(1)

С писмо от 17 ноември 2021 г. (2) Франция информира Комисията, в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 („регламента“), за намерението си да въведе временно ограничение на упражняването на права на въздушно движение поради сериозни екологични проблеми, обвързано с условия („първоначалната мярка“).

(2)

Първоначално предоставената от Франция информация включваше: 1) член 145 от Закон № 2021—1104 от 22 август 2021 г. относно борбата с изменението на климата и укрепването на устойчивостта спрямо последиците от него („Loi Climat et Résilience“ или „закона“) (3); 2) консолидирания текст на член L. 6412—3 от Транспортния кодекс вследствие на Закон № 2021—1104; 3) проектодекрет, в който се уточняват условията за прилагане на забраната („проектодекрета“), както и 4) допълнителни елементи, очертаващи контекста, съдържанието и обосновката на първоначалната мярка, съгласно член 20, параграф 2 от регламента.

(3)

Комисията получи две жалби (една от летища и една от авиокомпании) (4), в които се твърди, че член 145 от закона не отговаря на условията на член 20, параграф 1 от регламента и следователно е несъвместим с правото на ЕС.

(4)

Жалбоподателите твърдят по-специално, че член 145 от закона би бил неефективен и непропорционален на преследваната цел, би породил дискриминация между въздушните превозвачи и че продължителността на действието му не би била ограничена във времето. Жалбоподателите твърдят също така, че изготвената от френските органи оценка на въздействието не е достатъчно подробна и в този контекст се позовават на становището на френския Държавен съвет (5); освен това те твърдят, че за сектора на въздушния транспорт вече се прилагат други мерки, преследващи същата цел, като например схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ), а скоро за него ще се прилагат други нови законодателни мерки, като например предложените в пакета „Подготвени за цел 55“ (6). Първоначалната мярка би се явила като допълнение на произтичащото от член 147 от закона задължение всички авиокомпании, извършващи дейност във Франция, да компенсират своите емисии по вътрешните маршрути.

(5)

На 15 декември 2021 г. Комисията реши, с оглед на предварителната си оценка, да предприеме по-нататъшно проучване на първоначалната мярка в съответствие с член 20, параграф 2 от регламента („решение на Комисията от 15 декември 2021 г.“). Тя също така реши, че докато не бъде приключено извършваното от нея проучване, първоначалната мярка не може да бъде приложена (7).

(6)

С писмо от 7 януари 2022 г. службите на Комисията поискаха от френските органи допълнителна информация, за да могат да преценят съвместимостта на първоначалната мярка с условията, определени в член 20, параграф 1 от регламента.

(7)

С писмо от 9 май 2022 г. Франция предостави допълнителни елементи относно съдържанието и обосновката на първоначалната мярка по силата на член 20 от регламента. С писмо от 21 юни 2022 г. Франция предостави актуализирана информация относно своето уведомление, съдържаща изменен проектодекрет, който не включва дерогации („окончателен проектодекрет“), както и допълнителни елементи, с които се цели да се вземат предвид опасенията, изразени от Комисията и от нейните служби по отношение на неговата съвместимост с условията, определени в член 20, параграф 1 от регламента (наричани по-долу заедно „мярката“).

(8)

На 22 август 2021 г. Франция е приела Закон № 2021—1104 относно борбата с изменението на климата и укрепването на устойчивостта спрямо последиците от него.

(9)

С член 145.I от закона се забраняват, въз основа на член 20 от регламента, редовните линии за обществен пътнически въздушен транспорт на територията на Франция, чиито маршрути се обслужват няколко пъти на ден от директни железопътни връзки с продължителност на пътуването по-малко от два часа и половина.

(10)

Съгласно член 145.II и IV от закона прилагането на забраната ще бъде подложено на оценка три години след датата на влизането ѝ в сила.

