27.7.2012   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 225/7

—

изтъква, че необходимостта от справяне с конкретните аспекти на проблема за събиране на семейството се отбелязва същевременно и в „Нова европейска програма за интеграцията“ (CdR 199/2011), както и в „европейска култура на многостепенното управление“ (CdR 273/2011), което изисква по-специално инициативата на Комитета на регионите;

—

отбелязва, че в Зелената книга се посочва, че в някои случаи прилагането на директивата се използва като възпиращ инструмент, и подчертава, че разпоредбите относно събирането на семейството не трябва да се разбират като инструмент за ограничаване на миграционните потоци; специфичните цели на събирането на семейството са по-добрата интеграция на законните мигранти и зачитането на правото на семейство;

—

подчертава, че правото на човека на съвместен живот в рамките на семейството, както и правото, но и задължението, да издържа, възпитава и образова децата си, следователно да съжителства с тях, са основни права и задължения, независимо от националността, и припомня, че това се признава в редица национални и международни декларации, които са единни по този въпрос;

—

припомня, че практическите действия на държавите членки трябва да протичат с позоваване на принципите на пропорционалност и субсидиарност, било то за да се предостави по-широко поле за инициатива на регионите и местните общности при прилагането на мерките за интеграция, било за да им се осигури стабилна и юридически солидна референтна рамка;

—

КР призовава за по-голямо участие на местното равнище в многостепенното управление като задължително условие за една последователна имиграционна политика, която зачита основните права и се стреми към насърчаване на благоденствието на приемащите общности и на имигрантите.

Докладчик

г-н Sergio SOAVE (IT/ПЕС), кмет на община Savigliano (CN)

Отправен документ

„Зелена книга относно правото на събиране на семейството на граждани на трети държави, пребиваващи в Европейския съюз (Директива 2003/86/ЕО)“

COM(2011) 735 final

1.

приема положително инициативата на Комисията да започне дискусия по темата за събирането на семейството, което е специфична тема на Директива 2003/86/ЕО, с цел да се оценят някои проблеми, които възникнаха при прилагането на самата директива и да се разгледат по-задълбочено критиките, отправени от различни страни (НПО, местни общности, академични среди);

2.

смята за целесъобразно решението за основа на дискусията да използва „Зелената книга“, която, като изтъква някои съществени аспекти на директивата, поставя редица въпроси. Одобрява факта, че едва след приключване на консултацията Европейската комисия евентуално ще вземе решение за конкретните мерки, които трябва да се приемат;

3.

припомня, че местните и регионалните власти имат съществена роля в управлението на политиките за интеграция и социално сближаване и в този контекст те трябва изцяло да бъдат включени в дискусиите за прилагането на разпоредбите относно събирането на семейството, с цел да се улесни както пълната интеграция на имигрантите в приемащата страна, така и евентуалното преразглеждане на директивата;

4.

подчертава, че тази инициатива следва насоките на програмата от Стокхолм от декември 2009 г., както и на Европейския пакт за имиграцията и убежището от септември 2008 г.;

5.

изтъква, че същевременно необходимостта от справяне с конкретните аспекти на проблема за събиране на семейството се отбелязва и в „Нова европейска програма за интеграцията“ (CdR 199/2011), както и в „европейска култура на многостепенното управление“ (CdR 273/2011), което изисква по-специално инициативата на Комитета на регионите;

6.

отдава дължимото внимание на факта, че икономическата криза, която силно разтърсва Европа, може да повлияе върху оценката на директивата. Към това трябва да се добави и едновременното пристигане на нови имигранти в Европа, в резултат например на последиците от мащабното и положително политическо движение „арабска пролет“, което обхвана редица страни от Южното Средиземноморие;

7.

отбелязва, че в Зелената книга се посочва, че в някои случаи прилагането на директивата се използва като възпиращ инструмент и в този контекст подчертава, че разпоредбите относно събирането на семейството не трябва да се разбират като инструмент за ограничаване на миграционните потоци, проблем, който следва да се решава при първоизточника и по друг начин. Специфичните цели на събирането на семейството обаче са по-добрата интеграция на законните мигранти и зачитането на правото на семейство, принцип, залегнал във всички харти на правата;

8.

подчертава, че правото на човека на съвместен живот в рамките на семейството, както и правото, но и задължението да издържа, възпитава и образова децата си, следователно да съжителства с тях, са основни права и задължения, независимо от националността и припомня, че това се признава в редица национални и международни декларации, които са единни по този въпрос. По-специално член 16 от Всеобщата декларация за правата на човека от 1948 г. определя семейството като „естествена и основна клетка на обществото“, като му приписва „правото на закрила от обществото и държавата“; а член 9 от Хартата на основните права на Европейския съюз поставя правото на създаване на семейство сред основните права на човека;

9.

призовава в политиките за управление на имиграцията да се зачитат изцяло тези основни права в съответствие с решенията на Съда в Страсбург и този в Люксембург, които ясно и многократно се произнесоха по този въпрос;

10.

