Дело C‑316/19

Европейска комисия

срещу

Република Словения

Решение на Съда (голям състав) от 17 декември 2020 година

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 343 ДФЕС — Привилегии и имунитети на Европейския съюз — Устав на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и на Европейската централна банка (ЕЦБ) — Член 39 — Привилегии и имунитети на ЕЦБ — Протокол за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз — Членове 2, 18 и 22 — Принцип на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ — Изземване на документи в помещенията на Централната банка на Словения — Документи, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ и на Евросистемата — Член 4, параграф 3 ДЕС — Принцип на лоялно сътрудничество“

1. Право на Европейския съюз — Тълкуване — Принципи — Самостоятелно тълкуване — Понятие „архиви на Съюза“

   (вж. т. 68—72)

2. Привилегии и имунитети на Европейския съюз — Функционален характер — Понятие „архиви на Съюза“ — Обхват — Принцип на неприкосновеност на архивите на Съюза

   (член 2 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз)

   (вж. т. 73—75)

3. Привилегии и имунитети на Европейския съюз — Устав на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и на Европейската централна банка (ЕЦБ) — Привилегии и имунитети на ЕЦБ — Понятие „архиви на Съюза“ — Изземване на документи в помещенията на национална централна банка — Документи, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ и на Евросистемата — Включване — Нарушение на принципа на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ и на задължението за лоялно сътрудничество — Неизпълнение на задължения

   (член 4, параграф 3 ДЕС; член 127, параграфи 1 и 2, член 129, параграф 1, член 258, член 282, параграфи 1 и 2, член 283, параграф 1 и член 343 ДФЕС; членове 1, 2 и 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз; членове 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 и 39 от Протокола за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка)

   (вж. т. 76—85, 87, 89—98, 100—106, 119 и 121—130; т. 1 от диспозитива)

Резюме

Като е извършила едностранно изземването на документи от архивите на ЕЦБ, Словения не е изпълнила задължението си да спазва принципа на неприкосновеност на архивите на Съюза. Освен това, като не е сътрудничила надлежно на ЕЦБ, за да отстрани незаконосъобразните последици от това неизпълнение, Словения не е изпълнила и задължението си за лоялно сътрудничество спрямо Съюза.

На 6 юли 2016 г. словенските органи извършват претърсване и изземване на документи на хартиен и електронен носител в помещенията на Banka Slovenije (Централната банка на Словения). Иззетите от тези органи документи включват всички съобщения, направени чрез електронната поща на заемащия тогава поста управител, всички електронни документи, намиращи се на работното му място и в преносимия му компютър, които се отнасят за периода от 2012 г. до 2014 г., независимо от тяхното съдържание, както и документи, отнасящи се до същия период и намиращи се в кабинета на управителя. Тези действия са проведени в рамките на разследване срещу някои служители на Централната банка на Словения, сред които и същия този управител, по отношение на които има подозрения за злоупотреба с власт и с официални функции в рамките на преструктурирането на словенска банка през 2013 г. Макар Централната банка на Словения да е посочила, че тези мерки нарушават принципа на неприкосновеност на „архивите на Европейската централна банка (ЕЦБ)“, произтичащ от Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз ( 1 ) и изискващ изричното съгласие на ЕЦБ за всеки достъп на националните органи до тези архиви, словенските органи продължават претърсването и изземването на документи, без да привлекат за участие ЕЦБ.

В този контекст ЕЦБ обяснява на словенските органи, че архивите ѝ включват не само документите, изготвени от самата нея при изпълнението на нейните задачи, но и комуникациите между нея и националните централни банки, които са необходими за изпълнението на задачите на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) или на Евросистемата, както и документите, изготвени от тези централни банки за изпълнение на задачите на ЕСЦБ или на Евросистемата. ЕЦБ поддържа също, че при определени условия тя не би се противопоставила на премахването на защитата, от която се ползват иззетите от словенските органи документи.

