23.7.2011   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 218/126

1.1

С оглед на хармонизирането на Регламент (ЕО) № 485/2008 на Съвета относно проверките от страна на държавите-членки на транзакции, съставляващи част от системата за финансиране на Европейския фонд за гарантиране на земеделието с Договора от Лисабон, се предлага изпълнителните правомощия на Комисията, предвидени в Регламент 485/2008, да се приведат в съответствие с разграничаването между делегирани правомощия и изпълнителни правомощия на Комисията, предвидени в членове 290 и 291 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

1.2

ЕИСК подкрепя използването на процедури за консултации със заинтересованите страни и събирането и използването на експертни мнения в процеса на изготвяне на актовете на Европейския съюз.

1.3

По отношение на хармонизирането на Регламент 485/2008 с разпоредбите на член 290 от ДФЕС, ЕИСК счита, че предложението на Комисията остава в основните граници на делегирането на правомощия, така както те са формулирани от законодателя в член 290, параграф 1, втора алинея от ДФЕС. В предложението на Комисията относно новото съдържание на член 1, параграф 2, второ изречение от предложения регламент се определят ясно целите, съдържанието и обхватът на делегирането на правомощия.

1.4

Въпреки това ЕИСК не счита, че Комисията спазва времевите критерии на делегирането на правомощия така както те са предвидени от законодателя в член 290, параграф 1, втора алинея от ДФЕС. Така както е формулирано в член 13а) от предложения нов регламент, предложението на Комисията относно това правото на приемане на делегирани актове да ѝ бъде предоставено за неопределен срок излиза извън рамките на предписанията на законодателя за ясното определяне на продължителността на делегиране на правомощията, противоречи на принципа на пропорционалност и предизвиква въпроси във връзка с принципа на легитимност. ЕИСК счита, че продължителността на делегиране на правомощия на Комисията трябва да бъде точно определена за фиксиран срок.

1.5

ЕИСК приема, че срокът, в който Европейският парламент и Съветът могат да предявават възражения по отношение на делегирания акт и който при предходната система е бил 3 месеца, се променя на два месеца, при условие че евентуалното удължаване бъде два месеца.

1.6

ЕИСК изразява резерви относно оценката на разпоредбите за изпълнителните правомощия на Комисията, така както е посочена в предложения член 13г). Този член съдържа позоваване на Регламент 1290/2005 (1), който е в процес на изменение (2). Измененият Регламент 1290/2005 е от огромно значение за Регламент 485/2008, но ние не знаем какво е неговото съдържание (3). Предвид факта, че членът, който се отнася до изменения Регламент 1290/2005 се отнася на свой ред до новата процедура на комитология, предвидена в новия Регламент (ЕС) 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г., в който се определят общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите-членки върху начина, по който Комисията упражнява изпълнителните правомощия (4) и тъй като тази нова процедура опростява режима, който е в сила до настоящия момент, ЕИСК счита, че предложеният нов член 13г) не поражда проблеми във връзка с прилагането й.

2.1

В предложението за изменение на съответния регламент Комисията заявява, че изпълнителните правомощия, с които тя разполага по силата на Регламент 485/2008 на Съвета, трябва да бъдат приведени в съответствие с предвиденото в членове 290 и 291 разграничаване между делегираните правомощия на Комисията и нейните изпълнителни правомощия.

2.2

Новият член 290 от ДФЕС се основава на предишния член 202, трето тире, и на предишния член 211, четвърто тире от Договора, с които се създава Европейската общност и по силата на които комисията, а в някои случаи и Съветът, получават изпълнителни правомощия. В замяна на това с член 290 от ДФЕС се предоставя ново правомощиe на Комисията - да приема незаконодателни актове от общ характер, с които да допълва или изменя определени несъществени елементи от законодателен акт. В член 291 от ДФЕС се урежда упражняването на изпълнителните правомощия от Комисията или в особени случаи от Съвета.

2.3

В предложението на Комисията хармонизирането на Регламент (ЕО) № 485/2008 с член 290 от ДФЕС намира място, най-вече, в новия член 1, параграф 2, както и в новите членове 13 a), 13 б) и 13 в) от предложения регламент. Колкото до хармонизирането с член 291 от ДФЕС, то е намерило място предимно в новия член 13 г) от предложения регламент.

3.1

ЕИСК подкрепя използването на процедури за консултация със заинтересованите страни и събирането и използването на експертни мнения в процеса на изготвяне на актовете на Европейския съюз. Според ЕИСК тези стъпки са особено важни с оглед на настоящото предложение за хармонизиране на Регламент 485/2008 с Договора от Лисабон, тъй като смята, че приложното поле на промените, насочени към опростяване, не е ограничено и, че те не са от чисто техническо естество. Те се отнасят до селското стопанство, което като област на споделени правомощия по смисъла на член 4, параграф 2, буква г) от ДФЕС и тъй като се подчинява на разпоредбите на член 43 от същия договор, е особено чувствителен сектор.

3.2

Когато става въпрос за привеждане в съответствие на изпълнителните правомощия на Комисията, предвидени в Регламент 485/2008, в съответствие с установеното разграничаване между тези изпълнителни правомощия и делегираните правомощия, следва да се прави ясно разграничение между „квазизаконодателните“ мерки, предвидени в член 290 от ДФЕС, и изпълнителните актове, предвидени в член 291. В своето съобщение относно прилагането на член 290 от Договора за функционирането на Европейския съюз (5) Комисията споменава, че с цел постигане на по-голяма ефективност законодателят предоставя на Комисията правото да приема делегирани актове. По този начин тя може да допълва или изменя работата на законодателя. Подобно делегиране винаги е незадължително и трябва да отговаря на условията, предвидени в договора. От друга страна член 291 от ДФЕС позволява на Комисията да приема актове, които по своя характер са изпълнителни, а не законодателни. [Съгласно член 291, параграф 1 от ДФЕС, във връзка с член 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз] изпълнението и прилагането на правно обвързващите актове на ЕС е възложено на държавите-членки и поради това те упражняват своите правомощия, а не тези на Съюза. Това право на държавите-членки може да бъде ограничено само в случаите, в които изпълнението на правно обвързващите актове на ЕС изисква еднакви условия. Само в този случай Комисията трябва да упражни своите изпълнителни правомощия в съответствие с член 291 от ДФЕС и при тези обстоятелства е длъжна да поеме тази отговорност (6).

3.3

В случаите, в които законодателят предоставя на Комисията правомощието да приема делегирани актове, той трябва да определи приложното поле на тези правомощия за всеки акт. Член 290, параграф 1, втора алинея от ДФЕС задължава Комисията да определи ясно целите, съдържанието, обхвата и продължителността на делегирането. В него се определят и два типа ограничения на делегирането на правомощия: по същество и по отношение на сроковете (7).

3.4

В настоящия случай следва да се проучи дали в предложения за разглеждане регламент са спазени предвидените ограничения по същество и времевите ограничения.

3.5

Ограниченията по същество на делегирането на правомощия са формулирани в член 1, параграф 2 от предложения регламент и се отнасят до изготвянето от страна на Комисията на списък от мерки, които по своя характер не допускат последващ контрол под формата на проверка на търговските документи и по отношение на които настоящият регламент не се прилага.

3.6

В случая делегирането на правомощия е напълно ясно и добре определено. То не противоречи на член 290 от ДФЕС, тъй като на практика се отнася до несъществени елементи на законодателния акт и целите, съдържанието и обхватът на делегирането на правомощия са определени в достатъчна степен.

3.7

По отношение на времевите ограничения върху делегирането на правомощия, в член 13 а) от предложения регламент Комисията предлага правомощията за приемане на делегирани актове, които се споменават в разглеждания регламент, да ѝ бъдат предоставени за неопределен период. Това предложение на Комисията противоречи преди всичко на член 290, параграф 1, втора алинея на ДФЕС, който предвижда, че в законодателните актове наред с другите елементи се определя изрично продължителността на делегирането.

