19.1.2011

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 18/95

---

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „25-и годишен доклад на Комисията относно мониторинг на прилагането на правото на Общността (2007 г.)“

COM(2008) 777 окончателен

2011/C 18/17

Докладчик: г-н Christoph LECHNER

На 18 ноември 2008 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„25-и годишен доклад на Комисията относно мониторинг на прилагането на правото на Общността (2007 г.)“

COM(2008) 777 окончателен.

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 2 март 2010 г.

На 462-ата си пленарна сесия, проведена на 28 и 29 април 2010 г. (заседание от 29 април 2010 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 120 гласа „за“ и 4 гласа „против“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   Някои държави-членки все още изпитват затруднения да разработват правила за прилагането на разпоредбите на директивите. При прилагането на последните съществуват разнообразни възможности за факултативни разпоредби, които предоставят на държавите-членки относително голяма свобода при избора на националните мерки за прилагане, включително разпоредителни и безусловни разпоредби. При това трябва да се намери уравновесено съотношение между безрезервното възприемане и твърде свободното транспониране на разпоредбите.

1.2   Комитетът подкрепя приоритетите на Комисията за:

—	справяне с широко разпространения проблем за късно транспониране на директиви;

—	засилване на превантивните мерки, включително постоянната необходимост да се доразвива анализът на проблемите на прилагането и съответствието при изготвянето на оценките за въздействие;

—	по-добро предоставяне на информация и подобрено разрешаване на проблемите на гражданите и предприятията в неформална обстановка, както и

—	подреждане на най-важните случаи по приоритет и работа в тясно сътрудничество с държавите-членки за по-бързото отстраняване на нарушения.

1.3   Комитетът приветства уверенията на Комисията, че отново ще се отдава приоритетно внимание на проблемите, които оказват широко въздействие върху основните права и върху свободното движение и че с приоритет ще се разглеждат нарушения, при които гражданите са значително или често изложени на риск от пряка вреда или от сериозно влошаване на качеството им на живот.

1.4   Комитетът препоръчва по-инициативен подход, включително:

—	изработване на общностно равнище на правни разпоредби, които са по-лесни за прилагане;

—	изготвяне от самото начало на прецизна и постоянно актуализирана таблица на съответствието;

—	допускането на транспониране, осъществявано чрез целенасочено позоваване на разпоредителните и безусловните разпоредби на директивата.

1.5   Комитетът обръща обаче внимание и върху онези области, в които планирането, изготвянето и транспонирането на правни разпоредби би следвало да се извършва въз основа на проактивния подход; в този контекст ЕИСК признава, че разпоредбите и правилата не винаги са единственият, а още по-малко най-добрият начин за постигане на желаните цели.

1.6   Комитетът е на мнение, че Комисията би трябвало да подобри управлението на процедурите при нарушения, особено що се отнася до начина, по който тя прилага ускорената процедура в случай на закъснение при транспонирането.

1.7   Комитетът смята, че други механизми за решаване на проблеми като SOLVIT, Информационната система за вътрешния пазар, препоръчваната система за обмен на информация при командироването на работници и EU PILOT представляват добра възможност да се намали работната натовареност на Комисията, когато се занимава с процедури при нарушение.

1.8   Комитетът смята, че е необходимо да се подобри начинът, по който чрез „Портал Европа“ на гражданското общество и на обществеността се предоставя информация за различните производства по жалби, като се зачита изключението, основаващо се на защита на обществения интерес, както това е определено в съдебната практика.

1.8.1   Комитетът предлага освен това да се разшири още повече предлагането на информация на съответния уебсайт, а решенията на Комисията, приети във връзка с нарушения, да се публикуват на него от регистрирането на жалбата до приключването на процедурата за нарушение.

1.9   Освен това би трябвало да се проучи възможността за общоевропейски механизми за колективно обезщетение с оглед допълване на инициативите, които в момента се подготвят в областта на законодателството за защита на потребителите и конкуренцията.

1.10   ЕИСК предлага в бъдеще Комисията редовно да кани Комитета да изготвя становище относно годишния доклад, за да представя мнението на организираното гражданско общество и по този начин да подкрепя прилагането на правото в ЕС.