(11)

Член 145.I, втора алинея от закона изисква впоследствие да бъде приет декрет, като се вземе предвид становището на френския Държавен съвет (Conseil d’Etat), за да се уточнят условията за прилагане на първа алинея, „по-специално характеристиките на съответните железопътни връзки, които трябва да осигурят достатъчно обслужване, както и редът и условията, при които се допуска дерогация от тази забрана, когато въздухоплавателните услуги осигуряват предимно превоз на трансферни пътници или могат да се разглеждат като осигуряващи въздушен транспорт без въглеродни емисии. В него се уточняват равнищата на емисиите на CO2 на превозван пътник на километър, които трябва да бъдат достигнати от услугите, за да се считат те за услуги без въглеродни емисии“.

(12)

В окончателния проектодекрет се определят условията за прилагане на забраната.

(13)

Съгласно член 1 от окончателния проектодекрет забраната се прилага за редовните линии за обществен пътнически въздушен транспорт, за които железопътна връзка осигурява, във всяка посока, пътуване с продължителност по-малко от два часа и половина:

(14)

Окончателният проектодекрет не включва дерогациите относно връзките и относно услугите, които могат да се считат за декарбонизирани, посочени в съображение 11 от решението на Комисията от 15 декември 2021 г.

(15)

Съгласно член 2 от окончателния проектодекрет декретът ще влезе в сила в деня след публикуването му, за срок от три години.

(16)

Френските органи посочиха следното (8) относно мярката:

(17)

Френските органи уточняват още (10), че „На практика (…) ситуацията по отношение на осемте маршрута, посочени в първоначалното уведомление, е както следва:

Освен това френските органи включиха в отговора си приложение, в което се предоставя подробна информация за начина, по който критериите от окончателния проектодекрет се прилагат за горепосочените осем въздушни маршрута.

(18)

Френските органи уточняват също така, че „Ситуацията на обхванатите от забраната маршрути и на маршрутите, потенциално засегнати от забраната (основно вътрешните маршрути, които свързват летища „Париж—Шарл дьо Гол“, „Париж Орли“ и „Лион—Сент Екзюпери“ с дестинациите, обслужвани от високоскоростни железопътни линии), ще бъде разглеждана в началото на всеки летателен сезон“ (т.е. при всяко представяне на програмите). „Освен това, за срока на прилагане на мярката, главна дирекция „Гражданска авиация“ (DGAC) ще поддържа и предоставя на вниманието на обществеността актуализиран списък на маршрутите, за които забраната е ефективна, като изрично посочва връзката между тези забрани и критериите, определени в декрета“.

(19)

Също така френските органи отново потвърждават и допълнително уточняват ангажимента си, поет по искане на Комисията, „да изготвят и да предоставят на службите на Европейската комисия оценка на мярката 24 месеца след влизането ѝ в сила. При това преразглеждане ще бъде взето предвид по-специално въздействието на мярката върху околната среда, включително върху изменението на климата, и върху вътрешния пазар на въздухоплавателните услуги“.

(20)

В решението си от 15 декември 2021 г. Комисията счете, въз основа на своята предварителна оценка, че първоначалната мярка, за която Франция е направила уведомление на 17 ноември 2021 г., поражда опасения по отношение на съвместимостта ѝ с условията, установени в член 20, параграф 1 от регламента, що се отнася до недискриминацията, нарушаването на конкуренцията, обосновката и пропорционалността.

(21)

Комисията счете, че първите две първоначални дерогации в полза на въздухоплавателните услуги за превоз предимно на трансферни пътници крият риск от възможна дискриминация и нарушаване на конкуренцията между въздушните превозвачи, а за третата дерогация в полза на въздухоплавателните услуги, при които ще е спазен максимален праг на емисии, е необходим допълнителен анализ на евентуалното въздействие върху конкурентоспособността и възможна дискриминация между въздушните превозвачи.

(22)

Обхватът на дерогациите също породи въпроси относно ефективността на първоначалната мярка спрямо преследваната цел, като се има предвид, че степента на постигане на екологичната цел би била ограничена при прилагането на първите две дерогации.

(23)

Като предварителен коментар Комисията отбелязва, че като дерогация от член 15 от регламента и от правото на въздушните превозвачи от ЕС свободно да предоставят въздухоплавателни услуги в рамките на ЕС, член 20 от регламента трябва да се тълкува по такъв начин, че обхватът му да се ограничава до строго необходимото за опазване на интересите, които държавите членки имат право да защитават съгласно него.

