52013SC0009

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаваща

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Агенцията за железопътен транспорт на Европейския съюз и за отмяна на Регламент (EO) № 881/2004 Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно оперативната съвместимост на железопътната система в рамките на Европейския съюз (преработен текст) Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно безопасността на железопътния транспорт (преработен текст)

1. Дефиниране на проблема

Докато в някои държави членки националните железопътни органи като цяло функционират ефикасно, в други те не разполагат с достатъчен персонал и/или процедурите, които управляват, са дълги и скъпи. В същото време, оперативната съвместимост и изискванията за безопасност, които по принцип следва да са приведени в съответствие с общи правила на ЕС, все още се различават значително на национално ниво, като създават пречки за достъп, по-специално за новите участници на пазара. Този проблем е особено остър при товарните превози, тъй като железопътните пазари за товарни превози са свободни от години. Новите участници са сравнително по-уязвими по отношение на сложността и забавянето при процедурите, тъй като човешките и финансовите им ресурси често са ограничени.

Съществуващите скъпи и дълги процедури, особено за получаване на разрешение за железопътно возило и сертификат за безопасност за железопътно предприятие, са важни фактори, възпрепятстващи развитието на железопътния пазар в ЕС и ефикасното му функциониране. Освен че са усложнени и бавни, тези процедури не гарантират достатъчно ниво на взаимно признаване на сертификати и разрешения. Това оказва отрицателно влияние особено на нови дружества, които искат да навлязат на пазара, и по този начин допринася за ниска степен на конкуренция и трайно нарушаване на пазарните условия.

Заинтересованите страни също така изразиха неудовлетворение от факта, че националните железопътни органи могат да използват технически аргументи и наследени стари, различаващи се и не винаги прозрачни национални правила като пречки за навлизането на пазара на нови участници. В съответствие с резултатите от консултацията с целевите групи, новите участници може, наред с другото, да станат предмет на дискриминация от страна на националните органи по безопасността (НОБ), когато кандидатстват за сертификат за безопасност или по време на процедурата за получаване на разрешение за возило. По-конкретно заинтересованите страни съобщиха, че процедурите, водещи до доставка на сертификат за безопасност и на разрешение за возило, не са достатъчно хармонизирани и прозрачни, за да се предотвратят произволни решения с дискриминационен характер на НОБ.

Независимо от важната ѝ роля в създаването на европейското законодателство за оперативна съвместимост и безопасност на железопътния транспорт, очевидно е, че Агенцията за железопътен транспорт на Европейския съюз (ERA) понастоящем няма големи правомощия за контрол и надзор по отношение на националните железопътни органи, управителите на инфраструктура или участниците на пазара. Отговорностите ѝ по отношение на мониторинга на практика са ограничени и обхващат само наблюдение на нивото на безопасност и на оперативна съвместимост (чрез публикуването на редовни доклади и събирането и публикуването на общите показатели за безопасност и улесняване на сътрудничеството между НОБ и НООС).

2. Субсидиарност

С членове 58, 90 и 100 от Договора в обхвата на целите на истинския вътрешен пазар в контекста на общата транспортна политика на ЕС се включва и железопътният транспорт.

Действия от страна на държавите членки не са в състояние да гарантират съгласуваността на железопътния пазар на ЕС и да премахнат разликите в тълкуването на законодателството, тъй като устойчивостта на националните правила и неоптималното функциониране на националните институции, които представляват пречки за вътрешния пазар, в действителност са същността на проблема. Действие на равнището на ЕС има за цел да гарантира последователно прилагане на достиженията на правото на ЕС в железопътния сектор, което следва да доведе до създаването на единно европейско железопътно пространство без ненужни административни и технически бариери.

3. Цели

Обща цел:

Отстраняване на съществуващите административни и технически пречки, като по този начин се повиши конкурентоспособността на железопътния транспорт в сравнение с другите видове транспорт и продължи да се развива Единното европейско железопътно пространство.