2.   Доклад на Комисията  (1)

2.1   Като пазителка на Договорите Комисията следи за спазването на правото на Европейския съюз и проверява дали държавите-членки спазват правилата на Договорите и вторичното законодателство. Правилата на Договора, както и 10 000 регламента и над 1 700 директиви, които са в сила за 27 държави-членки, представляват значителна по обем законодателна рамка. Поради това е неизбежно при прилагането на правото да няма многобройни и разнообразни проблеми и предизвикателства. В определени области правоприлагането е свързано с особени предизвикателства.

2.2   През септември 2007 г. Комисията прие съобщение, озаглавено „Европа на резултатите – прилагане на правото на Общността“ (2), в което оповести, че „в своя годишен доклад (…) ще постави по-голям акцент върху стратегическите въпроси, оценката на прилагането на законодателството в различните сектори, приоритетите и програмирането на бъдещата работа, включително преглед на областите на правоприлагане, които често са нарушавани“, за да „подпомогне стратегическия междуинституционален диалог, целящ да определи в каква степен правото на Общността постига своите цели, да посочи срещаните проблеми и евентуалните решения“.

2.3   В този доклад се посочва кои и в кои области са предизвикателствата при прилагането на правото, а именно: 1) превенция, 2) информация и решаване на проблемите на гражданите, и 3) поставяне на приоритети при разглеждането на жалби и нарушения. Освен това се изтъква значението на стабилното партньорство между Комисията и държавите-членки, които си сътрудничат в експертни органи, за да управляват правните инструменти и да разработват изпреварващи подходи за решаване на проблемите.

2.4   Секторен анализ: значителен е обемът на жалбите и нарушенията в областите околна среда, единен пазар, данъчно облагане и митнически съюз, енергетика, транспорт и заетост, социални дейности и равни възможности, здравеопазване и защита на потребителите, както и правосъдие, свобода и сигурност. В някои други сектори като селско стопанство, образование и култура почти няма закъснения при транспонирането на директивите (3).

2.4.1   Поради закъснение при въвеждането на директиви през 2007 г. са повдигнати нови искове за нарушения в следните области:

—	вътрешен пазар и услуги – 206;

—	достижения на правото за свободното движение на стоки – 227;

—	здравеопазване и защита на потребителите – над 330;

—	законодателство на Общността в областта на опазването на околната среда – 125.

2.5   Следните специфични примери илюстрират различната степен на трудност на проблемите, срещани при транспонирането на директивите, както и на последиците за гражданите.

Обществени поръчки:

—	През 2007 г. са разгледани 344 случая на нарушения в областта на обществените поръчки. От тях 142 (41 %) са решени; само 12 (около 3,5 %) са препратени към съда. В близо 200 от тези 344 случая действително се е касаело за нарушения, 25 % от тях са били случаи от приоритетно значение.

—

Що се отнася до транспонирането на директивите относно процедурите за възлагане на обществени поръчки (4), през 2007 г. бяха приключени производствата за нарушение, открити срещу седем от десетте държави-членки, които не бяха уведомили в срок за националните мерки за въвеждане. В края на 2007 г. само три държави-членки – Белгия, Люксембург и Португалия – все още не бяха уведомили за своите мерки за въвеждане на директивите. Междувременно Люксембург е единствената държава-членка, срещу която продължава да тече производство за нарушение (5).

Въпроси, свързани с потребителите:

—

Срокът за транспонирането на Директивата относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар (6) изтече на 12 юни 2007 г. Към тази дата 22 държави-членки не бяха уведомили Комисията за своите национални мерки за въвеждането ѝ. Поради това Комисията им изпрати официално предупредително писмо; в отговор шест държави-членки информираха преди края на 2007 г. за предприетите от тях мерки за транспониране.

—

През 2007 г. Комисията провери и въвеждането в десетте държави, които се присъединиха към ЕС през май 2004 г., на Директива 93/13/ЕИО относно неравноправните клаузи в потребителските договори. Тя констатира различно големи проблеми при въвеждането в девет от десетте държави-членки и разпрати писма преди започването на производство за нарушение.

