4.8.2009

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 182/19

---

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за „Директива на Съвета за прилагане на принципа на равно третиране на лицата без оглед на религиозна принадлежност или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация“

COM(2008) 426 окончателен (допълнение към становище)

(2009/C 182/04)

Докладчик: г—н CROOK

На 23 октомври 2008 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, точка a) от Реда и условията за прилагане на Правилника за дейността си, да изготви допълнение към становището относно

Предложение за „Директива на Съвета за прилагане на принципа на равно третиране на лицата без оглед на религиозна принадлежност или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация“

COM(2008) 426 окончателен (допълнение към становището по собствена инициатива)

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 10 декември 2008 г. (докладчик г—г CROOK).

На 450-ата си пленарна сесия, проведена на 14 и 15 януари 2009 г. (заседание от 14 януари 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 183 гласа „за“, 7 гласа „против“ и 18 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   ЕИСК приветства проектодирективата, която в общи линии следва препоръките, дадени в неотдавнашното становище по собствена инициатива относно мерките за борба с дискриминацията в области извън заетостта (1) и която следва да доведе до последователни стандарти за защита срещу дискриминация на всички основания, съдържащи се в член 13 от ДЕО в целия ЕС.

1.2   Независимо от това, ЕИСК счита, че в някои области директивата предлага по-ограничена защита, в сравнение с тази, която вече съществува съгласно директивите за равенство между расите и половете.

1.3   Такъв е случаят в член 2, който допуска изключения от забраната за дискриминация, особено във връзка с финансовите услуги. ЕИСК препоръчва същите изисквания за прозрачност, преглед и надзор, които вече се прилагат по отношение на пол, да се прилагат и по отношение на възраст и увреждане.

1.4   ЕИСК е на мнение, че член 3, определящ приложно поле на директивата, налага ограничения и позволява множество изключения, което ще подкопае ефективността на директивата като цяло.

1.5   ЕИСК счита, че в член 4, задължението на предоставящите стоки и услуги да предприемат мерки, в които да са предвидени нуждите на хората с увреждания и да осигуряват разумно приспособяване, е твърде ограничено.

1.6   ЕИСК отбелязва, че компетентните органи по въпросите на равнопоставеността, които ще бъдат определени в съответствие с член 12, за разлика от органите, определени съгласно директивите за равенство между расите и между половете, няма да обхващат сферата на заетостта и препоръчва този въпрос да бъде разгледан в ново съображение в преамбюла.

1.7   ЕИСК изразява съжаление, че директивата не взема нужното отношение по проблема за множествената дискриминация и призовава Комисията да излезе с препоръка по този проблем.

2.   Общи бележки

2.1   В неотдавнашното си становище по собствена инициатива ЕИСК направи преглед на действащото законодателство на ЕС и държавите-членки за борба с дискриминацията и стигна до извода, че „сега има необходимост от ново законодателство на ЕС, забраняващо дискриминацията извън сферата на заетостта, основаваща се на религия или вероизповедание, увреждане, възраст и сексуална ориентация“.

2.2   След като имаше възможността да разгледа предложението на Комисията за Директива на Съвета за прилагане на принципа на равно третиране на лицата, без оглед на религиозна принадлежност или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация и отбелязвайки, че част от съображенията му не са изцяло отразени, ЕИСК взе решение да изготви допълнение към становището си по предложението за директива.

2.3   ЕИСК приветства обстоятелството, че редица разпоредби в предложението за директива повтарят разпоредбите на други директиви по член 13: определения за пряка и непряка дискриминация и тормоз, разпоредби за правоприлагането и правните средства за защита, включително прехвърляне на тежестта за доказване, защита срещу преследване и изисквания за санкции, които са ефективни, пропорционални и възпиращи. Както и Директивата за равенство между расите (2), приложното поле на предложението за директива обхваща социалната защита, включително здравеопазване, социални придобивки, образование, достъп до стоки и услуги, в това число жилищно настаняване (въпреки, както е посочено по-долу, някои ограничения и изключения, които могат да ограничат приложното поле като цяло).

