29.5.2010   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 140/1

(1)

На 26 април 2010 г. Съветът разгледа актуализираната програма за конвергенция на Естония за периода 2009—2013 г.

(2)

Към настоящия момент икономиката на Естония излиза от значителна рецесия. Паралелно с осезаемия натиск, който рецесията оказа върху публичните финанси, обратът в неустойчивото вътрешно търсене и краят на бума в областта на недвижимите имоти доведоха до бързото компенсиране на предходните високи вътрешни и външни дисбаланси. Като се отчитат значителните макроикономически дисбаланси отпреди кризата, широкообхватните и решителни действия на правителството за ограничаване на негативното въздействие на икономическия спад върху публичните финанси представляваха разумна реакция в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване. Те спомогнаха за ограничаване на рисковете за икономиката, бюджета и финансовата система и допринесоха за възстановяване на конкурентоспособността посредством адаптиране на цените и заплатите в областта на икономиката. За предотвратяване на появата на неблагоприятни последствия спомогнаха поддържането на стабилни парични буфери в подкрепа на устойчивостта на обменния курс и провеждането на благоразумна политика във финансовия сектор, в т.ч. и интензивно трансгранично сътрудничество. Въпреки че високата задлъжнялост на частния сектор постепенно намалява, тя ще продължи да оказва натиск върху възстановяването, като ограничава потреблението и инвестициите. Към основните бъдещи предизвикателства пред политиката спадат подобряването на производителността на икономиката с оглед допълнително повишаване на конкурентоспособността и напредъка към постигане на трайна конвергенция, както и ограничаването на рисковете от загуба на квалификация вследствие на дългосрочна безработица. В по-широк смисъл предизвикателството пред икономиката се състои във възстановяване на положителния и устойчив растеж, като същевременно се избегне повторната поява на значителни външни и вътрешни дисбаланси. Публичните финанси бяха в значителна степен адаптирани към очаквания през следващите години по-слаб растеж, но в средносрочен план са необходими още положителни резултати.

(3)

Въпреки че голяма част от наблюдавания по време на кризата спад във фактическия БВП има цикличен характер, равнището на потенциалния БВП също е засегнато отрицателно. В допълнение, в средносрочна перспектива кризата може да повлияе и на потенциалния растеж посредством по-ниски нива на инвестиции, ограничения в кредитирането и нарастване на структурната безработица. Освен това влиянието на икономическата криза подсилва отрицателното въздействие на застаряването на населението върху потенциалния БВП и устойчивостта на публичните финанси. При тези условия ще бъде особено важно да се ускорят структурните реформи, за да бъде подкрепен потенциалният растеж. Адаптирането на икономиката към по-устойчива структура на растеж, в която износът играе по-важна роля, е предварително условие за това. По-специално, като се има предвид значителното нарастване на безработицата в Естония, е важно да се ускори прилагането на активни политики на трудовия пазар, да се увеличи професионалната насоченост на системите за образование и обучение съобразно потребностите на пазара на труда и да се инвестира в програмите за учене през целия живот.

(4)

Макроикономическият сценарий, на който се основава програмата, предвижда, че след оценявания на 14,5 % срив от 2009 г. растежът на реалния БВП на годишна база ще бъде почти нулев (– 0,1 %) през 2010 г., като през останалия програмен период той ще се възстанови до средното равнище от 3,7 %.

Предвижда се в рамките на 2010 г. конюнктурата да започне постепенно да се подобрява. През 2010 г. се очаква вътрешното търсене да продължи да действа като спирачка за възстановяването, а растежът да се основава главно на увеличеното външно търсене и на промяната в цикъла на материалните запаси. Предвижда се от 2011 г. вътрешните източници на растеж да наберат скорост. Оценяван въз основа на наличната към момента информация (2), този сценарий изглежда основан на реалистични прогнози за растеж, като несигурността по отношение на икономическото развитие остава висока. Прогнозите в програмата относно инфлацията изглеждат реалистични и предвижданията за паричната политика и обменния курс съответстват на останалия макроикономически сценарий. Номиналното намаление на вътрешните цени и заплатите протича успешно и според програмата и прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. се очаква, макар и с леки различия, то да продължи и през 2010 г. Предвид срива на вноса вследствие на рецесията предходният висок външен дефицит се трансформира в излишък, който се очаква в средносрочен план да се запази на по-високо ниво от посоченото в прогнозата на службите на Комисията от есента поради заложените в програмата по-предпазливи очаквания във връзка с развитието на вътрешното търсене. В програмата се предвижда допълнително увеличение на безработицата през 2010 г. и спад на заетостта в рамките на програмния период.

