–

за AS „PrivatBank“, от A. Medne, advokāte,

–

за A, B и Unimain Holdings LTD, от J. Loze, K. Loze и L. Mence, advokāti,

–

за Finanšu un kapitāla tirgus komisija, от J. Pogiļdjakova, L. Skolmeistare и I. Skuja-Ķirķe,

–

за латвийското правителство, от J. Davidoviča, K. Pommere и I. Romanovska, в качеството на представители,

–

за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от F. Meloncelli, avvocato dello Stato,

–

за Европейската комисия, от L. Malferrari, A. Sauka и T. Scharf, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 63, параграф 1 и член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС, на приложение I към Директива 88/361/ЕИО на Съвета от 24 юни 1988 година за прилагане на член 67 от Договора [за ЕО] [(член, отменен с Договора от Амстердам)] (ОВ L 178, 1988 г., стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 10), както и на член 1 от Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 2015 г., стр. 73).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, AS „PrivatBank“, A и B и Unimain Holdings LTD и от друга, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Комисия за финансови и капиталови пазари, Латвия) (наричана по-нататък „КФКП“) относно законосъобразността на санкцията и административните мерки, постановени от последната за PrivatBank с цел да се предотврати опасността тази кредитна институция да участва в изпиране на пари и финансиране на тероризма.

3

Член 1, параграф 1 от Директива 88/361 предвижда:

„Без да се засягат следните разпоредби, държавите членки премахват ограниченията относно движението на капитали между лица, които живеят в държавите членки. За да се улесни прилагането на настоящата директива, движението на капитали се категоризира в съответствие с номенклатурата в приложение I“.

4

Уводната част на приложение I към тази директива гласи:

„В настоящата номенклатура движенията на капитали са категоризирани според икономическия характер на активите и пасивите, за които се отнасят, изразени в национална или в чуждестранна валута.

Движенията на капитали, изброени в настоящата номенклатура, обхващат:

[…]

Настоящата номенклатура не е изчерпателен списък на капиталовите движения, поради което в нея е включен раздел ХIII — Е. „Други движения на капитали — Разни“. По тази причина тя не трябва да се възприема като ограничение на принципа за пълно либерализиране на движенията на капитали, посочен в член 1 от директивата“.

5

Сред изброените в приложение I движения на капитали в раздел VI са посочени „операции с текущи и депозитни сметки във финансови институции“, а в раздел VIII — „финансови заеми и кредити (невключени в раздели I, VII и ХI)“.

6

На последно място, в частта „Обяснителни бележки“ от приложение I се уточнява, че под „[ф]инансови институции“ следва да се разбира „[б]анки, спестовни банки и институции, специализирани в предоставянето на краткосрочни, средносрочни и дългосрочни кредити, както и застрахователни дружества, строителни дружества, инвестиционни дружества и други институции с подобен характер“, а под „[к]редитни институции“ — „[б]анки, спестовни банки и институции, специализирани в предоставянето на краткосрочни, средносрочни и дългосрочни кредити“.

7

Съображение 1 от Директива 2015/849 гласи:

„Потоците от пари с незаконен произход могат да навредят на целостта, стабилността и репутацията на финансовия сектор и да застрашат вътрешния пазар на [Европейския съюз] и международното развитие. Изпирането на пари, финансирането на тероризма и организираната престъпност продължават да бъдат значителни проблеми, по които следва да се работи на равнището на Съюза. Освен по-нататъшното развитие на равнището на Съюза на наказателноправния подход към този проблем, целенасочените и пропорционални превантивни действия срещу използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма играят жизнено важна роля и може да дадат допълнителни резултати“.

8

Член 1, параграфи 1 и 2 от тази директива предвижда:

„1.   Целта на настоящата директива е предотвратяване използването на финансовата система на Съюза за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма.

2.   Държавите членки гарантират, че изпирането на пари и финансирането на тероризъм са забранени“.

9

Член 5 от посочената директива гласи:

„Държавите членки могат да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби в областта, обхваната от настоящата директива, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризма, в рамките на правото на Съюза“.