(24)

Комисията подкрепя мерките за насърчаване на по-широкото използване на нисковъглеродни видове транспорт, като същевременно се гарантира правилното функциониране на вътрешния пазар. Една от целите на Стратегията за устойчива и интелигентна мобилност („Стратегията за мобилност“) на Комисията е да се създадат условията, благодарение на които в срок до 2030 г. превозвачите да могат да предлагат на клиентите си въглеродно неутрални варианти за колективните пътувания по разписание на разстояния под 500 km в рамките на ЕС.

(25)

В решението си от 15 декември 2021 г. Комисията вече отчете, че планираната цел на мярката, за която Франция е направила уведомление, е да се допринесе за справяне с изменението на климата чрез използването на видове транспорт с по-малък интензитет на CO2, когато съществуват подходящи алтернативи.

(26)

В отговора си от 9 май 2022 г. френските органи посочват, че „Мярката, за която френските органи са направили уведомление, произтича от работата на Гражданския конвент за климата, който достигна до формулирането на 149 мерки, насочени към ускоряване на борбата с изменението на климата“. Освен това те уточняват, че „първата цел на намаляването на полетите е да се работи, съгласувано с редица други действия, срещу изменението на климата“, като същевременно подчертават, че „вторичното положително въздействие върху шума и локалното замърсяване ще произтече по естествен път от намаляването на въздушния трафик, до което ще доведе мярката“.

(27)

В предложението си за Регламент за установяване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата и за изменение на Регламент (ЕС) 2018/1999 (Европейски законодателен акт за климата) (11) Комисията признава, че „[б]орбата с изменението на климата е неотложно предизвикателство“ и се позовава на Специалния доклад на Междуправителствения комитет по изменение на климата (IPCC) относно въздействието на глобалното затопляне с 1,5 °C в сравнение с прединдустриалния период и свързаните с това траектории на емисиите на парникови газове в световен мащаб, в който по-специално се потвърждава, че емисиите на парникови газове трябва спешно да се намалят (12).

(28)

Европейският зелен пакт призовава емисиите на парникови газове от транспорта да бъдат намалени с 90 % до 2050 г. и да се направи така, че транспортната система да е устойчива в нейната цялост. Както се подчертава в Стратегията за мобилност, „За да постигнем тази системна промяна, ние трябва 1) да направим всички видове транспорт по-устойчиви, 2) да осигурим широк достъп до устойчиви алтернативи в една мултимодална транспортна система и 3) да въведем правилните стимули за насърчаване на прехода. […] Това предполага използването на всички политически лостове“.

(29)

За постигането на тази цел е необходимо да се насърчава изборът на устойчив транспорт, като например високоскоростен железопътен транспорт. Както се изтъква в Стратегията за мобилност, за целта се изисква наличието на подходящи (железопътни) услуги с конкурентни цени, честоти и степени на комфорт.

(30)

В този контекст Комисията смята, че Франция е в правото си да счита, че в разглежданата ситуация е налице сериозен екологичен проблем, който включва спешната необходимост от намаляване на емисиите на парникови газове, и че дадена мярка, каквато е предвидената от френските органи, би могло да е обоснована по силата на член 20, параграф 1 от регламента, стига да няма дискриминационен характер, да не нарушава конкуренцията между въздушните превозвачи, да няма по-ограничителен характер, отколкото е необходимо за смекчаване на проблема, и да действа за ограничен период от време, който не надвишава три години, след което тя да се преразгледа, както е предвидено в член 20, параграф 1 от регламента.

(31)

Що се отнася до недискриминацията и въздействието върху конкуренцията, в първоначалната мярка фигурираха две дерогации в полза на въздухоплавателните услуги за превоз предимно на трансферни пътници, което, съгласно първоначалната оценка на Комисията (13), би създало риск от възможна дискриминация и нарушаване на конкуренцията между въздушните превозвачи.