Тъй като счита, от една страна, че разглежданото едностранно изземване на документи представлява нарушение на принципа на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ ( 2 ) и от друга страна, че противно на изискванията на задължението за лоялно сътрудничество ( 3 ), словенските органи не са провели конструктивни обсъждания, за да отстранят незаконосъобразните последици от нарушаването на този принцип, Комисията предявява пред Съда иск срещу Словения за установяване на неизпълнение на задължения.

В решението си Съдът, заседаващ в голям състав, уважава иска на Комисията и установява твърдяното неизпълнение на задължения в неговата цялост. Така това дело дава възможност на Съда да уточни условията, приложими спрямо защитата на архивите на Съюза по отношение на едностранното изземване на документи от тези архиви, извършено от органите на държава членка на места, различни от сградите и помещенията на Съюза, и по-специално условията, позволяващи да се установи нарушение на принципа на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ.

Съображения на Съда

– По понятието „архиви на ЕЦБ“

Съдът припомня, че тъй като ЕЦБ е институция на Съюза, принципът на неприкосновеност на архивите на Съюза се прилага към нейните архиви. В това отношение Съдът уточнява, че архивите на Съюза обхващат архивите на институция на Съюза, каквато е ЕЦБ, дори ако са разположени на места, различни от сградите и помещенията на Съюза ( 4 ).

В това отношение Съдът изтъква, че ЕЦБ и националните централни банки на държавите членки образуват ЕСЦБ и че паричната политика на Съюза се провежда от ЕЦБ и от националните централни банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото, включително Централната банка на Словения, като тези банки съставляват Евросистемата ( 5 ). Управителите на посочените банки, сред които управителят на Централната банка на Словения, са членове на Управителния съвет на ЕЦБ ( 6 ) и участват в приемането на решенията, необходими за изпълнението на задачите на ЕСЦБ. Основната цел на ЕСЦБ е поддържането на ценовата стабилност. За тази цел основните задачи на ЕСЦБ обхващат по-специално определянето и осъществяването на паричната политика на Съюза ( 7 ), което изисква тясно сътрудничество между ЕЦБ и националните централни банки ( 8 ). В тази система националните централни банки, както и управителите им имат хибриден статут, тъй като действително представляват национални органи, но органи, действащи в рамките на ЕСЦБ, която се състои от тези национални централни банки и ЕЦБ.

Съдът подчертава, че за да функционират правилно ЕСЦБ и Евросистемата и да изпълняват надлежно задачите си, трябва да съществува тясно сътрудничество и постоянен обмен на информация между ЕЦБ и участващите национални централни банки, което по необходимост означава, че свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ и на Евросистемата документи се намират не само у ЕЦБ, но и у националните централни банки.

При тези условия Съдът счита, че такива документи попадат в обхвата на понятието „архиви на ЕЦБ“, макар да се намират у национални централни банки, а не у самата ЕЦБ.

– По нарушението на принципа на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ

Съдът подчертава, че в случая нарушение на принципа на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ би могло да се констатира само ако, от една страна, изземването на документи от архивите на Съюза, за което националните органи са взели решение едностранно, може да представлява такова нарушение и от друга страна, ако иззетите документи действително включват документи, които трябва да се считат за част от архивите на ЕЦБ.

На първо място, Съдът приема, че понятието „неприкосновеност“ предполага защита срещу всяка едностранна намеса на държавите членки. Това се потвърждава от факта, че посоченото понятие е описано като предпазна защита срещу всякакви мерки на претърсване, реквизиция, конфискация и експроприиране. Ето защо Съдът счита, че едностранното изземване от националните органи на документи, принадлежащи към архивите на Съюза, представлява нарушение на принципа на неприкосновеност на тези архиви на Съюза.

На второ място, Съдът припомня, че в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения Комисията трябва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Именно тя трябва да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице това неизпълнение на задължения, без тя да може да се основава на някаква презумпция. В случая Комисията е признала, че не разполага с точна информация относно естеството на разглежданите документи, иззети от словенските органи, така че не е в състояние да установи дали част от тези документи трябва да се считат за част от архивите на Съюза.

С оглед обаче на разглеждания голям брой иззети документи и на функциите, които управителят на национална централна банка като Централната банка на Словения следва да изпълнява в рамките на Управителния съвет на ЕЦБ, а оттам и в рамките на ЕСЦБ и на Евросистемата, Съдът приема за установено, че иззетите от словенските органи документи непременно са включвали документи, които са част от архивите на ЕЦБ. Съдът приема също, че като са иззели едностранно такива документи, словенските органи са нарушили принципа на неприкосновеност на архивите на ЕЦБ.

В този контекст Съдът подчертава, че Протоколът за привилегиите и имунитетите и принципът за неприкосновеност на архивите на Съюза по принцип не допускат изземване на документи от орган на държава членка, когато тези документи са част от посочените архиви и институциите не са дали съгласието си за такова изземване. Този орган обаче има възможност да се обърне към съответната институция на Съюза, за да може тя да премахне защитата, с която се ползват съответните документи, евентуално при определени условия, а при отказ на достъп — до съда на Съюза, за да се снабди с решение, с което се дава такова разрешение и тази институция се задължава да предостави достъп до архивите си. Освен това защитата на архивите на Съюза по никакъв начин не се противопоставя на изземването от националните органи на документи, които не са част от архивите на Съюза, в помещенията на централна банка на държава членка.

– По нарушението на задължението за лоялно сътрудничество

След като припомня постоянната си практика относно обхвата на задължението за лоялно сътрудничество, Съдът отбелязва, че като към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок не са позволили на ЕЦБ да установи документите, които са свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ и на Евросистемата, сред иззетите на 6 юли 2016 г. документи, и като не са върнали тези документи на Централната банка на Словения, словенските органи не са изпълнили задължението си за лоялно сътрудничество с ЕЦБ. Този извод не се засяга от факта, че прокурорът е приканил ЕЦБ да му предложи критерии, позволяващи да се установят тези от иззетите от словенските органи документи, които според ЕЦБ са част от нейните архиви. Всъщност дори след като получават това предложение, словенските органи не предприемат мерки, за да позволят на ЕЦБ да установи документите, свързани с изпълнението на задачите на ЕСЦБ и на Евросистемата, които са били иззети. Освен това тези органи не са уважили искането на ЕЦБ да върне на Централната банка на Словения всички документи, които считат за ирелевантни за въпросното разследване.

В този контекст Съдът счита, че обстоятелството, че словенските органи са взели мерки, за да гарантират запазването на поверителността на посочените документи, не поставя под въпрос извода, че в случая тези органи не са изпълнили задължението си за лоялно сътрудничество с ЕЦБ.

Поради това, що се отнася до периода след спорното изземване, Съдът счита, че словенските власти не са изпълнили задължението си за лоялно сътрудничество с ЕЦБ.

( 1 ) Протокол (№ 7) за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз (ОВ С 202, 2016 г., стр. 266, наричан по-нататък „Протоколът за привилегиите и имунитетите“).

( 2 ) Член 343 ДФЕС, член 39 от Протокол (№ 4) за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (ОВ C 202, 2016 г., стр. 230, наричан по-нататък „Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ“), членове 2 и 22 от Протокола за привилегиите и имунитетите.

( 3 ) Член 4, параграф 3 ДЕС, член 18 от Протокола за привилегиите и имунитетите.

( 4 ) Членове 1 и 2 от Протокола за привилегиите и имунитетите

( 5 ) Член 282, параграф 1 ДФЕС, член 1 и 14.3 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.

( 6 ) Член 283, параграф 1 ДФЕС, член 10.1. от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.

( 7 ) Член 127, параграф 2 ДФЕС.

( 8 ) Член 9.2 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ.