–

за E.P., от Š. Petković, advocaat,

–

за нидерландското правителство, от J. M. Hoogveld, M. A. M. de Ree, L. Noort и K. Bulterman, в качеството на представители,

–

за белгийското правителство, от C. Van Lul, C. Pochet и P. Cottin, в качеството на представители, подпомагани от C. Decordier, avocate, и de T. Bricout, advocaat,

–

за германското правителство, първоначално от T. Henze и R. Kanitz, а впоследствие от R. Kanitz, в качеството на представители,

–

за швейцарското правителство, от S. Lauper, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от G. Wils, J. Tomkin и C. Cattabriga, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 1, буква д) от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1, наричан по-нататък „Кодексът на шенгенските граници“).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по правосъдие и сигурност, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“) и E.P. относно законосъобразността на решение, с което на последния се разпорежда да напусне територията на Европейския съюз.

3

В член 5, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. (ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183, наричана по-нататък „Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген“) се предвижда следното:

„Разрешава се влизането на чужд гражданин на територията на договарящите страни за престой не повече от три месеца, който отговаря на следните условия:

[…]

4

Член 20, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген, изменена с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. (ОВ L 182, 2013 г., стр. 1), гласи:

„Чуждите граждани, за които няма изискване за притежаване на виза, могат свободно да се движат на територията на договарящите страни за период до 90 дни в рамките на всеки 180‑дневен период, при условие че отговарят на условията за влизане, които са посочени в член 5, параграф 1, букви a), в), г) и д)“.

5

Член 27, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), гласи:

„Мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Наличието на предишни наказателни присъди не представлява само по себе си основание за предприемането на такива мерки.

Личното поведение на въпросното лице трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция“.

6

В член 24, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 1987/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година за създаването, функционирането и използването на Шенгенска информационна система от второ поколение (ШИС II) (ОВ L 381, 2006 г., стр. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 9, стр. 76), се прави следното уточнение:

„1.   Данните за граждани на трети страни, по отношение на които е бил издаден сигнал с цел отказ за влизане или пребиваване, се въвеждат на основата на национален сигнал след решение, взето от компетентните административни органи или съдилища, в съответствие с правилата на процедурата, предвидена в националното законодателство и което е взето въз основа на индивидуална оценка. Обжалванията на такива решения се извършват в съответствие с националното законодателство.

2.   Сигнал може да бъде въведен, когато решението по параграф 1 се основава на заплаха за обществения ред или обществената сигурност, или за националната сигурност, която може да бъде причинена от присъствието на въпросния гражданин на трета страна на територията на държава членка. Такова положение може да възникне по-специално в случай на:

7

Член 3 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98), е формулиран по следния начин:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

8

В член 6, параграф 1 от тази директива се предвижда следното:

„Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5“.

9

Член 21, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (ОВ L 243, 2009 г., стр. 1, наричан по-нататък „Визовият кодекс“) гласи:

„При разглеждане на заявление за издаване на единна виза се проверява дали кандидатът изпълнява условията за влизане, посочени в член 5, параграф 1, букви а), в), г) и д) от [Регламент № 562/2006], като по-специално се преценява дали кандидатът представлява риск за незаконна имиграция или за сигурността на държавите членки, както и дали възнамерява да напусне територията на държавите членки преди изтичане на визата, за която кандидатства“.

10

Съображения 6 и 27 от Кодекса на шенгенските граници са формулирани по следния начин:

[…]

11

В член 2 от този кодекс се предвижда следното:

„По смисъла на настоящия регламент се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

12

Член 6, параграф 1 от същия кодекс гласи:

„При планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от 90 дни в рамките на всеки 180- дневен период, при което се отчита 180‑дневният период, предшестващ всеки ден от престоя, за влизането на гражданите на трети страни се прилагат следните условия:

[…]

13

В член 8, параграф 2, трета алинея от този кодекс се предвижда следното:

„Въпреки това, на несистематична основа, при извършване на минимални проверки на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, граничните служители може да направят справка с национални или европейски бази данни с цел да се уверят, че тези лица не представляват действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за вътрешната сигурност, обществения ред, международните отношения на държавите членки или заплаха за общественото здраве“.

