Asia C-184/16

Ovidiu-Mihăiță Petrea

vastaan

Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis

(Ennakkoratkaisupyyntö – Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis)

Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2004/38/EY – Direktiivi 2008/115/EY – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Jäsenvaltion kansalaisen oleskelu toisen jäsenvaltion alueella tämän valtion asettamasta maahantulokiellosta huolimatta – Rekisteröintitodistuksen peruuttamispäätöksen ja toisen karkottamispäätöksen laillisuus – Mahdollisuus vedota lainvastaisuusväitteellä aikaisemman päätöksen lainvastaisuuteen – Kääntämisvelvollisuus

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 14.9.2017

1. Unionin kansalaisuus–Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus–Direktiivi 2004/38–Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä–Rekisteröintitodistus, joka on myönnetty unionin kansalaiselle jäsenvaltion asettamasta maahantulokiellosta huolimatta–Kyseisen todistuksen peruuttaminen ja toisen karkottamispäätöksen tekeminen pelkän sen toteamuksen perusteella, että maahantulokielto on edelleen voimassa–Hyväksyttävyys, myös luottamuksensuojan periaatteen nojalla

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 johdanto-osan 11 perustelukappale sekä 8 artiklan 2 kohta ja 32 artiklan 1 ja 2 kohta)

2. Unionin kansalaisuus–Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus–Direktiivi 2004/38–Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä–Päätös unionin kansalaisen palauttamisesta–Tällaisen päätöksen tekeminen samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin direktiivissä 2008/115 tarkoitettu päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta–Hyväksyttävyys–Edellytys

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohta)

3. Unionin kansalaisuus–Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus–Direktiivi 2004/38–Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä–Palauttamispäätöksen kohteena oleva jäsenvaltion kansalainen, joka ei voi vedota kyseiseen päätökseen tekemänsä muutoksenhaun tueksi häneen aikaisemmin kohdistetun maahantulokieltopäätöksen lainvastaisuuteen–Tehokkuusperiaatteen loukkaaminen–Tällaista periaatetta ei ole loukattu–Edellytys

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38)

4. Unionin kansalaisuus–Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus–Direktiivi 2004/38–Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä–Päätös unionin kansalaisen vapaan liikkuvuuden ja oleskelun rajoittamisesta–Päätöksestä ilmoittaminen–Velvollisuus ilmoittaa päätöksestä asianomaisen ymmärtämällä kielellä silloin, kun tämä ei ole pyytänyt tällaista ilmoitusta–Tällaisen velvollisuuden puuttuminen

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohta ja 30 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 12 artiklan 2 kohta)

1.  Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY ja luottamuksensuojan periaate eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio yhtäältä peruuttaa maahantulokiellossa edelleen olleelle Euroopan unionin kansalaiselle virheellisesti myönnetyn rekisteröintitodistuksen ja toisaalta päättää karkottaa hänet pelkän sen toteamuksen perusteella, että maahantulokielto oli edelleen voimassa.

   Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse rekisteröintitodistuksen peruuttamisesta, unionin tuomioistuin on katsonut, että jäsenvaltion kansalaisten oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä EY:n perustamissopimuksessa esitetyissä tarkoituksissa on suoraan tällä perustamissopimuksella tai kulloisenkin tapauksen mukaan mainitun sopimuksen täytäntöön panemiseksi annetuilla säännöksillä annettu oikeus. Niinpä oleskeluluvan antamista jäsenvaltion kansalaiselle ei ole pidettävä oikeuksia luovana toimena vaan sellaisena jäsenvaltion toimena, jolla on tarkoitus todeta, millaisessa asemassa toisen jäsenvaltion kansalainen on unionin oikeussääntöjen perusteella (tuomio 21.7.2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

   Näin ollen tällainen toteava luonne on esteenä paitsi sille, että unionin kansalaisen oleskelua pidetään unionin oikeudessa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena pelkästään siksi, ettei hänellä ole oleskelulupaa, myös sille, että unionin kansalaisen oleskelua pidetään unionin oikeudessa tarkoitetulla tavalla lainmukaisena pelkästään siksi, että oleskelulupa on annettu hänelle pätevästi (tuomio 21.7.2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, 54 kohta).