Конкретни цели:

SO1:        Улесняване на навлизането на нови оператори на пазара

SO2:        Намаляване на административните разходи на железопътните предприятия

Оперативни цели:

OO1:       Повишаване на ефективността на процедурите за сертифициране на безопасност и предоставяне на разрешения за возила

OO2:       Гарантиране на недискриминация при предоставянето и признаването на сертификати за безопасност и разрешения за оперативна съвместимост в рамките на ЕС

OO3:       Повишаване на съгласуваността на националните правни рамки, по-специално свързани с безопасността и оперативната съвместимост на вътрешния пазар на железопътния транспорт

С оперативните цели трябва да се постигне следното:

· до 2025 г. да се премахнат всички ненужни национални правила (вж. OO3)

· до 2025 г. да се постигне намаление от 20 % на времето за въвеждане на пазара на нови железопътни предприятия в сравнение със състоянието през 2025 г. по базовия сценарий (вж. OO1 and OO2)

· до 2025 г да се постигне намаление от 20 % на разходите и продължителността на процедурите за разрешение на подвижния състав в сравнение със състоянието през 2025 г. по базовия сценарий (вж. OO1 and OO2)

4. Варианти на политика

Въз основа на преглед на отделните мерки, Комисията набеляза пет варианта на политиката (варианти от 2 до 6), освен базовия сценарий. Поради естеството си варианти 2—5 се отнасят предимно до нивото на взаимодействие между Европейската железопътна агенция (ERA или Агенцията) и националните органи и всички те са в състояние да отразят трите оперативни цели, заложени в раздел 3. Вариант 6 е набор от хоризонтални мерки, които са предимно независими от взаимодействията между ERA и националните органи и може да се прилагат в допълнение към всеки от вариантите от 2 до 5, като се очаква засилване на общото крайно въздействие.

Вариант 1: Базов сценарий (да не се предприемат действия) — продължаване по пътя, който понастоящем е предвиден за сектора

Вариант 2: По-голяма координационна роля на Агенцията в осигуряването на последователен подход в областта на сертифицирането на железопътните предприятия и за издаването на разрешения за возила

Вариант 3: ERA като единично звено за контакт, когато националните органи по безопасността вземат окончателното решение за сертифициране и издаване на разрешения, но ERA прави входни и изходни проверки на заявленията и на решенията

Вариант 4: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия, когато окончателното решение относно сертифицирането и издаването на разрешения се взема от Агенцията

Вариант 5: ERA поема дейности на националните органи по безопасността във връзка със сертифицирането на железопътните предприятия и издаването на разрешения за возила

Вариант 6: Хоризонтални мерки — включва други законодателни и незаконодателни мерки (освен поделянето на отговорностите между националните органи и ERA), които биха могли да се приложат за подобряване на конкурентоспособността на железопътния сектор.

Таблица, показваща всички пакети на политиката заедно с конкретни мерки на политиката, е дадена по-долу.

Обобщение на вариантите на политика

Вариант 1 || Вариант 2: По-голяма координационна роля на ERA спрямо НОБ || Вариант 3: ERA като единично звено за контакт || Вариант 4: Споделяне на правомощия между ERA и НОБ || Вариант 5: ERA поема дейности на НОБ

Базов сценарий || По-голяма роля на ERA за координиране и надзор на НОБ при издаването на разрешения за возила и сертификати за безопасност, както и при взаимното им признаване от националните органи. || Агенцията споделя правомощия с НОБ по отношение на издаването на сертификати за безопасност на железопътните предприятия и разрешения за возила („единично звено за контакт“): решението е взето от НОБ, ERA прави входящи и изходящи проверки на заявлението. || ERA споделя правомощия с НОБ по отношение на предоставянето на сертификати за безопасност и разрешения за возила: идея за „единично звено за контакт“, където НОБ (в ролята на регионални офиси на ERA) дават своя принос, но крайното решение принадлежи на ERA. || ERA поема правомощията на НОБ по отношение на издаване на сертификати за железопътните предприятия и разрешения за возила.

