Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Европейската централна банка — „Фондове за преобразуване на проблемни банки““

COM(2010) 254 окончателен

2011/C 107/03

Докладчик: г-жа РУСЕНОВА

На 26 май 2010 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския Парламент, Съвета, Европейския Икономически и Социален Комитет и Европейската Централна Банка — Фондове за преобразуване на проблемни банки“

COM(2010) 254 окончателен.

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 1 февруари 2011 г.

На 469-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 февруари 2011 г. (заседание от 16 февруари 2011 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 193 гласа „за“ и 4 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   ЕИСК споделя основната тревога на Комисията, че парите на данъкоплатците не бива отново да се използват за покриване на загубите на банките и подкрепя по принцип създаването на хармонизирана мрежа от национални ex ante фондове за преобразуване на проблемни банки, свързана с набор от координирани национални процедури за управление на кризи. Въпреки това ЕИСК изразява загриженост, че за създаването на работеща схема за фондове за преобразуване на проблемни банки е необходимо всички държави-членки предварително да постигнат съгласие за приемане на общи методи и еднакви правила с цел да бъдат избегнати нарушения на конкуренцията. Сегашните сигнали изглежда създават обратното впечатление. Голям брой държави-членки вече стартираха или планират фискални мерки за запълване на отънелите си бюджети или за укрепване на своите пазари – липсата на равни условия вече е факт. Поглеждайки реалистично към настоящата ситуация и с оглед на миналия опит трудно можем да бъдем оптимисти, че решение ще бъде намерено бързо. Един по-постепенен подход би могъл да даде възможност за намаляване на някои от тези различия с течение на времето.

1.2   По отношение на конкуренцията, поддържането на равни условия на национално, европейско и световно равнище следва винаги да бъде основна цел. В настоящия си вид схемата за фондове за преобразуване на проблемни банки (ФПБ) носи риск от разрушителни въздействия на национално равнище – поради това, че засяга само част от финансовия сектор, на европейско равнище – поради налагането на нови финансови задължения на някои вече отслабени национални сектори, и в световен мащаб – защото вероятността на равнище Г-20 да бъде постигнат консенсус е малка.

1.3   Макроикономическият сценарий е повод за голямо безпокойство. Всички национални и международни органи упражняват натиск върху банковия сектор да облекчи положението чрез по-голямо кредитиране на реалната икономика. Новите правила за надзор, новите капиталови изисквания и новите данъци се считат за необходими и органите следва да се стремят към постигане на разумен баланс между противоречащите си нужди - от една страна от капиталова подкрепа в на националния бюджет и от друга страна за реалната икономика. Понастоящем схемата за ФПБ е твърде неясна, за да могат да бъдат направени точни изчисления, така че да се осигурят необходимите инвестиции в производство, растеж и работни места се отнема ресурс, по-голям от нейния еквивалент. Трудно е да се извлекат ползи в двете посоки без посочване на подходящи приоритети и срокове за осъществяването на всеки етап от предложената схема за ФПБ.

1.4   ЕИСК счита, че преди да бъдат предприети каквито и да било стъпки към въвеждане на налози за банките Комисията следва да извърши задълбочена оценка на кумулативните ефекти от налозите и ФПБ и да отчете изразените по-горе тревоги, особено посочените в параграф 1.3. Вземането на решение за въвеждане на ФПБ изисква да се направи оценка колко ще струва цялата схема, до каква степен ще се отрази тя на потенциала на банковия сектор за кредитиране и колко време ще бъде необходимо на ФПБ да стане достатъчно силен или да достигне целевия си размер. ЕИСК препоръчва тези оценки да бъдат направени в рамките на песимистичен сценарий, за да се гарантира, че схемата е реалистична и работеща в период на криза когато, от една страна, банките ще бъдат затруднени да плащат вноските си във ФПБ, а от друга страна, точно в този момент ще има нужда от ресурсите на фонда.

2.   Въведение

2.1   Европейската комисия приветства посланието от срещата на Г-20 в Питсбърг през септември 2009 г., а именно, че парите на данъкоплатците не бива да се използват отново за покриване на загуби на банките, и работи за постигане на тази цел по поне два взаимно допълващи се начина:

2.2   В СОМ(2010)254 окончателен се разяснява виждането на Комисията за това как финансовият сектор би могъл да допринесе за покриването на разходите за преобразуване на банки, обявени в несъстоятелност в рамките на общия набор от инструменти за предотвратяване и управление на кризи. Комисията счита, че ex ante фондовете за преобразуване на проблемни банки, финансирани чрез налози върху банките, следва да бъдат част от рамка за финансова стабилност и от по-широки реформи на финансовата система, концентрирани върху превенцията. Счита се, че те са подходящ инструмент за намеса и за преобразуване на проблемни банки по начин, който минимизира произтичащите от несъстоятелността на банката разходи за обществеността. В съобщението се разяснява тяхната цел, евентуалният им размер и условията, при които могат да се създават ФПБ.

