7.7.2012   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 201/1

1.

Програма Херкулес I стартира на 1 януари 2004 г., а програма Херкулес II обхваща периода 2007—2013 г. Херкулес III е продължение на програмата за насърчаване на дейности в областта на защитата на финансовите интереси на Европейския съюз. Предложеният бюджетен пакет е в размер на 110 милиона евро за периода 2014—2020 г. Така общият размер на разходите за трите програми Херкулес достига 220,3 милиона евро (7).

2.

Предложението продължава да поставя специален акцент върху борбата срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари, за да отрази правните задължения (8) на Комисията, произтичащи от споразуменията, подписани с четирима международни производители на цигари (9). По силата на тези споразумения и след приспадане на правните такси за периода 2004—2030 г. се предвижда изплащането на приблизително 2 милиарда евро към бюджетите на държавите членки (90,3 %) и бюджета на Европейския съюз (9,7 %).

3.

Програмите се управляват от OLAF. Основната им цел е да защитават финансовите интереси на Съюза чрез предотвратяване и борба с измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност. Програмите имат пет оперативни цели (вж. приложение I).

4.

Съгласно законодателната финансова обосновка, приложена към предложението, 79 % от финансовия пакет следва да бъде разпределен за „техническа помощ“ за държавите членки, 19 % — за „специализирано обучение“, а 2 % — за „сдруженията на европейските юристи“.

5.

„Техническата помощ“ включва закупуването на техническо оборудване, обучения и сътрудничество между службите, използващи това оборудване, и придобиването на комерсиализирани източници на данни за разследванията, извършвани от държавите членки и OLAF.

6.

„Специализираното обучение“ има за цел да предостави на служителите от държавите членки подходящи знания за защита на финансовите интереси на ЕС, както и да насърчи „добрите практики“ и създаването на мрежи между държавите членки чрез организирането на семинари и конференции.

7.

Бюджетът за „сдруженията на европейските юристи“ е предназначен за академични и професионални сдружения, които провеждат изследвания и дискусии по правни въпроси. Тези сдружения представляват също така форуми за разпространяване на постиженията в областта на правото на ЕС.

8.

В обяснителния меморандум към предложението се посочва, че Комисията е разгледала четири варианта за програма Херкулес III. Тези варианти са анализирани в оценката на въздействието (10): 1) продължаване на програма Херкулес II със същото ниво на финансиране; 2) подновяване на програма Херкулес II с подобрени цели и методология и по-високо ниво на съфинансиране (11); 3) значително изменение на целите и предоставяне на много по-голяма подкрепа за оперативните и правоприлагащите дейности; 4) преустановяване на програма Херкулес II с възможност за продължаване на някои действия по линия на други програми за съфинансиране на ЕС и/или прехвърляне на други действия към държавите членки. Комисията основава своето предложение на вариант 2).

9.

Настоящото становище се основава на предложението, оценката на въздействието и междинния преглед (12) на постигнатите цели по програма Херкулес II. То се състои от две части: общи и специфични констатации и оценки. Не е извършван анализ на другите три варианта за програмата.

I.

Съгласно предложението приблизително 40 % от средствата по програма Херкулес III (44,8 милиона евро) следва да се отпуснат за борба срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари. Това отразява правното задължение на Комисията, произтичащо от споразуменията, подписани с четирима международни производители на цигари. По силата на тези споразумения 90,3 % от сума, надвишаваща 2 милиарда долара, се изплащат на националните бюджети на държавите членки. Тъй като срокът на действие на едно от споразуменията изтича през 2016 г., следва да се отбележи, че бюджетът на ЕС ще получи около 10 милиона евро по-малко, отколкото средствата, които Комисията планира да отдели за борбата срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари.

II.

С цел да се гарантира ефикасен и координиран подход при управлението на средствата за борба срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари, Комисията би трябвало да разполага с повече информация относно това как държавите членки използват постъпленията, които получават по силата на тези споразумения.

III.