   Kuten julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa, tällaista ratkaisua sovelletaan a fortiori EUT-sopimuksen yhteydessä, kuten sitä paitsi direktiivin 2004/38 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan.

   Tällainen toteava luonne on siis direktiivin 2004/38 8 artiklan 2 kohdassa säädetyllä rekisteröintitodistuksellakin, joten tämän asiakirjan antaminen ei sinällään voi olla perustana asianomaisen perustellulle luottamukselle oikeuteensa oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella.

   Palauttamispäätöksen tekemisen yksityiskohtaisista säännöistä pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa on muistutettava, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jollei tämän direktiivin VI luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä.

   Direktiivin 28 artiklan 1 kohdan mukaan puolestaan toimivaltaisten viranomaisten on ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan karkottamispäätöksen tekemistä otettava huomioon muun muassa se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella, asianomaisen ikä, terveydentila, perhe- ja taloudellinen tilanne, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.

   Näitä säännöksiä, jotka pätevät kaikkiin karkottamispäätöksiin, sovelletaan siis erityisesti maahantulokieltopäätöksiin, jotka direktiivin 2004/38 32 artiklassa nimenomaisesti mainitaan.

   Vaikkei direktiivi 2004/38 sisällä erityisiä säännöksiä sen tapauksen varalta, jossa tällaisen kiellon kohteena oleva henkilö palaa asianomaiseen jäsenvaltioon kyseisen kiellon vastaisesti, kaikista direktiivin säännöksistä ja erityisemmin tällaisen kiellon mahdollista poistamista koskevista säännöksistä ilmenee, että toimivaltaisilla viranomaisilla on valtuudet, joilla ne voivat varmistaa kyseisen kiellon noudattamisen.

   Tässä yhteydessä on huomattava, että direktiivissä 2004/38 säädetään edellytyksistä, joilla toimivaltaiset viranomaiset voivat poistaa kyseisen kiellon, koska olosuhteet ovat muuttuneet.

   Direktiivin 2004/38 32 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa nimittäin säädetään, että henkilö, jolta on kielletty maahantulo, voi hakea kiellon poistamista olosuhteisiin nähden kohtuullisen ajan kuluttua ja joka tapauksessa kolmen vuoden kuluttua maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta sillä perusteella, että tällaisen päätöksen perusteena olleet aineelliset olosuhteet ovat muuttuneet.

   Direktiivin 32 artiklan 2 kohdassa kuitenkin säädetään, että tällaisella henkilöllä ”ei ole oikeutta tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle” sinä aikana, jona hänen hakemustaan tutkitaan.

   Niinpä kyseisten säännösten sanamuodosta ilmenee nimenomaisesti, ettei direktiivi 2004/38 mitenkään estä jäsenvaltiota päättämästä palauttaa henkilö, joka on hakenut maahantulokieltonsa poistamista direktiivin 32 artiklan 1 kohdan mukaisesti, niin kauan kuin tällaisen hakemuksen tutkinta ei ole johtanut myönteiseen lopputulokseen.

   Näin on välttämättä myös silloin, kun – kuten pääasiassa – asianomainen on palannut asianomaisen jäsenvaltion alueelle hakematta maahantulokieltonsa poistamista.

   Sen osalta, onko toimivaltaisten viranomaisten selvitettävä uudelleen, täyttyvätkö direktiivin 2004/38 27 ja 28 artiklassa säädetyt edellytykset, maahantulokiellon luonteestakin jo ilmenee, että se pysyy voimassa niin kauan kuin sitä ei ole poistettu ja että jo pelkkä toteamus sen rikkomisesta antaa kyseisille viranomaisille mahdollisuuden kohdistaa asianomaiseen uuden karkottamispäätöksen.