3.8

Както е видно от съобщението на Комисията относно прилагането на член 290 от ДФЕС (8), основание за разглежданото предложение е аргументът, че изискването законодателят да определя ясно продължителността на делегирането на правомощия „не утвърждава споменатата практика на „клаузите за изтичане на срока на действие“ („sunset clauses“), които включени в законодателен акт, автоматично прекратяват предоставените на Комисията правомощия, като я задължават на практика да представи ново законодателно предложение, когато наложеният от законодателя срок изтече. Член 290 изисква преди всичко делегираните правомощия да се регулират по ясен и предвидим начин. В замяна на това той не постановява на Комисията да бъдат определяни „стриктни крайни срокове“ Освен това според Комисията делегирането на правомощия по принцип трябва да бъде за неопределен срок. За да обоснове допълнително тази гледна точка, тя припомня, че съгласно член 290, параграф 1, буква а) от ДФЕС Европейският съвет и Парламентът могат да вземат решение за оттегляне на делегирането на правомощия: „от правна гледна точка оттеглянето има същите последици като клаузата за изтичане на срока на действие. И двете прекратяват предоставените на Комисията правомощия, като тя е тази, която трябва, ако се окаже целесъобразно и необходимо, да внесе след това законодателно предложение. С други думи, ако в определени области законодателят прецени, че е нужно да избегне превръщането на делегирането на правомощие в постоянен мандат, той може да предвиди правото на оттегляне, което освен това може да се окаже по-гъвкаво за употреба от клаузата за автоматично изтичане на срока на действие.“

3.9

В приложението към своето съобщение Комисията предвижда модели за прилагане на новия член от договора. По отношение на времевите ограничения върху делегирането на правомощия, тя предлага да се избере или варианта, предвиждащ неопределен срок, или да се определи период на валидност, който да се подновява автоматично за срокове с еднаква продължителност, освен ако Европейският парламент или Съветът не го отменят (9).

3.10

Предоставянето на Комисията на правото да приема делегирани актове за неопределен срок в никакъв случай не представлява ясно определяне на продължителността на делегирането. Договорът съдържа изрично изискване за ясно определяне на тази продължителност, за да може законодателят да упражнява редовен и ефикасен контрол върху Комисията. Правото за отмяна на делегирането, което съгласно член 290, параграф 2, буква а) от ДФЕС е предоставено на Съвета и Европейския парламент, не може да замени ясното определяне на продължителността на делегирането, която трябва да бъде фиксирана от законодателя. Правото на отмяна представлява допълнителна предпазна мярка, с която да се избегне нарушаването на правата на законодателя. В случай че тези правомощия бъдат делегирани на Комисията за неопределен период от време, е налице неспазване на задължението за ограничаване на това делегиране във времето, както е предвидено в член 290 от ДФЕС, и освен това институцията надвишава своите правомощия.

3.11

Освен това по смисъла на член 4, параграф 2, буква г) от ДФЕС секторът на селското стопанство представлява област на споделени правомощия на ЕС. Вследствие на това всяка законодателна инициатива на ЕС в тази област трябва да зачита принципа на субсидиарност (член 5, параграф 3 от ДЕС). Разглежданият изменен регламент се отнася до проверките от страна на Комисията и държавите-членки, както и до помощта, която си оказват взаимно и до тяхното сътрудничество във връзка с операциите в рамките на системата за финансиране от Европейския фонд за гарантиране на земеделието. Необходимостта от единен и уеднаквен подход на европейско равнище е основание ЕС да изготви регламент в тази област. Съгласно принципа на пропорционалност (член 5, параграф 4 от ДЕС), съдържанието на действията на ЕС и формата, под която се осъществяват, не могат да надхвърлят това, което е необходимо за постигането на целите на договорите. Предоставянето на Комисията на правото да приема делегирани актове за неопределен период противоречи на изискването за определяне на продължителността на това делегиране, с което се цели да се даде възможност за упражняване на редовен и ефикасен контрол върху начина, по който комисията се справя с приемането на „квазизаконодателни“ мерки. Подобен подход означава заобикаляне на принципа на пропорционалност и, в по-широк смисъл, на принципа на субсидиарност и би могъл да бъде основание за обжалване в съда на Европейския съюз във връзка с нарушаване на принципа на субсидиарност на основание член 8 от Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност (10).