14

Докато се намира в Нидерландия за краткосрочен престой, по отношение на който се ползва от освобождаване от задължението за притежаване на виза, E.P., гражданин на трета страна, е заподозрян в извършването на нарушение на нидерландското законодателството относно упойващите вещества.

15

С решение от 19 май 2016 г. държавният секретар разпорежда на E.P. да напусне територията на Съюза, с довода че той вече не отговаря на условието по член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници, тъй като представлява заплаха за обществения ред.

16

E.P. обжалва това решение пред Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Хагски първоинстанционен съд, заседаващ в Амстердам, Нидерландия).

17

С решение от 13 септември 2016 г. тази юрисдикция уважава жалбата и отменя решението на държавният секретар.

18

Държавният секретар подава въззивна жалба срещу това решение.

19

Предвид по-специално естеството на решението на държавния секретар, взето срещу E.P., сложността на преценките, които държавният секретар трябва да извърши, за да приеме такова решение, и обстоятелството, че E.P. се е намирал на територията на държава членка в деня на приемането на това решение, запитващата юрисдикция иска да се установи дали констатацията за наличие на заплаха за обществения ред по смисъла на член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници предполага да се докаже, че личното поведение на E.P. представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес.

20

Според запитващата юрисдикция досегашната практика на Съда, произтичаща от решения от 19 декември 2013 г., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), от 11 юни 2015 г., Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), от 24 юни 2015 г., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), от 15 февруари 2016 г., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), и от 4 април 2017 г., Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), не позволява да се даде еднозначен отговор на този въпрос.

21

При това положение Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

22

С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална практика, съгласно която компетентните органи могат да приемат решение за връщане на гражданин на трета страна, който не е длъжен да притежава виза и присъства на територията на държавите членки за краткосрочен престой, тъй като е счетен за заплаха за обществения ред, защото е заподозрян в извършване на престъпление.

23

От член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници е видно, че сред условията за влизане за краткосрочен престой на територията на държавите членки фигурира изискването лицето да не се счита за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност, общественото здравеопазване или международните отношения на някоя от държавите членки.

24

Макар тази разпоредба да представя това изискване като условие за влизане на територията на държавите членки, трябва да се констатира, че след влизането на тази територия законността на престоя на нея също зависи от изпълнението на посоченото изискване.

25

Всъщност, от една страна, в член 20, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген се предвижда, че гражданите на трети страни, които не са длъжни да притежават виза, могат свободно да се движат на територията на държавите членки през определения в тази разпоредба период, при условие че тези граждани на трети страни отговарят на условията за влизане по член 5, параграф 1, букви а) и в)—д) от същата конвенция.

26

В това отношение трябва да се припомни, че член 6, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници заменя член 5, параграф 1 от Регламент № 562/2006, който от своя страна е заменил член 5, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген. Член 20, параграф 1 от тази конвенция съответно трябва да се разбира като препращащ понастоящем към член 6, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници.

27

От друга страна, съгласно член 3, точка 2 от Директива 2008/115 гражданин на трета страна, който присъства на територията на държава членка, без да отговаря на условията за влизане по член 5 от Регламент № 562/2006 — заменен понастоящем от член 6 от Кодекса на шенгенските граници — или на други условия за влизане, престой или пребиваване, поради това обстоятелство се намира в незаконен престой на посочената територия (вж. в този смисъл решение от 7 юни 2016 г., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 59).

28

При това положение, като се има предвид, че съгласно член 6, параграф 1 от тази директива държавите членки по принцип издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, се налага изводът, че държава членка може да приеме такова решение срещу гражданин на трета страна, който не е длъжен да притежава виза и присъства на територията на държавите членки за краткосрочен престой, ако той представлява заплаха за обществения ред по смисъла на член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници.

