1.

Може ли национална правна уредба — тълкувана в смисъл, че последното действие, с което се прекъсва погасителната давност за действия по прилагане на правото на национален орган за защита на конкуренцията, е формалното действие, с което започва разследването на антиконкурентна практика, като последващите действия, предприети за целите на това разследване, не са част от действията, с които се прекъсва давността — да бъде оставена без приложение от националната юрисдикция, тъй като противоречи на принципите на лоялното сътрудничество и ефективност на антитръстовите действия?

2.

За да се отговори на въпроса, е необходимо да се анализира практиката на Съда относно няколко принципа на правото на Съюза, като се потърси възможност за справедливото им съвместяване: принципа на лоялно сътрудничество между държавите членки и Съюза, принципа на ефективност на антитръстовите действия, принципа на процесуална автономия на държавите членки, и тъй като става въпрос за правна уредба с репресивен характер в широк смисъл — също така принципа на забрана за прилагане с обратна сила на материалноправните разпоредби.

3.

Член 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз (наричан по-нататък „ДЕС“) предвижда:

„По силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.

Държавите членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза.

Държавите членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза“.

4.

Член 101 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“) предвижда:

„1.   Забраняват се като несъвместими с вътрешния пазар всички споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия и съгласувани практики, които биха могли да засегнат търговията между държавите членки и които имат за своя цел или резултат предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар, и в частност такива, които:

2.   Всички споразумения или решения, които са забранени в съответствие с настоящия член, са нищожни.

3.   Разпоредбите на параграф 1 могат да бъдат обявени за неприложими по отношение на:

които допринасят за подобряване на производството или разпространението на стоки или за развитието на техническия или икономическия прогрес, като при това предоставят на потребителите справедлив дял от получените ползи, без:

5.

Член 25 от Регламент № 1/2003 ( 2 ), озаглавен „Давност за налагане на санкции“, предвижда:

„1.   По отношение на правомощията, предоставени на Комисията с членове 23 и 24, се прилагат следните давностни срокове:

2.   Давностният срок започва да тече от деня, в който е извършено нарушението. Въпреки това, в случай на продължени или продължавани нарушения, давностният срок започва да тече в деня, в който нарушението е преустановено.

3.   Всяко действие, предприето от Комисията или от органа по конкуренция на държава членка с цел извършване на проучване или производство във връзка с нарушение, прекъсва давността за налагане на глоби или периодични имуществени санкции. Давността се прекъсва ефективно от датата, на която за предприетите действия е уведомено поне едно от предприятията или сдруженията на предприятия, които са участвали в нарушението. Действия, с които се прекъсва давността, включват по-специално следното:

4.   Прекъсването на давността се прилага за всички предприятия или сдружения на предприятия, които са участвали в нарушението.

5.   С всяко прекъсване започва да тече нов давностен срок. Въпреки това давностният срок изтича най-късно в деня, в който изтича период от време, два пъти по-дълъг от давностния срок, без Комисията да е наложила глоба или периодична имуществена санкция. Този период се удължава със срока, през който давността е спряна по реда на параграф 6.

6.   Давността за налагане на глоби или периодични имуществени санкции спира да тече през времето, през което решението на Комисията е предмет на производство, образувано пред Съда на Европейските общности“.

6.

Член 5, параграф 1 и членове 61 и 62 от Legea concurenței n. 21/1996 (Закон № 21/1996 за конкуренцията) в приложимата към главното производство редакция, която е в сила към датата на решение № 13 на Consiliul Concurenței (орган за защита на конкуренцията, Румъния, наричан по-нататък „орган за защита на конкуренцията“) от 14 април 2015 г., предвиждат следното:

7.

„Член 5 — (1) Забраняват се всички споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия и съгласувани практики, които имат за своя цел или резултат предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията в целия или част от румънския пазар и които:

[…]

Член 61 — (1) Правото на органа за защита на конкуренцията да налага административни санкции за нарушение на разпоредбите на настоящия закон се погасява по давност в следните срокове:

(2)   Давностният срок за действията на органа за защита на конкуренцията започва да тече от деня, в който е извършено нарушението. В случай на продължени или продължавани нарушения давностният срок започва да тече от деня, в който последното разглеждано антиконкурентно нарушение или действие е преустановено.

Член 62 — (1) Всяко действие, предприето от органа за защита на конкуренцията с цел предварителна проверка или започване на разследване, свързано с нарушение на закона, прекъсва давностните срокове, предвидени в член 61. Давността се прекъсва от датата, на която за мярката, взета от органа за защита на конкуренцията, е уведомен поне един икономически оператор или сдружение на икономически оператори, които са участвали в нарушението.

(2)   Мерките, които могат да бъдат взети от органа за защита на конкуренцията и които прекъсват давностния срок, са главно следните:

(3)   Прекъсването на давностния срок се прилага за всички икономически оператори или сдружения на икономически оператори, които са участвали в нарушението.

(4)   След прекъсване на давностния срок започва да тече нов давностен срок със същата продължителност, считано от датата, на която органът за защита на конкуренцията е взел някоя от мерките, посочени в параграф 2. Давностният срок изтича най-късно в деня, в който изтича период, равен на двукратния давностен срок, приложим за съответното нарушение, без органът за защита на конкуренцията да е наложил някоя от санкциите, предвидени в настоящия закон“.

