19.1.2011

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 18/85

---

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на международна закрила в държавите-членки“

(преработена)

COM(2009) 554 окончателен — 2009/0165 (COD)

2011/C 18/15

Докладчик: г-н Antonello PEZZINI

На 26 ноември 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на международна закрила в държавите-членки (преработена)“

COM(2009) 554 окончателен - 2009/0165 (COD).

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 23 март 2010 г.

На 462-ата си пленарна сесия, проведена на 28 и 29 април 2010 г. (заседание от 28 април 2010 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 153 гласа „за“ и 2 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) споделя и одобрява извършената от Комисията работа за актуализиране на директивата относно „процедурата“ в съответствие с предложенията, съдържащи се в Зелената книга (1) и Плана за действие (2).

1.2   Приемането на Договора от Лисабон, в който наред с останалото се приема Хартата за основните права, повиши в значителна степен отговорностите и правомощията на ЕС по въпросите на убежището и имиграцията.

1.3   ЕИСК е убеден, че извършената от Комисията работа по хармонизиране на предходните директиви по общата тема за убежището, заслужава похвала.

1.4   ЕИСК е на мнение, че в рамките на социална Европа трябва да се изгради Европа на убежището чрез културни, юридически и административни процеси и чрез сътрудничество с държавите-членки и с трети страни.

1.5   В една рамка, която изглежда все по-сложна и еволюира все по-бързо, включително вследствие на процесите на глобализация и на икономическата и екологичната криза, неправителствените организации започват да играят основна роля, която придобива все по-голямо значение. ЕИСК призовава те да играят все по-решаваща роля, която да се определя от обществото и лицата от обществената сфера, отговорни за вземане на решения.

1.6   Призванието на НПО е да предоставят помощ и подкрепа на най-уязвимите групи. Според ЕИСК тяхната роля става необходима като помощ и културно посредничество на всички етапи, в които се осъществяват процедурите, предвидени от европейските и националните разпоредби.

1.7   Според ЕИСК, когато Комисията полага усилия за хармонизиране на процедурите и практиките, би трябвало винаги да подхожда с голямо внимание и с изключителна деликатност, тъй като става въпрос за хора, които поради очевидни причини се намират в по-необлагодетелствано и затруднено положение от останалите.

1.8   ЕС би трябвало по всякакъв начин да избягва репатрирането на бежанци в страни, където те са заплашени от физическа и морална разправа или където не се зачитат основните права.

1.9   От съществено значение е при процедурите за подаване на молба за убежище кандидатите да могат да се изразяват на майчиния си език и на всички етапи да им бъде гарантирана безплатна юридическа помощ.

1.10   Отхвърлянето на молба за международна закрила трябва винаги да бъде ясно обосновано и трябва да съдържа указания, включително за начините и сроковете за евентуално обжалване.

1.11   Във всички случаи процедурата по експулсиране трябва да бъде отложена в очакване на решението от евентуалното обжалване.

1.12   Според ЕИСК държавите-членки би трябвало да направят всичко възможно, включително и чрез съответна обмяна на опит, за да позволят на кандидатите за убежище да работят, да се обучават и да извършват културна дейност в подходяща социална среда.

1.13   ЕИСК смята, че трябва да се отстоява принципът на забрана за връщане и че трябва да се проучи възможността за разширяване на групите хора, които се нуждаят от международна закрила: преследвани жени, уязвими лица, еко-бежанци.

1.14   Според ЕИСК в самите държави-членки би трябвало да се насърчава споделената отговорност, за да се избягва явлението незаконна икономическа миграция и за да се подобрят мерките за действително нуждаещите се лица, като се разпределят разходите и задълженията.

1.15   Според ЕИСК е очевидно, че държавите-членки би трябвало да предоставят повече икономически средства на разположение на Комисията, за да може да се подобри политиката по интегриране на кандидатите за убежище.

1.16   Волята за хармонизиране, демонстрирана от Комисията посредством последните предложения за преработване на директивите, трябва да доведе до аналогичен ангажимент от страна на държавите-членки, които ще трябва да въведат съответните изменения в националните си законодателства.

