12.11.2013   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 327/65

1.1

Правното основание, предложено от Европейската комисия, е член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (1). Следователно този законодателен проект изглежда има за цел сближаване на законовите разпоредби, приложими по отношение на тютюневите изделия, за да се гарантира коректното функциониране на вътрешния пазар. В параграф 3.9.1 от обяснителния меморандум на предложението за директива се уточнява, че изборът на това правно основание е бил потвърден от Съда на Европейския съюз за Директива 2001/37/CE (2) и следователно същото основание е подходящо и за настоящото предложение, като се търси високо равнище на защита на здравето на населението по отношение на рисковете от тютюнопушенето.

1.2

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) принципно приветства това правно основание с оглед на целите на предложението, които напълно споделя, и които се стремят преди всичко да не допускат хората, и най-вече младите, да започват да пушат. Въпреки това ЕИСК отбелязва, че в някои случаи, като например в Комисията по правни въпроси на Европейския парламент, бяха изразени опасения относно това правно основание, по-специално с аргумента, че поставените цели могат да бъдат напълно постигнати от държавите членки.

1.3

ЕИСК е съгласен напълно с Европейската комисия, че правото на здраве трябва да стои над всякакви икономически съображения. В това отношение ЕИСК заема твърда позиция в подкрепа на насърчаването на планове и обществени образователни и разяснителни кампании във връзка със сериозните последствия за здравето, до които води тютюнопушенето. Въпреки това скептицизмът относно това дали предложените мерки ще подпомогнат постепенното отказване от тютюнопушенето остава. Затова Комитетът препоръчва разглежданата мярка да се допълни, като се подчертае много ясно, че е важно стратегиите за информиране и даване на препоръки в началните и средните учебни заведения да са на европейско равнище, за да може всяко дете или младеж да бъде информиран правилно, изчерпателно и редовно какво представлява тютюнопушенето и какви са вредните последици от него, както и за канцерогенните последици от излагането на тютюнев дим в околната среда (3).

1.4

Комитетът отбелязва, че ще бъдат застрашени значителен брой работни места в целия ЕС във всички сектори от веригата на стойността на селското стопанство, производството, опаковането и продажбата на дребно на тютюневи и свързани с тях изделия. ЕИСК призовава да се отдели необходимото внимание на предотвратяването на тези рискове за пазара на труда и настоятелно препоръчва в тази област да бъдат използвани всички налични видове преходни мерки и мерки за преструктуриране, и по-специално схеми за обучение за работниците, съчетани с научна, техническа и иновационна подкрепа за предприятията и земеделските стопанства, произвеждащи нови видове продукти, с цел запазване на заетостта. Следва да се отбележи, че отглеждането на тютюн допринася за развитието на селските райони. Кохезионните и структурните фондове, регионалните фондове и фондовете за научноизследователска дейност и иновации следва да бъдат използвани ефективно в държавите членки, които са засегнати в най-голяма степен от това преструктуриране, и по-конкретно в сегашните условия на икономическа криза.

1.5

Има риск от сериозна загуба на данъчни постъпления не само поради нарастването на нелегалната търговия, но също поради спада на продажбите и цените. Понастоящем в Европейския съюз се събират почти 100 млрд. евро данъци и акцизи от продажбата на тютюневи изделия.

1.6

Силното нарастване на нелегалната търговия (контрабанда плюс фалшификации) в ръцете на престъпните мрежи ще провокира спад на легалните продажби на тютюневи изделия, ще намали данъчните постъпления от данъците върху тютюневите изделия, ще компрометира сигурността на потребителите поради липсата на санитарен контрол и контрол на качеството и ще улесни достъпа на малолетни лица до тютюневите изделия. Всяка година в Европейския съюз остават несъбрани 10 млрд. евро (4) данъчни постъпления вследствие на нелегалната търговия, тъй като понастоящем продажбите на контрабандни цигари в ЕС възлизат на 10 % (5) (по данни на OLAF). ЕИСК може само да приветства скорошното подписване, в рамките на Рамковата конвенция на СЗО за контрол на тютюна, на протокол за прекратяване на нелегалната търговия с тютюневи изделия, в който от заинтересованите страни се иска да приложат ефективни мерки за прекратяване на нелегалното производство и търговия с тютюн (6).