10

Член 8, параграфи 1 и 3 от Директива 2015/849 гласи следното:

„1.   Държавите членки гарантират, че задължените субекти предприемат необходимите мерки, за да установят и оценят рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, като отчитат рискови фактори, включително тези, които се отнасят до техните клиенти, държави или географски зони, продукти, услуги, сделки или механизми за доставка. Тези мерки съответстват на естеството и размера на задължените субекти.

[…]

3.   Държавите членки гарантират, че задължените субекти разполагат с политики, механизми за контрол и процедури за ограничаване и ефективно управление на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, установени на равнището на Съюза, на равнище държава членка, както и на равнище задължен субект. Тези политики, механизми за контрол и процедури са пропорционални на естеството и размера на задължените субекти“.

11

Член 11 от тази директива предвижда:

„Държавите членки гарантират, че задължените субекти прилагат мерки за комплексна проверка на клиента в следните случаи:

[…]

[…]“.

12

Член 13, параграф 1 от посочената директива гласи:

„Мерките за комплексна проверка на клиента обхващат:

[…]

[…]“.

13

Член 59, параграфи 1, 2 и 4 от Директива 2015/849 предвижда:

„1.   Държавите членки гарантират, че настоящият член се прилага най-малко при нарушения от страна на задължените субекти, които са сериозни, повтарящи се или систематични, или комбинират няколко от посочените характеристики, по отношение на изискванията, установени във:

[…]

2.   Държавите членки гарантират, че в случаите по параграф 1 административните санкции и мерки, които могат да бъдат наложени, включват най-малко следното:

[…]

[…]

4.   Държавите членки могат да оправомощават компетентните органи да налагат допълнителни видове административни санкции освен предвидените в параграф 2, букви а)—г) или да налагат административни имуществени санкции, надвишаващи сумите, посочени в параграф 2, буква д) и в параграф 3“.

14

Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (Закон за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма и на разпространението на оръжия за масово унищожение) от 17 юли 2008 г. (Latvijas Vēstnesis, 2008 г., бр. 116, наричан по-нататък „Законът за предотвратяване на изпирането на пари“) е изменен по-специално за целите на транспонирането на Директива 2015/849 в латвийския правен ред.

15

Запитващата юрисдикция уточнява, че член 5, член 6, точка 13 и член 7, параграф 1, точка 3 от Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (Закон за Комисията за финансови и капиталови пазари) от 1 юни 2000 г. (Latvijas Vēstnesis, 2000 г., бр. 230/232), член 45, параграф 1, точка 1 от Закона за предотвратяване на изпирането на пари, както и член 99.1 и член 113, параграф 1, точка 4 от Kredītiestāžu likums (Закон за кредитните институции) от 5 октомври 1995 г. (Latvijas Vēstnesis, 1995 г., бр. 163), в редакцията им, в сила към момента на настъпване на фактите, предвиждат по същество, че КФКП осъществява надзор и контролира спазването на изискванията на Закона за предотвратяване на изпирането на пари от страна на операторите на финансовите и капиталовите пазари и е оправомощена да налага ограничения върху правата и дейността на дадена кредитна институция, включително пълното или частично спиране на извършването на финансови услуги, както и да налага ограничения върху изпълнението на задълженията.

16

PrivatBank е кредитна институция със седалище в Латвия, в която A и B — кипърски граждани, и кипърското дружество Unimain Holdings са акционери. Видно от акта за преюдициално запитване, тези акционери са и клиенти на PrivatBank.

17

КФКП инспектира дейността на PrivatBank, за да оцени дали тази кредитна институция спазва нормативните изисквания в областта на предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма, и по-специално дали изпълнява задължението си за комплексна проверка на клиентите, свързани с нейните акционери, и за надзор върху техните сделки.

18

При тази инспекция КФКП установява, че PrivatBank е нарушила някои изисквания в областта на предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма, предвидени по-специално в Закона за предотвратяване на изпирането на пари. Всъщност според КФКП системата на PrivatBank за вътрешен контрол в етапа на комплексна проверка на клиентите и етапа на надзор върху сделките не позволява да се гарантира в рамките на тази кредитна институция ефективно управление на рисковете в съответната област. По-конкретно PrivatBank създала по-благоприятни условия за част от клиентите, чиито действителни бенефициери са нейни акционери, както при надзора върху сделките на съществуващите клиенти, така и при регистрацията на нови клиенти.