2.3   Целта на Европейската комисия е да въведе европейски подход към ФПБ и в крайна сметка да създаде паневропейски фонд за преобразуване на проблемни банки като желано решение. Комисията обаче смята, че без интегрирана европейска рамка за надзор и управление на кризи създаването на паневропейски фонд за преобразуване на проблемни банки би било изключително трудно. Поради тази причина създаването на система, основаваща се на хармонизирана мрежа от национални ex ante фондове за преобразуване на проблемни банки, свързана с набор от координирани национални процедури за управление на кризи, би било подходяща първа стъпка.

2.4   ЕИСК приветства всички предложения, насочени към укрепването на финансовия сектор и предотвратяването на бъдещи кризи и в този смисъл одобрява по принцип инициативите на Комисията и препоръките за европейски подход към ФПБ, изложени в СОМ(2010) 254 окончателен. Въпреки това, Комитетът изразява определени тревоги. ЕИСК осъзнава, че на този етап някои от инициативите могат да бъдат неприложими и неприемливи за някои държави-членки, докато други изискват по-нататъшно обмисляне, анализиране и изясняване.

2.5   Целта на новата рамка за управление на кризи и превенция ще бъде да гарантира, че в случай на изпадане на голяма банка в несъстоятелност държавите-членки ще разполагат с общи инструменти, които ще могат да се прилагат съгласувано, така че да се защити финансовата система като цяло, да се избегнат разходите за данъкоплатците и да се осигурят равни условия за всички. Очаква се, че тези общи инструменти за преобразуване на проблемни банки ще гарантират, че организираният фалит е надежден вариант за всяка банка, независимо от големината и сложността на структурата ѝ . Концепцията за големината е важна. Докато по принцип „всички“ организирани фалити следва да бъдат гарантирани, важно е да се определи идеята за „голям“ или „мащабен“ фалит. Предизвикателствата могат да се окажат свързани с големите финансови институции със сложна структура (по-специално международните групировки, които не е задължително да са европейски или установени в Европа). За по-мащабните фалити е вероятно да се наложи използване на различен подход, вероятно включващ запазване на юридическото лице като действащо предприятие по време на процеса на преструктуриране, отписване на дългове и разреждане или заличаване на акционери. Може да има необходимост от допълнително финансиране от фонд, като част от пакета от мерки.

2.6   На 20 октомври 2010 г. Комисията прие пътна карта за сроковете, мерките, инструментите и планираните действия с оглед изграждането на цялостна европейска рамка за управление на кризи. Съответните законодателни предложения относно управлението на кризи и фондовете за преобразуване на проблемни банки следва да бъдат представени през пролетта на 2011 г. На този етап можем да имаме само предварителни очаквания и бележки. Предвижда се началната дата да бъде определена с директива, ако това предложение бъде прието. Отчитайки условията и обещанието на ЕК да одобри съответните законодателни предложения до пролетта на 2011 г., можем обосновано да предположим, че в най-добрия случай това ще се случи през 2013-2014 г. Всеки фонд ще се нуждае от време, за да постигне целевия си размер, но тъй като ще включва както ex post така и ex ante финансиране, теоретично би започнал да функционира веднага след влизането на законодателството в сила в съответната държава-членка. Не бива обаче да забравяме, че някои държави-членки обявиха, че не смятат да въвеждат налози върху банките в краткосрочен план, тъй като банковите им сектори не са били засегнати сериозно от кризата и остават стабилни. Затова ФПБ следва да се разглежда като инструмент за преодоляване на кризата в средносрочен и дългосрочен план.

3.   Специфични бележки

3.1   Подходът към ФПБ

3.1.1   ЕИСК одобрява подхода на Комисията, която предлага като първа стъпка да се създаде хармонизирана мрежа от национални ФПБ, свързани с набор от координирани национални процедури за управление на кризи. Едновременно с това обаче се предлага мрежата от фондове да бъде създадена постепенно и при внимателно отчитане на специфичните характеристики на всяка държава-членка. Германия и Швеция започнаха да работят по свои собствени фондове, в които ще се събират средствата, набрани чрез налози или вноски. Всяка от тях има собствен метод и правила за създаване на фонда и на този етап ЕИСК не може да предложи кои правила следва да бъдат предпочетени.