1.7

Настоящото предложение значително ще промени условията за навлизане на пазара, конкуренцията и необходимото функциониране на свободната търговия за един законен, макар и извънредно регламентиран продукт. ЕИСК признава опасенията в това отношение, изразени в някои оценки на въздействието на равнището на ЕС и на международно равнище. ЕИСК призовава обаче да се вземат предвид и очакваните подобрения както по отношение на намаляване на разходите за здравеопазване, така и на подобряване на общественото здраве, като се има предвид, че европейските граждани имат право да очакват от Европейския съюз високо равнище на защита на своето здраве съгласно член 35 от Хартата на основните права.

1.8

Предоставянето на широки пълномощия на Комисията за последващо развитие на съществените аспекти на директивата посредством делегирани актове представлява навлизане в суверенните правомощия на държавите членки и е в противоречие с принципа на субсидиарността. ЕИСК не може да приеме делегирани актове извън изрично посоченото в член 290 от ДФЕС. Освен това осем национални парламента (контрол на субсидиарността) приеха 14 становища против предложението на Комисията, тъй като то не зачита принципа на субсидиарността (7).

1.9

ЕИСК подкрепя идеята за намаляване на риска и затова отправя искане към Комисията за ясно определение и подходяща правна рамка за „изделията с намален риск“, за които има несъмнени научени доказателства, че ограничават риска в сравнение с обикновените цигари. Това важи по-специално за изделията, които съдържат тютюн (не веществото никотин) и следователно влизат в обхвата на директивата.

2.1

ЕИСК е напълно наясно с рисковете от тютюнопушенето за общественото здраве. Както е посочено в параграф 1 от обяснителния меморандум на предложението за директива, тютюнът е основната причина за преждевременна смърт в ЕС и е отговорен за почти 700 000 смъртни случая всяка година. В тази връзка в предложението са залегнали похвални цели, които Комитетът споделя напълно, като превенция на започването на употребата на тютюн, по-специално от младите хора, като се има предвид, че 70 % от пушачите започват да пушат преди навършване на 18 години, а 94 % – преди навършване на 25 години, което засилва необходимостта от приемане на мерки за децата и младежите (8).

2.2

В този контекст ЕИСК смята, че преразглеждането на директивата е абсолютно необходимо и затова трябва да се направи без забавяне. То закъснява с години, въпреки че Хартата на основните права на Европейския съюз предвижда да се гарантира високо равнище на защита на човешкото здраве при начертаването и изпълнението на всички политики и действия на Съюза. Ясно е, че правото на здраве трябва да стои над всякакви икономически съображения. Освен това трябва да се отчете, че потреблението на тютюневи изделия в страните, приели силно ограничаващо тютюна законодателство, почти не се е променило. Такъв е случаят например в Испания, където според публикувания наскоро доклад на Европейската комисия относно среда без тютюнев дим (9) през последните 3 години равнището на потребление е спаднало едва с два процентни пункта, въпреки приетите строги закони. В допълнение на разглежданите мерки ЕИСК заема твърда позиция в подкрепа на насърчаването на планове и обществени образователни и разяснителни кампании във връзка със сериозните последствия за здравето, до които води тютюнопушенето, като смята, че те ще засилят дългосрочната ефективност на предложените мерки по отношение на общественото здраве, като скептицизмът дали те ще улеснят необходимото постепенно отказване от навика да се пуши остава.