19

С решение от 13 септември 2019 г. КФКП налага на PrivatBank глоба и освен това постановява за нея по-специално административна мярка, съгласно която тази кредитна институция, считано от момента на приемане на посоченото решение и докато не изпълни някои предвидени в него мерки и не получи съответно одобрението на КФКП, няма право да установява делови взаимоотношения и е длъжна да прекрати незабавно установените след приемането на същото решение делови взаимоотношения със:

20

Освен това PrivatBank е длъжна да гарантира, че месечният кредитен оборот както на клиентите, чиито действителни бенефициери са акционери в тази кредитна институция или свързани с тях лица, така и на клиентите от групата клиенти, свързани с посочените клиенти, не надвишава средния месечен кредитен оборот на съответния клиент за 2019 г. съгласно предоставените от кредитната институция данни.

21

PrivatBank сезира запитващата юрисдикция, Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд, Латвия), с жалба за отмяна на решението от 13 септември 2019 г. в частта му относно установеното нарушение и наложената глоба. От своя страна A, B и Unimain Holdings сезират тази юрисдикция с жалба за отмяна на административната мярка, предвидена в същото решение.

22

В жалбата си A, B и Unimain Holdings твърдят, че разглежданата в главното производство административна мярка нарушава членове 18 и 63 ДФЕС. Подчертават, че произтичащите от тази мярка ограничения върху движението на капитали не са свързани с упражняването на незаконна дейност, нито се основават на разпоредбите относно предотвратяването на изпирането на пари, които са в сила в Съюза. Ограниченията били приети и пораждали действие за всяко физическо или юридическо лице дори когато то действало в съответствие със закона. Освен това, като задължавала PrivatBank да си сътрудничи единствено с латвийските граждани и установените в Латвия търговски дружества, КФКП изисквала от нея да разглежда автоматично всички останали лица, включително гражданите на държавите членки и установените в Съюза предприятия, като потенциално високорискови и представляващи опасност.

23

В своя защита КФКП поддържа, че разглежданата в главното производство административна мярка не може да се приема за ограничение на свободното движение на капитали, тъй като се прилага само за една конкретна кредитна институция, в случая PrivatBank, и се отнася единствено до точно определена категория клиенти. Съответно тези клиенти можели да депозират средства във всяка друга лицензирана кредитна институция в Латвия. Целта на тази административна мярка била по-специално да бъдат преустановени извършваните от PrivatBank нарушения и да бъдат предотвратени евентуалните бъдещи нарушения в областта на изпирането на пари. При всички положения посочената административна мярка представлявала допустимо и пропорционално ограничение по смисъла на член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС.

24

При тези условия Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

25

С първия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали финансовите заеми и кредити, както и операциите с текущи и депозитни сметки във финансови институции, и по-специално кредитни институции, представляват движения на капитали по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС.

26

Съгласно постоянната практика на Съда член 63, параграф 1 ДФЕС забранява общо ограниченията на движението на капитали между държавите членки и между държавите членки и трети страни (решение от 21 декември 2021 г., Finanzamt V (Наследства — Ограничено данъчно облагане и приспадане на запазените части), C‑394/20, EU:C:2021:1044, т. 28).

27

Предвид липсата на определение в Договора за функционирането на ЕС за понятието „движение на капитали“ по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС Съдът е признал указателния характер на номенклатурата на движенията на капитали, която се съдържа в приложение I към Директива 88/361, за целите на определянето на това понятие, като се има предвид, че съгласно припомненото в уводната част на това приложение тази номенклатура не е изчерпателна (решения от 15 февруари 2017 г., X,C‑317/15, EU:C:2017:119, т. 27 и цитираната съдебна практика и от 16 септември 2020 г., Romenergo и Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, т. 32).

28

В раздел VI от приложение I са посочени „операции с текущи и депозитни сметки във финансови институции“, а в раздел VIII — „финансови заеми и кредити“. Освен това в частта „Обяснителни бележки“ от същото приложение се уточнява, че понятието „[ф]инансови институции“ включва по-специално банките.