8.

Посочените в предходната точка разпоредби на членове 61 и 62 от Закон № 21/1996 за конкуренцията, изменени на 30 юни 2015 г. с декрет-закон № 31/2015 за изменение и допълнение на Закон № 21/1996 за конкуренцията и за допълнение на декрет-закон № 83/2014 относно възнагражденията на служителите, изплащани с публични средства през 2015 г., и други мерки за публичните разходи, след повторно публикуване на закона стават членове 63 и 64 и понастоящем гласят следното:

„Член 63 [предишен член 61] — (1) Правото на органа за защита на конкуренцията да налага административни санкции за нарушение на разпоредбите на настоящия закон се погасява по давност в следните срокове:

(2) Давностният срок за правото на органа за защита на конкуренцията да налага санкции започва да тече от деня, в който е извършено нарушението. В случай на продължени или продължавани нарушения давностният срок започва да тече от деня, в който последното разглеждано антиконкурентно нарушение или действие е прекратено.

Член 64 [предишен член 62] — (1) Всяко действие, предприето от органа за защита на конкуренцията с цел предварителна проверка или преследване на закононарушение, прекъсва давностните срокове, предвидени в член 63. Давността се прекъсва от датата, на която за мярката, взета от органа за защита на конкуренцията, е уведомен поне един икономически оператор или сдружение на икономически оператори, които са участвали в нарушението.

(2) Мерките, които могат да бъдат взети от органа за защита на конкуренцията и които прекъсват давностния срок, включват главно следните:

(3) Прекъсването на давностния срок се прилага за всички икономически оператори или сдружения на икономически оператори, които са участвали в нарушението.

(4) След прекъсване на давностния срок започва да тече нов давностен срок със същата продължителност, считано от датата, на която органът за защита на конкуренцията е взел някоя от мерките, посочени в параграф 2. Давностният срок изтича най-късно в деня, в който изтича период, равен на двукратния давностен срок, приложим за съответното нарушение, без органът за защита на конкуренцията да е наложил някоя от санкциите, предвидени в настоящия закон.

(5) Давностният срок за налагане на санкции спира да тече за времето, през което решението на органа за защита на конкуренцията е предмет на висящо съдебно производство“.

9.

На 7 септември 2009 г. органът за защита на конкуренцията започва служебно поредица от разследвания по отношение на някои предприятия, които продават на дребно хранителни продукти, включително на Metro Cash & Carry România SRL (наричано по-нататък „Metro“), и техните доставчици, включително на жалбоподателя в главното производство Whiteland Import Export SRL (наричано по-нататък „Whiteland“) с цел установяване на евентуални нарушения на конкурентното право.

10.

На 12 август 2014 г. органът за защита на конкуренцията съобщава на Whiteland доклада от разследването и на 23 октомври 2014 г. провежда изслушвания в открито заседание.

11.

На заседание, проведено на 9 декември 2014 г., органът за защита на конкуренцията приема протокол, съдържащ решението, с което се установява нарушение на конкурентното право от страна на Metro и 13 негови доставчици, включително Whiteland.

12.

С решение № 13 от 14 април 2015 г. органът за защита на конкуренцията установява, че Metro и неговите доставчици, включително Whiteland, са нарушили член 5, параграф 1 от Закон № 21/1996 за конкуренцията и член 101, параграф 1 ДФЕС, като са сключвали антиконкурентни споразумения, насочени към нарушаване и препятстване на конкуренцията на пазара чрез определяне на цена за продажбата или препродаването на стоки на доставчиците, поради което налага глоба на Whiteland.

13.

По-конкретно, що се отнася до отношенията между Metro и Whiteland, органът за защита на конкуренцията установява съществуването на съвкупност от вертикални споразумения, насочени към ограничаване на конкуренцията на пазара за продажба на дребно на хранителни продукти. Тези споразумения ограничават свободата на купувача (търговец на дребно), от една страна, и на доставчика, от друга страна, да определят своята ценовата политика. Ограничаването на цените за продажба и препродаване е извършвано между 2006 г. и 2009 г. с различни документи, отразяващи договорките между Whiteland в качеството на доставчик и Metro, което осъществява препродажба, както и с договори и промоционални оферти.

14.

На основание член 53, параграф 1, буква а) от Закон № 21/1996 за конкуренцията на Whiteland е наложена глоба за нарушение на член 5, параграф 1, буква а) от Закон № 21/1996 за конкуренцията и член 101, параграф 1 ДФЕС в размер на 2324,84 леи (RON), равняваща се на 0,55 % от оборота му през 2013 г.

15.

С молба, внесена в секретариата на Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ, Румъния, наричан по-нататък „Апелативният съд“), Whiteland иска отмяна на Решение № 13 от 14 април 2015 г. в частта, която го засяга, както и освобождаване от заплащане на санкцията, като се позовава на погасяването по давност на правото на органа за защита на конкуренцията да налага каквато и да било административна санкция за нарушение на правилата на конкурентното право, тъй като петгодишният давностен срок, посочен в член 61, параграф 1, буква b) от Закон № 21/1996 за конкуренцията, вече е изтекъл.

16.

С решение № 92 от 19 януари 2016 г. Осмо административно и данъчно отделение на Апелативния съд уважава жалбата на Whiteland и съответно отменя Решение № 13 от 14 април 2015 г. в частта, която го засяга, поради погасяване по давност на правото на органа за защита на конкуренцията да наложи административна санкция на жалбоподателя.