2.3

При все това проектът за предложение за преразглеждане на Директива 2001/37/ЕО относно тютюневите изделия, представен от Европейската комисия на 19 декември 2012 г., може да има сериозни последствия за заетостта, икономиката и данъчните постъпления в Европейския съюз, създавайки пречки пред други основни цели на Съюза, като пълна заетост и икономически растеж (чл. 3 от ДЕС), освен ако не се приложи съпътстваща мярка. В сектора на тютюневите изделия на ЕС са заети близо 1,6 млн. души. От тях 400 000 са земеделци, които отглеждат тютюн; 956 000 работни места зависят от продажбите на тютюн на дребно (10). От друга страна, всяка година се събират почти 100 млрд. евро от данъците върху тютюневите изделия и това е сектор от изключително значение за износа, оставащ един от малкото, които поддържат положителен търговски баланс както на европейско равнище, така и в много от държавите членки. През 2010 г. общият износ на ЕС на тютюневи изделия възлиза на 55 000 т. С най-голям обем е износът на България (13 200), Гърция (11 200) и Франция (8 000). Освен това тютюнът е селскостопански продукт, който осигурява 400 000 работни места в ЕС, основно в слаборазвити региони без други алтернативи. Статистически данни на UNITAB и COPA сочат, че 96 % от земеделските стопанства, произвеждащи тютюн, са семейни, със средна обработваема площ от 0,5 до 3 ха (11).

3.1

Предложението за директива относно тютюневите изделия, представено от Европейската комисия, е съсредоточено в шест области на действие:

От тези шест области, три ще имат огромно въздействие върху заетостта и данъчните постъпления за държавите членки на Европейския съюз. По отношение на етикетирането, опаковането и съставките, предложението налага известни предупреждения от здравен характер, несъразмерно засилени спрямо настоящите, които ще ограничават формата, вкуса и съдържанието на тютюневите изделия. Така например на всички цигарени кутии ще трябва да бъдат поставени предупреждения от здравен характер, състоящи се от образи и текст, които ще покриват 75 % от опаковката, към което се прибавят нови информативни текстове от всички страни на кутията (покриващи 50 % от всяка страна), освен бандерола, задължителен в някои държави членки, съобщението за забрана на продажби на малолетни и мястото, запазено за новите средства за следене и обратно проследяване на тютюневите изделия. Това на практика означа драстично намаляване на мястото, което е на разположение за изобразяване на законно регистрираните търговски марки. От друга страна, цигарените кутии ще имат минимални размери по височина и ширина, което ще доведе до това, че някои от моделите цигарени кутии ще изчезнат. Такъв е случаят с цигарената кутия от типа „каскет“, която се използва широко в някои страни, като например Гърция. Също така ще изчезне моделът на цигарена кутия, която е най-използвана в Португалия. От друга страна, тази модификация в опаковането, която не се основава на научни доказателства, може да постави в опасност заетостта в сектора на пакетиращата и опаковъчната промишленост, която е от голямо значение за много европейски страни, като например Германия, Полша, Франция, Обединеното кралство или Австрия. Следва да се отбележи, че минималните изисквания за височина и ширина на тютюневите изделия не бяха включени в общественото допитване и не влизат в доклада за въздействието. Освен това се забранява продажбата на цигари, в които са добавени специфични аромати, и се въвежда ново определение на „пурета“, противоречащо на данъчните законодателства в Съюза, които са в сила от малко повече от една година (12).

3.2

Вследствие на това и ако всички цигарени кутии имат един и същ формат и вкус, цената ще бъде единственият критерий за разграничаване между търговските марки, което ще доведе до обедняване на веригата на стойността в целия сектор. Ако цената остане единствен елемент за конкуренция, това ще доведе до спад на цените, което ще причини, от една страна, спад на доходите на участниците в сектора и на данъчните постъпления на държавите, и, от друга страна, загуба на работни места в сектора.

3.3

Тази единствена възможна диференциация съобразно цената ще доведе до това, че например тютюнът с високо качество, който се отглежда в Европейския съюз, няма вече да бъде атрактивен за дружествата с фабрики на територията на Съюза, тъй като критерият за качеството при изкупуването на тютюневите листа ще отпадне; противно на твърденията на Комисията в нейната оценка на въздействието, това е сериозен риск за работните места, зависещи от отглеждането на тютюн. Понастоящем реколтата от тютюневи листа в Европейския съюз възлиза на 250 000 тона годишно, като Италия е основният производител с 89 000 т, следвана от България с 41 056 т, Испания с 38 400 т и Гърция с 24 240 т. Това звено от веригата на заетостта възлиза на 400 000 души, като България е начело с 110 000 души, заети с отглеждането на тютюн, следвана от Полша със 75 100 и Италия с 59 300 (13).