Съществено изменение в програма Херкулес III представлява предложеното увеличение от 50 % на 80 % (дори 90 % в изключителни и надлежно обосновани случаи) на максималното ниво на съфинансиране при безвъзмездните средства за техническа помощ. Палатата счита, че максималното ниво на съфинансиране следва да бъде най-много 80 % и не трябва да се отпуска освен в тези изключителни и надлежно обосновани случаи.

IV.

Необходимо е дефиниране на измерими показатели за програма Херкулес III.

V.

Комисията все още не е измерила въздействието от Херкулес II. В оценката се разглеждат само вложените средства и крайните продукти на програмата.

VI.

До 31 декември 2014 г. Комисията (OLAF) следва да представи доклад относно постигнатите цели по програма Херкулес II. Извлечените поуки следва да се използват за изменение на програма Херкулес III.

VII.

Предвидената опростена процедура за отпускане на безвъзмездни средства под 50 000 евро зависи от приемането на нов Финансов регламент и правила за неговото прилагане.

VIII.

При проследяването на действията, предприети в изпълнение на препоръките от Специален доклад № 1/2005 (Специален доклад № 2/2011), Палатата поддържа становището си, че OLAF следва да прехвърли отговорността за управлението на програма Херкулес към други служби на Комисията и да съсредоточи дейността си върху разследванията.

10.

В контекста на борбата срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари между 2004 и 2010 г. Комисията подписва споразумения с четирима международни производители на цигари. По силата на тези споразумения те ще изплатят повече от 2 милиарда долара на бюджетите на държавите членки и нас ЕС. Споразуменията имат различни срокове на действие в периода от 2004 г. до 2030 г.

11.

През този период 90,3 % от постъпленията, произтичащи от споразуменията, се изплащат на държавите членки, а 9,7 % — на бюджета на ЕС. През 2010 г. например държавите членки са получили от този източник приблизително 65,7 милиона евро, а бюджетът на ЕС — 7,1 милиона евро. Палатата изчислява, че през 2011 г. държавите членки са получили подобна по размер сума. Поради съображения за поверителност служба OLAF не е предоставила данни за 2011 г.

12.

В своето предложение за програма Херкулес III Комисията предвижда отпускането на 44,8 милиона евро (40,7 % от общия финансов пакет от 110 милиона евро) за борба срещу организираната измама, контрабандата и фалшифицирането на цигари (13). Тази сума включва финансирането на техническо оборудване за 27,4 милиона евро (вж. точки 30 и 31).

13.

В рамките на програма Херкулес II разходите за борбата с тези нарушения се равняват приблизително на дела на Комисията от постъпленията по силата на споразуменията. Палатата изчислява, че за периода на действие на програма Херкулес III постъпленията, произтичащи от споразуменията, ще са в размер на 34,9 милиона евро (14). Тази сума е с около 10 милиона евро по-малка от средствата, които Комисията планира да отпусне по програма Херкулес III за борба срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари за същия период. Това се дължи на факта, че ако не бъде подновен, срокът на действие на споразумението с производителя Philip Morris International изтича в края на 2016 г.

14.

Палатата отбелязва, че борбата срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари е от особен интерес за държавите членки. Неплатените вносни мита вследствие от контрабандата и фалшифицирането на цигари представляват финансови загуби за бюджета на ЕС (традиционни собствени ресурси). Неплатените акцизи и ДДС обаче, както и изгубената част от вносните мита, която държавите членки обикновено биха задържали като разходи по събирането, представляват загуби за бюджетите на държавите членки, които значително надвишават загубите за бюджета на ЕС.

15.

OLAF не разполага с информация как държавите членки използват частта от годишните плащания, които получават от производителите на цигари. Палатата счита, че е необходимо Комисията да разполага с подобна информация, за да може на ниво ЕС и на национално ниво да се осигури по-ефикасен и координиран подход при управлението на средствата, отпуснати за борба срещу контрабандата и фалшифицирането на цигари.

16.

В член 9 от предложението се посочва, че за допустимите дейности, предвидени по член 7, нивото на съфинансиране не може да надвишава 80 % от допустимите разходи (15) (и 90 % в изключителни и надлежно обосновани случаи). В рамките на Херкулес II максималното ниво на съфинансиране за техническа помощ е фиксирано на 50 % от допустимите разходи.

17.