—	По отношение на Директивата относно дистанционната търговия с потребителски финансови услуги (7) бяха констатирани редица потенциални проблеми при транспонирането; във връзка с прилагането на тази директива обаче през 2007 г. не се стигна до искове в резултат на жалби на граждани.

2.6   Приложените към доклада работни документи на службите на Комисията съдържат повече подробности за положението в различните области на правото на Общността, както и списъци и статистически данни относно случаите на нарушения (8).

3.   Общи бележки

3.1   В доклада, както и в съдържащите се в приложението – отчасти трудно разбираеми – работни документи, се вижда, че някои държави-членки все още изпитват затруднения да разработват правила за транспонирането на разпоредбите на директивите. На теория транспонирането на директивите може би изглежда просто. На практика обаче се случва понятия от правото на Общността да нямат съответствия в националната правна терминология (9) или пък да не се правят препратки към правото на държавите-членки с цел изясняване на смисъла и значението на понятието от общностното право (10).

3.2   Що се отнася до прилагането, директивите предлагат различни възможности за факултативни разпоредби, които предоставят на държавите-членки относително голяма свобода при избора на националните мерки за транспониране, включително разпоредителни и безусловни разпоредби, например определения, списъци или таблици с вещества, предмети или продукти, които изискват от държавите-членки да предприемат „опростени мерки за транспониране“, за да бъдат в съответствие с разпоредбите на директивата.

3.3   Всички нови разпоредби следва да гарантират правна сигурност, т.е. следва да се направи така, че в националното законодателство да не продължат да съществуват излишни или взаимно противоречащи си твърдения. Поради това е необходимо да се намери уравновесено съотношение между безрезервното възприемане и твърде свободното транспониране на разпоредбите.

3.4   При транспонирането обаче целта не е само понятията от правото на Общността да се интегрират в националното право; става дума и за конкретен процес. Във връзка с това държавите-членки би следвало да ускорят процеса на транспониране още от момента на публикуването на директивата в Официален вестник на Европейския съюз, като натоварените с транспонирането национални институции – които биха могли и би трябвало да разполагат с изградена за целта актуализирана база данни – следва да си сътрудничат с институциите на други държави-членки посредством мрежа, чрез която биха могли да обменят опит и да излагат затрудненията си при транспонирането на дадени разпоредби.

3.5   Комисията посочва необходимостта от:

—	справяне с широко разпространения проблем за късно транспониране на директиви;

—	засилване на превантивните мерки, включително постоянната необходимост да се доразвива анализът на проблемите на прилагането и съответствието при изготвянето на оценките за въздействие;

—	по-добро предоставяне на информация и подобрено разрешаване на проблемите на гражданите и предприятията в неформална обстановка, както и

—	подреждане на най-важните случаи по приоритет и работа в тясно сътрудничество с държавите-членки за по-бързото отстраняване на нарушения.

3.5.1   Комитетът би приветствал посочената в последната точка приоритетна работа по процедурите при нарушение. Освен това той отбелязва, че това включва политически, а не само чисто технически решения без външна проверка, контрол и прозрачност. В този контекст Комисията би следвало в съответна форма да се консултира с гражданското общество по решения за приоритетното разглеждане на нарушения. Въпреки това Комитетът изразява задоволство, че са взети под внимание някои от неговите предишни препоръки, особено онези за консултации с организации на гражданското общество, социални партньори, експерти и специалисти при подготовката на процеса на транспонирането (11).

3.5.2   Освен това Комитетът приветства уверенията на Комисията, че и в бъдеще ще се отдава приоритетно внимание на проблемите, които оказват широко въздействие върху основните права и свободното движение на хора. ЕИСК приветства и факта, че се отделя приоритетно внимание на нарушения, при които гражданите са значително или често изложени на риск от пряка вреда или от сериозно влошаване на качеството им на живот.