17.

Всъщност Апелативният съд приема, че съгласно режима на погасяване по давност на правото на органа за защита на конкуренцията да налага административни санкции, уреден в членове 61 и 62 от Закон № 21/1996 за конкуренцията, последното действие на органа за защита на конкуренцията, което е могло да прекъсне давностния срок, е решението за започване на разследване, взето от същия орган.

18.

В разглеждания случай Апелативният съд приема, че антиконкурентното поведение има характер на продължавано нарушение и последното антиконкурентно действие, в което Whiteland е упрекнато, е извършено на 15 юли 2009 г. — датата, от която е започнал да тече петгодишният давностен срок, предвиден в член 61, параграф 1, буква b) от Закон № 21/1996 за конкуренцията. След това на 7 септември 2009 г. органът за защита на конкуренцията приема решение за започване на разследване, с което давностният срок е прекъснат, поради което тази дата започва да тече нов петгодишен давностен срок.

19.

Тъй като Апелативният съд, възприемайки стеснително тълкуване на Закон № 21/1996 за конкуренцията, счита, че решението за започване на разследване е последното действие на органа за защита на конкуренцията, което може да прекъсне давностния срок, той стига до заключението, че посоченият срок е изтекъл на 7 септември 2014 г., тоест на дата, предхождаща както проведеното по-късно заседание по въпроса на органа за защита на конкуренцията (на 9 декември 2014 г.), така и приемането на Решение № 13 от 14 април 2015 г.

20.

Органът за защита на конкуренцията подава жалба срещу Решение № 92 от 19 януари 2016 г. на Апелативния съд, която е предмет на главното производство, висящо пред Înalta Curte di Casație și Justiție — Secția de contencios administrativ și fiscal (Върховен касационен съд — Административна и данъчна колегия, Румъния, наричан по-нататък „Върховният съд“).

21.

Той посочва, на първо място, че правилното тълкуване на действащите разпоредби е, че давностният срок може да бъде прекъснат с всяко процесуално действие, предприето с цел преследване на нарушението, а не стеснителното тълкуване, поддържано от Апелативния съд, според което решението за започване на разследване представлява последното действие, което може да прекъсне давностния срок.

22.

На второ място, органът за защита на конкуренцията посочва, че тълкуването, че решението за започване на разследването е последното действие, което прекъсва давностния срок, водело до нееднакво прилагане на съответните национални и европейски разпоредби в тази област.

23.

Всъщност, ако в настоящия случай органът за защита на конкуренцията не бил започнал разследване и във връзка с евентуалното нарушение на член 101 ДФЕС и ако самата Комисия разследвала този въпрос, действията, с които се прекъсва давността, щели да се определят съгласно член 25 от Регламент № 1/2003, съгласно който действията, които прекъсват давността, са всички действия, свързани с преследването на нарушението.

24.

Във висящото пред Върховния съд производство органът за защита на конкуренцията иска да бъде отправено преюдициално запитване, за да се установи дали разпоредбите на правото на Съюза (а именно член 4, параграф 3 ДЕС и член 101 ДФЕС във връзка с член 25, параграф 3 от Регламент № 1/2003) допускат националните правни норми да се тълкуват в смисъл, че формалното действие, с което започва производство по разследване на антиконкурентна практика, е последното действие, което може да прекъсне погасителната давност, и следователно взетите от органа за защита на конкуренцията последващи мерки за целите на разследването не попадат в категорията на действията, които прекъсват давностния срок, дори ако тези норми правят невъзможно ефективното прилагане на член 101 ДФЕС от органа за защита на конкуренцията.

25.

Всъщност запитващата юрисдикция иска да установи дали такова стеснително тълкуване на националния Закон № 21/1996 за конкуренцията, възприето в случая от Апелативния съд, не води до нееднакво прилагане на релевантните разпоредби в областта на конкурентното право.

26.

Тя отбелязва, че съгласно подход, възприет в националната съдебна практика, член 25 от Регламент № 1/2003 се отнася единствено до правомощието на Комисията да налага санкции за предполагаеми нарушения на правилата на конкурентното право на Съюза, като тази разпоредба обаче не е приложима по отношение на органа за защита на конкуренцията. Въпреки това Върховният съд отбелязва наличието на друг подход в съдебната практика, според който трябва да съществува съответствие между член 25 от Регламент № 1/2003 и националните правни норми относно погасителната давност, тъй като е необходимо да се установи съгласуваност между правните норми на Съюза и националните правни норми, по-специално когато последните имат за цел да транспонират съдържанието на правото на Съюза в областта на конкуренцията.

27.

При тези обстоятелства Върховният съд поставя на Съда на Европейския съюз следния преюдициален въпрос:

„Следва ли член 4, параграф 3 ДЕС и член 101 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че задължават съдилищата на държавите членки да тълкуват националните разпоредби относно погасяването по давност на правото на орган за защита на конкуренцията да налага административни санкции в съответствие с правилата, предвидени в член 25, параграф 3 от Регламент № 1/2003, и не допускат тълкуване на национална разпоредба в смисъл, че давността се прекъсва само с формалното действие, с което започва разследването на антиконкурентна практика, но не и с последващи действия, предприети за целите на това разследване?“.

28.