1.17   ЕИСК е убеден, че създаването на Европа на убежището в рамките на социална Европа зависи преди всичко от политическата воля и от заинтересоваността на държавите-членки, подпомагани от единна добре структурирана процедура, предложена от Комисията.

1.18   ЕИСК изтъква особеното положение на жените, които се сблъскват с много повече трудности отколкото мъжете при кандидатстването за убежище и получаването на статут на бежанци. Поради това приканва Комисията да положи всички възможни усилия, като ангажира държавите-членки за постигане на равнопоставеност на половете – област, към която Европа от дълго време проявява засилен интерес.

1.19   Според Комитета, ако образователните процеси бъдат насочени в правилна посока, те могат да засилят едно всеобщо социално съзнание, насочено към приемането на лицата, които изпитват най-голяма нужда от помощ и подпомагане и които разглеждат историческите и религиозните традиции на европейските страни като сигурна отправна точка.

2.   Въведение

2.1   Исторически предпоставки

2.1.1   Възникването на правото на убежище се свързва с древна Гърция, която е признавала имунитета срещу всякакви репресивни мерки, съгласуван между два града по отношение на техните граждани или предоставян от града на лица с висок ранг, като например посланиците (3).

2.1.2   В древния Рим с утвърждаването на правото на народите е било познато правото на убежище във връзка с гражданството (4).

2.1.3   Промените в правото на убежище впоследствие се преплитат с различните форми и проявления на преследване, изразяващи се в репресивни мерки на властите поради религиозни, философски или идеологически причини, смятани за опасни за реда в държавата.

2.2   Забрана на дискриминацията и спазване на правата на човека

2.2.1   Развитието на правната култура доведе да последващо разширяване на правото на убежище. Така по-специално в конституциите на модерните демократични държави обикновено се предвижда, че правителството трябва да откаже екстрадиция на чужденец, ако тя се изисква за престъпления от политически характер.

2.2.2   Поради това основните харти, действащи понастоящем в държавите-членки, постановяват, че чужденец, на когото е било забранено да упражнява демократичните свободи в собствената си страна, има право на убежище на територията на страната.

2.2.3   По-горните разпоредби изрично се позовават на признаването на неприкосновените права на човека и на принципа на недискриминация. Освен това забраната на дискриминацията е изрично посочена в член 14 на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (5).

2.2.4   Тази забрана обаче не може да бъде отменена по смисъла на член 15 на Конвенцията, когато евентуалната дерогация е в противоречие с други задължения, произтичащи от международното право.

2.2.5   Оттук произтича премахването на националните клаузи за дерогация във връзка с убежището (така наречения „opt-out“), включително за да се даде предимство на изпълнението и конкретното прилагане на Женевската конвенция за статута на бежанците от 28 юли 1951 г., която е включена в Протокола от Ню Йорк от 31 януари 1967 г.

2.2.6   Договорът от Лисабон разшири компетенциите на ЕС в областта на предоставянето на убежище и имиграцията. В него беше включена Хартата на основните права, която:

—	гарантира правото на убежище;

—	предвижда разработването на общи правила;

—	въвежда интегрирана система за управление на външните граници;

—	признава значението на сътрудничеството с трети страни;

—	разширява компетенциите на Съда на Европейските общности в областта на убежището и имиграцията.

3.   Резюме на предложението за изменение на директивата

3.1   Разглежданото предложение има за цел да завърши втория етап на общата европейска система за убежище, която трябва да бъде въведена с единна процедура до 2012 г.

3.2   Междувременно целта е да се запълнят пропуските и недостатъците на приложимите понастоящем минимални норми, които в редица аспекти се оказаха трудно достъпни, слабо ефективни и дори несправедливи и несъгласувани с контекста (6).

3.3   Предложените промени имат за цел преди всичко насърчаването на по-добрата хармонизация на процедурните режими. Освен това те предлагат допълнителни процедурни гаранции в полза на кандидатите за убежище, с особено внимание по отношение на разглеждането на молбите за закрила и на съответното вземане на решение, както се препоръчва в развиващата се съдебна практика на Съда на Европейския съюз и на Европейския съд за правата на човека.

4.   Общи бележки

4.1   Изграждане на Европа на убежището в рамките на социална Европа

4.1.1   Изграждането на Европа на убежището в рамките на социална Европа се основава на солидни образователни процеси, насочени към младежите още в предюношеска възраст, така че след това да се запазят в колективния дух на обществото и на политическата класа на държавите-членки.