3.6   Комитетът би желал да се възползва от случая да предложи по-инициативен подход: за да се улесни коректното прилагане на правото на Общността, той предлага да се спазват редица правила, включително:

—

изработване на общностно равнище на правни разпоредби, които са по-лесни за транспониране, тъй като съдържат задължителната за правната сигурност концептуална последователност и относителна стабилност; през 2007 г. националните съдилища на държавите-членки, в съответствие с член 234 от Договора за ЕО, са се обърнали в 265 случая към Съда на ЕО за преюдициално заключение (12);

—	изготвяне от самото начало на обсъжданията на предложението за директива на прецизна и постоянно актуализирана таблица на съответствието (което вече се прави в много от държавите-членки и би следвало да се разпространи във всички тях);

—	допускане на транспониране, осъществявано чрез целенасочено позоваване на разпоредителните и безусловните разпоредби на директивата, каквито са съдържащите се в приложението към нея таблици.

3.7   Комитетът обръща обаче внимание и върху онези области, в които планирането, изготвянето и транспонирането на правни разпоредби би следвало да се извършва въз основа на проактивния подход (13); в този контекст ЕИСК прави уговорката, че нормите и разпоредбите не са нито единственият, нито винаги най-добрият начин за постигане на желаните резултати; понякога законодателят може да подкрепи значими цели най-добре, като се въздържи от регулиране или, ако това е целесъобразно, като насърчи саморегулирането или съвместното регулиране. В такива случаи основните принципи на субсидиарност, пропорционалност, предпазливост и устойчивост придобиват нова значимост и ново измерение.

4.   Специфични бележки

4.1   През 2007 г. 1 196 нови нарушения бяха свързани с липсващо или закъсняло уведомяване от страна на национални мерки за транспониране на директиви на Общността. 12 месеца е посоченият от Комисията (14) максимален референтен период за сезиране на Съда на ЕС, в рамките на който следва да бъде постановено решение или случаят да бъде приключен, дори и ако това изисква по-подробно проучване. Комитетът е на мнение, че следва да се изискват по-експедитивни действия в случаите, когато не се налага специален анализ или оценка. Комисията би трябвало да подобри управлението на процедурите при нарушения, особено що се отнася до начина, по който тя прилага ускорената процедура в случай на закъснение при въвеждането.

4.1.1   Трябва обаче да се отбележи също така, че при 99,4 % от всички приети директиви (към септември 2009 г.) уведомяването за националните мерки за прилагане вече е направено (15).

4.2   Комитетът подкрепя идеята да се осигурят мрежи и обмен на информация между националните институции, натоварени с транспонирането дотолкова, доколкото тази система не води да допълнително административно натоварване или до по-голяма непрозрачност.

4.3   Комитетът смята, че други механизми за решаване на проблеми като SOLVIT, Информационната система за вътрешния пазар (16), както и препоръчваната от Комисията система за обмен на информация при командироването на работници (17) и EU PILOT представляват добра възможност да се намали работната натовареност на Комисията, когато се занимава с процедури при нарушение, при условие че Комисията продължи да извършва систематични проверки за съответствие на въвежданите разпоредби, взимащи предвид евентуалните рискове при транспонирането.

4.4   Комитетът е съгласен, че съществува „необходимостта от непрекъснато проактивно сътрудничество между Комисията и държавите-членки“, както се подчертава в доклада на Комисията. Това сътрудничество би било още по-ефективно, ако се осъществява на ранен стадий и под формата на обучения за транспониране на правото на Общността. Комисията би могла да допринесе за установяване на потребностите от обучение.

4.5   Комитетът смята, че е необходимо да се подобри начинът, по който на гражданското общество и на обществеността чрез „Портал Европа“ се предоставя информация за различните производства по жалби. Сега за „средностатистическия гражданин“ е предизвикателство да проумее при какви обстоятелства може да подаде жалба до Комисията или е за предпочитане да се използват националните процедури за решаване на спорове или да се сезира националният омбудсман (18).

4.6   Комитетът приветства новия метод на работа на Комисията (EU PILOT), при който исканията за информация и жалбите, постъпващи в Комисията, се препращат направо до съответната държава-членка, когато случаят изисква бързо изясняване на фактическото или правното положение в държавата-членка.

4.7   Би трябвало да се проучи възможността за общоевропейски механизми за колективно обезщетение с оглед допълване на инициативите, които в момента се подготвят в областта на законодателството за защита на потребителите и конкуренцията (19).