3.1.2   С оглед на факта, че някои страни вече въвеждат специфични за съответната страна банкови налози, данъци и системи, ЕИСК счита, че като първа стъпка следва да бъдат обсъдени и приети някои общи принципи и параметри по отношение на налозите, за да се избегне нарушаване на конкуренцията във финансовия сектор в ЕС. ЕИСК се застъпва за постепенен подход, при който се прави разлика между краткосрочни и средносрочни цели (1). В краткосрочен план следва да се очаква държавите-членки да постигнат някакво съгласие относно основата за налога, ставката и обхвата му, като същевременно оставят определена гъвкавост с оглед на извършваните в момента промени в регулаторната рамка и тенденциите към по-голяма степен на хармонизация. След това би могло да се помисли за поетапен подход към въвеждането на прост и съразмерен налог, последвано от въвеждане на по-хармонизирана система от банкови налози и от ФПБ.

3.1.3   ЕИСК счита, че поетапният подход е по-подходящ и реалистичен, тъй като притежава потенциала да отрази както различните начини, по които финансовата криза засегна отделните държави-членки, така и спецификата на техния отговор на кризата:

3.1.4   ЕИСК приветства намерението на Комисията да проучи „потенциалната синергия между СГВ и оздравителните фондове“, изразено в СОМ(2010) 579 окончателен. Комитетът счита, че ако основата, на която понастоящем се финансират СГВ бъде разширена, функциите по гарантиране на влоговете и преобразуване на проблемни банки биха могли да се изпълняват от един фонд, без да се застраши способността на СГВ и техните средства да постигнат целта си – защита на вложителите. Това проучване е изключително подходящо за онези държави-членки, чиито СГВ вече изпълняват определени функции по превенция и преобразуване, като сливат в един по-обширен фонд и двете приложни полета.

3.1.5   ЕИСК разбира аргументите на Комисията в полза на паневропейски фонд за преобразуване на проблемни банки, както и изразените от нея тревоги относно трудностите, свързани със създаването му, но счита, че на този етап създаването на такъв фонд е преждевременно и неприложимо. Имайки предвид опита от миналото, ЕИСК изразява съмнение, че един европейски фонд за преобразуване би сработил ефективно.

3.2   Финансиране на ФПБ - налогът

3.2.1   Комисията счита, че ФПБ следва да се финансира чрез вноски или налози, плащани от банките. На 17 юни 2010 г. Европейският съвет постигна съгласие налозите върху банките да бъдат част от надеждна рамка за преобразуване  (2) и това следва да бъде един от основните принципи при въвеждането им.

3.2.1.1   Въпреки че в съобщението се посочва, че основната цел на налога следва да бъде по-голям брой банки да допринесат за покриването на разходите, свързани с кризата, намаляването на системния риск, ограничаването на нарушенията на конкуренцията и набирането на средства за създаване на надеждна рамка за преобразуване, в него не се дава ясно определение за налога. В документ (3) на Икономическия и финансов комитет терминът „налог“ се определя като „плащане (такса или данък) от страна на финансовите институции, с което те допринасят за покриването на разходите, свързани с финансовата криза“. Налогът се счита за такса когато е насочен към фонд извън бюджета и за данък когато е част от бюджета на правителството. ЕИСК очаква Комисията да предостави ясно определение на термина „налог“.

3.2.2   ЕИСК счита, че критериите за определянето на основата за налога, както и ставката на налога, са едно от основните препятствия пред постигането на общо споразумение, и изразява убеждението, че първата стъпка следва да бъде приемането на няколко основни принципа. ЕИСК споделя мнението на Комисията, че основата на налога следва да отговаря на принципите, посочени на страница 8 от съобщението. Следва да бъде признато, че националните финансови сектори се различават по големина, системи на управление, ефективност на надзора и ниво на риска. Въз основа на тези различия първоначално на държавите-членки би могло да се предостави гъвкавост да разгледат различни основи за налога, но след това основата следва да бъде хармонизирана.