ERA играе ролята на апелативен орган за някои решения на НОБ.

Преминаването към единен (общ) сертификат за безопасност и единно разрешение за возило (създаване на европейски „паспорт“ за возила): националните органи издават единен сертификат за безопасност и единно разрешение за возило (които по дефиниция се признават на взаимна основа) || Преминаването към единен (общ) сертификат за безопасност и единно разрешение за возило (създаване на европейски „паспорт“ за возила): Агенцията издава единни сертификати за безопасност и единни разрешения за возила (решения на ERA се обжалват на самостоятелен апелативен орган)

Контрол от страна на ERA върху функционирането на НОБ (напр. разработване на насоки и проследяване на тяхното прилагане).

Засилване ролята на ERA за „координация“ и надзор на нотифицираните органи (НО) по отношение на: типово одобрение; сертифициране на железопътни возила; ERTMS сертифициране и акредитация на НО.

Вариант 6: хоризонтални мерки (независимо от нивото на взаимодействие Агенция/национални органи) || Засилени действия от страна на Комисията извън производството за установяване на неизпълнение на задължения, именно за недискриминация на железопътния пазар

Изменение на директивите относно оперативната съвместимост и безопасността, за да се даде възможност за приемането на актове за изпълнение, определяне на общи принципи и практики за националните органи;

Засилена роля на ERA при мониторинг и контрол на прилагането на националното законодателство в областта на безопасността и оперативната съвместимост

Преминаване от национални правила за техника и безопасност към система от правила на ЕС (изискване националните органи да премахнат ненужните разпоредби и ограничаване на възможността им за приемане на нови правила).

Засилена роля на ERA при разпространението на информация и обучение, свързани с железопътния сектор.

Засилена роля на ERA при предоставяне на консултации и подкрепа на държавите членки и други заинтересовани страни при прилагането на законодателството в областта на безопасността и оперативната съвместимост

Съобщение на Комисията относно насоките за тълкуване на конкретни закони и решения на ЕС (включително технически спецификации за оперативна съвместимост, ТСОС)

Засилена роля на ERA за идентифициране на резервни части, които могат да бъдат стандартизирани, и координацията на дейността на промишлеността в тази област

От съображения за прозрачност, всички варианти бяха оценени първо поотделно и впоследствие в комбинация с вариант 6, който има усилващо въздействие върху другите варианти.

5. Оценка на въздействието

Предвид засиленото внимание спрямо оперативната ефективност, основното въздействие на настоящата инициатива е икономическо, докато социалното въздействие и въздействието върху околната среда са най-често непреки и понякога незначителни. Прякото въздействие е количествено изразено, а непрякото е определено с качествени показатели.

Количествената оценка на прякото въздействие се състои от:

· изчисляване на икономиите на разходи и продължителността на процедурите за сертифициране и издаване на разрешение (включително икономии на административни разходи за операторите);

· изчисляване на икономии на алтернативни разходи за операторите в резултат на намаляване на времето за пускане на пазара на железопътни возила и

· изчисляване на промените в административните разходи на ERA и националните органи.

Вариант 6 бе оценен отделно и в комбинация с варианти 2—5.

Оценка на прякото въздействие — общо ползи от икономии на разходи за операторите при комбинираните варианти

Съчетаването на икономии при издаване на разрешения и сертификати и от алтернативни разходи показва значителни ползи през периода на оценка, като за варианти 3—5 те са над 0,5 млрд. EUR. Общите количествено изразени ползи по варианти са представени в таблицата по-долу, като вариант 2 е най-малко и вариант 5 — най-ползотворен:

Общите количествено изразени ползи за железопътните предприятия за 2015—2025 г. от варианти 2—5 в комбинация с вариант 6 (актуализирана стойност, ННС в млн. EUR)

Вариант || Икономии на разходи при издаване на разрешение || Икономии на разходи за сертифициране || Икономии на алтернативни разходи (средна стойност) || Общо ползи ||

Вариант 2+6: Допълнително координация от ЕРА+хоризонтални мерки || 201 || 2 || 237 || 440 ||