2.4   В следващите бележки ЕИСК съсредоточава вниманието си върху конкретни разпоредби, които по негово мнение могат, експлицитно или имплицитно, да регламентират по-ограничена защита по отношение на религиозна принадлежност или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация в сравнение със защитата, която вече осигуряват директивите по член 13 за расов или етнически произход и полова принадлежност.

3.   Бележки по конкретни членове

3.1   Член 2

Член 2 определя понятието „дискриминация“; параграфи 1 и 4 съдържат дефиниции на основни понятия, които съвпадат с дадените в другите директиви по член 13. Съгласно член 2, параграф 5 отказът да се извърши разумно приспособяване по член 4, параграф 1, алинея б) представлява форма на забранена дискриминация.

3.1.1.1   За да се гарантира точното транспониране на директивата в националното законодателство, с оглед на решението на Съда на Европейските общности по дело Coleman vs. Altridge Law, което потвърди, че забраната на дискриминацията на основата на увреждане в Директива 2000/78/ЕО се отнася и до лица, тясно свързани с лицето с увреждане (3), ЕИСК препоръчва в тази директива да се уточни, че дискриминацията на основанията, посочени в директивата включва дискриминация на основата на връзка с лица с определена религия или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация.

Член 2, параграф 6 допуска държавите-членки да предвиждат, че разликите в третирането по възрастов признак не представляват дискриминация, ако „са оправдани от законосъобразна цел и ако средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими“.

3.1.2.1   ЕИСК препоръча (4) възможността за предвиждане на преференциално третиране да се отнася и за хората с увреждания при същите критерии за обоснованост; това трябва да е в допълнение на мерките за осигуряване на ефективен достъп по член 4.

3.1.2.2   Необходимо е да се посочи, че за да бъде една цел „законосъобразна“ в тази връзка, тя трябва да съответства на принципа за равно третиране, например да подпомага съответната група за равностойно участие в обществения живот.

Член 2, параграф 7 допуска държавите-членки да разрешават „пропорционални разлики в третирането“ от доставчици на финансови услуги, когато „използването на възрастта или на дадено увреждане е фактор от ключово значение за оценката на риска, въз основа на подходящи и точни актюерски или статистически данни“.

3.1.3.1   ЕИСК е загрижен, че това широко изключение може да трайно да наложи добре документираното неравностойно положение на млади хора, възрастни хора и хора с увреждания във връзка с банковите и редица застрахователни услуги.

3.1.3.2   Това контрастира ярко с Директивата за достъп на мъже и жени до стоки и услуги (5), по която държавите-членки могат със свои решения да допускат диференцирани застрахователни ставки и ползи за жените и мъжете, но само ако са подкрепени с точни актюерски данни, които се събират, публикуват и актуализират редовно, като след пет години държавите-членки са длъжни да преразгледат тези решения.

3.1.3.3   ЕИСК приема, че рисковете при някои дейности могат да са по-големи за хората от определени възрастови групи или с определени видове увреждания. Член 2, параграф 7 обаче дава прекалено широки възможности за диференциране на премиите, без да задължава застрахователите да разкриват актюерски данни. Потенциалните клиенти няма как да разберат дали диференцираните ставки са основателни, а конкурентите нямат стимул да предлагат по-справедливи цени.

3.1.3.4   Дори ако диференцираните ставки са основателни, разкриването на актюерски или статистически данни е необходимо за осигуряване на пропорционалност съгласно член 2, параграф 7.

3.1.3.5   ЕИСК предлага изискванията за прозрачност, преглед и надзор от държавите-членки, които се прилагат за полова принадлежност, да важат също така за възраст и увреждане. Предложението за директива трябва да допуска държавите-членки да разрешават различия в третирането, само ако задължат доставчиците на финансови услуги да публикуват актуални актюерски или статистически данни за конкретната „рискова“ дейност, например шофиране, пътуване или изплащане на ипотека, специално за съответната възрастова група или увреждане. Тези данни трябва да се преглеждат периодично за идентифициране на евентуални промени в рисковете, а след определен период държавите-членки трябва да преглеждат доказателствата за диференцирано третиране и да разглеждат възможностите за постепенно споделяне на рисковете и изравняване на премиите.