4.1.2   Спазвайки основните права и следвайки принципите, признати в Хартата на основните права на ЕС, Европейският съюз прие Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 г. за определяне на минимални стандарти относно приемането на кандидатите за убежище в държавите-членки.

4.1.3   През последните години обаче бързият процес на глобализация парадоксално доведе до неясни прегрупирания на идентичностите с последваща невъзможност за реформиране на една юридическата система, белязана от универсализма, като тази, характерна за римското право.

4.1.4   Поради това конфронтацията между различни народи и сегашния климат, при който контактите между културите предизвикват безпокойства, водят до нови страхове и нова несигурност. Ето защо почти всички европейски държави са склонни да заемат рестриктивни позиции по отношение на гражданството, а оттук - и на убежището.

4.1.5   Това отношение обаче се оказва в противоречие със стремежа към процес на интеграция на народите и с целта за изграждане на Европа, която наред с всичко друго да бъде и социална.

4.1.6   Ето защо би трябвало да се отстоява принципът на забрана за връщане (non-refoulement), а би могло дори да се предложи идеята за разширяване на групата на лицата, определяни като нуждаещи се от международна закрила. Освен това вече в няколко директиви на ЕС се признава критерият за специфичен вид преследване, на което стават жертви някои жени и други уязвими лица.

4.1.7   Въпреки че е очевидно, че статутът на бежанци трябва да бъде отказван на лица, които се разглеждат единствено като икономически мигранти и за които съществуват отделни разпоредби, в настоящия контекст всъщност изглежда по-проблематична ситуацията на еко-бежанците.

4.1.8   В действителност става въпрос за хора, които са принудени да се сблъскат с опасностите и неизвестността на едно принудително преместване поради разрушаване на околната среда с последващо дълбоко въздействие върху упражняването на правата на човека, като правото на живот, на храна, на здравеопазване и на развитие (7).

4.1.9   Тези въпроси евентуално биха могли да бъдат разгледани при преработване на Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 г. относно признаването. Освен това подобни нови проблеми заслужават по-голямо внимание и в предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейска служба за подкрепа в областта на убежището (СОМ(2009) 66 окончателен).

4.2   Специфични процедури

4.2.1   При процедурата за признаване на статута на бежанец трябва, от една страна, непременно да се имат предвид редица законодателни мерки в областта на сигурността, целящи борба с незаконната имиграция, и да се разгледат въпроси на обществения ред и сигурност, свързани с явлението миграция.

4.2.1.1   От друга страна обаче, в съответствие със задълженията, съдържащи се в Европейския пакт за имиграцията и убежището от 2008 г., е необходимо законната имиграция да се организира, като се вземат предвид приоритетите, нуждите и капацитета за приемане, определени от всяка държава-членка, както и да се насърчава интеграцията на законните имигранти.

4.2.1.2   Наред с останалото, в контекста на изграждането на Европа на убежището би било целесъобразно да се развива партньорство, в рамките на принципа за споделяне на бремето, т.е. в съответствие с принципа на солидарност при приемането и разпределянето на кандидатите за убежище на цялата територия на Европейския съюз.

4.2.1.3   Процедурите за разглеждане на молбите за международна закрила, предвидени в предложеното изменение; процедурите, свързани с отнемане и прекратяване на признат статут; както и тези за обжалване на решенията, включени в предложението за изменение на директивите относно процедурите, са съобразени с международните изисквания и задълженията, произтичащи от правната уредба на ЕС.

4.2.1.4   ЕИСК смята, че насърчаването и подкрепата на неправителствените организации е от огромно значение, включително на етапите, когато се прилагат процедурите за изготвяне и проучване на молбите за одобрение, за отнемане, за прекратяване на статут и за обжалване на решенията. Във връзка с това Комитетът предлага изрично да се предвиди разпоредба по този въпрос както в съображенията, така и в членовете на предложението.

4.2.1.5   Според терминологията на Общността международната закрила включва както признаването на статута на бежанец по смисъла на Женевската конвенция, така и субсидиарната закрила за онези, които, въпреки че не отговарят на необходимите условия, за да бъдат признати като бежанци, не могат да бъдат репатрирани, тъй като биха били изложени на сериозни рискове.

