Съединени дела C‑715/17, C‑718/17 и C‑719/17

Европейска комисия

срещу

Република Полша и др.

Решение на Съда (трети състав) от 2 април 2020 година

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Решения (ЕС) 2015/1523 и (ЕС) 2015/1601 — Член 5, параграфи 2 и 4—11 от тези решения — Временни мерки в областта на международната закрила в полза на Република Гърция и Италианската република — Извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави на територията на някои държави членки — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Процедура по преместване — Задължение на държавите членки редовно и поне веднъж на всеки три месеца да съобщават броя на кандидатите за международна закрила, които могат да бъдат бързо преместени на тяхна територия — Последващи задължения, водещи до действителното преместване — Интереси на държавите членки във връзка с националната сигурност и обществения ред — Възможност за държава членка да се позове на член 72 ДФЕС, за да не приложи актове на правото на Съюза със задължителен характер“

1. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Преценка на основателността от Съда — Положение, което следва да бъде взето предвид — Положение към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище — Положение, при което соченият за нарушен акт на вторичното право окончателно е престанал да се прилага след датата на изтичане на този срок — Иск за установяване на неизпълнение на задължения при такова положение — Допустимост

   (член 258 ДФЕС; Решения 2015/1523 и 2015/1601 на Съвета)

   (вж. т. 54, 57 и 62)

2. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Досъдебна процедура — Предмет — Срокове, предоставени на държавата членка — Изискване за разумни срокове — Критерии за преценка

   (членове 80 ДФЕС и 258 ДФЕС; Решения 2015/1523 и 2015/1601 на Съвета)

   (вж. т. 92—98)

3. Право на Европейския съюз — Приложно поле — Липса на обща резерва, изключваща мерките, взети с оглед на обществената сигурност — Компетентност на държавите членки да вземат мерки за защита на основните си интереси в областта на сигурността — Тежест за съответната държава членка да докаже необходимостта от това — Прилагане в областта на преместването на кандидати за международна закрила

   (членове 36 ДФЕС, 45 ДФЕС, 52 ДФЕС, 65 ДФЕС, 72 ДФЕС, 346 ДФЕС и 347 ДФЕС; член 5 от Решение 2015/1523 на Съвета и член 5 от Решение 2015/1601 на Съвета)

   (вж. т. 143—145, 147 и 152)

4. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила — Директива 2011/95 — Изключване от статута на субсидиарна закрила — Основания за изключване — Извършване на тежко престъпление — Изключване, предполагащо конкретна преценка на фактите от компетентен орган

   (член 12, параграф 2, буква б) и член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2011/95 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 154)

5. Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика относно убежището — Временни мерки, приети от Съвета в полза на държавите членки, които се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави — Преместване на тези граждани в останалите държави членки — Решения 2015/1523 и 2015/1601 относно мерките в полза на Гърция и Италия — Отказ да се премести даден кандидат за международна закрила — Разумни основания — Заплаха за националната сигурност или обществения ред — Наличие на непротиворечиви, обективни и конкретни данни за такова подозрение — Проверка във всеки отделен случай — Изпреварващо изтъкване на това основание, само с цел обща превенция и без пряка връзка с конкретен случай — Недопустимост

   (член 4, параграф 2 ДЕС; член 72 ДФЕС; член 5, параграфи 2 и 4—11 от Решение 2015/1523 на Съвета и член 5, параграфи 2 и 4—11 от Решение 2015/1601 на Съвета; член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета и членове 12 и 17 от Директива 2011/95 на Европейския парламент и на Съвета)

   (вж. т. 157—161, 172, 180, 187 и 189; т. 2—4 от диспозитива)

Резюме

Като отказват да приложат временния механизъм за преместване на кандидати за международна закрила, Полша, Унгария и Чехия не изпълняват задълженията си по правото на Съюза. Тези държави членки нямат право да отказват да приложат този механизъм нито въз основа на задълженията си за поддържане на обществения ред и опазване на вътрешната сигурност, нито по съображението, че механизмът бил неработещ.

В обявеното на 2 април 2020 г. решение Комисия/Полша, Унгария и Чехия (Временен механизъм за преместване на кандидати за международна закрила) (C‑715/17, C‑718/17 и C‑719/17) Съдът уважава предявените от Комисията искове да се установи, че тези три държави членки не са изпълнили задълженията си по правото на Съюза, тъй като не са съобщавали редовно и поне веднъж на всеки три месеца съответния брой на кандидатите за международна закрила, които могат да бъдат бързо преместени на тяхна територия, и тъй като вследствие от това не са изпълнили по-нататъшните си задължения за преместване. От една страна, Съдът приема, че трите съответни държави членки не са изпълнили задълженията, които произтичат за тях от приетото от Съвета решение за задължително преместване на 120000 кандидати за международна закрила от Гърция и Италия в останалите държави — членки на Съюза ( 1 ). От друга страна, Съдът констатира, че Полша и Чехия не са изпълнили и задълженията, които произтичат за тях от по-ранното решение на Съвета за доброволно преместване на 40000 кандидати за международна закрила от Гърция и Италия в останалите държави — членки на Съюза ( 2 ). Унгария не е била обвързана от мерките за преместване по последно посоченото решение.

Съветът приема тези решения (наричани по-нататък „решенията за преместване“) през септември 2015 г. поради извънредната ситуация в резултат от пристигането на въпросните граждани на трети държави в Гърция и Италия. Въз основа на тези решения ( 3 ) през декември 2015 г. Полша съобщава, че 100 души могат да бъдат бързо преместени на нейна територия. Тя обаче не премества нито едно лице и повече не поема никакви ангажименти за преместване. Унгария нито веднъж не съобщава брой на лицата, които могат да бъдат преместени на нейна територия въз основа на обвързващото я решение за преместване, и не извършва никакви премествания. През февруари и май 2016 г. въз основа на решенията за преместване ( 4 ) Чехия съобщава, че 50 души могат да бъдат преместени на нейна територия. В действителност са преместени 12 души от Гърция, а Чехия повече не поема никакви ангажименти за преместване.

С настоящото решение Съдът най-напред отхвърля довода на трите държави членки, че исковете на Комисията са недопустими поради това, че след изтичането на срока на прилагане на решенията за преместване съответно на 17 и 26 септември 2017 г. вече е невъзможно да отстранят соченото неизпълнение на задължения. В това отношение Съдът припомня, че искът за установяване на неизпълнение на задължения е допустим, ако Комисията просто иска да се констатира наличието на соченото неизпълнение, в частност в случаи като обсъжданите по настоящите дела, при които актът на правото на Съюза, чието нарушение се изтъква, окончателно е престанал да се прилага след датата, на която изтича срокът, определен в мотивираното становище, а именно 23 август 2017 г. Освен това продължава да е налице реален интерес от установяването на соченото неизпълнение на задължения, в частност за да се определи основанието, на което държавата членка може като последица от допуснатото от нея неизпълнение да носи отговорност пред други държави членки, пред Съюза или пред частноправни субекти.

По съществото на исковете Полша и Унгария в частност поддържат, че са имали право да не прилагат решенията за преместване на основание член 72 ДФЕС, съгласно който разпоредбите на Договора, които уреждат пространството на свобода, сигурност и правосъдие, към което спада в частност политиката в областта на убежището, не засягат изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност. По този въпрос Съдът приема, че тъй като представлява дерогационна разпоредба спрямо общите правила на правото на Съюза, член 72 ДФЕС трябва да се тълкува стриктно. В този смисъл член 72 ДФЕС не предоставя на държавите членки правомощието да дерогират разпоредбите на правото на Съюза просто като се позоват на интересите във връзка с поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност, а изисква от тях да докажат, че е необходимо да приложат предвидената в този член дерогация, за да изпълнят задълженията си в тези области.

В този контекст Съдът отбелязва, че съгласно решенията за преместване националната сигурност и общественият ред следва да се вземат под внимание през цялото времетраене на процедурата по преместване до действителното прехвърляне на кандидата за международна закрила. В това отношение Съдът намира, че на компетентните органи на държавите членки на преместване трябва да се признае широка свобода на преценка, когато определят дали даден гражданин на трета страна, който следва да бъде преместен, представлява заплаха за тяхната национална сигурност или за обществения им ред. По този въпрос Съдът посочва, че понятието „заплаха за националната сигурност или обществения ред“ по смисъла на решенията за преместване ( 5 ) трябва да се тълкува като обхващащо както реалните, така и потенциалните заплахи за националната сигурност или обществения ред. Съдът обаче уточнява, че въпросните компетентни органи могат да действат на посочените основания само ако след преценка на всеки отделен случай разполагат с непротиворечиви, обективни и конкретни данни, обосноваващи подозрението, че съответният кандидат представлява реална или потенциална заплаха. Затова Съдът постановява, че предвиденият в тези разпоредби механизъм не допуска в рамките на процедурата по преместване държавата членка да се позовава по абсолютен начин на член 72 ДФЕС, само с цел обща превенция и без пряка връзка с конкретен случай, за да обоснове спиране или дори преустановяване на изпълнението на задълженията си по решенията за преместване.

В отговор на довода на Чехия, че обсъжданият механизъм за преместване бил неработещ, Съдът постановява, че не би могло да се приеме — тъй като противното би означавало да се допусне отстъпление от присъщия за решенията за преместване принцип на солидарност и да се засегне задължителният характер на тези актове — че дадена държава членка може да откаже да изпълнява всяко свое задължение за преместване по посочените актове само въз основа на едностранната си преценка, че установеният с тези актове механизъм за преместване бил неефективен и дори неработещ. Накрая, като припомня, че решенията за преместване са били задължителни за Чехия още от момента на приемането им и през целия срок на тяхното прилагане, Съдът посочва, че тази държава членка е била длъжна да изпълнява задълженията си за преместване по тези решения, независимо от това че оказва други видове помощ на Република Гърция и на Италианската република.

( 1 ) Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (ОВ L 248, 2015 г., стр. 80). Въпросът за валидността на това решение е бил предмет на съединени дела C‑643/15 и C‑647/15, Словакия и Унгария/Съвет; вж. също прессъобщение № 91/17.

( 2 ) Решение (ЕС) 2015/1523 на Съвета от 14 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и на Гърция (ОВ L 239, 2015 г., стр. 146).

( 3 ) Член 5, параграф 2 от всяко от тези решения.

( 4 ) Член 5, параграф 2 от всяко от тези решения.

( 5 ) Член 5, параграфи 4 и 7 от всяко от тези решения.