3.2   Член 3

Член 3 определя приложното поле на предложението за директива, тоест областите на дейност, в които ще се прилага забраната за дискриминация въз основа на религиозна принадлежност или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация.

3.2.1.1   ЕИСК приветстват обстоятелството, че член 3, параграф 1, алинеи а) до г) отразяват огледално приложното поле на Директивата за равенство между расите (6), както беше препоръчал (7).

3.2.1.2   След като член 3, параграф 1, алинея г) определя „достъпа до стоки и услуги и предоставяне на стоки и услуги, които са на разположение на обществеността, включително жилищно настаняване“ като области, в които дискриминацията е забранена, проектодирективата посочва, че: „алинея г) се прилага спрямо частни лица само доколкото те упражняват професионална или търговска дейност“.

3.2.1.3   Това изключение, което се появява и в съображение 16 от преамбюла, липсва в Директивата за равенство между расите. ЕИСК е загрижен, че без дефиниция на „професионална или търговска“ липсата на яснота ще отслаби въздействието на директивата. Ако, както посочва Комисията (8), целта е да се изключат частните сделки, то според ЕИСК това може да бъде извлечено от обстоятелството, че са обхванати само стоки и услуги, които са на разположение на обществеността. Освен това, съображение 17 от преамбюла гласи: „Едновременно със забраната за дискриминация е важно да се зачитат […] защитата на личния и семейния живот, както и сделките, които се осъществяват в тези рамки“.

Член 3, параграф 2 изключва защитата срещу дискриминация на всяко от четирите основания, когато тя се отнася за практики по националното законодателство относно брачното и семейното положение и правата, свързани с възпроизводството.

3.2.2.1   ЕИСК съзнава, че брачното положение, семейното положение и правата за възпроизводство са материи, по които държавите-членки имат компетентност да приемат законодателни актове, но ЕИСК не приема, че тази компетентност трябва да отхвърля валидните в целия ЕС правни защити срещу дискриминация.

3.2.2.2   Брачно положение. По отношение на националните прерогативи за регламентиране на брачното положение, Съдът на Европейските общности наскоро постанови, че „гражданското положение и произтичащите от него облаги са въпроси от компетентността на държавите-членки и законодателството на Общността не изземва от тази компетентност. Независимо от това, трябва да се припомни, че при упражняване на тази компетентност държавите-членки са длъжни да действат в съответствие със законодателството на Общността и по-специално с разпоредбите, отнасящи се до принципа за недискриминация“ (9).

3.2.2.3   Семейно положение. Понятието „семейно положение“ не е дефинирано и следователно е твърде неясно, за да може да се използва като основание за изключване на защита.

3.2.2.4   Права, свързани с възпроизводството. ЕИСК разглежда достъпа до репродуктивни услуги като неразделна част от здравните услуги, по отношение на които, в съответствие с общностното и национално законодателство, не би трябвало да има дискриминация на каквото и да било основание. Има доказателства за дискриминация при репродуктивните услуги въз основа на сексуална ориентация, увреждане и възраст. Освен това, тъй като жените са тези, които търсят и ползват репродуктивни услуги, изключването на защитата срещу дискриминация в тази област би представлявало дискриминация по пол, както и по увреждане, възраст или сексуална ориентация.

3.2.2.5   Във връзка с това ЕИСК счита, че член 3, параграф 2 трябва да бъде преразгледан като цяло и всяка окончателна формулировка трябва да посочва, че националното законодателство относно брачното и семейното положение и правата за възпроизводство трябва да се прилага без дискриминация срещу което и да е лице на което и да било основание от директивата.

3.2.2.6   Член 3, параграф 3 поставя забраната за дискриминация в зависимост от „отговорностите на държавите-членки по отношение на съдържанието на преподаването, дейностите и организацията на техните образователни системи, включително що се отнася до удовлетворяването на специални образователни потребности“.