3.4

Стандартизацията на форматите и вкусовете би могла също така да доведе до увеличение на контрабандата на тютюн. Ако всички изделия в крайна сметка станат почти идентични, от това ще бъде облагодетелствана мафията, която ще може да изготвя без усилие своите контрабандни изделия в оригиналните формати и с оригиналните вкусове, към които е свикнал потребителят, за да задоволи това търсене по нерегулирани канали и без да похарчи едно евро в полза на данъчните администрации на държавите членки. Освен това, при тези продукти ще липсва какъвто и да е контрол на качеството, поради което безопасността на потребителите ще бъде сериозно компрометирана.

3.5

Съгласно най-новата налична информация, ежегодно в Европейския съюз вследствие на нелегалната търговия се губят данъчни постъпления от данъци върху тютюневите изделия в размер на 10 млрд. евро. Понастоящем продажбите на контрабандни тютюневи изделия в ЕС представляват 10 % от общите продажби (14). Поради това ЕИСК може само да приветства подписването на 12 ноември 2012 г., в рамките на Рамковата конвенция за борба с тютюнопушенето на СЗО, на протокол за прекратяване на нелегалната търговия с тютюневи изделия. Договорен от Европейската комисия от името на Съюза и неговите държави членки, протоколът приканва заинтересованите страни да предприемат ефективни мерки за прекратяване на нелегалното производство и търговия с тютюн (15).

3.6

Освен загубата на данъчни постъпления, увеличението на нелегалната търговия ще доведе до спад на продажбите на тютюн, което ще окаже въздействие върху цялата верига на стойността, но може да повлияе в особена степен на предприятията за продажба на тютюневи изделия на дребно. Почти един милион работни места зависят пряко или непряко от продажбите на тютюневи изделия на дребно в Европейския съюз, било в квартални магазини за търговия на дребно, павилиони или специализирани предприятия, както в случая с Франция, Италия, Испания и съвсем наскоро с Унгария, било в рамките на мрежа от будки за продажби на тютюневи изделия и пощенски марки, регламентирани и контролирани от съответните държави. Само в Гърция 40 000 работни места зависят от продажбите на тютюневи изделия на дребно (16).

3.7

ЕИСК признава, че може да възникне заплаха за заетостта във всички сектори от веригата на стойността на производството, опаковането и продажбата на дребно на тютюневи и свързани с тях изделия, както и за селскостопанските области, за които не са разработени други алтернативи и за които вече не се предоставят субсидии по ОСП. Следва да се отбележи, че отглеждането на тютюн допринася за развитието на селските райони. ЕИСК призовава да се отдели необходимото внимание за свеждане до минимум на тези рискове за пазара на труда и настоятелно препоръчва в тази област да бъдат използвани всички налични видове преходни мерки и мерки за преструктуриране, и по-специално схеми за обучение за работниците, съчетани с научна, техническа и иновационна подкрепа за предприятията и земеделските стопанства, произвеждащи нови видове продукти, с цел запазване на заетостта. Кохезионните и структурните фондове, регионалните фондове и фондовете за научноизследователска дейност и иновации следва да бъдат използвани ефективно в държавите членки, върху които това възможно преструктуриране ще окаже най-голямо въздействие, особено в сегашните условия на икономическа криза.

3.8

В заключение ЕИСК отбелязва, че предложението за директива би могло да бъде свързано със значителни рискове. Въпреки това ЕИСК призовава да се вземат под внимание очакваните подобрения както по отношение на намаляването на разходите за здравеопазване, така и на подобряването на здравните стандарти, предвид факта, че европейските граждани имат право, в съответствие с член 35 от Хартата на основните права, да очакват от Европейския съюз повишено равнище на защита на човешкото здраве.

3.9

От друга страна, в предложението за директива се включват шестнадесет делегирани акта, които ще предоставят на Европейската комисия пълномощия да регулира и решава важни елементи на директивата – нещо, което е категорично изключено от член 290 от Договора за функционирането на Европейския съюз (17). По този начин Съветът, Европейският парламент и националните парламенти остават почти без никаква възможност да регламентират навреме основни аспекти на директивата.

