(1)

В съответствие с член 2 от Договора за Европейския съюз Европейският съюз се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. В членове 1, 4 и 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата) се предвижда, че човешкото достойнство е ненакърнимо и трябва да се зачита и защитава, че никой не може да бъде подлаган на изтезания или на нечовешко или унизително отношение или наказание и че всеки има право на свобода и сигурност. В членове 7 и 24 от Хартата се утвърждават правото на семеен живот и правата на детето. В член 21 от Хартата се предвижда, че никой не може да бъде обект на дискриминация. В членове 47 и 48 от Хартата се признават правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, както и презумпцията за невиновност и правото на защита. В член 52 от Хартата се предвижда, че всяко ограничаване на упражняването на основните права, признати в нея, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи, както и принципите на необходимост и пропорционалност.

(2)

Държавите членки вече са правно обвързани от съществуващите инструменти на Съвета на Европа в областта на правата на човека и забраната на изтезанията и нечовешкото или унизително отношение, и по-специално Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), протоколите към тази конвенция, съдебната практика на Европейския съд по правата на човека и Европейската конвенция от 1987 г. за предотвратяване на изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание. Освен това всички държави членки са страни по Конвенцията на ООН против изтезанията и други форми на жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание.

(3)

Трябва да се вземат предвид и редица правно необвързващи инструменти, които се отнасят по-конкретно до правата на лицата, които са били лишени от свобода, и по-специално: на равнището на ООН — минималните стандарти на ООН за третиране на лишените от свобода (Правилата на Нелсън Мандела); минималните стандартни правила на ООН относно мерките, несвързани с лишаване от свобода (Правилата от Токио); както и, на равнището на Съвета на Европа, Препоръка Rec(2006)2-Rev относно европейските правила за затворите; Препоръка Rec(2006)13 на Комитета на министрите относно временното задържане под стража, условията, при които то се упражнява и гаранциите срещу неправомерното му упражняване; Препоръка CM/Rec(2017)3 относно санкциите и мерките, прилагани в общността; Препоръка CM/Rec(2014)4 относно електронния мониторинг; Препоръка CM/Rec(2010)1 относно правилата на Съвета на Европа за пробацията; и Бялата книга за пренаселеността на затворите.

(4)

Освен това съществуват други инструменти, насочени към конкретни групи лица, лишени от свобода, и по-специално: на равнището на ООН — Правилата на ООН за закрила на ненавършилите пълнолетие лица, лишени от свобода, и Правилата на ООН за третиране на лишените от свобода жени и мерките, които не са свързани с лишаване от свобода, по отношение на жените нарушители (Правилата от Банкок); Конвенцията на ООН за правата на детето; както и, на равнището на Съвета на Европа, Препоръка CM/Rec(2008)11 относно европейските правила за малолетни или непълнолетни правонарушители, подлежащи на санкции или мерки; и Препоръка CM/Rec(2018)5 относно децата с родители, лишени от свобода; Препоръка CM/Rec(2012)12 относно чуждестранните затворници; както и, на международно неправителствено равнище, Принципите за прилагане на международното право в областта на правата на човека във връзка със сексуалната ориентация и половата идентичност (Принципи от Джогджакарта), разработени от Международната комисия на юристите и Международната служба по правата на човека.

(5)

В решение Aranyosi/Căldăraru и последвалите го решения (1) Съдът на Европейския съюз призна значението на условията на задържане в контекста на взаимното признаване и действието на Рамково решение 2002/584/ПВР относно европейската заповед за арест (2). Европейският съд по правата на човека се произнесе и относно въздействието на лошите условия на задържане върху действието на европейската заповед за арест (3).

(6)

В заключенията на Съвета от декември 2018 г. относно насърчаването на взаимното признаване чрез подобряване на взаимното доверие държавите членки бяха насърчени да използват алтернативни мерки на задържане, за да се намали броят на задържаните в местата за задържане, като по този начин се способства за постигане на целта за социална реабилитация и се обръща внимание на факта, че изграждането на взаимно доверие често е възпрепятствано от лошите условия на задържане и проблема с пренаселените затвори (4).