29

На последно място, Съдът вече е постановил, че операциите по предоставяне на кредити по занятие също са свързани със свободното движение на капитали (вж. в този смисъл решения от 3 октомври 2006 г., Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, т. 43 и от 14 февруари 2019 г., Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 53 и цитираната съдебна практика).

30

С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че финансовите заеми и кредити, както и операциите с текущи и депозитни сметки във финансови институции, и по-специално кредитни институции, представляват движения на капитали по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС.

31

С втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали административна мярка, с която компетентният национален орган налага на кредитна институция, от една страна, забрана да установява делови взаимоотношения с лица, които не са латвийски граждани, и от друга, задължението да прекрати вече съществуващите делови взаимоотношения с такива лица, представлява ограничение по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС.

32

На първо място обаче, следва да се отбележи, че на 10 март 2022 г., в отговор на искане на Съда за разяснения, запитващата юрисдикция уточнява, че лицата, с които PrivatBank не би могла да установява или поддържа делови взаимоотношения по силата на разглежданата в главното производство административна мярка, се установяват въз основа, от една страна, на критерия за връзката между физически или юридически лица и Латвия и от друга, на критерия за размера на месечния кредитен оборот. Следователно тази мярка не засяга непременно само отношенията между посочената кредитна институция и физическите лица, които нямат латвийско гражданство.

33

На второ място, в рамките на втория въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали мярка, която не произтича пряко от законодателството на държавата членка, но е постановена от компетентен орган на държавата членка, какъвто е КФКП, представлява „мярка на държава членка по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС и като такава нарушава […] принцип[а] на свободното движение на капитали“.

34

В това отношение е важно да се припомни, от една страна, че запитващата юрисдикция следва да прецени съвместимостта на такава административна мярка с националните норми от по-висок ранг. От друга страна, както поддържа Европейската комисия в писменото си становище, член 63, параграф 1 ДФЕС цели да бъдат отстранени по-специално административните пречки, които може да възпрепятстват свободното движение на капитали между държавите членки (вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2005 г., Trapeza tis Ellados, C‑329/03, EU:C:2005:645, т. 25 и цитираната съдебна практика). Следователно административна мярка, предвидена в решение в областта на пруденциалния надзор, прието от публичен орган, какъвто е КФКП, може да представлява ограничение по смисъла на тази разпоредба.

35

На трето място, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, за да е полезен с отговора си на отправилата преюдициален въпрос юрисдикция, може да е необходимо Съдът да вземе предвид норми на правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си (решение от 2 септември 2021 г., LG и MH (Самоизпиране), C‑790/19, EU:C:2021:661, т. 43 и цитираната съдебна практика).

36

В случая страните в главното производство, италианското и латвийското правителство, както и Комисията поддържат в писмените или устните си становища, че разглежданата в главното производство административна мярка може да бъде анализирана не само с оглед на свободното движение на капитали, предвидено в член 63, параграф 1 ДФЕС, но и на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 56 ДФЕС.

37

В това отношение от практиката на Съда следва, че дейността на кредитна институция, състояща се в отпускане на кредити, представлява услуга по смисъла на член 56 ДФЕС (решение от 14 февруари 2019 г., Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 58 и цитираната съдебна практика).

38

Съответно и като се взема предвид и съдебната практика, цитирана в точка 29 от настоящото решение, операциите по предоставяне на кредити по занятие по принцип са свързани както със свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС и сл., така и със свободното движение на капитали по смисъла на член 63 ДФЕС и сл. (вж. в този смисъл решение от 14 февруари 2019 г., Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 53 и цитираната съдебна практика).

39

Когато национална мярка е свързана едновременно със свободното предоставяне на услуги и със свободното движение на капитали, следва да се провери в каква степен упражняването на тези основни свободи е засегнато и дали при конкретните обстоятелства едната от тях има предимство пред другата. По принцип Съдът разглежда спорната мярка от гледна точка само на една от тези две свободи, ако се окаже, че при обстоятелствата в конкретния случай едната от тях е напълно второстепенна по отношение на другата и може да бъде свързана с нея (решение от 14 февруари 2019 г., Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 54 и цитираната съдебна практика).

