Дело C‑184/16

Ovidiu-Mihăiță Petrea

срещу

Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis

(Преюдициално запитване, отправено от Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis)

„Преюдициално запитване — Директива 2004/38/ЕО — Директива 2008/115/ЕО — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Пребиваване на гражданин на държава членка на територията на друга държава членка въпреки наличието на забрана на достъп до територията на тази държава — Законосъобразност на решение за отмяна на удостоверение за регистрация и на второ решение за експулсиране — Възможност за позоваване на незаконосъобразността на предходно решение чрез възражение — Задължение за превод“

Резюме — Решение на Съда (първи състав) от 14 септември 2017 г.

1. Гражданство на Съюза—Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки—Директива 2004/38—Ограничаване на правото на влизане и на правото на пребиваване по съображения, свързани с обществения ред или обществена сигурност—Удостоверение за регистрация, издадено на гражданин на Съюза, независимо от наличието на забрана на достъп до територията на държавата членка—Отмяна на това удостоверение за регистрация и приемане на второ решение за експулсиране въз основа само на констатацията за наличието на мярка за забрана на достъп до територията, която все още е в сила—Допустимост и по силата на принципа на защита на оправданите правни очаквания

   (съображение 11, член 8, параграф 2, и член 32, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета)

2. Гражданство на Съюза—Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки—Директива 2004/38—Ограничаване на правото на влизане и на правото на пребиваване по съображения, свързани с обществения ред или обществена сигурност—Решение за връщане на гражданин на Съюза—Приемане на това решение от същите органи и в същото производство като решение за връщане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна по смисъла на Директива 2008/115—Допустимост—Условие

   (Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета и член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 на Европейския парламент и на Съвета)

3. Гражданство на Съюза—Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки—Директива 2004/38—Ограничаване на правото на влизане и на правото на пребиваване по съображения, свързани с обществения ред или обществена сигурност—Гражданин на държава членка, срещу когото е издадено решение за връщане, който не може в подкрепа на жалба срещу това решение да се позовава на незаконосъобразността на прието по-рано срещу него решение за забрана на достъп—Нарушаване на принципа на ефективност—Липса—Условие

   (Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета)

4. Гражданство на Съюза—Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки—Директива 2004/38—Ограничаване на правото на влизане и на правото на пребиваване по съображения, свързани с обществения ред или обществена сигурност—Решение за ограничаване на свободата на движение и пребиваване на гражданин на Съюза—Уведомяване—Задължение за уведомяване за решението на език, който заинтересованото лице разбира, без то да е направило искане за това—Липса

   (член 27, параграф 1 и член 30 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета и член 12, параграф 2 от Директива 2008/115 на Европейския парламент и на Съвета)

1.  Директива 2004/38/EО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, и принципът на защита на оправданите правни очаквания допускат държава членка, от една страна, да отмени издадено поради грешка удостоверение за регистрация на гражданин на Европейския съюз, по отношение на когото продължава да действа забрана на достъп до територията, и от друга страна, да приеме по отношение на него решение за извеждане, основаващо се само на констатацията, че мярката за забрана на достъп все още е в сила.

   Първо, що се отнася до отмяната на удостоверението за регистрация, Съдът е постановил, че правото на гражданите на държава членка да влязат на територията на друга държава членка и да пребивават в нея с оглед на поставените в Договора за ЕО цели, представлява непосредствено предоставено от Договора право или според случая — от разпоредбите, приети за изпълнението му. Затова издаването на документ за пребиваване на гражданин на държава членка трябва да се разглежда не като конститутивен акт, който създава права, а като акт, с който държава членка установява индивидуалното положение на гражданин на друга държава членка с оглед на разпоредбите на правото на Съюза (решение от 21 юли 2011 г., Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, т. 48 и цитираната съдебна практика).