3.2.3   В съобщението се посочва, че вноските или налозите биха могли да се основават на три основни параметри: активите на банките, пасивите на банките, печалбите и бонусите на банките. Тъй като активите и пасивите в балансовия отчет отразяват вижданията за риска по-добре отколкото останалите показатели, ЕИСК счита, че печалбите и бонусите на банките са по-малко подходяща основа за определяне на вноските на банките. Всяка от първите две основи има своите предимства и недостатъци и може би съчетание от двете би било целесъобразно.

3.2.3.1   Банковите активи са добър показател за това колко рискова е съответната банка. Те отразяват както евентуалната вероятност за несъстоятелност на банката, така и сумата, която може да се наложи да бъде изразходвана за преобразуване на банката. Както предлага МВФ (4), претеглените с риска активи също биха могли да се разглеждат като подходяща основа за определянето на налозите, тъй като имат предимството да са сравними в международен план предвид широкото приемане на капиталовите изисквания от Базел. От друга страна, тъй като активите на банките подлежат на претеглени спрямо риска капиталови изисквания, определен на тяхна основа налог би дублирал въздействието на капиталовите изисквания на Базелския комитет.

3.2.3.2   ЕИСК изразява убеждението, че пасивите на банките, след изключване на гарантираните депозити и банковия капитал (т.е., първи ред за банките) и след включване на някои задбалансови пасиви, вероятно са най-подходящата основа за определянето на вноските или налозите за банките  (5) . Те са добър показател за разходите, които може да се наложи да бъдат покрити при необходимост от преобразуване на банка; освен това са прости и – въпреки че не може да се изключи определено припокриване – не се припокриват толкова, колкото при основан на активите подход (6). Могат да бъдат изключени и други пасиви: подчинен дълг, държавно гарантиран дълг и вътрешногрупови дългови транзакции. Въпреки това, като се има предвид, че държавите-членки вече са въвели специфични национални системи на налози със значително различаващи се основи за определяне на налога, един първоначален хармонизиран подход, основаващ се на всички пасиви и на тяхната предходна качествена оценка, би могъл да се окаже по-приемлив.

3.2.4   ЕИСК подкрепя становището на Комисията, изразено в СОМ(2010) 579 окончателен, че всеки ФПБ следва да получава вноски от институции, лицензирани в същата държава-членка, като вноската следва да обхваща клоновете на институцията в други държави-членки. По този начин дъщерните компании ще подлежат на налог в приемащата държава, а клоновете – в държавата на произход. Приемането от всички държави-членки на налози върху финансовите институции на базата на тези критерии би могло да предотврати опасността от изкривяване на конкуренцията.

3.2.5   ЕИСК изразява убеждението, че моментът на въвеждане на налога следва да бъде подбран внимателно с оглед на предизвикателствата, пред които са изправени банките и икономиката в момента. След период на финансова криза банките обикновено избягват поемането на рискове и в продължение на няколко години проявяват неохота при отпускането на кредити въпреки усилията на всички национални и международни органи да ги насърчат да подпомогнат икономическото възстановяване. Едновременно с това банките трябва да поемат разходите, свързани с нови изисквания по отношение на капитала и ликвидността. В съзвучие с препоръчаната от ЕИСК в параграф 1.4 оценка, на финансовите институции може да се даде подходящ преходен период, за да засилят капиталовата си база, да се приспособят към новия регулаторен режим и да финансират реалната икономика. В средносрочен план може да се окаже подходяща определена корекция на ставката, за да се отчетат евентуално бъдещо развитие на регулациите, както и развитието на европейската рамка за преобразуване.

3.3   Обхват и размер на ФПБ

3.3.1   Обхватът и размерът на ФПБ зависят от това как Комисията ще определи задачата на фондовете - да финансират организираното преобразуване на проблемни финансови институции, включително банки. ЕИСК подкрепя мнението на Комисията, че фондовете за преобразуване следва да се използват за преобразуване на банки, а използването им за спасяване на институции следва да бъде изрично изключено. ЕИСК обаче счита за неприемливо това, че рамката за преобразуване при криза, разработена от Комисията, е концентрирана основно върху банковия сектор, тъй като всички финансови институции могат да представляват опасност за инвеститорите когато поемат рискове. ЕИСК препоръчва всички банки и всички финансови институции, обект на надзор (с изключение на застрахователните дружества, за които в момента се изготвя отделна схема) да бъдат част от рамката за преобразуване (7). Целта е да се осигурят равни условия за всички и да се избегне изпращането на подвеждащ сигнал, че за кризата е отговорен един единствен сегмент на финансовата общност.