3.2.2.7   ЕИСК е загрижен, че това изключение, което липсва в директивата за равенство между расите и излиза извън обхвата на член 149, специалната разпоредба на Договора относно образованието (10), може неоснователно да ограничи въздействието на тази директива за изкореняване на дискриминацията и тормоза в училищата и другите образователни институции.

3.2.2.8   ЕИСК отбелязва, че съгласно член 150 от ДЕО, почти идентичен с член 149, държавите-членки носят отговорност за съдържанието и организацията на професионалното обучение, а професионалното обучение присъства в приложното поле на антидискриминационното законодателство на ЕС без всякакви ограничения (11).

3.2.2.9   Доказателствата за образователна дискриминация навсякъде в ЕС въз основа на религия или убеждения, увреждане или сексуална ориентация бяха един от основните мотиви за разработване на предложението за директива. Според ЕИСК забраната за дискриминация и насърчаването на равното третиране в образованието са от толкова фундаментално значение за развитието на демократични и толерантни общества, за социално-икономическото развитие и за постигането на социално сближаване, че изискват законодателство на нивото на Общността, в съответствие с принципите на субсидиарност и пропорционалност в член 5 от ДЕО.

3.2.2.10   Особено важно е да се установи високо ниво на защита срещу дискриминация при удовлетворяването на специални образователни потребности с оглед справедливо и честно третиране на всички деца независимо от религиозна принадлежност или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация. Това няма да е вмешателство в политиките на държавите-членки за отделно или интегрирано образование, а ще гарантира отсъствието на дискриминация при прилагането на тези политики. Европейският съд по правата на човека илюстрира в решението си по делото D.H. и други срещу Чешката република как решенията за определяне на лицата с право на образование за специални потребности могат да поддържат вкоренени форми на образователна дискриминация (12).

3.2.2.11   ЕИСК счита, че последователността при защитата срещу дискриминация в образованието е много важна поради честото наслагване в тази област на дискриминация въз основа на расов или етнически произход и въз основа на религиозна принадлежност или убеждение. Ако ограничение като това в член 3, параграф 3 е ненужно в Директивата за равенство между расите, не е ясно защо е нужно в предложението за директива.

3.2.2.12   Каквито и да са границите на отговорностите на държавите-членки в областта на образованието, директивата следва ясно да заяви, че тези функции трябва да се осъществяват без дискриминация.

3.2.2.13   Второто изречение в член 3, параграф 3 допуска различия в третирането при достъпа до образователни институции въз основа на религиозна принадлежност или убеждение; ЕИСК счита, че директивата не трябва да допуска тези институции да дискриминират на каквото и да било друго основание.

3.3   Член 4

Предмет на член 4 е равното третиране на хората с увреждания.

3.3.1.1   Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (13) включва неизчерпателно описание на категорията „хора с увреждания“. Държавите-членки на ЕС следва да се съобразяват с това описание при разработването на национални закони за защита и насърчаване на равенството на хората с увреждания. Насоки в това отношение и относно това какво означава „дискриминация, основана на увреждане“ следва да бъдат включени в предложението за директива.

3.3.1.2   ЕИСК приветства представения в член 4 двустранен подход за премахване на бариерите за достъп до социална защита, социални придобивки, здравеопазване, образование и за достъп до и доставка на стоки и услуги, налични за обществеността, включително жилищно настаняване и транспорт, което е в съответствие с препоръката на ЕИСК (14). Това включва задължение за предвиждане на мерки за достъп на хора с увреждания (член 4, параграф 1, алинея а)) и изискване за разумно приспособяване с цел осигуряване на недискриминационен достъп в конкретен случай (член 4, параграф 1, алинея б)). Съгласно член 2, параграф 5 неспазването на член 4, параграф 1, алинея б) представлява форма на забранена дискриминация. ЕИСК прероръчва в директивата да се уточни понятието „ефективен недискриминационен достъп“.