   Поради това, както този декларативен характер не позволява пребиваването на гражданин да се квалифицира като незаконно по смисъла на правото на Съюза единствено като се има предвид обстоятелството, че той не притежава документ за пребиваване, така и не позволява пребиваването на гражданин на Съюза да се счита за законно по смисъла на правото на Съюза единствено поради факта че му е бил валидно издаден такъв документ (решение от 21 юли 2011 г., C‑325/09, EU:C:2011:498, т. 54).

   Както отбелязва генералният адвокат в точка 42 от заключението си, на още по-силно основание такъв подход трябва да се прилага при действието на Договора за функционирането на ЕС, както впрочем това е отразено в съображение 11 от Директива 2004/38.

   При това положение такъв декларативен характер има и предвиденото в член 8, параграф 2 от Директива 2004/38 удостоверение за регистрация, така че издаването на този документ само по себе си не би могло да обоснове оправданите правни очаквания на заинтересованото лице относно правото му да пребивава на територията на съответната държава членка.

   Когато става въпрос за реда и условията за приемане на решение за задължително връщане при обстоятелства като разглежданите в главното производство, следва да се припомни, че член 27, параграф 1 от Директива 2004/38 предвижда, при спазване на разпоредбите на глава VI от нея, възможност за държавите членки да ограничат свободата на движение и пребиваване на граждани на Съюза и на членове на техните семейства, независимо от националността им, от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.

   Колкото до член 28, параграф 1 от тази директива, той задължава компетентните органи, преди да вземат решение за експулсиране на основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност, да вземат предвид продължителността на пребиваване на заинтересованото лице на територията на съответната държава членка, неговата възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция в приемащата държава членка и степента на неговите връзки със страната на произход.

   Тези разпоредби, които важат за всички решения за извеждане, се прилагат конкретно за решенията за забрана на достъп до територията, изрично посочени в член 32 от Директива 2004/38.

   Независимо че в Директива 2004/38 няма конкретни разпоредби за случая, в който лице, в нарушение на издадена по отношение на него такава забрана, се връща в съответната държава членка, от всички разпоредби от тази директива, и по-конкретно от тези относно евентуалното вдигане на забрана от този вид, следва, че компетентните органи имат правомощия, годни да гарантират спазването ѝ.

   Във връзка с това следва да се отбележи, че в Директива 2004/38 са предвидени условията, при които компетентните органи могат да разрешат вдигане на тази забрана при промяна на обстоятелствата.

   Наистина в член 32, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/38 се уточнява, че лицата, на които е бил забранен достъп до страната, могат да подадат молба за вдигане на забраната след разумен период от време, в зависимост от обстоятелствата и при всички случаи след три години от изпълнението ѝ, като излагат мотиви, показващи, че е настъпила съществена промяна в обстоятелствата, които са дали основание за решението за забраната на достъп.

   В член 32, параграф 2 от тази директива обаче се обяснява, че тези лица „няма да имат право да влизат на територията“ на въпросната държава членка, докато се разглежда тяхната молба.

   Следователно от текста на тези разпоредби изрично следва, че Директива 2004/38 изобщо не е пречка за държава членка да приеме решение за връщане по отношение на лице, което е поискало вдигане на наложената му забрана на достъп до територията, в съответствие с член 32, параграф 1 от тази директива, докато разглеждането на молбата не е приключило с благоприятен резултат.

   Същото по необходимост важи и в случаите, когато, както по делото в главното производство, заинтересованото лице се е върнало на територията на съответната държава членка, без да е поискало вдигането на съществуващата спрямо него забрана на достъп до територията.

   Колкото до въпроса дали компетентните органи трябва отново да проверят дали предвидените в членове 27 и 28 от Директива 2004/38 условия са изпълнени, от самото естество на мярка за забрана на достъп до територията следва, че тя остава в сила, докато не бъде вдигната, и само по себе си установяването на нарушаването ѝ позволява на тези органи да приемат по отношение на заинтересованото лице ново решение за извеждане.