С цел по-голяма яснота е полезно, дори в рамките на правния анализ, да се припомнят някои фактически обстоятелства, за да се разберат по-добре правните въпроси, на които се основава отправеното от запитващата юрисдикция преюдициално запитване.

29.

Националната разпоредба, която е в сила към момента на възникване на спорните обстоятелства по главното производство (член 62 от румънския Закон за конкуренцията), при положение че „всяко действие, предприето от органа за защита на конкуренцията с цел предварителна проверка или започване на разследване ( 3 ), свързано с нарушение на закона, прекъсва давностните срокове“, предвижда, че действията, които могат да прекъснат давностния срок, включват „главно“: a) писмени искания за предоставяне на информация; b) заповед на председателя на органа за защита на конкуренцията за започване на разследване; c) образуване на съдебно производство ( 4 ).

30.

Тълкуването на тази разпоредба от Апелативния съд (след това обжалвано пред запитващата юрисдикция) е в смисъл, че в случая последното действие, което е могло да прекъсне погасителната давност, е било заповедта на председателя на органа за защита на конкуренцията за започване на разследване и следователно към датата на окончателното решение погасителната давност е изтекла, което води до нищожност на наложената от този орган санкция.

31.

Запитващата юрисдикция (румънският Върховен съд), която е сезирана от органа за защита на конкуренцията, има съмнения относно правилното тълкуване на националната разпоредба, предложено от Апелативния съд, и по същество иска от Съда да установи дали: 1) член 4, параграф 3 ДЕС и член 101 ДФЕС задължават националните съдилища да тълкуват националното законодателство, което определя правилата относно погасяването по давност на правото да се налагат административни санкции, в съответствие с член 25, параграф 3 от Регламент № 1/2003; 2) стеснителното тълкуване на разпоредба като посочения член 62, според което последното действие, което може да прекъсне погасителната давност, е формалното започване на производството по разследване от страна на председателя на органа за защита на конкуренцията, може да доведе до възпрепятстване на ефективното прилагане на член 101 ДФЕС, като по този начин се нарушава принципът на ефективност като ограничение на процесуалната автономия на държавите членки, както и принципът на лоялно сътрудничество, посочен в член 4, параграф 3 ДЕС.

32.

Следователно правният въпрос, който трябва да бъде решен, се състои в определяне на ограниченията за държавите членки при уреждането на погасителната давност за действията, извършвани от националните органи за защита на конкуренцията, по-конкретно що се отнася до видовете действия, които прекъсват давността.

33.

Позоваването в преюдициалното запитване на член 25 от Регламент № 1/2003, ако се тълкува (както, изглежда, правят някои от страните в производството) в смисъл на пряко прилагане в настоящия случай, е подвеждащо за отговора на правния въпрос.

34.

Всъщност този член предвижда, че по отношение на правомощията, предоставени на Комисията с членове 23 и 24 от Регламента, се прилагат определени давностни срокове и определени правила, които уреждат изтичането на тези срокове, като условието, предвидено в параграф 3, че давността за налагане на глоби или периодични имуществени санкции се прекъсва с „[в]сяко действие, предприето от Комисията или от органа по конкуренция на държава членка с цел извършване на проучване или производство във връзка с нарушение“.

35.

От текста на член 25 става ясно, че тази разпоредба се прилага само за упражняването на правомощията, предоставени на Комисията с Регламент № 1/2003, а не за упражняването на правомощията, предоставени на националните органи за защита на конкуренцията.

36.

Поради това считам, че е без значение изтъкнатото от някои от страните обстоятелство, че към момента на влизане в сила на Закона за конкуренцията при формулиране на правилото румънският законодател се е ръководил от горепосочения член 25 от Регламент № 1/2003.

37.

Както отбелязва и Комисията ( 5 ) текстът на член 62 от Закона за конкуренцията е различен от този на член 25 от Регламент № 1/2003. Следователно не може да се твърди, че румънският законодател е възпроизвел буквално съдържанието на горепосочения член 25, нито че той може да се прилага пряко към действията, извършвани от националния орган за защита на конкуренцията.

38.

От това следва, че отговорът на поставения от запитващата юрисдикция въпрос не може да зависи от прилагането на посочения член 25, а от тълкуването на член 62 от Закона за конкуренцията с оглед на съвместяването на няколко принципа на правото на Съюза ( 6 ): принципа на процесуална автономия на държавите членки при липсата на хармонизирана правна уредба, принципа на ефективност на действията за прилагане на правото на конкуренцията, принципа на лоялно сътрудничество между държавите членки и Съюза и принципа за забрана за прилагане с обратна сила на материалноправните разпоредби с репресивен характер.

39.

Преди да се премине към анализ на посочените принципи, предварително следва да се припомни, че настоящият въпрос до Съда е загубил практическа полза за в бъдеще с оглед на отправното национално право.

40.

Националният законодател всъщност е изменил горепосочения член 62, като го е уеднаквил с разпоредбите на член 25 от Регламент № 1/2003 г. ( 7 ) и следователно e предвидил допълнителни и последващи започването на разследването основания за прекъсване на давностния срок ( 8 ).

41.

Предишната разпоредба обаче остава приложима ratione temporis по делото, инициирано от Whiteland пред националния съд, поради което Съдът ще трябва да предложи на запитващата юрисдикция критерии за разрешаването му с оглед на правилното тълкуване на правото на Съюза.