Вариант 3+6: ERA като единично звено за контакт+хоризонтални мерки || 217 || 2 || 255 || 474 ||

Вариант 4+6: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия+хоризонтални мерки || 235 || 2 || 265 || 502 ||

Вариант 5+6: ЕРА поема дейностите на националните органи по безопасността по отношение на разрешенията и сертифицирането +хоризонтални мерки || 276 || 3 || 295 || 574 ||

Оценка на прякото въздействие — общо изменения в административните разходи за Агенцията и НОБ

Оценката на административните разходи на ERA при прилагане на комбинираните варианти е дадена в таблицата по-долу, като вариант 5 е определено най-скъпо струващият:

Допълнителните административни разходи на ERA при прилагане на варианти 2—5 в комбинация с вариант 6 (млн. EUR)

|| Годишни стойности през 2020 г. (след като всички промени в персонала са въведени) || Общи разходи, ННС (2015—2025 г.)

Вариант || Общо допълнителен персонал || Общо допълнителни разходи за персонал || Административен персонал || Други разходи || Общо брутно увеличение на разходите || % от сегашния бюджет на Агенцията

Вариант 2+6: Допълнително координация от ЕРА+хоризонтални мерки || 38 || (3,5) || (0,9) || (0,5) || (4,9) || 24% || (37)

Вариант 3+6: ERA като единично звено за контакт+хоризонтални мерки || 42 || (3,9) || (1,0) || (0,5) || (5,4) || 27% || (39)

Вариант 4+6: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия+хоризонтални мерки || 55 || (5,0) || (1,3) || (0,3) || (6,6) || 33% || (44)

Вариант 5+6: ERA поема дейностите на националните органи по безопасността по отношение на разрешенията и сертифицирането+хоризонтални мерки || 302 || (23,2) || (5,8) || (2,0) || (31) || 154% || (221)

Следва да се отбележи, че дейностите, предвидени по базовия сценарий, не водят до допълнителни разходи. Съществува ясно развитие на дейностите по базовия сценарий, но не се смята че това има значително въздействие върху административните разходи на Агенцията.

Свързаните административни разходи на НОБ при комбинираните варианти са представени в таблицата по-долу, като вариант 5 е с най-висок потенциал на въздействие за намаляване на разходите.

Икономии на административни разходи в НОБ при варианти 2—5 в комбинация с вариант 6 (млн. EUR)

Вариант || Общо персонал на НОБ* (прогноза за 2011 г.) || Годишни стойности през 2020 г. (след като всички промени в персонала са въведени) по НОБ || Обща ННС в ЕС (2015—2025 г.)

Общо промяна в персонала || Общо икономии на разходи за персонал || Административни разходи || Общо брутни икономии на разходи

Вариант 2+6: Допълнително координация от ЕРА+хоризонтални мерки || 500 || -2 || ЕС12 || 0,08 || 0,02 || 0,1 || 37

ЕС15 || 0,17 || 0,04 || 0,2

Вариант 3+6: ERA като единично звено за контакт+хоризонтални мерки || -4 || ЕС12 || 0,09 || 0,02 || 0,1 || 55

ЕС15 || 0,35 || 0,09 || 0,4

Вариант 4+6: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия+хоризонтални мерки || -5 || ЕС12 || 0,11 || 0,03 || 0,1 || 68

ЕС15 || 0,44 || 0,11 || 0,6

Вариант 5+6: ERA поема дейностите на националните органи по безопасността по отношение на разрешенията и сертифицирането+хоризонтални мерки || -11 || ЕС12 || 0,24 || 0,06 || 0,3 || 152

ЕС15 || 0,96 || 0,24 || 1.2

* само работещите по сертифициране и издаване на разрешения. Приблизителна стойност въз основа на доклади за безопасност и оперативна съвместимост на Агенцията. Ако приемем, че персоналът в регионалните офиси на EBA (немска НОБ) не се отчита като персонал, работещ по сертифициране и издаване на разрешения, а като персонал за проверки и одит

Следващата таблица показва общо очакваното въздействие върху административните разходи на Агенцията и НОБ съответно за всеки от анализираните варианти на политика. За всички варианти на политика, с изключение на вариант 5, се забелязва общо намаляване на административните разходи, което се дължи на факта, че допълнителните разходи, направени от ЕРА може да бъдат компенсирани от икономиите на разходи, регистрирани от НОБ.