   (вж. т. 32—35 и 39—49; т. 1 от диспозитива)

2.  Директива 2004/38 и Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, допускат решение за връщане на гражданин на Европейския съюз като разглежданото в главното производство да бъде прието от същите органи и по реда на същото производство като решение за връщане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна по член 6, параграф 1 от Директива 2008/115, при положение че се прилагат мерките за транспониране на Директива 2004/38, които са по-благоприятни за този гражданин на Съюза.

   (вж. т. 56; т. 2 от диспозитива)

3.  Принципът на ефективност допуска съдебна практика, според която гражданин на държава членка, срещу когото е издадено решение за връщане при обстоятелства като разглежданите в главното производство, не може в подкрепа на жалба срещу това решение да се позовава на незаконосъобразността на прието по-рано срещу него решение за забрана на достъп, стига заинтересованото лице да е имало ефективна възможност да оспори своевременно последното посочено решение с оглед на разпоредбите на Директива 2004/38.

   В това отношение от постоянната практика на Съда следва, че при липсата на правна уредба в правото на Съюза държавите членки трябва да посочат компетентните юрисдикции и да определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза. При все това тези правила не трябва да бъдат от такова естество, че да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (решения от 29 април 2004 г., Orfanopoulos и Oliveri, C‑482/01 и C‑493/01, EU:C:2004:262, т. 80 и от 13 март 2014 г., Глобал Транс Лоджистик ООД,C‑29/13 и C‑30/13, EU:C:2014:140, т. 33).

   Правото на Съюза изобщо не е пречка за национален закон, който не допуска срещу индивидуален акт като решение за връщане да се прави позоваване на незаконосъобразността на решение за забрана на достъпа, станало окончателно поради изтичане на срока за обжалване на това решение или поради отхвърлянето на подадената срещу него жалба.

   Наистина, както Съдът многократно е приемал, определянето на разумни съдопроизводствени срокове в интерес на правната сигурност за закрила както на заинтересованото лице, така и на съответната администрация е съвместимо с правото на Съюза (решение от 17 ноември 2016 г., Stadt Wiener Neustad, C‑348/15, EU:C:2016:882, т. 41 и цитираната съдебна практика).

   Все пак заинтересованото лице трябва да е имало реална възможност да оспори своевременно първоначалното решение за забрана на достъпа и да се позове на разпоредбите на Директива 2004/38.

   (вж. т. 58—61 и 65; т. 3 от диспозитива)

4.  Член 30 от Директива 2004/38 задължава държавите членки да вземат всички подходящи мерки, за да може заинтересованото лице да разбере съдържанието и последствията на решение, прието по силата на член 27, параграф 1 от тази директива, но не налага то да бъде уведомено за това решение на език, който то разбира или който основателно може да се предполага, че разбира, когато то не е подало молба в този смисъл.

   Важно е първо да се отбележи, че такова изискване не може да се изведе от текста на член 30, параграф 1 от посочената директива, който предвижда по-общо, че заинтересованите лица се уведомяват писмено за всяко решение, взето съгласно член 27, параграф 1 от същата директива, „по такъв начин, че да могат да разберат съдържанието му и последствията му за тях“.

   Освен това от подготвителните работи за приемането на Директива 2004/38, по-конкретно от предложението за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки (COM(2001) 257 окончателен), се установява, че член 30, параграф 1 от Директива 2004/38 не налага решението за извеждане да бъде преведено на езика на заинтересованото лице, но налага на държавите членки да вземат всички подходящи мерки, за да може то да разбере съдържанието и последствията на това решение, както Съдът постановява в решение от 18 май 1982 г., Adoui и Cornuaille (115/81 и 116/81, EU:C:1982:183, т. 13).

   Важно е накрая да се отбележи, че когато става въпрос за решенията за връщане срещу граждани на трети страни, член 12, параграф 2 от Директива 2008/115 предвижда, че държавите членки осигуряват, при поискване, писмен или устен превод на основните елементи на решенията, свързани с връщане, включително информация относно съществуващите правни средства за защита, на език, който гражданинът на трета страна разбира или който основателно може да се предполага, че разбира.

   (вж. т. 69—72; т. 4 от диспозитива)