42.

Според мен направените изменения са напълно неутрални по отношение на решението по настоящия случай: всъщност преценката, която трябва да направи Съдът, се ограничава до съвместимостта с правото на Съюза на тълкуване (като посоченото от запитващата юрисдикция и възприето от Апелативния съд) на националната правна норма, която е в сила към момента на настъпване на фактите.

43.

Накрая, следва да се отбележи, че в член 29 от Директива 2019/1 ( 9 ) се съдържат някои правила относно давностните срокове за налагане на глоби от националните органи за защита на конкуренцията, които обаче не засягат разглежданите в настоящото производство аспекти ( 10 ).

44.

Следователно изглежда се потвърждава волята на законодателя на Съюза да не регулира пряко аспекта, свързан с продължителността на давностните срокове и вида действия, които прекъсват давността, що се отнася до мерките, приети от националните органи за защита на конкуренцията.

45.

В разглеждания случай, като се изключи пряката приложимост на член 25 от Регламент № 1/2003, е необходимо да се намери балансът на някои общи принципи на правото на Съюза, по които Съдът вече многократно се е произнасял.

46.

За да се прецени дали дадена законова разпоредба като румънската, която е в сила към момента на настъпване на фактите (тълкувана стеснително, както е направил Апелативният съд), е съвместима с правото на Съюза, следва да се приеме, че антитръстовите действия трябва да бъдат ефективни както когато са в сферата на отговорност на Комисията, така и когато са в сферата на отговорност на националните органи за защита на конкуренцията.

47.

Всъщност държавите членки „определят органа или органите по конкуренция, отговорни за прилагането на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС по начин, с който се постига действително изпълнение на разпоредбите на този регламент. Съгласно последния така определените органи трябва да осигурят ефективното прилагане на посочените членове в общ интерес (вж. съображения 5, 6, 8, 34 и 35 от Регламента)“ ( 11 ).

48.

Вярно е, че „съгласно принципа на националната процесуална автономия, при липса на правна уредба на Съюза по въпроса, във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза“ ( 12 ) и че „при изпълнение на общностните актове националните органи действат при спазване на процесуалните и материалноправните правила на своето национално право, доколкото общностното право, включително неговите общи принципи, не съдържа общи правила за тази цел“ ( 13 ).

49.

Този принцип обаче, отново с думите на отдавнашната практика на Съда, „трябва да се балансира с изискването за еднакво прилагане на общностното право, за да се избегне неравното третиране на икономическите оператори“ ( 14 ).

50.

Това означава, че както категорично се изяснява в следващите актове на Съда, свободата на преценка на държавите членки е обвързана със спазването на принципите на Съюза ( 15 ), и по-специално с принципа на ефективност. Националните разпоредби не трябва да „правят практически невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза“ ( 16 ).

51.

Горното важи особено в областта на конкуренцията. Всъщност извършеното с Регламент № 1/2003 модернизиране на правилата и процедурите за прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС се основава на концепцията за създаване на децентрализирана система за прилагане на европейските антитръстови правни норми, в рамките на която действат в тясна връзка Европейската комисия, националните органи за защита на конкуренцията и съдилищата на държавите членки. На тези субекти са предоставени нови правомощия в сравнение с предишния режим с цел да се постигне по-голяма ефективност на правоприлагането на европейско равнище, като същевременно се запазят съгласуваността и еднаквостта на уредбата.

52.

Така изградената децентрализирана система, в която националните органи прилагат пряко правото на Съюза, изисква — макар и при спазване на процесуалната автономия на държавите членки — правилата, установени за прилагане на правото на конкуренцията, да не създават пречки за еднаквото ефективно прилагане на антитръстовото законодателство.

53.

Следователно държавите членки „трябва да следят установяваните и прилаганите от тях правила да не възпрепятстват ефективното прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС“ ( 17 ) и „процесуалните условия за съдебно обжалване на решенията на […] органи[те] по конкуренция“ да не застрашават постигането на целта на Регламент № 1/2003, която е „да се осигури ефективното прилагане от посочените органи на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС“ ( 18 ).

54.

Що се отнася по-специално до погасителната давност, неотдавна Съдът беше сезиран по дело относно правото на обезщетение за вреди, причинени от нарушение на конкурентното право.

55.

Правото на държавата членка ограничава до три години давностния срок, който започва да тече независимо от това дали на увреденото лице са били известни отговорното лице и общият размер на вредите, и не предвижда никакво спиране или прекъсване на давностния срок по време на висящо производство пред националния орган за защита на конкуренцията.

56.

В този случай Съдът постановява, че „член 102 ДФЕС и принципът на ефективност трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която, от една страна, предвижда, че давностният срок във връзка с исковете за обезщетение за вреди е тригодишен и започва да тече от момента, в който увреденото лице е узнало за правото си на обезщетение, дори да не е известно отговорното за нарушението лице, и от друга страна, не предвижда възможност за спиране или прекъсване на този срок по време на производство пред националния орган за защита на конкуренцията“ ( 19 ).

57.

Съдът също така утвърждава принципа, че „всяка национална правна уредба, която определя началния момент на давностния срок, продължителността на този срок и правилата за спирането и прекъсването му, трябва да е адаптирана спрямо особеностите на конкурентното право“ ( 20 ), което „по принцип налага извършването на сложен фактически и икономически анализ“ ( 21 ).