4.1

Мерките, включени в предложението за директива, са много рестриктивни и се основават на критерии, опитващи се да намалят „привлекателността“ на тютюневите изделия, за да се постигнат поставените здравни цели. Освен това ЕИСК обръща внимание на необходимостта от осъществяване на планове и образователни кампании, насочени специално към младите хора в Европа. В тази връзка трябва да припомним, че според оценките на самата Европейска комисия, здравното въздействие на нейните мерки би могло да бъде много слабо (2 %); въпреки това тази прогресивност ще предотврати нанасянето на сериозни – и следователно несъразмерни – икономически вреди.

4.1.1

Поставянето на предупреждения от здравен характер върху 75 % от предната и задната страна на кутията в допълнение към новите информативни текстове, покриващи 50 % от пространството от двете страни на кутията, не се базира на неоспорими научни доказателства. Наистина, едно проучване на Hammond (18) свидетелства за ефективността на тези предупреждения, но други проучвания, като например изготвените от Университета в Маастрихт (19) и от US FDA (20), доказват обратното, т.е графичните предупреждения за вредата за здравето не са ефикасни за намаляване на броя на пушачите. В тази връзка според Евробарометър, орган на самата Европейска комисия (21), девет от десет пушачи признават, че предупрежденията в голям размер не ги стимулират да се откажат от пушенето, а седем от десет смятат, че този вид мерки не допринасят за намаляване на потреблението на тютюневи изделия сред малолетните. В неотдавнашно решение на Федералния касационен съд на САЩ също се стига до заключението, че няма достатъчно доказателства в подкрепа на тези здравни графични предупреждения в голям размер. Той отбелязва, че „няма никакви доказателства, че въпросните предупреждения са довели пряко до значително намаляване на равнището на тютюнопушене в някоя от страните, в които понастоящем те са задължителни“, като се допълва, че „достоверността на доказателствата е много слаба“ (22).

4.2

Това несъразмерно увеличение на размера на здравните предупреждения ще доведе още до:

4.3

Същото се отнася и за ограничаването на съставките, за да се елиминират характерните вкусове или аромати (член 6), което не се базира на научни доказателства, като например намаляване на токсичността или пристрастеността към споменатите съставки, а на един толкова субективен критерий като намаляване на привлекателността на тютюневите изделия и на субективни стереотипи относно вида тютюн, който предпочита дадена възрастова група или пол. По същия субективен начин се подхожда и към произволната и необоснована забрана на определени формати, като цигарите „slim“ (която не беше включена нито в общественото допитване, нито в доклада на въздействието), късите цигари и цялата категория на ментоловите цигари, определянето на минимално тегло на торбичките с рязан тютюн и стандартизирането на формата на кутийките за рязан тютюн, и най-вече въвеждането на нова категория „пурети“ в противоречие с Директива 2011/64/ЕС (24), в сила от 1 януари 2011 г. Тази забрана на цигарите от типа „slim“ и ментоловите цигари, които се търсят много в различни европейски държави, ще лиши потребителите от достъп до тях и ще ги принуди да си ги набавят на контрабандния пазар. Освен това става дума за продукти, които се потребяват основно от възрастни пушачи, затова в този конкретен случай не важи аргументът, че целта е да се предотврати достъпът на малолетни до тютюневи изделия. Конкретно за ментола например трябва да се припомни, че този вид тютюн се потребява основно от възрастни хора и че той не е забранен в страни като САЩ или Канада със силно развито законодателство за борба с тютюнопушенето, съдържащо множество конкретни разпоредби за забрана на определени съставки. С оглед на това ЕИСК предлага забраната на ментола да се заличи от предложението за директива.

4.3.1

В заключение ЕИСК е изцяло съгласен с предложението на Комисията за забрана на нови изделия на пазара с аромат на чили, пиня колада, мохито и др. – т.нар. „candy-flavored cigarettes“, които са насочени основно към млади потребители.

4.3.2

Това прекалено ограничаване на съставките ще предизвика стандартизиране на вкусовете и оттам невъзможност за диференциране между конкурентите, ограничавайки инвестициите и възможното пускане на пазара на нови продукти; всичко това е във вреда на потребителя, тъй като ще му отнеме свободата на избор.