3.3.1.3   ЕИСК е загрижен за трите ограничения на задължението за предвиждане на мерки по член 4, параграф 1, алинея а), а именно че мерките за осигуряване на достъп не трябва:

а)	да представляват непропорционална тежест,

б)	да изискват фундаментална промяна на социалната закрила, социалните придобивки, здравните грижи, образованието или въпросните стоки и услуги, или

в)	да изискват предоставяне на алтернативи.

3.3.1.4   Ограниченията по алинеи б) и в) не са прецизни и могат да запазят неоправданите дискриминационни практики. Например доставчик на здравни грижи, който предоставя здравни услуги само на хора без увреждания, може въз основа на алинея б) да откаже искания за промяна на тези услуги. Или местен орган, чиято автобусна линия до местната болница в момента не е приспособена за пътници в инвалидни колички, може въз основа на алинея в) да откаже искания за осигуряване на алтернативен транспорт. ЕИСК счита, че е достатъчно да се изиска предвижданите мерки да бъдат „разумни“, каквото изискване сега няма в член 4, параграф 1, алинея а), като задължението по член 4, параграф 1, алинея а) бъде поставено в зависимост единствено от условието да не представляват непропорционална тежест.

3.3.1.5   Член 4, параграф 2 би придал юридическо основание на специфични фактори, които следва да бъдат отчетени при определяне на това дали мерките по член 4, параграф 1 алинеи а) и б) могат да „представляват непропорционална тежест“. Съображение 19 от преамбюла определя големината, ресурсите и характера на организацията като фактори, които трябва да бъдат отчетени при определяне дали тежестта е непропорционална. Директива 2000/78/EО съдържа подобни фактори в съображение 21 от преамбюла. В член 4, параграф 2 са посочени два допълнителни фактора — „жизненият цикъл на стоките и услугите“ и „възможните ползи от улеснен достъп на хората с увреждания“. ЕИСК счита, че тъй като и двата посочени допълнителни фактора са част от всяка преценка за пропорционалност, те са ненужни и е много вероятно заради тях доставчиците на услуги в сферата на социалната защита, социалните придобивки, здравеопазването и образованието, стоки и услуги, жилища и транспорт да не приемат необходимостта от вземане на мерки за ефективен достъп на хората с увреждания.

3.3.1.6   Член 15, параграф 2 допуска държавите-членки да отлагат до четири години пълното прилагане на задължението за предоставяне на ефективен достъп. Макар че ЕИСК се надява да види как всички държави-членки вземат мерки за осигуряване на лесен достъп за хора с увреждания максимално бързо, ЕИСК не отрича, че държавите-членки би трябвало да имат възможността да отложат задължението за предвиждане на мерки по член 4, параграф 1, алинея а) само за посочения ограничен период. Важно е обаче директивата ясно да посочи, че след крайния срок за въвеждане няма да се допуска отлагане на задължението за разумно приспособяване за конкретно лице с увреждания по член 4, параграф 1, алинея б).

3.4   Член 12

3.4.1   ЕИСК приветства изискването държавите-членки да създават един или няколко органа за насърчаване на равното третиране, без оглед на религиозна принадлежност или убеждение, възраст или сексуална ориентация, с правомощия идентични на подобните органи по Директивата за равенство между расите и Директивата за достъп на мъже и жени до стоки и услуги. Освен това ЕИСК приветства ясно изразената в преамбюла (15) позиция, че тези органи трябва да работят в съответствие с парижките принципи на Организацията на обединените нации, които по-специално се стремят да гарантират независимостта на националните институции за правата на човека. Както ЕИСК вече посочи, тези органи трябва да отговарят за редовната оценка на резултатите от националните политики за борба с дискриминацията (16). От тези органи следва да се очаква да провеждат редовно съдържателен диалог с организациите, представляващи лицата, изложени на риск от дискриминация на всички основания, включени в предложената директива.