58.

Тези принципи, изведени от Съда във връзка със случай на иск на частноправни субекти за обезщетение за вреда, претърпяна в резултат на антиконкурентно поведение (т.нар. „private enforcement“), според мен са приложими и в настоящия случай, в който действието, което подлежи на погасяване по давност, е на национален орган за защита на конкуренцията (т.нар. „public enforcement“).

59.

Това се дължи на факта, че без private enforcement, истински „втори стълб“ ( 22 ) наред с public enforcement, днес „създадената с Регламент (ЕО) № 1/2003 децентрализирана система за прилагане на правото в областта на картелите е вече немислима“ ( 23 ). Исковете за вреди от нарушение на правилата на Съюза в областта на конкуренцията са следователно „неразделна част от системата за прилагане на тези правила, която цели да накаже антиконкурентните действия на предприятията и да ги възпре от извършването на такива действия“ ( 24 ).

60.

Регламент № 1/2003 вече отразява отношението на взаимно допълване между прилагането на правото от публични органи и от частноправни субекти, с което се характеризира европейският модел ( 25 ): благодарение на предоставените на компетентните органи значителни правомощия по разследване и налагане на санкции, основната функция на първото е преследването и възпирането на антиконкурентните нарушения; задачата на второто е да гарантира защитата на правата и обезщетяването на вредите, претърпени от пострадалите от нарушението. Най-новите директиви ( 26 ) в тази област потвърждават този подход, като освен това добавят елементи, които изглежда водят към все по-голямо взаимно допълване.

61.

Вместо да се разглеждат две конкуриращи се системи за правоприлагане, е по-подходящо да се мисли за една-единствена система, тъй като става въпрос за два различни начина да се постигне един и същ резултат ( 27 ). Съгласуването на тези начини на правоприлагане има за цел да стимулира положителното взаимодействие, насочено към преследване на общата цел за ефективно прилагане на конкурентното право ( 28 ).

62.

Практическият опит освен това показва, че не само гражданските искове за вреди могат да представляват конкретна възможност за отнасяне пред съда на евентуални антитръстови случаи, които в противен случай биха останали без защита ( 29 ), но и правото на всяко лице да иска поправянето на вреда, причинена от антиконкурентно поведение, „укрепва действието на правилата на Съюза в областта на конкуренцията […], като по този начин се допринася за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Европейския съюз“ ( 30 ).

63.

Поради тясното взаимно допълване на прилагането на правото от страна на частноправните субекти и прилагането му от публичните органи ( 31 ), които обслужват обществения интерес от ефективна и свободна конкуренция на единния пазар, считам, че изложените принципи, изведени от Съда в споменатото решение Cogeco, могат да бъдат приложени и в случая, който е предмет на настоящото производство.

64.

Съгласно принципа на ефективност „националните разпоредби не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза“ ( 32 ).

65.

Това важи особено в областта на конкуренцията ( 33 ) поради описаната по-горе децентрализираната система за правоприлагане, като се има предвид и фактът, че „правилната правна квалификация на нарушенията на правилата в областта на конкуренцията изисква в много случаи преценка на сложни икономически отношения, както и на вътрешна търговска документация, които често се появяват само в резултат от работата на органите за защита на конкуренцията“ ( 34 ).

66.

Следователно по отношение на давността правилата, приети от отделните държави членки, трябва да позволяват извършването на ефективни антитръстови действия и в случаите с по-голяма сложност.

67.

Анализът на случая, с който понастоящем е сезиран Съдът, установява редица признаци, от които може да се направи извод, че тълкуването на националната разпоредба от Апелативния съд не в съответствие с принципа на ефективност: абсолютното изключване на възможността за действия, прекъсващи давността, след започване на разследването, което не позволява да се вземат предвид процесуалните действия след неговото започване, както и съответното прекомерно редуциране на действието на абсолютната 10‑годишна погасителна давност, също предвидена в тези разпоредби.

68.

Не удължаването на давностния срок само по себе си, нито спецификата на действията, прекъсващи давността, дават основание да се приеме, че в разглеждания случай се нарушава правото на Съюза, а необоснованата строгост на предложеното стеснително тълкуване, което не би позволило прекъсване на давността дори в особено сложни случаи.

69.

Освен това подобно тълкуване почти би лишило от смисъл абсолютния 10‑годишен давностен срок, който също е предвиден в това законодателство в допълнение към „обикновения“ 5‑годишен срок: ако нито едно действие след официалното започване на производството не може да прекъсне давността, петте години, предвидени за него, рядко ще могат да бъдат надхвърлени, а във всички случаи ще могат да бъдат надхвърлени най-много с краткия период от време между узнаването за евентуалното нарушение на конкуренцията и започването на производството.

70.

Вярно е, че преди започване на производството от страна на колегиума на органа се извършва предварителна дейност по разследване от компетентната дирекция, но през този период не могат да бъдат извършвани множество релевантни за производството действия, например проверки, и във всеки случай обикновено не се провеждат всички онези процесуални действия, които са типични за едно напълно завършено състезателно производство.

71.

Следователно държавите членки могат да предвидят срокове и правила за погасителната давност, различни от предвидените за Комисията в член 25 от Регламент № 1/2003, но при условие че те позволяват упражняването на дейността по правоприлагане, съобразено със сложността на правния и икономическия анализ на случаите, отнесени до националните органи за защита на конкуренцията. Според мен в областта на конкуренцията така трябва да се разбира изразът „да не се прави прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза“, използван многократно от Съда.