   (ks. 32–35 ja 39–49 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2.  Direktiivi 2004/38 ja jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY eivät ole esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen päätös Euroopan unionin kansalaisen palauttamisesta tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin direktiivin 2008/115 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta, kun sovelletaan sellaisia direktiivin 2004/38 täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka ovat kyseiselle unionin kansalaiselle edullisempia.

   (ks. 56 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

3.  Tehokkuusperiaate ei ole esteenä oikeuskäytännölle, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa palauttamispäätöksen kohteena oleva jäsenvaltion kansalainen ei voi vedota kyseiseen päätökseen tekemänsä muutoksenhaun tueksi maahantulokieltopäätöksen, joka häneen on aikaisemmin kohdistettu, lainvastaisuuteen, kunhan asianomaisella on ollut tehokkaasti käytössään mahdollisuus riitauttaa ajoissa tämä viimeksi mainittu päätös direktiivin 2004/38 säännösten kannalta.

   Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun unionin oikeuden säännöksiä ei ole annettu, jäsenvaltioiden asiana on määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet. Nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tuomio 29.4.2004, Orfanopoulos ja Oliveri, C-482/01 ja C-493/01, EU:C:2004:262, 80 kohta ja tuomio 13.3.2014, Global Trans Lodzhistik, C-29/13 ja C-30/13, EU:C:2014:140, 33 kohta).

   Unionin oikeus ei ole mitenkään esteenä sille, ettei kansallisessa laissa sallita vetoamista palauttamispäätöksen kaltaista, yksittäistapausta koskevaa toimea vastaan sellaisen maahantulokieltopäätöksen lainvastaisuuteen, josta on tullut lopullinen joko siksi, että kyseiseen päätökseen tehtävän muutoksenhaun määräaika on päättynyt, tai siksi, että muutoksenhaku päätökseen on hylätty.

   On nimittäin niin, että – kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen katsonut – oikeusvarmuutta edistävien kohtuullisten määräaikojen asettaminen oikeussuojakeinojen käyttämiselle, millä suojellaan samalla yksityisiä ja viranomaista, on unionin oikeuden mukaista (tuomio 17.11.2016, Stadt Wiener Neustad, C-348/15, EU:C:2016:882, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

   Asianomaisella on kuitenkin pitänyt olla tehokkaasti käytössään mahdollisuus riitauttaa ajoissa alkuperäinen maahantulokieltopäätös ja mahdollisuus vedota direktiivin 2004/38 säännöksiin.

   (ks. 58–61 ja 65 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)

4.  Direktiivin 2004/38 30 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta asianomainen ymmärtää mainitun direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn päätöksen sisällön ja seuraukset, mutta siinä ei edellytetä, että tällaisesta päätöksestä ilmoitetaan hänelle kielellä, jota hän ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, kun hän ei ole pyytänyt tällaista ilmoitusta.

   Ensinnäkin on huomattava, ettei tällainen vaatimus ilmene kyseisen direktiivin 30 artiklan 1 kohdan sanamuodosta, jossa säädetään yleisemmin, että saman direktiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti ”siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset”.

   Seuraavaksi on todettava, että direktiivin 2004/38 esitöistä ja erityisesti Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä koskevasta ehdotuksesta (KOM(2001) 257 lopullinen) ilmenee, että direktiivin 2004/38 30 artiklan 1 kohta ei edellytä karkottamispäätöksen kääntämistä asianomaisen kielelle vaan sitä vastoin siinä velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta asianomainen henkilö voi ymmärtää päätöksen sisällön ja vaikutukset, kuten yhteisöjen tuomioistuin katsoi 18.5.1982 antamassaan tuomiossa Adoui ja Cornuaille (115/81 ja 116/81, EU:C:1982:183, 13 kohta).

   Lopuksi on todettava, että kolmansien maiden kansalaisiin kohdistettavien palauttamispäätösten osalta direktiivin 2008/115 12 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on pyynnöstä laadittava kirjallinen tai suullinen käännös palauttamiseen liittyvien päätösten keskeisestä sisällöstä sekä käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista kielellä, jota kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän.

   (ks. 69–72 kohta ja tuomiolauselman 4 kohta)