29

В този контекст, за да се определи обхватът на понятието „заплаха за обществения ред“, съдържащо се в последната разпоредба, трябва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда гражданин на Съюза, който е използвал правото си на свободно движение, и някои от членовете на семейството му е възможно да бъдат счетени за заплаха за обществения ред само ако личното им поведение представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото в съответната държава членка (вж. в този смисъл решения от 29 април 2004 г., Orfanopoulos и Oliveri, C‑482/01 и C‑493/01, EU:C:2004:262, т. 66 и 67, и от 10 юли 2008 г., Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, т. 23 и 24).

30

Понятието „заплаха за обществения ред“ впоследствие е тълкувано по същия начин в контекста на редица директиви, с които се регламентира положението на граждани на трети страни, които не са част от семейството на гражданин на Съюза (вж. решения от 11 юни 2015 г., Zh. и O., C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 60, от 24 юни 2015 г., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 79 и от 15 февруари 2016 г., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, т. 67).

31

Въпреки това не всяка употреба от законодателя на Съюза на понятието „заплаха за обществения ред“ трябва непременно да се разбира като отнасяща се изключително до лично поведение, представляващо действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото в съответната държава членка.

32

Що се отнася до съседното понятие „заплаха за обществената сигурност“, Съдът съответно приема, че в контекста на Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност (ОВ L 375, 2004 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 94) това понятие трябва да се тълкува по-широко, отколкото в съдебната практика относно лицата, които се ползват с правото на свободно движение, и че посоченото понятие по-специално може да обхване потенциалните заплахи за обществената сигурност (вж. в този смисъл решение от 4 април 2017 г., Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, т. 40).

33

За да се уточни обхватът на понятието „заплаха за обществения ред“ по смисъла на член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници, съответно се оказва необходимо да се вземат предвид текстът на тази разпоредба, нейният контекст и преследваните цели от законодателната уредба, от която разпоредбата е част (вж. в този смисъл решения от 24 юни 2015 г., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 58 и от 4 април 2017 г., Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, т. 30).

34

На първо място, що се отнася до формулировката на член 6, параграф 1, буква д) от този кодекс, трябва да се отбележи, че за разлика по-специално от член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, в него не се изисква изрично поведението на съответното лице да представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес, за да може това лице да бъде счетено за заплаха за обществения ред.

35

На второ място, тази преценка се подкрепя от контекста, в който се вписва член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници.

36

В това отношение най-напред е важно да се отбележи, че посочената разпоредба също така има тясна връзка с Визовия кодекс, тъй като съгласно член 21, параграф 1 от последния изпълнението на условието за влизане, посочено в нея, трябва да се провери преди издаването на единна виза.

37

Следователно широката свобода на преценка, призната от Съда на компетентните органи на държавите членки при проверката на изпълнението на условията, от които зависи издаването на единна виза, предвид сложността на такова разглеждане (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2013 г., Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, т. 56—60) логично трябва да се признае на тези органи и когато определят дали гражданин на трета страна представлява заплаха за обществения ред по смисъла на член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници.

38

По-нататък, макар в съображение 27 и член 8, параграф 2, трета алинея от този кодекс наистина изрично да се отбелязва положението, в което дадено лице представлява „действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха“ за обществения ред, тези отбелязвания се отнасят единствено за положението на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, по смисъла на член 2, точка 5 от посочения кодекс.

39

В този контекст, ако законодателят на Съюза искаше да постави и прилагането на член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници в зависимост от наличието на такова положение, той логично щеше да формулира тази разпоредба по същия начин както член 8, параграф 2, трета алинея от същия кодекс.

40

Накрая, съгласно член 6, параграф 1, буква г) от Кодекса на шенгенските граници изискването за лицето да не е подаден сигнал за отказ за влизане в ШИС също е условие за влизане за краткосрочен престой на територията на държавите членки.

41

От член 24, параграф 2 от Регламент № 1987/2006 впрочем следва, че за гражданин на трета страна, който е бил осъден за престъпление, наказуемо с лишаване от свобода за срок от поне една година, или по отношение на когото има сериозни основания да се счита, че е извършил тежко престъпление, може да бъде подаден сигнал за отказ за влизане в ШИС, тъй като този гражданин представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност.