(5)

Цялостната икономическа и бюджетна стратегия на властите отразява тяхната твърда позиция в подкрепа на устойчивите публични финанси. В програмата дефицитът на консолидирания държавен бюджет през 2009 г. се оценява на 2,6 % от БВП, много близо до нивото от 2008 г. (2,7 %). Това отразява цялостната и широкообхватна бюджетна консолидация, осъществена през 2009 г. на фона на значителното влошаване на икономическата ситуация. Въпреки значителния спад на номиналния БВП осъществената консолидация доведе до слабо нарастване на номиналните приходи, главно вследствие на по-високите неданъчни приходи и увеличението на някои данъчни ставки. Вследствие на значително намаленото публично потребление нивото на разходите се запази почти непроменено спрямо 2008 г. Същевременно по-интензивното усвояване на средства от европейските структурни фондове осигури антициклична подкрепа за икономиката.

Подобрението на структурното салдо, т.е. коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, без еднократните и другите временни мерки, и изчислено по общоприетата методика, съгласно програмата възлиза на 3,5 % от БВП, което предполага силно рестриктивна фискална политика. Същевременно общият обем на приложените през 2009 г. дискреционни мерки сочат към още по-висока бюджетна консолидация, възлизаща на над 9 % от БВП. Разликата може да се дължи, първо, на факта, че стратегията за консолидация разчита до голяма степен да обърне тенденцията на заложения вече растеж на разходите по отношение на държавното потребление и социалните помощи; второ, на отрицателните структурни ефекти върху данъчните приходи, по-специално поради силно изразен спад в частното потребление и разходите за заплати; и трето, на несигурността, свързана с изчисляването на коригираните спрямо фазата на икономическия цикъл салда, предвид мащаба и характеристиките на икономическия спад. Според програмата през 2010 г. номиналният дефицит на консолидирания държавен бюджет ще започне постепенно да намалява, като до края на програмния период той ще прерасне в излишък.

(6)

Програмата предвижда номинален дефицит от 2,2 % от БВП през 2010 г. Подобрението на номиналното салдо спрямо предходната година се дължи основно на целогодишното въздействие на мерките за консолидация, прилагани от втората половина на 2009 г. по отношение на приходите и разходите. Освен това през 2010 г. беше осъществено допълнително увеличение на акцизите, което въпреки свиването на номиналния БВП с около 1,25 % доведе до планирано нарастване на данъчните приходи. Прогнозира се номиналните разходи като цяло да запазят нивото си от 2009 г., като нарастването на общите държавни инвестиции се компенсира от допълнителното намаляване на общото държавно потребление; това води до слабо повишение на съотношението на разходите. Като цяло допълнителните мерки за подобряване на фискалната позиция възлизат на 0,7 % от БВП през 2010 г.; те се прибавят към целогодишното въздействие на решенията за консолидация, взети през втората половина на 2009 г., в размер на 2,5 % от БВП. Въпреки това планираната фискална политика, оценена посредством промяната в структурното салдо, е като цяло неутрална. Несъответствието между двата подхода се обяснява, от една страна, с увеличената зависимост от еднократни и временни мерки в програмата, на фона на все още неблагоприятните циклични условия, а от друга — с посочената по-горе несигурност, свързана с изчисляването на коригираните спрямо фазата на икономическия цикъл салда.

(7)

