Дело C‑16/23

FA.RO. di YK & C. Sas

срещу

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo
regionale della Liguria)

Решение на Съда (първи състав) от 17 октомври 2024 година

„Преюдициално запитване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123/ЕО — Разрешителен режим — Член 10 — Условия за предоставяне на разрешение — Продажба на тютюневи изделия — Национална правна уредба, която поставя предоставянето на разрешение за създаване на обект за продажба на тютюневи изделия в зависимост от спазването на условия — Условия, свързани с разстоянието и населението — Защита на общественото здраве от тютюнопушенето“

1. Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123 — Приложно поле — Национална правна уредба, която запазва продажбата на дребно на тютюневи изделия за оторизирани дистрибутори — Включване

   (съображения 2, 5 и 8, член 1, параграфи 1 и 3 и член 2, параграфи 1 и 2, и член 4, точка 1 от Директива 2006/123 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 55, 56 и 58—62)

2. Свобода на установяване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123 — Разрешителен режим — Понятие — Национална правна уредба, която подчинява продажбата на дребно на тютюневи изделия на процедура по предоставяне на обект за продажба — Включване — Проверка от запитващата юрисдикция

   (член 4, точка 6 от Директива 2006/123 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 67, 70 и 71)

3. Свобода на установяване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123 — Разрешителен режим — Национална правна уредба, която поставя предоставянето на разрешение за обект за продажба на тютюневи изделия в зависимост от спазването на условия, свързани с разстоянието и демографията, без възможност да се вземе предвид периодичното увеличаване на броя на потребителите — Допустимост — Условия — Спазване на условията, посочени в член 10, параграф 2

   (съображения 7 и 66, член 4, точка 8, член 9, параграф 1, член 10, параграфи 1 и 2 и член 14, точка 5 от Директива 2006/123 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 77—79, 81—86, 89—92, 94—98, 100, 101, 103—106, 108, 112 и 113 и диспозитива)

Резюме

Сезиран с преюдициално запитване в контекста на създаването на обект за продажба на тютюневи изделия, Съдът се произнася по съвместимостта с Директива 2006/123 ( 1 ) на италианската правна уредба, приложима по отношение на продажбата на дребно на тези изделия, тъй като в тази правна уредба се използват ограничителни критерии, основани на географското разстояние и гъстотата на населението, за да се разреши такова създаване.

След отнемането на лиценза му, който му позволява да продава на дребно тютюневи изделия, FA.RO. иска от Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Агенция „Митници и монополи“, Италия, наричана по-нататък „ADM“) създаването на нов обект за продажба на тютюневи изделия в търговския му обект за кетъринг на храна и напитки.

ADM отхвърля това искане с мотива, че предвидените в националната правна уредба условия, свързани с минималното географско разстояние между доставчиците и демографията, не са изпълнени.

Тогава FA.RO. подава жалба пред запитващата юрисдикция Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Регионален административен съд Лигурия, Италия). Това дружество твърди по-конкретно, че създаването на нов обект за продажба в търговския му обект няма да доведе до прекомерно предлагане в сравнение с търсенето поради високото равнище на туризма в определени периоди.

Тогава запитващата юрисдикция отправя запитване до Съда, с което по същество иска да се установи дали Директива 2006/123 не допуска национална правна уредба, която поставя предоставянето на разрешение за обектите за продажба на тютюневи изделия в зависимост от спазването на условия, свързани с минималното географско разстояние между доставчиците и демографията, без възможност вместо тези условия компетентният публичен орган да вземе предвид периодичното увеличаване на броя на потребителите.

Съображения на Съда

На първо място, Съдът уточнява, че правна уредба, която запазва продажбата на дребно на тютюневи изделия за дистрибутори, получили разрешение от публичната власт, попада в приложното поле на Директива 2006/123. Всъщност такава правна уредба не попада в обхвата на понятието „монопол“, която е извън приложното поле на тази директива ( 2 ), тъй като държавата не осигурява тази търговска дейност, която остава подчинена на конкуренцията и не е предоставена на един-единствен оператор, като освен това администрацията не може да се намесва в търговските решения на притежателите на обекти за продажба и на лицензи.

На второ място, Съдът отбелязва, че организирането на продажбата на дребно на тютюневи изделия попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123, доколкото в рамките на установения със съответната национална правна уредба режим доставчикът на услуги е длъжен да предприеме постъпки пред компетентен орган, за да получи официално решение, което му позволява достъп до тази дейност.

При това положение предвидените в този разрешителен режим ограничителни условия, свързани с разстоянието и демографията, трябва да са съобразени с разпоредбите на член 10, параграф 2, букви а)—ж) от посочената Директива 2006/123.

Така, първо, те трябва да бъдат недискриминационни, какъвто, изглежда, е настоящият случай.