72.

За тази цел, освен абсолютната продължителност на давностния срок, която не трябва да бъде прекомерна, за да се избегне обратният ефект от твърде ненавременни антитръстови действия, именно действията, с които се прекъсва давността, играят ключова роля, като позволяват да се съобрази продължителността на производствата с действителната сложност на случая.

73.

От това следва, че законова разпоредба като румънската трябва да се тълкува от националните съдилища, макар и при спазване на процесуалната автономия на държавите членки, като се вземат предвид: a) целият набор от действащи правила относно погасителната давност, а не отделни разпоредби ( 35 ); б) средната сложност на случаите, разглеждани от националния орган за защита на конкуренцията и сроковете, необходими за адекватен правно-икономически анализ. За целта, както посочва Комисията в писменото си становище ( 36 ), може да се извърши проверката, предложена от Съда по дело Taricco 1 ( 37 ).

74.

В настоящия случай при използване на този тест националният съд трябва да провери дали прилагането на националните разпоредби в областта на прекъсването на давността съгласно тълкуването им от Апелативния съд би довело до това в голям брой от случаите да останат ненаказани предприятията, извършили тежки нарушения на конкуренцията, доколкото поначало давността за наказателното им преследване би изтекла, преди да може да бъде наложена с окончателен съдебен акт антитръстовата санкция, уредена в закона. В случай на положителен резултат от проверката националният съд би следвало да приеме, че предвидените в националното право мерки за борба с нарушенията на конкуренцията не могат да се считат за ефективни и възпиращи, което би било в разрез с член 101 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС.

75.

Би могъл да се вземе предвид не само действителният брой случаи, останали ненаказани вследствие на изтичането на давностния срок, спрямо общия брой случаи, разгледани от националния орган за защита на конкуренцията, но и фактът, че например някои видове нарушения на конкурентното право биха могли системно да останат ненаказвани ( 38 ) вследствие на прилагането на националните разпоредби относно прекъсването на давностния срок.

76.

Накрая отбелязвам, че с оглед преценката на последиците от евентуалното погасяване по давност на действията по правоприлагане на националния орган за защита на конкуренцията, националният съд би могъл да анализира и интересите на трети страни, които биха претърпели вреда от евентуалната отмяна поради изтекла давност на решението на националния орган за защита на конкуренцията, която, въпреки че все още не е настъпила, може да се счита за релевантна.

77.

Имам предвид по-специално потребителите, които, след като са претърпели вреда от антиконкурентното поведение на санкционираните предприятия, очакват решението на органа да бъде потвърдено по съдебен ред, за да могат на свой ред да предявят искове за обезщетение за вреди.

78.

Според мен това би представлявало допълнително потвърждение на доводите, които изложих в предходните точки ( 39 ), относно взаимното допълване между прилагането на правото от публичните органи и от частноправните субекти, които едновременно обслужват обществения интерес от ефективна и свободна конкуренция на единния пазар.

79.

Тази допълнителна преценка предполага наличието на определени условия, които могат да доведат до включването и на интереса на потребителите в общата преценка на националния съд: a) при първоначално разглеждане, решението на националния орган за защита на конкуренцията не трябва да изглежда незаконосъобразно поради аспекти, различни от свързаните с погасителната давност; б) обжалваното решение на националния орган за защита на конкуренцията трябва да има съдържание, което абстрактно може да обоснове последващи искове от страна на значителен брой потребители, претърпели вреди в резултат от неправомерното поведение на санкционираните предприятия.

80.

След описаните по-горе проверки според мен националният съд трябва да направи една последна преценка: относно съответствието на националната разпоредба не с текста, а с „духа“ на съвкупността от правни норми на Съюза в областта на погасяването по давност на действията на Комисията по прилагане на правото.

81.

Макар да не са обвързващи за държавите членки, те все пак представляват „стандарт за ефективност“ на антитръстовите действия, който трябва да бъде възможно най-уеднаквен в рамките на една децентрализирана система за правоприлагане, в която отделните национални органи за защита на конкуренцията действат във все по-голяма синергия с Комисията.

82.

От гореизложеното следва, че с оглед на всички обстоятелства, произтичащи от материалите по делото, стеснителното тълкуване на действията, прекъсващи давността, каквото предлага Апелативният съд, би могло да попречи на действията по правоприлагане на национален орган за защита на конкуренцията, по-специално когато особеностите на случая налагат извършването на сложни правни и икономически анализи (произтичащи и от количеството материали, които трябва да бъдат разгледани) и последващи проверки, включително чрез инспекции и други способи за събиране на доказателства.

83.

Както беше споменато, националният съд ще трябва да приложи горепосочените критерии, за да прецени дали в настоящия случай националната разпоредба съгласно тълкуването ѝ от Апелативния съд прави прекомерно трудни антитръстовите действия на националния орган за защита на конкуренцията, като по този начин влиза в противоречие с принципа на ефективност.

84.

След тази проверка запитващата юрисдикция ще трябва да приложи принципа на съответстващо тълкуване, който, както е известно, „изисква националните юрисдикции да използват всички свои правомощия, като вземат предвид цялото вътрешно право и като приложат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълната ефективност на съответната директива и да стигнат до разрешение, което съответства на преследваната от нея цел“ ( 40 ).