40

В случая е видно, както отбелязва генералният адвокат в точки 44 и 45 от заключението си, че разглежданата в главното производство административна мярка засяга в еднаква степен както използването на финансови услуги на PrivatBank, така и движението на капитали само по себе си.

41

Всъщност, на първо място, тази административна мярка засяга пряко движението на капитали по-специално чрез критерия за размера на месечния кредитен оборот, независимо дали съответният клиент е използвал предлаганите от PrivatBank консултантски услуги. На второ място, административна мярка, с която се налага забрана за установяване на делови взаимоотношения и се налага задължение за прекратяване на вече съществуващи такива с определени клиенти, засяга свободата на кредитната институция за предоставяне на услуги.

42

С оглед на гореизложените съображения вторият поставен въпрос следва да бъде преформулиран в смисъл, че с него запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 56, първа алинея и член 63, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че административна мярка, с която компетентният орган на държава членка, от една страна, забранява на кредитна институция да установява делови взаимоотношения с физически или юридически лица, които нямат връзка с държавата членка, в която е установена тази институция, и чийто месечен кредитен оборот надвишава определен размер, и от друга, задължава институцията да прекрати такива делови взаимоотношения, когато са били установени след приемането на мярката, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на първата от посочените разпоредби, както и ограничение на движението на капитали по смисъла на втората от тези разпоредби.

43

На първо място, важно е да се припомни, че член 56 ДФЕС не допуска прилагането на каквато и да е национална правна уредба, вследствие на която предоставянето на услуги между държавите членки е по-трудно, отколкото предоставянето на услуги в рамките на определена държава членка. Всъщност в съответствие с практиката на Съда член 56 ДФЕС изисква премахването на всички ограничения по отношение на свободното предоставяне на услуги, които се основават на факта, че доставчикът на услугата се е установил в държава членка, различна от тази, в която се предоставя услугата (решение от 22 ноември 2018 г., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, т. 28 и цитираната съдебна практика).

44

Ограничения на свободното предоставяне на услуги са националните мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тази свобода (решение от 22 ноември 2018 г., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, т. 29 и цитираната съдебна практика).

45

Освен това съгласно постоянната практика на Съда член 56 ДФЕС предоставя права не само на самия доставчик на услуги, но и на получателя на услугите (решение от 30 януари 2020 г., Anton van Zantbeek, C‑725/18, EU:C:2020:54, т. 24 и цитираната съдебна практика).

46

В случая, видно от предоставената на Съда преписка, разглежданата в главното производство административна мярка възпрепятства PrivatBank, за по-високи от предвидените в мярката размери, да предлага някои банкови услуги — свързани например с предоставянето на кредити или получаването на средства — на физически лица, които нямат връзка с Латвия, или на юридически лица, чиято икономическа дейност не е свързана с тази държава членка. Следователно вследствие на тази мярка предоставянето на услуги между държавите членки може да бъде по-трудно, отколкото предоставянето на услуги само в рамките на Република Латвия.

47

Ето защо, в съответствие с цитираната в точки 43—45 от настоящото решение съдебна практика, административна мярка като разглежданата в главното производство представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, което по принцип е забранено от член 56, първа алинея ДФЕС.

48

На второ място, от постоянната практика на Съда следва, че понятието „ограничение“ в член 63 ДФЕС обхваща като цяло всяка пречка пред движението на капитали както между държавите членки, така и между държави членки и трети страни (решение от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C‑544/19, EU:C:2021:803, т. 62 и цитираната съдебна практика).

49

В частност посоченото понятие обхваща държавните мерки, които са дискриминационни, тъй като пряко или непряко водят до разлика в третирането на движението на капитали в границите на страната и трансграничното движение на капитали, която не е обоснована от обективна разлика в положенията, и които следователно могат да възпрат физически или юридически лица от други държави членки или от трети страни да пристъпят към трансгранично движение на капитали (решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 53 и цитираната съдебна практика).