Промяна в разходите на Агенцията и НОБ и нетното въздействие върху административните разходи на варианти 2—5 в комбинация с вариант 6 (общи разходи, ННС, 2015—2025 г., млн. EUR)

Вариант || Очаквано увеличение на разходите на Агенцията || Очаквано намаление на разходите на НОБ || Общо икономии на административни разходи (ERA+НОБ)

Вариант 2+6: Допълнително координация от ЕРА+хоризонтални мерки || (37) || 37 || 0

Вариант 3+6: ERA като единично звено за контакт+хоризонтални мерки || (39) || 55 || 16

Вариант 4+6: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия+хоризонтални мерки || (44) || 68 || 24

Вариант 5+6: ERA поема дейностите на националните органи по безопасността по отношение на разрешенията и сертифицирането+хоризонтални мерки || (221) || 152 || (69)

Таблицата по-горе показва, че вариант 4 е този, който води до най-големи икономии на разходи (24 млн. EUR), докато прилагането на вариант 5 се очаква да доведе до увеличаване на административните разходи в размер на около 69 млн. EUR.

Оценка на непрякото въздействие

Непрякото социално въздействие, както и въздействието върху околната среда (емисии на парникови газове, качеството на въздуха и шум) се очаква да са ниски, а в действителност би било трудно да се установи до каква степен те са резултат по-скоро от тази инициатива, отколкото от другите инициативи на 4-тия законодателен пакет в областта на железопътния транспорт и/или външни фактори, като промени в търсенето на други видове транспорт. Нивата на железопътната безопасност при всеки вариант остават същите като се има предвид, че основните отговорности на всеки основен участник по веригата за безопасност не се променят или подобряват в резултат на по-хармонизираното национално законодателство.

6. Сравнение на различните варианти

Сравнение по отношение на прякото въздействие

Общите резултати от оценката на различните форми на въздействие са обобщени в таблицата по-долу. Въпреки че вариант 6 би могъл да бъде разгледан като самостоятелен вариант, анализът показа големите ползи от комбинирането му с институционални варианти 2—5.

Обобщена таблица на актуализирани икономии на разходи за железопътните предприятия и държавни органи за 2015—2025 г. при варианти 2—5 в комбинация с вариант 6 (ННС, млн. EUR)

Вариант || Икономии за железопътните предприятия (включително икономии на административни разходи) || Промяна в административните разходи || Нереализирани приходи от такси за разрешение на ЕРА/НОБ[1] || Обща нетна полза || Необходими допълнителни средства от бюджета на ЕС за покриване на разходи на ЕРА

Разрешение || Сертифициране за безопасност || Алтернативни разходи (средна стойност) || Общо ползи за операторите || За ЕРА || За НОБ || Общо промяна в административните разходи

Вариант 2+6: Допълнително координация от ЕРА+хоризонтални мерки || 201 || 2 || 237 || 440 || (37) || 37 || 0 || (29) || 411 || (37)

Вариант 3+6: ERA като единично звено за контакт+хоризонтални мерки || 217 || 2 || 255 || 474 || (39) || 55 || 16 || (29) || 461 || (39)

Вариант 4+6: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия+хоризонтални мерки || 235 || 2 || 265 || 502 || (44) || 68 || 24 || (29) || 497 || a: 0[2]

б: (6)

в: (25)

Вариант 5+6: ERA поема дейностите на националните органи по безопасността по отношение на разрешенията и сертифицирането+хоризонтални мерки || 276 || 3 || 295 || 574 || (221) || 152 || (69) || (29) || 476 || (146)

Като се отчете прякото въздействие, вариант 4 носи най-големи ползи, т.е. той предлага най-добро съотношение разходи/ползи. Освен това той може да не доведе до разходи за бюджета на ЕС (минимални разходи съгласно сценарий а) и неутралност съгласно сценарий б), предвид на предложеното покриване на допълнителните разходи на ЕРА с такси от частния сектор.