Палатата счита, че за компонента техническо оборудване максималното ниво на съфинансиране следва да остане фиксирано на 50 % с цел при закупуването на оборудване да се осигури справедлив баланс между интересите на ЕС и националните интереси. Това е особено обосновано за сумата от 27,4 милиона евро, която следва да се отпусне за съфинансиране на техническо оборудване за борбата срещу контрабандата на цигари, като се има предвид голямото значение на този проблем за държавите членки. Определеното максимално ниво на съфинансиране може да бъде увеличено до 80 % в изключителни и надлежно обосновани случаи, за да се гарантира, че се отчитат специфичните обстоятелства в държавите членки или на ниво ЕС (16).

18.

Общата цел и специфичните цели на програмата са описани в предложението за регламент. Програмата е насочена към защита на финансовите интереси на Съюза чрез предотвратяване и борба с измамите, корупцията и всяка друга незаконна дейност. В приложението към предложението се съдържа списък на оперативните цели, които след това са класифицирани като „дейности“ и „крайни продукти“ в законодателната финансова обосновка.

19.

Въпреки че в обяснителния меморандум се посочва, че при определянето на целите са използвани критерии SMART (17), необходимо е показателите за изпълнение да бъдат подобрени, за да са в състояние да отразят измеримото въздействие на програмата. Например по отношение на възстановяването на неправомерно извършени разходи предложеният показател за изпълнение сочи, че през 2010 г. е била възстановена сума (18) в размер на 67,9 милиона евро, а целта е тази сума да се увеличи с 5—10 %. Няма доказана връзка между постигането на тези цели и програма Херкулес.

20.

Законодателната финансова обосновка съдържа четири основни показателя за мониторинг на изпълнението на петте оперативни цели, но между показателите и целите не съществува никаква връзка, която да улесни оценяването на целите.

21.

Палатата счита, че „междинният преглед на постигнатите цели на програма Херкулес II“ (19) и оценката на въздействието не позволяват изцяло да се измери постигането на целите. В тях се посочват единствено вложените средства и крайните продукти на програмата за периода 2007—2010 г. Това се дължи отчасти на дългите процедури за възлагане на обществени поръчки и на проектите, чието въздействие не може да бъде измерено веднага.

22.

Преди 31 декември 2014 г. Комисията (OLAF) ще представи доклад относно постигането на целите на програма Херкулес II. Според Палатата е необходимо тази оценка да бъде независима и изчерпателна и по ясен начин да установи добавената стойност на програмата. Извлечените поуки следва да се използват за изменение на програма Херкулес III.

23.

В член 11 от предложението се предвижда Комисията да извърши оценка на програма Херкулес III най-късно до 31 декември 2017 г. Необходимо е тази средносрочна оценка да бъде независима. Предвидената за 2021 г. окончателна оценка също трябва да е независима, да показва добавената стойност на програмата и да съдържа количествена информация относно постигането на целите.

24.

Комисията предлага опростяване на управлението на безвъзмездните средства по програма Херкулес III. Ще бъде въведена опростена процедура за отпускане на безвъзмездни средства с размер под 50 000 евро при спазване на изискванията на Финансовия регламент (20).

25.

Опростяването на процедурите зависи от приемането на предложението на Комисията за изменение на Финансовия регламент и правилата за прилагането му.

26.

При проследяването на действията, предприети в изпълнение на препоръките от Специален доклад № 1/2005 (Специален доклад № 2/2011), Палатата поддържа становището си, че OLAF следва да прехвърли отговорността за управлението на програми за финансиране (като програма Херкулес) към други служби на Комисията и да съсредоточи дейността си върху разследванията. Служба OLAF посочва, че оттогава досега е разпределила повече средства за разследващите си функции. Управлението на програма Херкулес е било осигурявано само от един отдел на дирекция „Политики“, която е различна от дирекция „Разследвания“.

27.

Програма Херкулес III, която по същество е продължение на Херкулес II, се състои от три компонента:

Приложение II показва планираното разпределение на средствата, предвидени за тези три компонента по Херкулес III.

28.