(32)

Въз основа на предоставената от френските органи допълнителна информация Комисията смята, че тези дерогации, независимо от разглеждания дял на трансферните пътници, биха представлявали фактическа дискриминация и биха довели до нарушаване на конкуренцията в ущърб на съществуващите или потенциалните въздушни превозвачи, извършващи полети „от точка до точка“, чийто модел на стопанска дейност не е съсредоточен върху трансферните пътници.

(33)

Тъй като Франция оттегли тези две дерогации, отпаднаха опасенията относно риска те да доведат до възможна дискриминация и нарушаване на конкуренцията между въздушните превозвачи.

(34)

Критериите, използвани в окончателния проектодекрет за налагане на забраната, се основават на продължителността на пътуването по железопътните връзки и на честотата и подходящите разписания и следователно са обективни по своето естество. Забраната се прилага за всички редовни линии за обществен пътнически въздушен транспорт, за които железопътна връзка осигурява, във всяка посока, пътуване с продължителност по-малко от два часа и половина, и която отговаря на условията по член 1 от окончателния проектодекрет, както е посочено в съображение 13. Тъй като няма да има изключени от забраната въздухоплавателни услуги, мярката не води до дискриминация въз основа на национална принадлежност, идентичност или модел на стопанска дейност на даден въздушен превозвач, нито до нарушаване на конкуренцията между въздушните превозвачи.

(35)

Съгласно член 20, параграф 1 от регламента такава мярка трябва да няма по-ограничителен характер, отколкото е необходимо за смекчаване на проблемите.

(36)

Както е посочено в съображение 30, проблемът, установен от френските органи в този случай, включва спешната необходимост от намаляване на емисиите на парникови газове. За да определи дали мярката няма по-ограничителен характер, отколкото е необходимо за смекчаване на разглеждания проблем, Комисията ще изготви оценка дали мярката дава възможност за постигане на целта — а именно да се допринесе за намаляване на емисиите на парникови газове, — без да надхвърля необходимото за това, като се вземе предвид дали други транспортни средства предоставят достатъчно равнище на услуги, за да се гарантира необходимата транспортна свързаност.

(37)

В този контекст отрицателните последици, които произтичат за европейските граждани и за транспортната свързаност от всяко ограничение на права на въздушно движение, трябва да бъдат компенсирани чрез наличието на финансово достъпни, удобни и по-устойчиви алтернативни видове транспорт.

(38)

Като предварителен коментар Комисията отбелязва, че е в ход разработването на набор от законодателни и незаконодателни инструменти с цел подпомагане и допълнително окуражаване на сектора на въздушния транспорт да намали значително емисиите си на CO2 и да стане по-устойчив. В рамките на своя пакет „Подготвени за цел 55“ Комисията представи предложение за преразглеждане на системата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ на ЕС) (14), за да засили сигнала за цената на въглеродните емисии, предложение за преразглеждане на Директивата за данъчното облагане на енергийните продукти и електроенергията (15), с което се премахва задължителното освобождаване по отношение на реактивните горива, както и ново законодателно предложение, озаглавено ReFuelEU — сектор „Авиация“ (16). С тази инициатива се цели да се декарбонизира секторът на въздухоплаването чрез налагане на въвеждането на устойчиви авиационни горива, като същевременно се гарантира доброто функциониране на авиационния пазар. Предложенията на Комисията за актуализиране на законодателството относно Единното европейско небе и правилата относно управлението на въздушното движение (17) също крият голям потенциал за модернизация и устойчивост, като спомагат за намаляване на излишния разход на гориво и емисиите на CO2, причинени от неефикасността на полетите и разпокъсаността на въздушното пространство. Тези законодателни предложения понастоящем се обсъждат от съзаконодателите и все още не са приложими. След като бъдат въведени в действие, те би трябвало ефективно да допринесат за декарбонизацията на сектора на въздухоплаването до такава степен, че разглежданата мярка вече да не е необходима.

