2.6.2010   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 143/17

(1)

На 26 април 2010 г. Съветът разгледа актуализираната програма за конвергенция на Полша за периода 2009—2012 г.

(2)

С увеличение на реалния БВП, което се оценява на 1,7 %, Полша беше единствената страна от ЕС, отбелязала положителен растеж през 2009 г. Този резултат е следствие на съвкупност от благоприятни фактори, в т.ч. стабилни макроикономически показатели в началото на кризата, добре капитализиран и стабилен финансов сектор, сравнително ниска степен на отвореност на икономиката, значително обезценяване на полската парична единица на ранен етап от кризата, както и своевременни благоприятни парични и фискални политики.

Макар че някои от факторите, които подкрепяха растежа, имат временен характер — възможността за експанзионистична фискална политика изчезна в голяма степен и обменният курс се покачва — икономическите перспективи за Полша се подобриха значително през последните месеци. Ключови предизвикателства през следващите години ще бъдат възстановяването на устойчивото състояние на държавните финанси и осигуряването на устойчив процес на догонване без това да доведе до негативни последици за фискалната и макроикономическата стабилност. Полша не използва благоприятната икономическа конюнктура (2006—2008 г.), за да консолидира публичните си финанси, и според оценките държавният дефицит в структурно изражение (т.e. коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл салдо, без еднократните и другите временни мерки, изчислено по общоприетата методика въз основа на данните в актуализираната програма) е достигнал 7 % от БВП през 2009 г. Въз основа на предоставената от полските власти през април 2009 г. нотификация във връзка с ППД, в която се посочва дефицит на консолидирания държавен бюджет в размер на 3,9 % от БВП през 2008 г., на 7 юли 2009 г. Съветът прие решение, с което констатира наличието на прекомерен дефицит, и препоръча неговото коригиране до 2012 г.

(3)

Въпреки че голяма част от наблюдавания спад във фактическия БВП в условията на кризата е цикличен, равнището на потенциалния продукт бе също повлияно отрицателно. В допълнение, кризата може да повлияе и на потенциалния растеж в средносрочен план вследствие на по-ниските инвестиции, ограниченията в достъпа до кредит и нарастващата структурна безработица, макар че последиците в Полша би трябвало да бъдат смекчени от по-малката по мащаб загуба на капитал и от гъвкавостта на полския пазар на труда. Освен това въздействието на икономическата криза засилва отрицателните ефекти, които застаряването на населението оказва върху потенциалния БВП и устойчивостта на публичните финанси. При тези условия ще бъде важно да се ускорят структурните реформи, за да бъде подкрепен потенциалният растеж. По-специално с оглед на ниското равнище на заетост в Полша и необходимостта от реформи в подкрепа на продължаващия процес на догонване, ще бъде важно да се предприемат по-нататъшни мерки за насърчаване на участието на пазара на труда, за подобряване на бизнес средата и за стимулиране на частните разходи в областта на НИРД.

(4)

Съгласно основния макроикономически сценарий, заложен в основата на бюджетните прогнози в програмата, се предвижда растежът на реалния БВП да се ускори от 1,7 % през 2009 г. до 3 % през 2010 г., 4,5 % през 2011 г. и 4,2 % през 2012 г. Оценявано въз основа на наличната към момента информация (2), предвиждането за растежа на реалния БВП през 2010 г. изглежда леко благоприятно, a предвижданията за 2011 г. и 2012 г. изглеждат благоприятни. В програмата е представен алтернативен „рисков сценарий“ с по-нисък растеж на реалния БВП в размер на 2,7 % през 2010 г., 3,7 % през 2011 г. и 3,5 % през 2012 г., който изглежда по-реалистичен. Като се има предвид последната информация, съдържащата се в програмата прогноза за постепенно възстановяване на заетостта в периода 2010—2012 г. е реалистична, особено поради това, че бързата корекция на реалните заплати изглежда смекчава последиците от икономическия спад върху заетостта. Прогнозите на програмата относно инфлацията, които показват спад до около 2 % през 2010 г. в резултат на поскъпващата парична единица и ограничения натиск върху работните заплати, а след това умерено покачване, съответстващо на подобрените икономически условия, са реалистични.