По отношение на мерките за борба с измамите средствата, отпуснати по програма Херкулес III за съфинансиране на закупуването на технически хардуер, който да се използва за разследвания, ще бъдат в размер на 27,9 милиона евро. За периода 2007—2010 г. са отпуснати приблизително 12,2 милиона евро за правоприлагащите органи (полицейски и наказателни органи/митнически органи на държавите членки) (21). Съфинансираното оборудване не се използва непременно само за защитата на финансовите интереси на ЕС, но също и за операции, свързани с наркотици, оръжия, бягства от затвори, трафик на хора, данъчни измами, измами с кредитни карти, фалшифициране на пари и корупция в правоприлагащите органи (22).

29.

С едно изключение (23) нито в междинния преглед, нито в оценката на въздействието се съдържат подробности относно вида на оборудването, финансирано по програма Херкулес II. В тях се посочва, че OLAF извършва системни проверки на място. Въпреки това в междинния преглед липсва информация за резултатите от тези проверки и за оценката на постигането на целите след закупуване на оборудването.

30.

Закупуването на рентгенови скенери е предпочитаната мярка за борба с контрабандата на цигари в рамките на програма Херкулес II. За периода 2007—2010 г. са поети задължения на стойност около 12,5 милиона евро, като средствата за тях са били отпуснати на митническите органи в 16 държави членки за закупуването на 21 скенера.

31.

С изключение на два примера (24) нито в междинния преглед, нито в оценката на въздействието се съдържа окончателен анализ на мярката за закупуване на скенери.

32.

В рамките на програма Херкулес II между OLAF и Съвместния изследователски център на ЕС са договорени два проекта:

—    Проект AMT  (25): система, която се използва основно от държавите членки и OLAF. От междинния преглед е видно, че очакваните или постигнатите ползи включват систематичен изчерпателен анализ на голям обем търговски данни и сигнали за съществени изменения в търговските практики.

—    Проект CONTRAFFIC  (26): система, която се използва най-вече от държавите членки в допълнение към извършвания на национално ниво анализ на риска. В междинния преглед се съдържа списък на очакваните или постигнатите ползи:

—   в оперативен план: подпомагане при разследванията (движение на контейнери),

—   в тактически план: по-реални и ефективни възможности за съвместни митнически операции,

—   в стратегически план: ефективен анализ на риска в областта на морския транспорт.

33.

С оглед на подпомагането им в борбата с измамите на OLAF и държавите членки е предоставен достъп до външни бази данни в рамките на програма Херкулес II. Тези бази данни включват:

34.

Комисията следва да избегне всяко препокриване на информация между различните системи и бази данни, финансирани по програма Херкулес. Това се отнася и до информационните средства, налични например в ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“.

35.

Този компонент е насочен към обучения за борба с измамите и конференции за участниците от държавите членки, страните кандидатки и държави извън ЕС. Предоставят се също така възможности за създаване на мрежи и обмяна на опит между държавите членки и Комисията, както и за широко популяризиране на кампаниите за борба с измамите на територията на ЕС.

36.

За периода 2007—2010 г. са поети задължения за приблизително 12,6 милиона евро (27).

37.

Междинният преглед съдържа информация относно основните резултати, постигнати от бенефициентите (28). По време на обученията на участниците се раздават формуляри за оценка. Въпреки това не е ясно до каква степен така извършените проучвания потвърждават тези резултати. Само отговорите на един от въпросите („общо впечатление от семинара“) са представени в междинния преглед.

38.

В окончателния си доклад през 2014 г. Комисията следва ясно да покаже добавената стойност на обученията и конференциите.

39.

В тази област бенефициентите са националните администрации, изследователските и образователните институции. Всички те представляват организации с нестопанска цел, чиято дейност е насочена към насърчаване на защитата на финансовите интереси на ЕС. Безвъзмездните средства се предоставят най-вече за конференции/семинари, периодични публикации, разпространяване на експертни знания и сравнителни изследвания в областта на правото. В междинния преглед не се съдържа анализ на тези дейности, а в оценката на въздействието се съдържа информация единствено относно нивото на удовлетвореност на бенефициентите.

40.

В окончателния си доклад през 2014 г. Комисията следва ясно да покаже добавената стойност на този компонент.