3.3.2   Засега в съобщението не се посочва какъв ще бъде размерът на фондовете, но се посочва, че финансовият сектор следва да поеме всички разходи за преобразуване, при необходимост чрез ex post финансиране. Проблемът ще бъде в това, как да се изчисли подходящият целеви размер за всяка страна. В това отношение виждаме два проблема. Първият е, че най-слабите системи ще поискат – пропорционално – най-високите вноски, което би събудило тревога дали условията наистина са равни за всички. Вторият е свързан с времевата рамка, използвана за изчисленията. Целевият размер се изчислява въз основа на настоящи и прогнозни ситуации. Ситуацията може да се промени значително преди достигането на целевия размер, което би наложили коригиране както на целевия размер, така и на размера на вноските. Правилата следва да отчитат възможни промени в първоначалните условия и изчисления. Освен това, тъй като по време на цикъла рисковете се променят, ставката на налога ще трябва да се коригира така, че да подпомага намаляването на процикличността на финансовата система.

3.4   Независимост и управление на ФПБ

3.4.1   ЕИСК изразява съгласие със становището на Комисията, че ФПБ следва да останат отделени от националния бюджет. ЕИСК е съгласен, че тяхната функционална независимост от правителствата би гарантирала, че те ще работят единствено по въпросите, свързани с мерките за преобразуване. Понастоящем обаче държавите-членки използват два подхода за разпределяне на набраните от финансовия сектор средства. Държави като Германия, Белгия и Швеция разчитат на принципа, че следва да има ясна връзка между постъпленията и плащанията по механизма за преобразуване. Други страни позволяват средствата, генерирани от налога, да се включват в общия бюджет, тъй като не се цели изрична връзка с рамката за преобразуване за финансовия сектор. Уредба, която създава очаквания, че финансовите институции биха могли да получат помощ от правителството, би могла да застраши целта на предложената рамка – да се въведе организирано преобразуване на проблемни финансови институции без участие на данъкоплатците. ЕИСК споделя виждането на Комисията, че създаването на специални фондове за преобразуване може да доведе до намаляване на зависимостта на финансовия сектор от публично финансиране и така да смекчи проблема с моралния риск, свързан с институциите, смятани за твърде големи, за да бъдат оставени да изпаднат в несъстоятелност. ЕИСК счита, че – подобно на фондовете за гарантиране на депозити – средствата, набрани от налога следва да се контролират и управляват от органи, различни от онези, които отговарят за фискалните въпроси, т.е. онези, които са натоварени да осигурят управлението на рамката за финансова стабилност.

3.4.2   Преди да бъде взето окончателно решение за управлението на ФПБ е необходимо да бъде даден ясен отговор на следните въпроси:

В случай, че Комисията разглежда ФПБ като парафискална мярка и като част от рамка за финансова стабилност, тя следва да се увери, че е добре разбрана, тъй като правилното управление на ФПБ не би могло да бъде структурирано без наличие на ясна представа за неговото естество.

(1)  Вж. Икономически и финансов комитет, Ad Hoc работна група по управление на кризи, 17 септември 2010 г.

(2)  Европейска комисия, ГД „Вътрешен пазар и услуги“, неофициален документ на службите на Комисията относно налозите върху банките за обсъждане на заседанието на EFC на 31 август 2010 г., стр. 4.

(3)  Вж. Икономически и финансов комитет, Ad Hoc работна група по управление на кризи.

(4)  МВФ, Окончателен доклад за Г-20 „A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector“ [„Справедлив и съществен принос на финансовия сектор“], юни 2010 г., стр. 17.

(5)  МВФ изразява предпочитание към широк набор от пасиви, включително някои задбалансови пасиви, но изключва капитала и застрахованите пасиви. В неофициалния си документ от 20 август Комисията също подкрепя подхода въз основа на пазарните пасиви. Четири държави-членки вече приеха подход, основаващ се на диференцирани пасиви.

(6)  С предложенията на Базелския комитет се наблюдават рисковете, поемани от банките по отношение на ликвидността и трансформациите.

(7)  В СОМ(2010) 579 окончателен Комисията обещава да приложи рамката на ЕС за управление на кризи във финансовия сектор към всички кредитни институции и към някои инвестиционни дружества, без да предоставя ясно определение за инвестиционно дружество. ЕИСК счита, че рамката за преобразуване следва да се прилага към всички финансови институции, които подлежат на надзор.