(5)

В програмата се предвижда дефицит на консолидирания държавен бюджет в размер на 7,2 % от БВП през 2009 г. Значителното влошаване от дефицит в размер на 3,6 % от БВП през 2008 г. се дължи до голяма степен на въздействието на кризата върху публичните финанси, но за него допринесоха и мерките за стимулиране в размер на около 2 % от БВП, приложени от правителството през 2009 г. в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ). Основните елементи на стимулирането бяха намалението на данъка върху доходите на физическите лица (за което бе взето решение през 2007 г.), увеличаването на публичните инвестиции и индексацията на социалните трансфери. От друга страна равнището на дефицита за 2009 г. щеше да бъде още по-лошо, ако не бяха приложени намаляващи дефицита мерки, които се оценяват на около 1,5 процентни пункта (намаление на административните разходи и увеличение на доходите от държавните предприятия). Въпреки тези мерки структурното салдо се влоши с над 2 процентни пункта от БВП през 2009 г., което се дължеше и на надхвърлянето на разходите в някои подсектори на държавното управление (3), както и на неблагоприятната структура на растежа.

Въпреки достигнатото високо равнище на структурния дефицит и прогнозираното рязко възстановяване на икономическата активност, в програмата се предвижда стратегия за постепенно оттегляне на мерките във фискалната област, като се планира умерена фискална консолидация в периода 2010—2011 г.

(6)

В програмата се прогнозира леко намаление на държавния дефицит до 6,9 % от БВП през 2010 г. Това трябва да се постигне чрез голямо увеличение на съотношението на приходите (с 2,2 процентни пункта), което би компенсирало и надхвърлило подчертаното увеличение на съотношението на разходите (с 1,9 процентни пункта), дължащо се главно на увеличението на капиталовите разходи (отчасти финансирани със средства от ЕС). Основните консолидационни мерки са увеличаването на някои акцизи и квази-акцизи (около 0,2 % от БВП) и намаляването на ръста на надниците и заплатите в централния бюджет (0,3 % от БВП) в размер на общо 0,5 % от БВП. Подобрението на структурното салдо се оценява на 0,8 процентни пункта от БВП и отразява също благоприятната структура на растежа, водеща до по-висока от обичайната данъчна еластичност. Заложеното в настоящите планове фискално подобрение е по-малко от средногодишната стойност, препоръчана от Съвета през юли 2009 г. за периода 2010—2012 г. (най-малко 1,25 процентни пункта от БВП).

(7)

Основната цел на средносрочната бюджетна стратегия на програмата е намаление на дефицита под референтната стойност от 3 % от БВП до 2012 г. в съответствие с препоръката на Съвета съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО. Планираната корекция обаче е значително отложена за последните години от програмния период: предвижда се номиналното салдо да се подобри с 0,3 процентни пункта от БВП през 2010 г., с 1 процентен пункт от БВП през 2011 г. и с 3 процентни пункта от БВП през 2012 г. Структурното салдо се очаква да се подобрява с 0,8—0,9 процентни пункта от БВП годишно в периода 2010—2011 г. и с 3 процентни пункта от БВП през 2012 г. За да се компенсира по-лошата изходна позиция на номиналния дефицит през 2009 г. в сравнение с предвижданата стойност по време на препоръката на Съвета, средногодишното структурно подобрение за периода 2010—2012 г. ще бъде около 1½ процентни пункта от БВП — малко по-голямо от препоръчаното от Съвета в рамките на процедурата при прекомерен дефицит. Консолидацията в периода 2011—2012 г. е предимно основана на разходите, но не е подкрепена от достатъчно конкретни мерки. Общото нетно въздействие на обявените мерки, т.e. мерките, включени в „Плана за развитие и консолидация на финансите“ от 29 януари 2010 г., на който програмата за конвергенция се позовава в значителна степен, не надвишава 0,5 % от БВП за периода 2011—2012 г. (4) В програмата се потвърждава ангажиментът за средносрочната бюджетна цел (СБЦ), която е постигането на салдо на консолидирания държавен бюджет в размер на – 1 % от БВП в структурно изражение. Предвид последните прогнози и отчетеното равнище на дълга, СБЦ отразява повече от адекватно целите на пакта. В програмата обаче не се предвижда постигането ѝ в рамките на програмния период.

(8)