Второ, те трябва да са обосновани от наложителни причини, свързани с обществения интерес. Такава причина може да е защитата на човешкото здраве от рисковете, породени от тютюневите изделия. За сметка на това съображения от чисто икономическо естество не могат да представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес. Всъщност разрешителен режим не може да съдържа забранени изисквания, тъй като член 14, точка 5 от Директива 2006/123 предвижда забрана „издаването на разрешително“ да се поставя в зависимост от доказването на икономическа нужда или пазарна необходимост. В случая обаче критериите, установени от националната правна уредба във връзка с разстоянието и местното население, биха могли да бъдат квалифицирани — което запитващата юрисдикция следва да провери — като икономически тест, ако целта им е да осигурят достатъчни приходи на продавачите на тютюневи изделия или да увеличат максимално събираемостта на фискални налози върху потребителите на тези изделия, тъй като целят по-специално да се избегне, от една страна, увеличаването на броя на обектите за продажба в местата, където търсенето вече е задоволено от съществуващите обекти за продажба, а от друга страна, твърде малкият брой обекти за продажба да остави една част от търсенето незадоволена. За сметка на това в случаите, при които посочените критерии не преследват цел от икономическо естество и са обективно обосновани от наложителна причина, свързана с обществения интерес, каквато е защитата на общественото здраве, като избягват насърчаването на консумацията чрез по-голямо предлагане и като имат възпиращ ефект върху търсенето, те не биха попадали в обхвата на тази забрана.

Трето, условията, свързани с разстоянието и демографията, трябва да могат съгласувано и последователно да гарантират постигането на преследваната цел и не трябва да надхвърлят необходимото за постигането ѝ.

В това отношение най-напред изглежда, че тези условия водят до въвеждането на контрол върху предлагането на тютюн, който позволява да се избегне насърчаването на потреблението, като по този начин допринася за целта за закрила на общественото здраве. Освен това контролираното предлагане на законно произведени тютюневи изделия допринася за намаляване на употребата на контрабандни изделия, които могат да стимулират потреблението поради по-ниските цени или да представляват допълнителни рискове за здравето на потребителите.

За да се постигне обаче по съгласуван и последователен начин целта за защита на общественото здраве, този механизъм за контрол върху предлагането на тютюн, който позволява да се гарантира достъпността и наличността на тютюневите изделия, би трябвало да има и възпиращо действие върху търсенето на тези изделия. Освен това, за да се запази полезното му действие с оглед на целта за защита на общественото здраве, следва да се провери дали прилагането на условията, свързани с разстоянието и демографията, е достатъчно, за да възпре употребата на тютюневи изделия, без да води до увеличаване на незаконното предлагане на тези изделия. Поради тези причини запитващата юрисдикция следва да провери дали така, както е уредено в националната правна уредба, инсталирането на автомати за продажба представлява средство за продажба на тютюневи изделия, алтернативно на продажбата чрез обикновени или специални обекти за продажба, или чрез лицензи, което трябва да спазва същите условия, свързани с разстоянието и демографията, и не води до увеличаване на предлагането на тези изделия.

По-нататък Съдът подчертава, че държавите членки разполагат със свобода на преценка да решат в каква степен възнамеряват да осигурят защитата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната тази степен. Следователно не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на споделяна от всички държави членки концепция. Следователно обстоятелството, че РККТ ( 3 ) не предвижда условия, свързани с разстоянието и демографията, като мярка за намаляване на употребата на тютюн не оказва никакво влияние върху преценката на необходимостта от разглеждания в главното производство режим за постигане на целта за защита на общественото здраве.

С оглед на тази свобода на преценка, когато държава членка счита за уместно да въведе мерки за контрол върху предлагането на тютюневи изделия, тази държава може законосъобразно да приеме, че периодично увеличаване на броя на потребителите не представлява фактор, който трябва да се вземе предвид. Всъщност вземането предвид на такова периодично увеличение би било в противоречие с преследваната цел за ограничаване на предлагането, насочена към възпиране на потреблението.

Четвърто, изглежда, че условията, свързани с разстоянието и демографията, се основават в настоящия случай на обективни данни, са предварително известни и по принцип не могат да доведат до трудности при тълкуването или прилагането. При това положение съгласно националната правна уредба, дори да са изпълнени условията, свързани с разстоянието и демографията, обикновените обекти за продажба се създават по-специално в момента, в който администрацията счете това за целесъобразно и подходящо при интерес от услугата. Тъй като обаче последното понятие е определено по общ начин, то може да постави под въпрос ясния, недвусмислен, обективен и прозрачен характер на критериите, които определят упражняването на правото на преценка на администрацията, което запитващата юрисдикция следва да провери.

( 1 ) Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (OB L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).

( 2 ) Член 1, параграф 3 от тази директива.

( 3 ) Рамковата конвенция за контрол на тютюна на Световната здравна организация, подписана в Женева на 21 май 2003 г.