Сравнение по отношение на ефикасността и ефективността

Ефективността и ефикасността на различните варианти са обобщени в таблицата по-долу.

Ефикасност и ефективност на вариантите

Вариант || Ефикасност (обща нетна полза в млн. EUR) || Ефективност (брой осъществени оперативни цели )

Вариант 2+6: Допълнително координация от ЕРА+хоризонтални мерки || 411 || 1

Вариант 3+6: ERA като единично звено за контакт+хоризонтални мерки || 461 || 2

Вариант 4+6: ERA и националните органи по безопасността споделят правомощия+хоризонтални мерки || 497 || 3

Вариант 5+6: ERA поема дейностите на националните органи по безопасността по отношение на разрешенията и сертифицирането+хоризонтални мерки || 476 || 3

Тази таблица показва, че чрез комбиниране на нетни ползи с ефективността, изразена в оперативни цели, вариант 4 остава предпочитан вариант — всички цели ще бъдат постигнати с най-високи нетни ползи. Ползите от вариант 3 са сравнително близки до тези от вариант 4, но този вариант е по-неблагоприятен по отношение на ефективността, тъй като целта за намаляване на разходите за разрешение няма да бъде постигната.

Заключение

Вариант 4 би могъл да бъде съгласувано, ефективно и ефикасно решение на идентифицираните проблеми, тъй като той осигурява най-добрия баланс на резултатите във връзка с:

· промишлеността, от гледна точка на намаляване на разходите и сроковете за издаване на сертификат за безопасност и разрешение за возило или други подсистеми;

· отражението върху разходите за бюджета на ЕС;

· отражението върху разходите на националните институции;

· съответствието с принципите на субсидиарност и пропорционалност;

· справяне с набелязаните проблеми в раздел 1; както и

· постигането на целите, описани в раздел 3.

7. Наблюдение и оценка

По отношение на оценката, е предвидено през 2025 г. Комисията да оцени дали целите на инициативата са постигнати и, ако те не са постигнати, да разгледа допълнителни стъпки, които да бъдат предприети за постигане на целите до 2030 г.

Напредъкът по отношение на постигането на целите може да се наблюдава чрез съответните показатели за наблюдение. За тази цел съществуващите критерии за оперативни цели биха могли да бъдат използвани и превръщани в следните показатели:

· брой на националните правила,

· разходи и продължителност на процедурата за сертифициране за безопасност, както и

· разходи и продължителност на процедурата за издаване на разрешение за возило.

Показателите биха могли да бъдат проверени с различни средства, като например интервюта (проучване) с извадка от заинтересованите страни, за да се научи тяхното мнение относно времето и разходите, свързани със сертифицирането и издаване на разрешение за возило, и броят на съобщените и публикувани национални правила може да бъде отразен в съответната база данни.

В допълнение, също така може би ще е полезно наблюдение на позицията на заинтересованите страни — чрез процес на консултация – по отношение на:

· забраната за дискриминация;

· увеличаването на съгласуваността на националната правна рамка.

[1]               С течение на времето ще има постепенно намаляване на общия брой на разрешения за типове возила, което ще доведе до намаляване на общите такси на територията на ЕС от около 29 млн. EUR.

[2]               Тази клетка показва степента, до която бъдещите приходи, събирани от Агенцията за своята част от издаването на сертификати за безопасност и разрешения за возила може да покрие допълнителните разходи на Агенцията, с три сценария за поделяне на приходите между Агенцията и НОБ – а): 25 % за НОБ, 75 % за ЕРА; б) 50 % за НОБ, 50 % за ЕРА; в) 75 % за НОБ, 25 % за ЕРА.