3.4.2   Въпреки това, предложението в член 12 ще остави бяло поле, понеже пак няма да има изискване за създаване на орган или органи за насърчаване на равното третиране в областта на заетостта и професиите на тези основания, тъй като Рамковата директива за заетостта (2000/78/EО) не предвижда специализиран орган за равенство. Органите, създадени по директивата за равенство между расите, трябва да обхванат равенството в областта на заетостта и извън нея въз основа на расов или етнически произход, а органите, създадени по Директивата за достъп на мъже и жени до стоки и услуги или по (преработената) Директива за равно третиране (2006/54/ЕО), трябва да обхванат равенството в областта на заетостта и извън нея между жените и мъжете.

3.4.3   В тази връзка ЕИСК препоръчва в преамбюла на предложението за директива да се включи ново съображение, което насърчава държавите-членки да предоставят на органите по член 12 равностойни компетенции в областта на равното третиране въз основа на религиозна принадлежност или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация в приложното поле на Рамковата директива за заетостта.

4.   Множествена дискриминация

4.1   В неотдавнашното становище по собствена инициатива ЕИСК се позова на доказателства за чести случаи на множествена дискриминация, тоест дискриминация на две или повече основания по смисъла на член 13. ЕИСК препоръча новата директива да потвърди, че равното третиране включва защита срещу множествена дискриминация с оглед отразяването на този принцип в законодателството на ЕС и в националното законодателство.

4.2   В предложението за директива се признава (17), че жените често стават жертви на множествена дискриминация, но не се разглежда множествената дискриминация на други основания. ЕИСК счита, че напредък към пълното признаване на множествените дискриминации може да се постигне по два начина:

а)

ново съображение в преамбюла на предложението за директива, насърчаващо държавите-членки да предвидят правни процедури за разглеждане на случаи на множествена дискриминация, посочвайки по-конкретно, че националните правни процедури следва да дадат възможност на жалбоподателя в един иск да обобщи всички аспекти на твърденията за множествена дискриминация;

б)	препоръка на Комисията, посочваща необходимостта при съставяне и прилагане на национални законови актове да се отчита множествената дискриминация; въпреки че няма да е задължителна за държавите-членки, тази препоръка ще трябва да бъде вземана предвид от националните съдилища.

---

(1)  Становище на ЕИСК относно „Разширяване на обхвата на мерките за борба срещу дискриминацията в области извън заетостта — за единна и обща директива за борба срещу дискриминацията“, докладчик: г—н Crook, (ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 102)

(2)  Директива 2000/43/EО на Съвета, чл. 3.

(3)  Решение [2008] СЕО C-303/06 от 17 юли 2008 г.; в това дело става дума за дискриминация срещу родител без увреждания, който полага основните грижи за дете с увреждане.

(4)  Бележка под линия 1, параграф 8.10.5.

(5)  Директива 2004/113/EО на Съвета, чл. 5.

(6)  Директива 2004/43/EО на Съвета, чл. 3.

(7)  Бележка под линия 1, параграф 8.6.

(8)  Глава 5 „Подробно обяснение на отделните разпоредби“ в COM(2008) 426 окончателен.

(9)  Maruko v. Versorgungsanstalt der deutschen Bühnen, C-267/06, 1 април 2008, параграф 59.

(10)  Член 149, параграф 1 от ДЕО гласи: „Общността допринася за развитието на качествено обучение чрез насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки и, ако е необходимо, чрез подпомагане и допълване на техните действия, като напълно зачита отговорностите на държавите-членки за съдържанието на учебния процес и организацията на образователните системи и тяхното културно и езиково разнообразие.“

(11)  Примерно чл. 3, параграф 1, алинея б) от Директива 2000/43/EО на Съвета или чл. 3, параграф 1, алинея б) от Директива 2000/78/EО на Съвета.

(12)  Решение на Голямата камара от 13.11.2007 (№ 57325/00).

(13)  Член 1.

(14)  Бележка под линия 1, параграф 8.10.2.

(15)  Съображение 28.

(16)  Виж бележка под линия 1 към параграф 8.10.8.

(17)  Съображение 13 от преамбюла.

---