3.12

Освен това предоставеното на Комисията делегиране на правомощията за приемане на делегирани актове е въпрос, който има отношение към разделението на властите. Доколкото законодателните органи на Европейския съюз са Европейският парламент и Съветът, приемането на „квазизаконодателни“ мерки от Комисията, която от своя страна е орган на изпълнителната власт, се делегира чрез дерогация. Предвид факта, че тук става дума за въпроси на основната демократична легитимност, е наложително да се спазват предписанията на законодателя относно ясното определяне на целите, съдържанието, обхвата и продължителността на това делегиране. Освен това, тъй като член 290 от ДФЕС не предвижда приетите от Комисията делегирани актове да се контролират с механизъм, аналогичен на този, предвиден в член 29, параграф 3 от същия договор, е важно да не се накърнява правото на контрол на Съвета и Европейския парламент.

3.13

Алтернативният вариант, предложен от Комисията, а именно автоматично подновяване на делегираните ѝ правомощия, би представлявал не по-малко нарушение на първичното право на Европейския съюз от делегирането на правомощия за неопределен срок.

3.14

Накрая, предоставянето на Комисията на правото на приемане на делегирани актове за неопределен срок не представлява последователно хармонизиране с член 290 от ДФЕС. Правото на Европейския съвет и Парламента да отменят това делегиране на правомощия не може да обезсмисли основанието за съществуването на ясно определена продължителност, а именно редовен и ефикасен контрол, който законодателят трябва да упражнява върху „квазизаконодателните“ мерки на Комисията. Когато приема делегирани актове, Комисията упражнява правомощия, които не са нейни, а на законодателната изпълнителната власт. Не може да става въпрос за ограничаване на правото на компетентния орган, в настоящия случай на законодателя, да упражнява редовен и ефикасен контрол върху тази дейност. Предвид факта, че селското стопанство е област на споделени правомощия на ЕС и, че поради това всяка законодателна инициатива на ЕС трябва да бъде съобразена с принципите на субсидиарност и пропорционалност, следва да се отхвърли предложението на Комисията да ѝ бъде делегирано правомощието да приема делегирани актове за неопределен срок.

3.15

Определеният в новия член 13 в) на предложението за регламент двумесечен срок от датата на уведомлението, в който Европейският парламент и Съветът могат да формулират своите възражения, сам по себе си представлява отстъпка от съществуващия понастоящем тримесечен срок. С оглед на ускоряването на процедурата и повишаването на нейната ефикасност ЕИСК не се противопоставя на съкращаването на срока, но при условие че евентуалното му продължаване бъде два месеца.

3.16

Член 13 г) от предложението за регламент се отнася до прилагането на член 291 от ДФЕС и съответства на неговото съдържание. Друг приложим текст е Регламент № 182/2011 на Европейския парламенти на Съвета от 16 февруари 2011 г., в който се определят общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите-членки върху начина, по който Комисията упражнява изпълнителните правомощия (11). Това опростява предишната процедура на комитология, като включва само две процедури: консултативна процедура и разглеждане.

4.1

ЕИСК отбелязва, че е приканен да даде своето становище по въпроси, които все още не са добре уточнени. Например в четвъртото съображение от предложението на Комисията се съдържа позоваване на член 41г, параграф 1 на Регламент (ОЕ) № 1290/2005 от 21 юни 2005 г. относно финансирането на общата селскостопанска политика, а в член 13 г) има препратка към член 42г), параграф 2 от същия текст (12), който обаче не съдържа член 41г), нито член 42г).

4.2

Комисията представи предложение за изменение на този регламент (13), но процедурата по неговото приемане все още не е приключила. Засега то не е прието нито от Съвета на Европейския съюз, нито от Европейския парламент. Дори да бъде прието впоследствие, членове 41г) и 42г) ще се отнасят до новия текст на този Регламент 1290/2005, който ще има различна номерация. В член 1, параграф 26 на предложението на Комисията се посочва, че член 41 ще бъде заличен, но без да става въпрос за член 41г). Затова предизвиква учудване фактът, че Комисията отделя такова голямо внимание на процедурата по изменение на Регламент 485/2008, при положение, че Регламент 1290/2005, откъдето идва основното съдържание на нейното предложение, остава неизвестен.