4.8   Комисията създаде сайта „Прилагане на правото на ЕС“ (20), на който вече се предлага важна информация за прилагането на общностното право, като се зачита изключението, основаващо се на защита на обществения интерес, както това е определено в съдебната практика.

4.8.1   Защитата на обществения интерес оправдава отказа на достъп до официални уведомителни писма и обосновани становища, изготвени във връзка с процедури при нарушение и отнасящи се до инспекции, разследвания и съдебни производства (21). Важно е обаче да се подчертае, че Комисията не може да се позове само на евентуалното започване на процедура за нарушение, за да обоснове със защита на обществения интерес отказа на достъп до пълната документация, посочена в молба, отправена от гражданин (22).

4.9   Наред с това, тъй като ефикасната политика се основава на ефективна система за информация и комуникация, Комитетът предлага наличната информация да бъде качвана на съответните интернет сайтове, в които да се публикуват решенията на Комисията, приети във връзка с нарушения, от регистрирането на жалбата до приключването на процедурата за нарушение, като винаги се гарантира защитата на обществения интерес в съответствие със съдебната практика.

4.10   По инициатива на Комитета Комисията за първи път се консултира с него във връзка с годишния доклад относно мониторинг на прилагането на правото на Общността. ЕИСК предлага в бъдеще Комисията редовно да кани Комитета да изготвя становище относно годишния доклад, за да представя мнението на организираното гражданско общество и по този начин да подкрепя прилагането на правото в ЕС.

---

(1)  СOM(2008) 777 окончателен; ЅЕС(2008) 2855; параграфи 1 и 2.

(2)  СOM (2007) 502 окончателен от 5.9.2007 г., становище на ЕИСК по него в ОВ C 204 от 9.8.2008 г., стр. 9.

(3)  http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4)  OB L 134, 30.4.2004 г., стр. 1, специално българско издание: глава 06 том 08 стр. 3-115, и OB L 134, 30.4.2004 г., стр. 114, специално българско издание: глава 06 том 08 стр. 116–246.

(5)  СОМ(2008) 777 окончателен, ЅЕС(2008) 2854, 18.11.2009, стр. 206.

(6)  ОВ L 149, 11.6.2005 г., стр. 22.

(7)  ОВ L 271, 9.10.2002 г., стр. 16.

(8)  СОМ(2008) 777 окончателен, SEC(2008) 2854 и SEC(2008) 2854.

(9)  Решение на Съда на ЕО от 26 юни 2003 г., Комисия срещу Френска република. Дело C-233/00, ECR I-06625.

(10)  Решение на Съда на ЕО от 19 септември 2000 г., Великото херцогство Люксембург срещу Linster. Дело C-287/98, ECR I-06917.

(11)  ОВ С 24 от 31.1.2006 г., стр. 39 и ОВ С 24 от 31.1.2006 г., стр. 52.

(12)  СОМ(2008) 777 окончателен, SEK(2008) 2855 Приложение VI, стр. 1.

(13)  ОВ C 175 от 28.7.2009 г., стр. 26.

(14)  Междувременно в преразгледаните Насоки на Комисията за оценка на въздействието, както и другаде ЕК внесе подобрения в системата за оценка на въздействието на мерките за изпълнение

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines) и планира да приеме политическо становище относно прилагането на член 260 от ДФЕС за налагане на финансови санкции от страна на Съда на ЕС.

(15)  Вж. http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_bg.htm.

(16)  Вж. ЕИСК 1694/2009, 5.11.2009 г.„Възползване от предимствата на единния пазар чрез по-добро административно сътрудничество“.

(17)  ОВ C 85 от 4.4.2008 г., стр. 1.

(18)  Вж. http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_bg.htm.

(19)  ОВ C 128, 18.05.2010 г., стр. 97.

(20)  Вж. http://ec.europa.eu/community_law/index_bg.htm.

(21)  Решение на Първоинстанционния съд от 5 март 1997 г. WWF UK (World Wide Fund for Nature) срещу Комисия на Европейските общности. Дело T-105/95, параграф 63 и сл.

(22)  Решение на Първоинстанционния съд от 11 декември 2001 г. Дело T-191/99, David Petrie и други срещу Комисия на Европейските общности.

---