(7)

В заключенията на Съвета от декември 2019 г. относно алтернативите на задържането държавите членки се ангажираха да предприемат няколко действия в областта на задържането на национално равнище, като например да приемат алтернативни на задържането мерки (5).

(8)

В заключенията на Съвета от юни 2019 г. относно предотвратяването и борбата с радикализацията в затворите и мерките по отношение на извършителите на терористични и свързани с насилствения екстремизъм престъпления след тяхното освобождаване държавите членки се ангажираха спешно да предприемат ефективни мерки в тази област (6).

(9)

В продължение на няколко години Европейският парламент настоятелно призовава Комисията да предприеме действия по въпроса за материалните условия в затворите и да гарантира, че предварителното задържане остава извънредна мярка, която се използва в съответствие с презумпцията за невиновност. Това искане беше повторено в доклада на Европейския парламент относно европейската заповед за арест (7).

(10)

По искане на Комисията и с финансиране от нея Агенцията за основните права разработи база данни за условията на задържане, която влезе в експлоатация през декември 2019 г. и е обществено достъпна (8). В базата данни на Агенцията относно условията на задържане в хода на наказателното производство се събира информация за условията на задържане във всички държави членки. Въз основа на национални, съюзни и международни стандарти, съдебна практика и мониторингови доклади, тази информация дава представа за избрани основни аспекти на условията на задържане, включително площта на килиите, санитарните условия, достъпа до здравеопазване и защитата срещу насилие.

(11)

Наличните статистически данни относно европейската заповед за арест показват, че от 2016 г. насам държавите членки са отказали или забавили изпълнението на основания, свързани с реален риск от нарушаване на основните права, в близо 300 случая, включително въз основа на неподходящи материални условия на задържане (9).

(12)

Националните съдебни органи поискаха по-конкретни насоки за това как да се процедира в такива случаи. Проблемите, установени от практикуващите специалисти, се отнасят до липсата на хармонизация, различията и липсата на яснота на стандартите за задържане в Съюза като предизвикателство за съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси (10).

(13)

Половината от държавите членки, които предоставиха на Комисията статистически данни за задържаните от тях лица, посочиха, че срещат проблем с пренаселеността в своите центрове за задържане с процент на запълване над 100 %. Прекомерното или ненужно използване на предварителното задържане и неговата продължителност също допринасят за пренаселеността в центровете за задържане, което сериозно подкопава подобряването на условията на задържане.

(14)

Между държавите членки съществуват значителни различия по отношение на важни аспекти на предварителното задържане, като например използването на предварителното задържане като крайна мярка и преразглеждането на решенията за предварително задържане (11). Максималният срок за предварително задържане също се различава в отделните държави членки — от по-малко от 1 година до над 5 години (12). През 2020 г. средната продължителност на предварителното задържане в различните държави членки е варирала от 2 месеца до 13 месеца (13). Броят на предварително задържаните лица като дял от общия брой на затворниците също варира значително в отделните държави членки — от по-малко от 10 % до над 40 % (14). Такива огромни различия изглеждат необосновани в едно общо пространство на ЕС на свобода, сигурност и правосъдие.

(15)

В последните доклади на Комитета на Съвета на Европа за предотвратяване на изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание се обръща внимание на продължаващите сериозни проблеми в някои държави членки, като например малтретирането, непригодността на центровете за задържане, както и липсата на съдържателни дейности и на адекватно предоставяне на здравни грижи.

(16)

Освен това Европейският съд по правата на човека продължава да констатира, че държави членки нарушават член 3 или 5 от ЕКПЧ в контекста на задържането.

(17)

Предвид големия брой препоръки, разработени от международни организации в областта на задържането в хода на наказателното производство, те невинаги могат да бъдат лесно достъпни за отделните съдии и прокурори в държавите членки, които трябва да направят оценка на условията на задържане, преди да вземат решенията си в контекста на европейска заповед за арест или на национално равнище.

(18)

В ЕС, и по-специално в рамките на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, са необходими специфични минимални стандарти на Съюза, приложими по еднакъв начин към системите за задържане на всички държави членки, за да се укрепи взаимното доверие между държавите членки и да се улесни взаимното признаване на присъдите и съдебните решения.