Бюджетните резултати може да се окажат по-неблагоприятни от заложените в програмата през целия програмен период. Първо, ръстът на реалния БВП може да се окаже по-неблагоприятен от предвидения, което ще се изрази в по-ниски данъчни приходи от очакваното. Според програмата, ако се осъществи алтернативният, по-предпазлив и реалистичен сценарий, дефицитът през 2012 г. ще бъде почти 5 % от БВП и прекомерният дефицит няма да бъде коригиран в определения от Съвета срок. Второ, фискалните цели за 2011 г. и 2012 г. не са подкрепени от конкретни мерки. Напрегнатата изборна програма през следващите две години (президентски и местни избори през есента на 2010 г., парламентарни избори през есента на 2011 г.) поставя въпроса кога ще бъдат конкретизирани и приложени тези мерки. Трето, Полша е показала смесени резултати при постигане на целите за разходите на консолидирания държавен бюджет, определени в последващите актуализации на програмите за конвергенция, и новите инициативи за укрепване на фискалната рамка може да се окажат недостатъчни за промяна на тази тенденция през обхванатия от програмата период. Предлаганото ново „временно“ правило по отношение на разходите, което ще се прилага до въвеждането на „целевото“ правило за разходите, обхваща много малка част от държавните разходи (по-малко от 15 %) и дори ако бъде напълно приложено, ще доведе до малка годишна корекция (по-малко от 0,2 % от БВП годишно в периода 2011—2012 г.) (5). Като цяло бюджетните резултати може да се окажат по-неблагоприятни от предвиденото в програмата.

(9)

Според оценките брутният държавен дълг се е увеличил до 50,7 % от БВП през 2009 г. спрямо 47,2 % през 2008 г. Прогнозите са това съотношение да нарасне с 5 процентни пункта през програмния период и да достигне равнище от около 56 % от БВП през 2012 г., като остане под референтната стойност, заложена в Договора, като промяната ще се диктува основно от високите дефицити в държавния бюджет. Предвижда се планираните през 2010 г. значителни приходи от приватизация да ограничат нарастването на съотношението на дълга. Обаче с оглед на все още слабия пазар и неизпълнението на предишните планове за приватизация, приходите може да бъдат по-ниски от очакваното. При различен макроикономически сценарий и непроменена политика, в прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. се предвиждаше съотношението на дълга да надхвърли прага от 60 % от БВП през 2011 г. Макар че с оглед на последните данни тази прогноза изглежда завишена, съотношението на дълга през следващите години може да е по-високо от предвиденото в програмата.

(10)

Средносрочните прогнози за дълга до 2020 г., в които се приема, че темповете на растеж на БВП ще се върнат постепенно към прогнозираните преди кризата стойности и че съотношението на данъците ще достигне нивата от периода преди кризата, като това включва очаквания ръст на разходите, свързани със застаряване на населението, показват, че предвиденото в програмата бюджетно развитие в номинално изражение и без допълнителна промяна на политиката, е повече от достатъчно за стабилизиране на съотношението на дълга до 2020 г. Програмата се позовава на реформа в подкрепа на дългосрочната устойчивост на обществените финанси (включване на единна класификация на професиите в реформираната обща пенсионна система, пенсионна възраст, фонд за социално осигуряване на селските стопани и намаляване на обезщетенията за неработоспособност). Макар че са много важни за салдото по държавния бюджет и за развитието на пазара на труда в дългосрочен план, тези мерки са предвидени за постепенно прилагане и затова няма да окажат съществен ефект върху салдото по държавния бюджет през програмния период.

(11)

Дългосрочното въздействие на застаряването на населението върху бюджета е значително по-ниско от средното за ЕС, което отразява прогнозираното намаление на публичните разходи за пенсии. Състоянието на бюджета през 2009 г. обаче води до подчертана липса на устойчивост на публичните финанси в дългосрочен план. Осигуряването на по-високи първични излишъци в средносрочен план, както е предвидено в програмата, би допринесло за намаляване на рисковете за устойчивостта на публичните финанси, които бяха оценени като средни в Доклада на Комисията от 2009 г. относно устойчивостта (6).

(12)

Има възможности за подобряване на фискалната рамка на Полша. В Полша има само един тип фискално правило, което се основава на три прагови нива на дълга (50 %, 55 % и 60 % от БВП, като последното е залегнало в Конституцията), чието надхвърляне ще доведе до прилагането на засилващи се мерки за фискална консолидация. По отношение на разходите институционалната рамка не гарантира достатъчния им контрол и води до тяхното повтарящо се превишаване. През 2009 г. властите предприеха мерки за подобряване на фискалната рамка. Чрез въвеждане на допълнителни специфични разпоредби относно вида мерки, които ще бъдат приложени, в случай че държавният дълг надхвърли 55 % от БВП (национално определение, извън ESA-95), властите подсилиха рестриктивния характер на действащия закон за дълга. Перспективата за фискалното планиране на централния държавен бюджет бе увеличена от 3 на 4 години. Осъществени бяха промени в държавното управление, целящи увеличаване на прозрачността на публичните сметки. И накрая, властите планират укрепване на фискалната рамка, което включва въвеждането на „временно“ и „целево“ правило за разходите. „Временното“ правило обаче ще покрива само частта на незадължителните разходи в централния държавен бюджет (без публичните инвестиции), която понастоящем възлиза на под 15 % от общите държавни разходи. Въпреки че тези действия ще улеснят бъдещите усилия за консолидиране, те не заместват необходимите мерки за подкрепа на включения в програмата план за консолидация.