4.4

ЕИСК отправя искане към Комисията да представи ясно определение и подходяща правна рамка за „изделията с намален риск“, които според несъмнени научни доказателства намаляват риска в сравнение с обикновените цигари. Понятието намален риск се отнася до изделия, които могат да заместят обикновените цигари, но предполагат много по-малък риск за здравето, а не до изделия за отказване на цигарите. Изделията, които съдържат тютюн (а не веществото никотин) и следователно попадат в обхвата на директивата, трябва да бъдат ясно определени и регулирани, което да даде възможност потребителите да бъдат информирани за техните свойства.

4.5

От друга страна, Европейската комисия включва в своето предложение за директива мерки, предназначени за намаляване на контрабандната търговия с тютюневи изделия. Така например Европейката комисия установява в член 14 от предложението система за проследяване и следене, както и различни допълнителни мерки за сигурност, с цел в Европейския съюз да се продават само продукти, които отговарят на условията, посочени в директивата. Тази мярка предполага несъразмерна икономическа и административна тежест, която много малки и средни предприятия няма да могат да поемат и, без да води до намаляване на нелегалната търговия, налага значително административно натоварване на държавите членки при осъществяването на контрол. Освен това тази система няма да възпира контрабандата и нелегалната търговия; напротив, те ще бъдат благоприятствани от мерките в предложението за директива. В този смисъл ЕИСК счита, че разпоредбите на член 14 от предложението за директива би трябвало да бъдат абсолютно същите като клаузите за следене и обратно проследяване, включени в протокола за незаконна търговия, приет в края на миналата година на среща на страните участнички в СТО (25).

4.6

В крайна сметка директивата ще позволи на Европейската комисия да регламентира и модифицира, чрез все повече делегирани актове, основни аспекти като равнищата на добавките, формулировката на здравните предупреждения, тяхното разположение и размер. В този смисъл разпоредбите на директивата не дават почти никаква свобода на действие на държавите членки, което предполага краен интервенционизъм, рядко използван до днес в Европейския съюз, който може да наруши принципите на субсидиарност и пропорционалност, както вече заявиха националните парламенти на осем държави членки (26) (Италия, Чешката република, Гърция, България, Дания, Румъния и Швеция). Колкото до Италия, нейният парламент не само заяви, че предложението ще наруши тези принципи, но също така подчерта, че някои от забранените модели цигари, като например тези от типа „slim“ или цигарите с ниско съдържание на катран, могат да бъдат полезен инструмент на политиката за намаляване или отказване на цигарите (27).

4.6.1

Така например членове 8, 9 и 11 от предложението за директива позволяват на Европейската комисия да променя чрез делегирани актове формулировката на здравните предупреждения и техния дизайн, представяне, формат и разположение. Също така в член 6 се разрешава на Комисията да взема решения чрез делегиран акт относно съдържанието и максималните равнища на съставките.

4.6.2

Относно пурите, пуретите и тютюна за лула, в предложението за директива се запазва възможността да се премахнат автоматично някои изключения, предвидени в документа, ако е налице „съществена промяна в обстоятелствата“, свързана с увеличаване на обема на продажбите с поне 10 % в най-малко 10 държави членки или с нарастване с 5 % на дела на пушачите сред младите хора до 25 години. Комисията не си дава сметка, че в 10 от настоящите 27 държави членки пазарът на тези изделия е изключително малък и че много лесно може да се получи промяна от 10 %, което обезсмисля мярката и създава голяма правна несигурност в този подотрасъл.

4.7

Въпреки че прехвърлянето на правомощия чрез делегирани актове е предвидено в член 290 от Договора за функционирането на Европейския съюз, необходимо е те да отговарят на определен набор от изисквания. Така делегирани актове ще могат да се използват само във връзка с несъществени елементи от даден законодателен акт – нещо, което не важи за това предложение.

„1.

Освен ако в Договорите не е предвидено друго, следващите разпоредби се прилагат за постигане на целите, заложени в член 26. Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, след консултация с Икономическия и социален комитет, приемат мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите-членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар“.