(39)

Независимо от това Комисията отбелязва, че Франция е решила, с цел да допринесе междувременно за намаляване на емисиите на парникови газове в сектора на въздушния транспорт, временно да ограничи упражняването на права на въздушно движение за вътрешните редовни линии за обществен пътнически въздушен транспорт, чиито маршрути се обслужват няколко пъти на ден и от директни железопътни връзки с продължителност на пътуването по-малко от два часа и половина, с достатъчна честота и подходящо разписание.

(40)

Колкото до това дали други транспортни средства предоставят достатъчно равнище на услуги, Комисията отбелязва, че в член 1 от окончателния проектодекрет се предвижда по-подробен набор от относими и обективни изисквания, с които се взема предвид качеството на връзката както от гледна точка на пътниците, пътуващи с полети „от точка до точка“, така и на трансферните пътници. Освен това френските органи са поели ангажимент да правят оценка предварително, преди всеки летателен сезон, дали железопътната връзка предлага достатъчно равнище на услуги по даден маршрут (съгласно определеното в член 1 от окончателния проектодекрет) и след това надлежно да информират потенциално заинтересованите въздушни превозвачи кои маршрути може да продължат да бъдат обслужвани. Това също така означава, че би могло даден обхванат от забраната маршрут отново да бъде обслужван, ако качеството на железопътната услуга се промени и вече не отговаря на условията за достатъчно равнище на услуги, като по този начин ще се стимулира предоставянето на качествени железопътни услуги, при които се предлага достатъчно равнище на услуги. Комисията е на мнение, че такъв динамичен подход, при който се взема предвид бъдещото развитие на железопътните услуги, би насърчил мултимодалността в съответствие с целите на Стратегията за мобилност и би бил от полза за транспортната свързаност.

(41)

Колкото до екологичната полза от мярката, френските органи посочват, че „закриването на трите маршрута Орли—Бордо, Орли—Лион и Орли—Нант, което вече е факт (18), води до общо намаляване на дължащите се на въздушния транспорт емисии на CO2 с 55 000 тона“ (19).

(42)

Те също така поясняват, че общото предлагане от страна на Air France на места по маршрутите Париж—Шарл дьо Гол (CDG)—Бордо, CDG—Лион и CDG—Нант е останало стабилно от 2019 г. насам (между -1 % и +3 % в зависимост от съответния маршрут) и не е довело до прехвърляне на капацитет от Орли.

(43)

Френските органи предвиждат, че хората ще се пренасочат основно към високоскоростните влакове, а не към автобусите и колите. Според наличните данни, към които се прави препратка (20), изглежда хората, които използват въздушните връзки, в миналото са предпочитали железопътните връзки. За да направят оценка на потенциалното въздействие на преминаването към друг вид транспорт върху намалението на емисиите, френските органи са направили изчисления за два крайни сценария за маршрута Орли—Бордо: според френските органи при най-лошата хипотеза (21) мярката би довела до намаление на емисиите на CO2 с почти 50 % (-48,2 %), а при най-добрата хипотеза (преминаване изцяло към железопътен транспорт) — до намаление на емисиите с 98,3 %.

(44)

Въздушните маршрути CDG—Лион, CDG—Рен и Лион—Марсилия понастоящем не попадат в обхвата на мярката, тъй като те (все още) не отговарят на едно или повече от условията, определени в член 1 от окончателния проектодекрет. При все това френските органи посочват, че тези три въздушни маршрута може да попаднат в обхвата на забраната веднага щом железопътен оператор подобри условията на своите услуги (основно с оглед на предлаганото разписание). Френските органи смятат, че забрана на тези три допълнителни маршрута би могла да доведе до потенциално намаление на емисиите с 54 900 t CO2. За сметка на това, съгласно предоставените от френските органи пояснения (вж. съображение 17), маршрутите CDG—Бордо и CDG—Нант не попадат и няма да попаднат в обхвата на мярката без структурно подобрение на железопътните услуги.

(45)

Френските органи също така посочват потенциално положително въздействие на мярката, тъй като тя „ще попречи на създаването на обслужвани въздушни маршрути за трафика „от точка до точка“ от района на Париж към 60 % от 40-те най-гъсто населени градове на континенталната територия на държавата“, доколкото „до 24 от тези градове може да се достигне от Париж за по-малко от 2:30 часа пътуване с влак“. В подкрепа на това твърдение те се позовават на свободата на въздушните превозвачи да упражняват дейност на вътрешния пазар и на нарастващата динамика на трафика „от точка до точка“ в периода преди пандемията.