Основната цел на средносрочната бюджетна стратегия на програмата е постигане на СБЦ, определена в програмата като структурно салдо, до края на програмния период през 2013 г., когато се предвижда излишък по номиналното и първичното салдо. Предвид най-актуалните предвиждания и ниво на дълга СБЦ отразява повече от задоволително целите на Пакта за стабилност и растеж. В съответствие с програмата структурното салдо, изчислено по общоприетата методика, ще се подобрява годишно с 0,5—1 % от БВП през периода 2011—2013 г. Предвижда се подобрението да се осъществи основно за сметка на съотношението на разходите към БВП, което ще спадне по-бързо от съотношението на приходите към БВП, като в последните години от програмния период се очаква номинално намаление в повечето категории първични разходи, по-специално при трудовите възнаграждения и социалните плащания. При все това в програмата не е поместена подробна информация относно широкообхватните мерки в подкрепа на тази консолидация. През 2011 г. зависимостта от еднократни мерки за постигане на бюджетните цели ще намалее и през последните години от програмния период ще изчезне. В унисон с тази тенденция, а също и с изчерпване на източниците на финансиране, налични в рамките на финансовата перспектива 2007—2013 г., се предвижда до края на програмния период делът на неданъчните приходи да намалее до нивото си от 2008 г.

(8)

В краткосрочен и средносрочен план бюджетните резултати биха могли да бъдат по-лоши от предвиденото в програмата. Както беше отбелязано по-горе, съществува голяма несигурност по отношение на макроикономическата среда, като това крие явни рискове за бюджета, въпреки че няма основание да се счита, че тенденцията при въпросните рискове е положителна или отрицателна. Източник на допълнителна несигурност през 2010 г. е зависимостта от нестабилни финансови позиции. По-конкретно, планираните продажби на нефинансови активи на обща стойност 0,5 % от БВП може да не бъдат осъществени изцяло, а приспадането на дивиденти и дялови печалби от държавни дружества е предмет на административни решения и следователно крие рискове за изпълнението. Освен това по-добрите от очакваното данъчни приходи през 2009 г. се дължат отчасти на широкоразпространеното складиране на подлежащи на облагане с акциз стоки преди увеличението на акцизите през януари 2010 г., което може да има неутрализиращ отрицателен ефект върху приходите през 2010 г.

Въпреки че зависимостта от еднократни и временни мерки намалява в последните години от програмата, липсва достатъчно информация във връзка със заместващите ги структурни мерки, което крие рискове за постигането на целите. Все пак солидната досегашна практика на естонските власти в областта на бюджета отчасти компенсира горепосоченото.

(9)

През 2009 г. съотношението на брутния държавен дълг е 7,8 % от БВП, т.е. равнище, което е значително под посочената в Договора референтна стойност. Предвижда се вследствие на бюджетните дефицити съотношението на дълга да нарасне до 14,3 % от БВП до края на програмния период. Очаква се през програмния период консолидираният държавен бюджет да запази нетното състояние на активите си.

(10)

В номинално изражение и без допълнителна промяна в политиката предвидената в програмата бюджетна стратегия би била повече от достатъчна за стабилизирането на съотношението на държавния дълг към БВП до 2020 г., както сочат средносрочните прогнози за дълга, предполагащи постепенно възвръщане на темповете на растеж на БВП на прогнозираните преди кризата нива, възстановяване на данъчните приходи на тяхното предкризисно равнище и включване на предвиденото увеличение на свързаните с възрастта разходи.

(11)

Дългосрочното въздействие на застаряването на населението върху бюджета е значително по-ниско от средното за ЕС. Текущото ниво на брутния дълг на Естония е много ниско и поддържането на стабилни държавни финанси в съответствие с бюджетните планове за програмния период би допринесло за ограничаване на рисковете пред устойчивостта на публичните финанси, чието ниво беше оценено като ниско в доклада на Комисията от 2009 г. относно устойчивостта (3).

(12)

Бюджетната рамка е основана върху правилото за номинално салдо на консолидирания държавен бюджет. Правилото изигра ролята на дългосрочен стабилизатор на икономическата политика, като допринесе за стабилната практика в областта на бюджета и акумулирането на финансови активи.

През последните години прилагането на правилото претърпя развитие посредством по-доброто му синхронизиране с икономическия цикъл, т.е. бяха възприети някои от характеристиките на подхода за структурно салдо, като например стремеж към постигане на излишък във върховата фаза и толериране на дефицит при рецесия. Въпреки това липсата на отделни правила за разходите и/или приходите може би допринесоха за частичното изразходване на извънредните приходи във фазите на растеж или пик. Освен това съществуват известни недостатъци в средносрочната бюджетна рамка, които водят до отслабване на приемствеността между годишните актуализации; продължава да важи принципът, че актуализираните програми за конвергенция не са предмет на обсъждане преди тяхното приемане от Парламента. Програмата съдържа планове, в процес на реализация, за укрепване на бюджетния процес чрез подобряване на стратегическото и годишното планиране, като така се обръща внимание на някои от посочените по-горе недостатъци.