4.2.1.6   При транспониране на разпоредбите на споменатата директива за процедурите отделните държави определят като цяло три равнища на компетенции на административните органи: приемане на молбите, разглеждането им и вземане на съответните решения.

4.2.1.7   Достъпът до процедурата предполага във всички случаи принципа, при който кандидатът има право да остане на територията и да бъде третиран по начин, при който се зачита неговото човешко достойнство, за цялото време, необходимо за разглеждане на молбата, освен с някои изключения (европейска заповед за арест и др.). В съответствие с принципа за зачитане на човешкото достойнство, оставането в центровете за приемане трябва да бъде разглеждано като изключение, което се допуска в очакване на по-добро направление, а не като правило.

4.2.1.8   Освен това се предвиждат и редица гаранции за закрила на кандидата за убежище: подходяща информация за кандидата относно процедурата, която трябва да се спазва, и относно резултата от молбата, възможност за комуникация с Върховния комисариат на ООН за бежанците, подпомагане от страна на устен преводач, индивидуален разговор на кандидата с компетентната комисия, за чиито служители се осигурява обучение и допълнителна квалификация.

4.2.1.9   ЕИСК смята, че би трябвало да се положат допълнителни усилия за обучение на квалифицираните служители на FRONTEX, с цел по-добре:

—	да се координира оперативното сътрудничество между държавите-членки;

—	да се изготвят общи правила в областта на обучението;

—	да се предоставя на държавите необходимата подкрепа за организиране на операциите по приемане и репатриране, с подкрепата на културни посредници;

—	да се подготвят служителите в областта на хуманитарното право на убежище, разработено от ЕС, включително с оглед на създаването на бъдещата Агенция за убежището.

4.2.1.10   Според ЕИСК центровете за приемане би трябвало да бъдат използвани само временно и при изключителни обстоятелства, при пълно спазване на Хартата на основните права. Кандидатите за международна закрила би трябвало да могат да живеят по подходящ начин във всеки един аспект: хуманен, по отношение на услугите на санитарния сектор, на социалните отношения и на възможностите за участие на пазара на труда.

4.2.1.11   Директива 2003/09/ЕО за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище в държавите-членки предоставя значителна гъвкавост по отношение на достъпа до заетост. ЕИСК смята, че всяко едно ограничение по отношение на труда потъпква човешкото достойнство и подтиква към недеклариран труд, което създава социална несправедливост.

4.2.1.12   Накрая се предвижда възможността за обжалване на решенията с безплатна защита, както на административно, така и на правно равнище. ЕИСК смята, че трябва да се засили безплатната административна и юридическа помощ, като тя стане задължителна, наред с езиковата помощ, на всички етапи, предвидени от процедурите.

5.   Специфични бележки

5.1   Предложените промени са в съответствие с целта за хармонизиране и актуализиране на процедурите, свързани с признаването на статута на бежанец.

5.2   От гледна точка на съдържанието би било полезно да се направи критичен анализ на причините, които доведоха до заличаване от предложението на изричното позоваване на убежището.

5.3   Следователно необходимостта в новия текст да бъде включено правото на убежище би могла да се тълкува като признаване на правото на достъп до територията на държавата, включително с цел възползване от процедурата за получаване на статут на бежанец, докато се изчаква проверката на изискванията за признаване на горепосочения статут, като в този период съществува забрана за експулсиране.

5.4   Освен това позоваването на правото на убежище би могло да даде основание на държавите-членки при вземането на решение да прилагат новата директива, включително и в случаите, които излизат извън рамките на нейното приложно поле (вж. членове 3, 4, 11 и 12 на предложението), при наличието на сериозни хуманитарни причини, които възпрепятстват завръщането в страната на произход, отделно от конкретните случаи на преследване (8).

5.5   ЕИСК подкрепя предложените промени, доколкото те отговарят на горепосочените цели.