42

Следователно понятието „заплаха за обществения ред или обществената сигурност“ по смисъла на тази разпоредба значително се различава от понятието, за което става въпрос в точка 27 от настоящото решение (вж. по аналогия решение от 31 януари 2006 г., Комисия/Испания, C‑503/03, EU:C:2006:74, т. 48).

43

В този контекст виждането, че понятието „заплаха за обществения ред“ по смисъла на член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници е по-ограничено от това, от което зависи прилагането на член 6, параграф 1, буква г) от посочения кодекс, би довело до непоследователност в последния.

44

На трето място, що се отнася до целите на Кодекса на шенгенските граници, съгласно съображение 6 от същия кодекс граничният контрол трябва да спомага за предотвратяването на „всяка заплаха“ за обществения ред.

45

Оказва се съответно, от една страна, че опазването на обществения ред само по себе си е една от целите, преследвани от посочения кодекс, и от друга страна, че законодателят на Съюза е възнамерявал да се бори срещу всички заплахи за обществения ред.

46

Видно от гореизложеното, член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници не може да се тълкува в смисъл, че a priori не допуска национална практика, съгласно която решение за връщане на гражданин на трета страна, който не е длъжен да притежава виза и присъства на територията на държавите членки за краткосрочен престой, се приема щом като той е заподозрян в извършването на престъпление, без да е установено, че поведението му представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото в съответната държава членка.

47

При това положение такава национална практика трябва да съответства на принципа на пропорционалност, който е общ принцип на правото на Съюза, и съответно не трябва да надхвърля необходимото за опазването на обществения ред (вж. в този смисъл решения от 2 май 2019 г., Lavorgna, C‑309/18, EU:C:2019:350, т. 24, от 17 април 2018 г., Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, т. 68 и от 9 юли 2015 г., K и A, C‑153/14, EU:C:2015:453, т. 51).

48

Следователно, от една страна, наказуемото деяние, в чието извършване е заподозрян съответният гражданин на трета страна, предвид естеството му и предвиденото наказание трябва да бъде достатъчно тежко, за да обоснове незабавното прекратяване на престоя на този гражданин на територията на държавите членки.

49

От друга страна, при липса на присъда компетентните органи могат да се позоват на наличието на заплаха за обществения ред само при наличие на непротиворечиви, обективни и конкретни доказателства, позволяващи въпросният гражданин да бъде заподозрян в извършването на такова наказуемо деяние.

50

Запитващата юрисдикция трябва да провери дали разглежданата в главното производство национална практика отговаря на тези изисквания.

51

Предвид гореизложеното на поставените въпроси трябва да се отговори, че член 6, параграф 1, буква д) от Кодекса на шенгенските граници трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална практика, съгласно която компетентните органи могат да приемат решение за връщане на гражданин на трета страна, който не е длъжен да притежава виза и присъства на територията на държавите членки за краткосрочен престой, тъй като е счетен за заплаха за обществения ред, защото е заподозрян в извършване на престъпление, при условие че посочената практика се прилага само ако, от една страна, това престъпление предвид естеството му и предвиденото наказание е достатъчно тежко, за да обоснове незабавното прекратяване на престоя на този гражданин на територията на държавите членки, и от друга страна, тези органи разполагат с непротиворечиви, обективни и конкретни доказателства в подкрепа подозренията си, като това трябва да се провери от запитващата юрисдикция.

52

Тъй като за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 6, параграф 1, буква д) от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална практика, съгласно която компетентните органи могат да приемат решение за връщане на гражданин на трета страна, който не е длъжен да притежава виза и присъства на територията на държавите членки за краткосрочен престой, тъй като е счетен за заплаха за обществения ред, защото е заподозрян в извършване на престъпление, при условие че посочената практика се прилага само ако, от една страна, това престъпление предвид естеството му и предвиденото наказание е достатъчно тежко, за да обоснове незабавното прекратяване на престоя на този гражданин на територията на държавите членки, и от друга страна, тези органи разполагат с непротиворечиви, обективни и конкретни доказателства в подкрепа подозренията си, като това трябва да се провери от запитващата юрисдикция.