освен това приканва да се направи оценка от практическа гледна точка на последиците от събирането на семейството; още в директивата се твърди, че това създава социално-културна стабилност, която улеснява интеграцията, като се създава възможност за насърчаване на икономическото и социалното сближаване, изцяло в полза на приемащите местни власти; трябва да се признае, че прилагането на правото на събиране на семейството представлява значителен напредък по отношение на качеството на миграционните политики, които показват повече зрялост чрез вниманието, което отделят на стабилизирането на имигрантското присъствие, като необходим инструмент за ефективна социално-икономическа интеграция в приемащата държава; това е и решаваща стъпка с практически ефект, която допринася за ограничаване на незаконната имиграция и за намаляване на опасните форми на социално изключване;

11.

изтъква, че във всички европейски конституции семейната връзка се разглежда като източник на специфични задължения за икономическа и социална солидарност; оценяването на тази връзка по отношение на семейства на имигранти, посредством по-съществено признаване на правото на събиране на семейството, следователно представлява конкретен инструмент за насърчаване на чуждестранните граждани да осъзнаят, че многобройните задължения, които им биват налагани (от административен и организационен характер), не са просто резултат от репресивни политики или полицейски инструменти, а са част от по-общ проект, насочен към цялостното развитие на обществото, като те активно са призовавани да дадат своя принос към него не само като настояват за права, но и като признават своите собствени задължения, на които почиват принципите на гражданската лоялност и отговорността спрямо другите;

12.

от тази гледна точка призовава да бъде демонстрирано особено отношение спрямо т. нар. „семейно ядро“, на което вече се отделя максимално внимание в директивата, и в тази референтна рамка - на правото на събиране с малолетните и непълнолетните деца, които се нуждаят от специфична и висша закрила; що се отнася до другите семейни форми, включително и тези, които са свързани с правила и обичаи на страната, от която идва мигрантът, смята, че е целесъобразно оценката на отделните случаи или на общите факти да се остави на държавите членки. Ако все пак в резултат на консултацията Европейската комисия заключи, че е необходимо да се приеме единно определение на „семейство“ на европейско равнище, това определение трябва да съответства на определенията, дадени в други инструменти на ЕС;

13.

при разглеждане на значението на такива общи принципи и на такива оценки не смята, че е уместно да се стига до съществено ограничаване на признатите в директивата и потвърдени в Договора от Лисабон рамки за вземане на решение от страна на отделните държави членки. Припомня обаче, че практическите действия на държавите членки трябва да протичат с позоваване на принципите на пропорционалност и субсидиарност, било то за да се предостави по-широко поле за инициатива на регионите и местните общности при прилагането на мерките за интеграция, било за да им се осигури стабилна и юридически солидна референтна рамка.

14.

без да засяга правото на всички граждани на трети страни, които пребивават законно в ЕС, да се събират със своите семейства, смята, че е разбираемо това право да се обвърже с определени условия, при положение че се запази духът на директивата, която цели да улесни тяхната интеграция и стабилизация;

15.

смята, че сегашната формулировка на директивата може да породи правна несигурност и неясноти в тълкуването по този въпрос и призовава да се прецени възможността за установяване на европейско равнище на минимална продължителност на престоя, което да направи по-умерено изискването за стабилност при зачитане на правото на семеен живот и да възприеме форми, аналогични на формите на циркулярна миграция в случаите, в които заинтересованите лица се присъединят към програма за доброволно репатриране;

16.

предлага предвидената минимална възраст за събиране на семейството да бъде определена така, че да съответства на пълнолетието на съпруга/съпругата така, както то е определено в националното законодателство на приемащата държава, като дерогация за по-малка възраст да се допуска в изключителни случаи. По този начин ще се гарантира максималното възможно уеднаквяване и ще се избегнат възможни случаи на дискриминация въз основа на възрастта;

17.

обръща внимание върху факта, че поради незначителното практическо значение на двете предвидени дерогации за правото на събиране на семейството за малолетни и непълнолетни деца (член 4, параграф 1, последно тире и параграф 6), те биха могли да бъдат заличени. При всички случаи препоръчва решенията по този въпрос да бъдат вземани винаги с оглед на висшия интерес на детето и отчитане на значението на защитата на правата на малолетните и непълнолетните; освен това препоръчва по същите причини правото на събиране с малолетните и непълнолетните деца да бъде гарантирано и при липсата на брачен съюз между родителите, включително и за да се изключи всякаква форма на дискриминация между законни и извънбрачни деца;

18.

що се отнася до факултативната клауза относно други роднини, различни от съпруга/съпругата или регистрирания партньор и от децата, смята, че е целесъобразно на държавите членки да се гарантира поле за действие при вземане на решение за определянето на критериите за това право; изтъква обаче, че действащата директива не уточнява – а би трябвало да го прави – последиците за членовете на семейството в случай на смърт или недействителност на брака, развод или напускане на държавата членка, или успешно оспорване на бащинство на кандидата за събиране на семейството;

19.