5.5.1   Все пак могат да бъдат изтъкнати следните аспекти:

5.5.1.1

съображение (38): за предпочитане би било да се уточни възможността прилагането на директивата да бъде обект на периодични оценки, като се посочи по-конкретен срок;

5.5.1.2

съображение (41): измененията по същество в сравнение с предходната директива, които задължително трябва да бъдат транспонирани, следва да бъдат конкретизирани по-добре;

5.5.1.3

член 2, буква е): решаващият орган трябва да бъде определен по-стриктно, като се има предвид, че в редица национални правни системи не съществува понятието „квазисъдебен“ орган;

5.5.1.4

член 3, параграф 3: би трябвало като примери да бъдат посочени евентуалните случаи на прилагане на директивата, когато искането за закрила попада извън обхвата на директивата (припомняме вече споменатото по отношение на новото явление „еко-бежанци“);

5.5.1.5

член 6: разпоредбата, която предоставя на държавите-членки възможността да изискват молбите да бъдат подавани на определено място, изглежда несъгласувана с последващите разпоредби на член 7 и във всички случаи рестриктивна по отношение на вече заявения и предвиден по-широк достъп до процедурата;

5.5.1.6

член 10, параграф 13 (9): във всички случаи на отрицателно решение трябва да бъдат оповестени на заинтересованото лице (на собствения му език), както и на неговите законни представители, не само мотивите за отхвърлянето на молбата, а и сроковете (разумни и приемливи), методите и процедурите за обжалване и защита;

5.5.1.7

член 12, параграф 19, буква г) (10): възможността, предоставена на компетентните органи за претърсване на кандидата и вещите, които носи със себе си, би могло да се окаже в противоречие с конституционните гаранции, предвидени в различни разпоредби на държавите-членки;

5.5.1.8

член 34, параграф 1, буква в): сериозните основания, приведени от кандидата, за да покаже, че трета страна, определена като сигурна страна на произход, в действителност е несигурна, би трябвало по възможност да бъдат конкретизирани по-добре; въпреки че ЕИСК смята, че понякога е трудно да се даде общопризнато определение за сигурна трета страна;

5.5.1.9

освен това теми за размисъл по този въпрос биха могли да бъдат почерпени от решението на Съда на Европейския съюз C-133/06 от 6 май 2008 г., с което се анулират член 29, параграф 1 и 2 и член 36, параграф 3 от Директива 2005/85/ЕО за процедурите.

---

(1)  COM(2007) 301 окончателен.

(2)  COM(2008) 360 окончателен.

(3)  Имунитетът освен това е закрилял бежанеца, който не можело да бъде арестуван в определени храмове, считани за неприкосновени, което обяснява и етимологията на думата „убежище“.

(4)  Впрочем правото на гражданство е обобщено в едикта на Каракала от 212 г., който премахва всички разлики в третирането на cives romani (римските граждани) и останалите жители на империята.

(5)  Конвенцията, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., и съответните допълнителни протоколи са ратифицирани и имат изпълнителна сила не само в държавите-членки на ЕС, но и в редица трети страни в Европа, което придава на съответните разпоредби по-широк задължителен характер в контекста на международното право и на националните законодателства.

(6)  Липсата на справедливост в рамките на процедурите, възприети от отделните държави-членки, изглежда произтича по-специално от прекалената свобода за вземане на решения, предоставена от директивата за процедурите от 2005 г.

(7)  Следователно би трябвало да се разшири критерият за сигурност като първостепенна ценност за хората. Еко-бежанците са всъщност жертва на разрушаване на околната среда и на свързаните с това социални дисбаланси, като например постепенното опустиняване на цели субсахарски географски области в резултат на нови форми на агресивна спекула.

(8)  В случаите когато бежанците напускат собствената си страна не заради индивидуална дискриминация, на която са били подложени, а заради сериозни събития (гражданска война, всеобщо насилие, външна агресия, природни катастрофи, еко-бежанци и др.) като цяло не се предвижда възможността за получаване на статут на бежанец. Въпреки това разпоредбите за имиграцията позволяват да се отговори на хуманитарни катастрофи, предизвикани от извънредни обстоятелства, като се предвиждат мерки за временна закрила, за да могат засегнатите хора да бъдат приети своевременно и по подходящ начин.

(9)  В английската езикова версия на текста съответства на член 10, параграф 2.

(10)  В английската езикова версия на текста съответства на член 12, параграф 2, буква d).

---