(46)

В очакване на приемането и прилагането на по-ефикасните мерки за намаляване на емисиите на CO2 в сектора на въздушния транспорт, посочени в съображение 38, Комисията счита, че макар мярката сама по себе си не може да отстрани разглежданите сериозни проблеми, тя е все пак в състояние да допринесе в краткосрочен план за намаляването на емисиите в сектора на въздушния транспорт и за борбата с изменението на климата.

(47)

Освен това Комисията отбелязва, че мярката предвижда ограничено ограничение на свободата за предоставяне на въздушни услуги. Тя е насочена само към маршрутите, по които е налице по-устойчив вид транспорт, при който се предлага достатъчно равнище на услуги, както е определено в член 1 от окончателния проектодекрет.

(48)

Също така Комисията си отбелязва ангажиментите на френските органи да преразглеждат „ситуацията на обхванатите от забраната маршрути и на маршрутите, потенциално засегнати от забраната […] в началото на всеки летателен сезон“, както е посочено в съображение 18, и съгласно посоченото в съображение 19 „да изготвят и да предоставят на службите на Европейската комисия оценка на мярката 24 месеца след влизането ѝ в сила. При това преразглеждане ще бъде взето предвид по-специално въздействието на мярката върху околната среда, включително върху изменението на климата, и върху вътрешния пазар на въздухоплавателните услуги“. Това би трябвало да даде възможност на френските органи да прилагат правилно мярката, така че тя да не надхвърля необходимото за смекчаването на разглежданите сериозни проблеми или, според случая, да премахнат мярката, ако се счита, че тя вече не е обоснована и пропорционална за постигането на преследваната цел.

(49)

Комисията също така отбелязва, че „за срока на прилагане на мярката DGAC ще поддържа и предоставя на вниманието на обществеността актуализиран списък на маршрутите, за които забраната е ефективна, като изрично посочва връзката между тези забрани и критериите, определени в декрета“. По този начин ще се гарантира необходимата прозрачност по отношение на европейските граждани и съответните заинтересовани страни и те ще разполагат с възможността, според случая, да оспорват мярката на национално равнище.

(50)

С оглед на горепосочените съображения Комисията счита, че в очакване на приемането и прилагането на по-ефикасните мерки за намаляване на емисиите на CO2 в сектора на въздушния транспорт, посочени в съображение 38, мярката няма по-ограничителен характер, отколкото е необходимо за смекчаване на проблемите.

(51)

Съгласно член 20, параграф 1 от регламента мярката трябва да действа за ограничен период от време, който не надвишава три години, след което тя трябва да се преразгледа.

(52)

Както се припомня в съображение 10, прилагането на забраната ще бъде подложена на оценка три години след датата на влизането ѝ в сила, което съответства на максималния срок, разрешен съгласно член 20, параграф 1 от регламента.

(53)

Вследствие на изразените от Комисията опасения и в съответствие с член 20, параграф 1 от регламента срокът на действие на окончателния проектодекрет е ограничен до три години (съображение 15). Освен това френските органи са поели ангажимент „да изготвят и да предоставят на службите на Европейската комисия оценка на мярката 24 месеца след влизането ѝ в сила. При това преразглеждане ще бъде взето предвид по-специално въздействието на мярката върху околната среда, включително върху изменението на климата, и върху вътрешния пазар на въздухоплавателните услуги“. Ако в резултат на този анализ бъде предвидена нова мярка, по силата на член 20, параграф 2 от регламента Франция трябва да уведоми Комисията за нея.

(54)

Поради това Комисията счита, че мярката има ограничен срок на действие от три години.

(55)

Въз основа на проучването на уведомлението и с оглед на гореизложеното Комисията счита, че предвидената мярка отговаря на условията, определени в член 20, параграф 1 от регламента,