(13)

Въведените през 2009—2010 г. данъчни промени продължават стратегията за изместване на фокуса на облагането към потреблението и използването на природни ресурси, като същевременно нарасна и зависимостта от облагането на трудовите доходи. В допълнение, програмата се позовава на текущ анализ на ефективността на съществуващото освобождаване от данъци и преференциални данъчни ставки, на гарантирането на по-висока гъвкавост при бюджетния процес чрез намаляване на броя на целевите приходи, на актуалните мерки срещу избягването на данъчното облагане и за допълнително опростяване и усъвършенстване на данъчната администрация. Тези мерки и други данъчни промени, изместващи фокуса от труда към други циклично по-устойчиви източници, биха могли да спомогнат за повишаване на качеството на публичните финанси, а също и за намаляване на рисковете за бюджетна перспектива.

(14)

Стратегията, осигуряваща успешно участие във ВКМ II, подкрепено от редица политически ангажименти, поети по време на включването във ВКМ II, е насочена към гарантиране на устойчивостта на обменния курс чрез поддържане на стабилни парични буфери, финансова и фискална стабилност и запазване на гъвкавостта на пазара на труда и продуктовите пазари.

Въпреки че когато кризата достигна до Естония, нейната икономическа позиция беше относително добра, характеризираща се с голям фискален резерв, като цяло стабилен банков сектор и сравнително висока степен на гъвкавост на заплатите и цените, предишните политики не предотвратиха възникването на значителни макроикономически дисбаланси, за които свидетелстват много високите равнища на растеж на кредитите, значителният инфлационен натиск, големият дефицит по текущи сметки и неустойчивият бум в областта на недвижимите имоти. През 2009 г. властите приеха няколко значителни пакета от мерки за консолидация, целящи да овладеят влошаването на публичните финанси в условията на кризата. Тази консолидация ще има положителен ефект и след 2009 г., като по-конкретно намалението на заплатите в публичния сектор допринася за компенсирането на дисбалансите в икономиката. Банковият сектор запази своята висока степен на капитализация и достатъчна ликвидност. Постигнат беше напредък и в областта на структурната политика. Приетият неотдавна закон за труда доведе до увеличаване на гъвкавостта на пазара на труда, улеснявайки адаптирането на икономиката — от предходния, подчинен на вътрешното търсене модел на развитие към повишаване на устойчивостта на растежа. Мерките на политиката във връзка с продуктовите пазари целят увеличаване на конкуренцията. Увеличава се конкурентоспособността в сектора на търговията, която през 2009 г. започна да се ползва от продължаващото намаление на разходите за заплати, както и от целевите държавни програми, в т.ч. ефективното използване на европейските структурни фондове. В бъдеще предизвикателството ще се състои в избягване на повторната поява на значителни външни и вътрешни дисбаланси след възстановяването.

(15)

Като се отчитат посочените по-горе рискове за бюджетните цели, може да се счита, че бюджетната стратегия на програмата като цяло съответства на изискванията на Пакта. По-специално, на фона на последния значителен спад на икономическата активност планираното постигане на СБЦ до края на програмния период може да служи като пример за премерено амбициозна цел съгласно изискванията на Пакта за стабилност и растеж и съответства на успешното участие във ВКМ II. При все това в краткосрочен план остават някои рискове, свързани с несигурността по отношение на макроикономическата среда и със зависимостта от нестабилни елементи. Съществува възможност СБЦ да не бъде постигната по предвидения в програмата начин, ако целевата консолидация не бъде подкрепена от допълнителни мерки в средносрочен план.

(16)

Относно посочените в етичния кодекс на програмите за стабилност и за конвергенция изисквания за предоставянето на данни, програмата има някои пропуски по отношение на задължителните и незадължителните данни (4).

i)

да гарантира запазването на дефицита на консолидирания държавен бюджет под 3 % от БВП и да предприеме необходимите мерки в подкрепа на желаното връщане към СБЦ в средносрочен план;

ii)

да укрепи средносрочната бюджетна рамка, по-специално чрез оптимизиране на планирането на разходите, и да подсили допълнително системата за контрол на стратегическите цели и тяхното отчитане.