препоръчва превантивен мониторинг на ефективността на вече приложените на практика различни мерки (преди заминаване и след пристигане в приемащата страна). Въз основа на този първоначален анализ, препоръчва при всички случаи да се избягват мерки преди заминаване, които не са постижими за близките на пребиваващия поради неграмотност, материални разходи, отдалеченост от градските центрове, и такива, които на практика означават ограничаване на правото на събиране на семейството. Освен това смята, че е целесъобразно, когато се изисква посещение на езикови курсове и/или курсове за гражданско образование и за запознаване с историята и културата на приемащото общество след пристигане в приемащата страна, тези курсове да бъдат безплатни, за да се избегне дискриминация въз основа на ценз и, наред с това, те да се провеждат чрез използване на европейските интеграционни модули („European Integration Modules“);

20.

при оценката на други материални условия, които държавата членка поставя за кандидата (наличие на жилище, здравна осигуровка, достатъчни и стабилни ресурси), препоръчва те да съответстват на принципа на пропорционалност, без да се превръщат в произволни рестрикции; в частност се надява при транспониране на директивата държавите членки да възприемат разпоредби, които да постановяват проверката на наличието на тези условия да се извършва въз основа на обективни и доказуеми критерии, а не на общи клаузи, допускащи произволно рестриктивно тълкуване;

21.

предлага да се премахне критерият „капацитет за прием“ на държавата членка като елемент в оценката на възможността за допускане на събиране на семейството, тъй като той се използва като инструмент за допълнителен контрол на миграционните потоци, в разрез с принципите на правото на Европейския съюз;

22.

смята, че продължителността на разрешението за престой на семейството на кандидата трябва да бъде уеднаквена с тази на самия кандидат за събиране на семейство, като се разгледа възможността за възприемане на решения в съответствие с моделите за циркулярната миграция при участие в програми за доброволно връщане;

23.

що се отнася до събиране на семейството на граждани на трети страни, които се намират под особена форма на закрила (убежище, статут на бежанец, субсидиарна закрила), смята, че в съответствие с исканията в програмата от Стокхолм, към различните статути би трябвало да се подхожда посредством специфични и автономни правила, които отчитат особената ситуация (включително и от гледна точка на практическите трудности, възникващи при искането на информация и представянето на документи), в която се намират лицата, обект на такива форми на закрила. Следователно директивата относно общите разпоредби за събиране на семейството не би трябвало да се прилага за членове на семейството на чуждестранни граждани, на които се предоставя някаква форма на закрила, а събирането на семейството на последните би трябвало да бъде обект на отделни разпоредби, обхващащи и семейни връзки, които евентуално са възникнали на по-късен етап, след влизането на територията на приемащата държава;

24.

смята, че решението на някои държави да въведат ДНК тест за идентифициране на децата, ако не се използва като последна мярка, може да представлява нарушаване на принципа на пропорционалност, както и на основни права, като правото на неприкосновеност на личния и семейния живот (член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека);

25.

във връзка с опасенията за измами, които биха могли да се извършат посредством фиктивни бракове, приканва Комисията и/или държавите членки да съберат данни относно реалния размер на това явление. Ако не се докажат конкретни случаи, КР счита за целесъобразно да се проведат целеви проучвания във всички държави членки, за да може действителността да се отрази по-точно и да се насърчат добрите практики в усилията за справяне с тези проблеми;

26.

във връзка с разходите за събиране на семейството за сметка на кандидата, отбелязва риска, че изкуственото завишаване на административните разходи може да се използва като инструмент от някои държави, с цел да поставят произволни ограничения за достъпа, в пълно противоречие с принципа на пропорционалност, който изисква съобразяване на средствата спрямо целта: целта е да се улеснява, а не да се пречи на упражняването на правото на събиране на семейството; следователно би било целесъобразно държавите членки да бъдат приканени да фиксират нарастването на разходите така, че да не се обезсмисля на практика конкретното прилагане на директивата;

27.

смята, че на държавите членки трябва да се препоръча да спазват предвидения в директивата краен срок за вземане на решение относно молбата за събиране на семейството; всяка дерогационна процедура, установена от държавата и насочена неоснователно към удължаване на този срок, представлява пречка пред цялостното прилагане на директивата;

28.

във връзка с установените трудности при спазването на двете задължителни хоризонтални клаузи, предвидени в директивата, призовава Европейската комисия да използва всички инструменти и мерки, предвидени в Договора и насочени към гарантиране на пълното спазване на общностното право от страна на държавите членки.

29.

КР призовава за по-голямо участие на местното равнище в многостепенното управление като задължително условие за една последователна имиграционна политика, която зачита основните права и се стреми към насърчаване на благоденствието на приемащите общности и на имигрантите. Установени са примери на добри практики в редица региони и общини в Европа и немалко неясноти в националните законодателства при конкретното тълкуване на директивата намериха положително решение, благодарение на практическия опит на местните институции. КР подчертава, че е необходимо да се събере цялата възможна информация по този въпрос и предлага пълното си съдействие на всички държави членки и на останалите европейски институции при събирането и разпространението на информация и добри практики там, където тези данни са налични на местно и регионално равнище.