(13)

По отношение на структурата на публичните разходи, делът на публичните разходи за социална закрила в Полша е относително висок за сметка на относително ниските разходи в някои категории, които стимулират растежа (иновации, НИРД), и в здравеопазването. Освен това изглежда, че има възможности за подобряване на ефективността на публичните разходи в области като здравеопазването и образованието. По отношение на приходите данъчната тежест е близо до средната за ЕС, но едно допълнително опростяване би се отразило благоприятно на сложната система за данъчно облагане и събиране на данъците. След 2005 г. полските власти постепенно разработиха и въведоха бюджетиране въз основа на резултатите, което се очаква да подобри както ефективността, така и ефикасността на държавните разходи през следващите години. С бюджета за 2010 г. обхватът на бюджетирането въз основа на резултатите беше разширен, тъй като бяха обхванати допълнителни части от сектора на централната държавна администрация и бяха включени допълнителни категории разходи. Първият централен бюджет, изготвен изцяло в съответствие с бюджетирането въз основа на резултатите, се очаква да бъде изпълнен през 2013 г.

(14)

Като цяло през 2010 г. бюджетната стратегия, заложена в програмата, отговаря в голяма степен на препоръките на Съвета от 7 юли 2009 г. съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО. Като се вземат предвид рисковете обаче, от 2011 г. бюджетната стратегия изглежда няма да съответства на препоръките на Съвета. Средногодишното структурно подобрение, планирано за периода 2010—2012 г., е 1½ процентни пункта от БВП — малко по-голямо от препоръчаното от Съвета в рамките на процедурата при прекомерен дефицит. Фискалната консолидация обаче е значително отложена за последните години от програмния период, целите за дефицита се основават на оптимистични прогнози за растеж, a планираните икономии на разходи не са подкрепени от достатъчно конкретни мерки. Като се имат предвид добрите икономически резултати на Полша по време на кризата, прогнозираното от властите възстановяване от 2010 г., големият структурен държавен дефицит и целта на властите да коригират прекомерния дефицит до 2012 г., то би била подходяща стратегия за фискална консолидация, която е по-засилена в началото на периода. През 2010 г. бюджетът следва да се изпълнява стриктно, плановете за текущите първични разходи да се изпълняват по възможност частично, а непредвидените приходи да се разпределят за намаляване на дефицита. Целите за дефицита на консолидирания държавен бюджет за 2011—2012 г. ще трябва да бъдат подкрепени от значителни допълнителни мерки, което би трябвало да осигури и подходящ предпазен марж, в случай че нe се осъществи заложеният в програмата основен макроикономически сценарий.

(15)

Относно посочените в кодекса на програмите за стабилност и за конвергенция изисквания за предоставянето на данни, програмата предоставя всички задължителни и повечето от незадължителните данни. (7) В препоръките си от 7 юли 2009 г. съгласно член 104, параграф 7 от ДЕО Съветът прикани Полша също да докладва относно напредъка, постигнат в изпълнението на препоръките на Съвета, в отделна глава от актуализациите на програмите за конвергенция. Полша спази отчасти тази препоръка. По-специално не са формулирани достатъчно подробно конкретните мерки, необходими за свеждането на дефицита под референтната стойност до 2012 г., както и реформите за ограничаване на текущите първични разходи през следващите години.

i)

изпълнява стриктно бюджета за 2010 г., като изпълнява по възможност частично плановете за текущите първични разходи и разпределя непредвидените приходи за намаляване на дефицита;

ii)

засили планираните корекции в бюджета през 2011 г., за да постигне препоръчаното средно годишно равнище на фискална консолидация от 1,25 % от БВП съгласно член 104, параграф 7 от препоръката и да бъде готова да приеме допълнителни мерки за консолидация през 2011 г. и 2012 г., в случай че се сбъднат рисковете, свързани с по-оптимистичния сценарий, на който се основава програмата, в сравнение със сценария в основата на препоръката по член 104, параграф 7 от ДЕО;

iii)

пристъпи към укрепване на фискалната рамка, включително чрез въвеждането на правило за разходите, което обхваща по-голям дял от първичните разходи в консолидирания държавен бюджет, отколкото представеното в програмата за конвергенция „временно“ правило, и да предвиди подходящи механизми за наблюдение и налагане на спазването. За целта ще се наложи намаляване на дяла на задължителните разходи от общите разходи.