85.

В случай че националната юрисдикция прецени, че не е възможно да се направи съответстващо тълкуване и да се остави без приложение националното правило, е необходимо, както предлага Комисията в писменото си становище ( 41 ), в заключение да се разгледат правните последици в контекста на главното производство.

86.

Всъщност, ако националният съд стигне до извода, че стеснителното тълкуване на член 62 от румънския Закон за конкуренцията е несъвместимо с правото на Съюза, което би довело до оставяне без приложение на националната разпоредба, като приеме, че давността е надлежно прекъсната с друго действие след започването на производството по разследване, би следвало правното положение да се прецени с оглед на принципите на законоустановеност и забрана за прилагане с обратна сила на санкционните разпоредби ( 42 ).

87.

Това следва да се направи, тъй като от материалите по делото, и по-специално от писменото становище на Комисията ( 43 ), изглежда, че в румънската правна система, както в италианската правна система, предмет на разглеждане в решения Taricco 1 ( 44 ) и Taricco 2 ( 45 ), правилата относно давността за закононарушения, както и правилата за определяне на престъпленията и наказанията се основават на материалното наказателно право и следователно, подобно на последните, се подчиняват на принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията ( 46 ), закрепен в член 49, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз и член 7, параграф 1 от Европейската конвенция за правата на човека. Следователно за режима на погасителната давност в областта на наказателното право се прилагат изискванията за предвидимост, точност и забрана за прилагане с обратна сила, присъщи на принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията.

88.

Всъщност в решение Taricco 2 ( 47 ) Съдът уточнява, че ако националният съд стигне до извода, че задължението да остави без приложение въпросните национални разпоредби противоречи на принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията, който изисква от закона предвидимост, точност и недопускане на обратното действие при определянето на санкционираните от него престъпления и наказания, той не би бил длъжен да изпълни с това задължение, дори ако изпълнението му би довело до отстраняване на национално положение, което е несъвместимо с правото на Съюза.

89.

Този принцип би могъл да се счита за приложим и към подлежащите на санкциониране нарушения в областта на конкуренцията поради наличието на утвърдената практика на Европейския съд по правата на човека ( 48 ).

90.

Като се има предвид целта на конкурентното право, естеството на санкциите (предупредително, възпиращо и репресивно действие) и тежестта им (големи по размер глоби), според Европейския съд по правата на човека към тези процедури трябва да се прилагат гаранциите, предвидени в член 6 от Европейската конвенция за правата на човека ( 49 ).

91.

Съдът също многократно е следвал този подход: в решение Комисия/Anic Partecipazioni Съдът признава приложимостта на принципа на личната отговорност по отношение на правилата в областта на конкуренцията ( 50 ); в решение Hüls/Комисия Съдът се позовава на принципа на презумпцията за невиновност, гарантирана в член 6, параграф 2 от Европейската конвенция за правата на човека ( 51 ).

92.

По думите на генералния адвокат Bot, „глобите, посочени в член 23 от Регламент № 1/2003 ( 52 ), поради естеството и размера си могат да бъдат отъждествени с наказателна санкция“ и съответната процедура „попада в „наказателноправната област“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи“ ( 53 ).

93.

Следователно, ако посочените по-горе условия са налице, не може да се изключи възможността нормативна разпоредба, за която впоследствие се приеме, че не съответства на принципите на правото на Съюза, да продължи да обвързва страните при спазване на принципите на законоустановеност и забрана за прилагане с обратна сила на наказателните разпоредби или разпоредбите с репресивен характер в широк смисъл.

94.

Подобни разсъждения могат да бъдат направени в случай на утвърдено тълкуване на действаща разпоредба. Необходимо условие за прилагането на това положение е да става въпрос за еднозначни и утвърдени тълкувания в съдебната практика, т.е. които могат да бъдат разглеждани в конкретната правна система като „действащо право“.

95.

Само в такъв случай тълкуването на законова разпоредба с репресивен характер, тъй като е „действащо право“, може да продължи да обвързва страните, дори ако впоследствие се приеме, че не съответства на правото на Съюза.

96.

В разглеждания случай, както е видно от материалите по делото, според мен не може да се приеме, че е налице такова положение, тъй като тълкуванията в съдебната практика на държавата членка, изглежда, се различават.

97.

Запитващата юрисдикция пояснява, че след постановяването на решение № 13 от 14 април 2015 г., пред Апелативен съд Букурещ са образувани десет дела, като по пет от тях е установено погасяване по давност на правото за налагане на санкция, а по останалите пет обжалваното решение е потвърдено ( 54 ): това потвърждава наличието на „нееднаква практика на съдилищата, решаващи споровете по същество в тази област“ ( 55 ).

98.

Органът за защита на конкуренцията припомня, че „съдилищата, решаващи споровете по същество, които са разгледали законосъобразността на Решение № 13/2015, са тълкували и прилагали по различен начин приложимите правила относно погасителната давност за налагане на санкции в областта на конкуренцията, що се отнася до действията, прекъсващи давността“ ( 56 ).

99.

Националната юрисдикция обаче трябва да установи дали са налице условията, посочени в решение Taricco 2 и изяснени в практиката на Европейския съд по правата на човека и на Съда, прилагайки изложените по-горе критерии.

100.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос по следния начин: