Дело C-531/06

Комисия на Европейските общности

срещу

Италианска репу-блика

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Свобода на установяване — Свободно движение на капитали — Членове 43 ЕО и 56 ЕО — Обществено здраве — Аптеки — Разпоредби, съгласно които само фармацевти имат право да стопанисват аптеки — Обосноваване — Сигурно и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти — Професионална независимост на фармацевтите — Предприятия за търговия на едро с фармацевтични продукти — Общински аптеки“

Заключение на генералния адвокат г-н Y. Bot, представено на 16 декември 2008 г.   I ‐ 4108

Решение на Съда (голям състав) от 19 май 2009 г.   I ‐ 4138

Резюме на решението

1. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Право на иск на Комисията — Упражняване, което не зависи от съществуването на определен правен интерес — Дискреционно упражняване

   (член 226 ЕО)

2. Свободно движение на хора — Свобода на установяване — Свободно движение на капитали — Ограничения

   (членове 43 ЕО и 56 ЕО)

3. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Преценка на основателността от Съда — Положение, което следва да бъде взето предвид — Положение към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище

   (член 226 ЕО)

4. Свободно движение на хора — Свобода на установяване — Свободно движение на капитали — Ограничения

   (членове 43 ЕО и 56 ЕО)

1.  В рамките на изпълнението на възложената ѝ от член 211 ЕО задача Комисията гарантира, че разпоредбите на Договора се прилагат, и проверява дали държавите членки са действали в съответствие с тях. Ако счита, че дадена държава членка не изпълнява задълженията си по тези разпоредби, Комисията трябва да прецени целесъобразността от предявяване на иск срещу държава членка, да определи разпоредбите, които тази държава членка е нарушила, и да избере момента, в който да започне срещу нея производство за установяване на неизпълнение, като съображенията, определящи този избор, не могат да засегнат допустимостта на иска. С оглед на това право на преценка Комисията има свобода да започне производство за установяване на неизпълнение само срещу определени държави членки, които се намират в сходно положение от гледна точка на спазването на общностното право. Така тя по-конкретно може да реши да започне производство за установяване на неизпълнение срещу други държави членки в по-късен момент, след като се е запознала с решението, с което са приключили първите процедури.

   (вж. точки 23 и 24)

2.  Липсва неизпълнение на задълженията по членове 43 ЕО и 56 ЕО от страна на държава членка, която оставя в сила правни разпоредби, които запазват правото на стопанисване на частни аптеки за търговия на дребно само за физически лица, притежаващи диплома за фармацевт, както и за дружества, всички съдружници в които са фармацевти.

   Несъмнено подобна национална правна уредба представлява ограничение по смисъла на посочените членове, тъй като — по отношение на член 43 ЕО — тя лишава другите икономически оператори от достъп до тази дейност като самостоятелно заето лице в съответната държава членка, а що се отнася до член 56 ЕО — тя пречи на инвеститорите от други държави членки, които не са фармацевти, да придобият дялове в този тип дружества.

   Това ограничение обаче може да бъде обосновано със закрилата на общественото здраве, и по-конкретно с целта да се гарантира сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти.

   В това отношение терапевтичното действие на лекарствените продукти, което ги разграничава съществено от останалите стоки, означава, че ако се употребяват без необходимост или неправилно, лекарствените продукти могат да увредят сериозно здравето, без пациентът да е в състояние да осъзнае това при приемането им. Прекомерната или неправилна употреба на лекарствени продукти освен това води до разхищаване на финансови средства, вредата от което е още по-голяма, като се има предвид, че фармацевтичният сектор е източник на значителни разходи и трябва да отговаря на нарастващи нужди, докато финансовите средства, които могат да бъдат отделени за здравеопазването, независимо от използвания начин на финансиране, не са неограничени. Следователно съществува пряка връзка между тези финансови средства и печалбите на икономическите оператори с дейност във фармацевтичния сектор, тъй като в повечето държави членки разходите за предписаните лекарствени продукти се поемат от съответните здравноосигурителни каси.

   С оглед на тези рискове за общественото здраве и за финансовото равновесие на системите за социална сигурност държавите членки могат да поставят строги изисквания на лицата, които извършват търговия на дребно с лекарствени продукти, по-конкретно по отношение на режима на пускането на такива продукти в продажба и извличането на печалба. Те по-специално могат да запазят правото за продажба на дребно на лекарствените продукти по принцип единствено за фармацевтите поради изискванията, на които последните трябва да отговарят, и информацията, която трябва да могат да дадат на потребителите.

   В това отношение предвид признатата възможност на държавите членки да определят степента на закрила на общественото здраве последните могат да изискват лекарствените продукти да се разпространяват от фармацевти, които притежават истинска професионална независимост. Те могат също да вземат мерки за премахване или намаляване на риска от засягане на тази независимост, доколкото такова засягане може да се отрази на равнището на сигурност и качество на снабдяването на населението с лекарствени продукти.

   Тъй като по дефиниция нефармацевтите нямат същото образование и опит и не носят същата отговорност като фармацевтите, и следователно не отговарят на същите изисквания, на които отговарят фармацевтите, от това следва, че в рамките на своята свобода на преценка държавите членки могат да решат, че за разлика от стопанисването на аптека от фармацевт, стопанисването на аптека от нефармацевт може да представлява риск за общественото здраве, по-специално за сигурността и качеството на търговията на дребно с лекарствени продукти, тъй като извличането на печалба при такова стопанисване не е балансирано от други фактори като образованието, професионалния опит и отговорността, която носят фармацевтите, които са характерни за дейността на последните.

   Тъй като не е доказано, че мярка, която ограничава в по-малка степен гарантираните от членове 43 ЕО и 56 ЕО свободи, различна от правило за изключване на нефармацевтите, би позволила да се гарантира също толкова ефикасно равнището на сигурност и качество на снабдяването на населението с лекарствени продукти като това, което се постига чрез прилагането на това правило, разглежданата в главното производство национална правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ.

   По-конкретно, държавата членка може да счете, че съществува опасност от нарушение или заобикаляне на практика на законодателни правила за защита на професионалната независимост на фармацевтите. По същия начин рисковете за сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти не могат да се отстранят също толкова ефикасно чрез задължение за сключване на застраховка, тъй като това средство не би възпрепятствало непременно съответното стопанисващо аптека лице да упражни влияние върху служителите фармацевти.

   (вж. точки 44—48, 51, 52, 55—59, 61—63, 87, 88 и 105)

3.  Наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда.

   (вж. точка 98)

4.  Липсва неизпълнение на задължения по членове 43 ЕО и 56 ЕО от страна на държава членка, която оставя в сила законодателни разпоредби, които не дават възможност на предприятия за търговия на едро с фармацевтични продукти да придобиват участие в дружества, които стопанисват общински аптеки.

   Несъмнено подобна правна уредба води до ограничения по смисъла на членове 43 ЕО и 56 ЕО, доколкото не допуска определени икономически оператори, а именно упражняващите дейност в областта на търговията на едро с фармацевтични продукти, да извършват едновременно с това дейност в общински аптеки. Подобна правна уредба също така възпрепятства инвеститори, установени в други държави членки, които са предприятия за търговия на едро с фармацевтични продукти, да придобиват дялове в определени дружества, а именно дружествата, стопанисващи общински аптеки.

   Това ограничение обаче може да бъде обосновано със закрилата на общественото здраве, и по-конкретно с целта да се гарантира сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти.

   Всъщност посочената правна уредба може да гарантира осъществяването на тази цел и също така не надхвърля необходимото за постигането ѝ, доколкото държавата членка може да счете, че предприятията за търговия на едро с фармацевтични продукти могат да упражняват известен натиск върху служителите фармацевти с цел да отдадат предимство на интереса от реализирането на печалба. Освен това в рамките на правото си на преценка съответната държава членка може да счете, че контролните правомощия на общините по отношение на дружествата, ръководещи общински аптеки, не са подходящи за предотвратяване на влиянието на предприятията за търговия на едро върху служителите фармацевти.

   (вж. точки 100—103 и 105)