(19)

За да се укрепи доверието между държавите членки по отношение на техните системи за наказателно правосъдие и по този начин да се подобри взаимното признаване на решенията по наказателноправни въпроси, вече са приети шест акта относно процесуалните права при наказателни производства, а именно Директива 2010/64/ЕС (15), Директива 2012/13/ЕС (16), Директива 2013/48/ЕС (17), Директива (ЕС) 2016/343 (18), Директива (ЕС) 2016/800 (19) и Директива (ЕС) 2016/1919 (20) на Европейския парламент и на Съвета, както и Препоръка на Комисията от 27 ноември 2013 г. относно процесуалните гаранции за уязвими лица, които са заподозрени или обвиняеми в наказателно производство (21). Тези мерки имат за цел да гарантират, че процесуалните права на заподозрените и обвиняемите в рамките на наказателното производство се зачитат, включително когато се налага предварително задържане. За тази цел тези директиви съдържат специални процесуални гаранции за заподозрените и обвиняемите, които са лишени от свобода. Директива (ЕС) 2016/800 съдържа специални разпоредби относно условията на предварително задържане на деца, които имат за цел да гарантират тяхното благополучие, когато са обект на такава принудителна мярка. Необходимо е да се допълнят стандартите за процесуалните права, установени в тези директиви и в препоръката от 2013 г., както и, в случая на Директива (ЕС) 2016/800, съответните стандарти за материалните условия на задържане на деца, които са обект на предварително задържане.

(20)

Комисията има за цел да консолидира и доразвие тези минимални стандарти, установени в рамките на Съвета на Европа, както и на съдебната практика на Съда на ЕС и Европейския съд по правата на човека. За тази цел е необходимо да се направи преглед на избрани минимални стандарти за процесуалните права на заподозрените и обвиняемите, които са обект на предварително задържане, и за материалните условия на задържане в ключови приоритетни области за съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси между държавите членки.

(21)

По отношение на процесуалните права на заподозрените и обвиняемите, които са обект на предварително задържане, насоките в настоящата препоръка следва да обхващат основните стандарти относно използването на предварителното задържане като крайна мярка и алтернативи на задържането, основанията за предварително задържане, изискванията за вземане на решения от съдебните органи, периодичния преглед на предварителното задържане, изслушването на заподозрените или обвиняемите при решения за предварително задържане, ефективните правни средства за защита и правото на обжалване, продължителността на предварителното задържане и признаването на времето, прекарано в предварително задържане, и приспадането му от окончателната присъда.

(22)

По отношение на материалните условия на задържане следва да се предоставят насоки относно ключовите стандарти в областта на настаняването, разпределянето на задържаните лица, хигиенните и санитарните условия, храненето, режимите на задържане по отношение на упражненията и дейностите извън килията, работата и образованието, здравното обслужване, предотвратяването на насилието и малтретирането, контактите с външния свят, достъпа до правна помощ, процедурите за подаване на искания и жалби, както и проверките и мониторинга. Освен това следва да се предоставят насоки за защита на правата на лицата, за които лишаването от свобода представлява особено уязвимо положение, като например жени, деца, лица с увреждания или сериозни здравословни проблеми, ЛГБТИК и чуждестранни граждани, както и за предотвратяване на радикализацията в затворите.

(23)

Предварителното задържане следва винаги да се използва като крайна мярка въз основа на оценка на всеки отделен случай. Възможно най-широк набор от по-малко ограничителни мерки, алтернативни на задържането (алтернативни мерки), следва да се предоставя и прилага, когато е възможно. Държавите членки следва също така да гарантират, че решенията за предварително задържане не са дискриминационни и не се налагат автоматично на заподозрени и обвиняеми въз основа на определени характеристики, като например чуждестранно гражданство.

(24)

Адекватните материални условия на задържане са от основно значение за защитата на правата и достойнството на лицата, лишени от свобода, и за предотвратяването на нарушения на забраната на изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание (малтретиране).

(25)

За да се гарантират подходящи стандарти на задържане, държавите членки следва да осигурят на всяко задържано лице минимално лично пространство в съответствие с препоръките на Европейския комитет против изтезанията (КПИ) и съдебната практика на Европейския съд по правата на човека.

(26)

Когато лицата са лишени от свобода, те са особено уязвими към насилие и малтретиране, както и към социална изолация. За да се гарантира тяхната безопасност и за да се подкрепи социалната им реинтеграция, при разпределянето и разделянето на задържаните лица следва да се вземат предвид различията в режимите на задържане, както и необходимостта от защита на задържаните лица в ситуации на особена уязвимост към злоупотреби.

(27)

Режимите на задържане следва да не ограничават неоснователно свободата на движение на задържаните в центъра за задържане и достъпа им до упражнения, открити пространства и съдържателни дейности и социално взаимодействие, за да им се даде възможност да поддържат физическото и психичното си здраве и за да се насърчава социалната им реинтеграция.

(28)

Жертвите на престъпления, извършени по време на задържане, често имат ограничен достъп до правосъдие, независимо от задължението на държавите да осигурят ефективни правни средства за защита в случаите, в които правата им са били нарушени. В съответствие с целите на Стратегията на ЕС за правата на жертвите (2020—2025 г.) се препоръчва държавите членки да осигурят ефективни правни средства за защита при нарушения на правата на задържаните, както и мерки за защита и подкрепа. Правната помощ и механизмите за подаване на искания и жалби следва да бъдат лесно достъпни, поверителни и ефективни.

(29)

Държавите членки следва да вземат предвид специалните потребности на определени групи задържани лица, включително жени, деца, възрастни хора, лица с увреждания или сериозни здравословни проблеми, ЛГБТИК, лица с малцинствен расов или етнически произход и чужди граждани, във всички решения, свързани с тяхното задържане. По-специално, когато задържаните са деца, висшият интерес на детето трябва винаги да бъде първостепенно съображение.

(30)

По отношение на извършителите на терористични и свързани с насилствения екстремизъм престъпления държавите членки следва да предприемат ефективни мерки за предотвратяване на радикализацията в затворите и да прилагат стратегии за реабилитация и реинтеграция, като се има предвид рискът, който представляват извършителите на терористични и насилствени екстремистки престъпления или извършителите, радикализирани по време на престоя им в затвора, както и фактът, че редица от тези извършители ще бъдат освободени в кратък срок.

(31)

В настоящата препоръка се предоставя само преглед на избрани стандарти, който следва да се разглежда в светлината на по-подробните насоки, предоставени в стандартите на Съвета на Европа и съдебната практика на Съда на ЕС и Европейския съд по правата на човека, и без да се засягат тези насоки. Този преглед не засяга действащото право на Съюза и бъдещото му развитие. Той не засяга и официалното тълкуване на правото на Съюза, което би могло да бъде дадено от Съда на Европейския съюз.

(32)

Настоящата препоръка следва също така да улесни изпълнението на европейските заповеди за арест съгласно Рамково решение 2002/584/ПВР, както и признаването на съдебни решения и изпълнението на присъди съгласно Рамково решение 2008/909/ПВР на Съвета (22) за прилагане на принципа за взаимно признаване към съдебни решения, с които се налагат наказания лишаване от свобода или мерки, включващи лишаване от свобода.

(33)

С настоящата препоръка се зачитат и насърчават основните права, признати в Хартата на основните права на Европейския съюз. По-специално настоящата препоръка има за цел да насърчи зачитането на човешкото достойнство, правото на свобода, правото на семеен живот, правата на детето, правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, както и презумпцията за невиновност и правото на защита.

(34)

Позоваванията в настоящата препоръка на подходящи мерки за гарантиране на ефективен достъп до правосъдие за лицата с увреждания следва да се разбират в светлината на правата и задълженията съгласно Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, по която Европейският съюз и всички негови държави членки са страни. Освен това следва да се гарантира, че ако лица с увреждания са лишени от свобода в рамките на наказателно производство, те, наравно с останалите, имат право на гаранции в съответствие с международното право в областта на правата на човека и биват третирани в съответствие с целите и принципите на Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, включително чрез осигуряване на разумни улеснения за специални потребности и на достъпност,