50

В случая и както отбелязва генералният адвокат в точка 47 от заключението си, разглежданата в главното производство административна мярка, която задължава PrivatBank да прекрати деловите си взаимоотношения с физически лица, които нямат връзка с Литва, и с юридически лица, чиято икономическа дейност не е свързана с тази държава членка, и ѝ забранява да установява такива взаимоотношения, представлява непряка дискриминация, основана на гражданството.

51

Всъщност такава административна мярка, при която се взема само предвид критерият за връзката с Латвия, няма пряко за критерий гражданството на съответните лица, но все пак може да засегне в по-голяма степен гражданите на държава членка, различна от Република Латвия, и установените в такава държава членка дружества, тъй като вероятността те да имат връзка с Република Латвия, е много по-малка, отколкото при латвийските граждани или установените в Латвия дружества.

52

На трето място, противно на твърденията на латвийското правителство в писменото му становище, разглежданата в главното производство административна мярка не спира да представлява ограничение, поради това че клиентите, които може да бъдат засегнати от нея, са свободни да открият сметка и да депозират средства във всяка друга лицензирана в Латвия кредитна институция, тъй като мярката се прилага единствено за PrivatBank, или още поради това че тя се прилага само временно.

53

В това отношение, от една страна, съгласно постоянната практика на Съда дори когато са с малък обхват или несъществено значение, ограниченията на основните свободи са по принцип забранени от Договора за функционирането на ЕС (решение от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др., C‑475/20—C‑482/20, EU:C:2022:71, т. 40 и цитираната съдебна практика).

54

От друга страна, както отбелязва генералният адвокат в точка 53 от заключението си, възможността на дадено физическо или юридическо лице свободно да решава с коя кредитна институция да установи делови взаимоотношения, за да се възползва например от определени условия и продукти, е част от същността на свободното предоставяне на услуги и свободното движение на капитали.

55

С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 56, първа алинея и член 63, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че административна мярка, с която компетентният орган на държава членка, от една страна, забранява на кредитна институция да установява делови взаимоотношения с физически или юридически лица, които нямат връзка с държавата членка, в която е установена тази институция, и чийто месечен кредитен оборот надвишава определен размер, и от друга, задължава институцията да прекрати такива делови взаимоотношения, когато са били установени след приемането на мярката, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на първата от посочените разпоредби, както и ограничение на движението на капитали по смисъла на втората от тези разпоредби.

56

С третия и четвъртия въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали ограничението на свободното предоставяне на услуги и на свободното движение на капитали, наложено с административна мярка, с която компетентният орган на държава членка, от една страна, забранява на кредитна институция да установява делови взаимоотношения с физически лица, които нямат връзка с държавата членка, в която е установена тази институция, и чийто месечен кредитен оборот надвишава 15000 евро, или с юридически лица, чиято икономическа дейност не е свързана с тази държава членка и чийто месечен кредитен оборот надвишава 50000 евро, и от друга, задължава институцията да прекрати такива делови взаимоотношения, когато са били установени след приемането на мярката, може да бъде обосновано с целта да се предотврати изпирането на пари и финансирането на тероризма, посочена в член 1 от Директива 2015/849, и дали евентуално тази мярка попада в обхвата на член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС.

57

Що се отнася, на първо място, до свободното движение на капитали, в съответствие с постоянната практика на Съда то може да бъде ограничено с държавна мярка само ако тя е обоснована с някое от съображенията, упоменати в член 65 ДФЕС, или с императивни съображения от общ интерес по смисъла на практиката на Съда, при условие че няма хармонизационна мярка на равнището на Съюза, която да осигурява защитата на тези интереси (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C‑544/19, EU:C:2021:803, т. 67 и цитираната съдебна практика).

58

Видно от акта за преюдициално запитване, разглежданата в главното производство административна мярка е приета, първо, за да бъдат преустановени извършваните от PrivatBank нарушения на законовите и подзаконовите норми в областта на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма и второ, за да се предотврати тази кредитна институция в бъдеще отново да извърши такива нарушения, доколкото те може да доведат не само до това PrivatBank да се окаже замесена в изпиране на пари или в опит за изпиране на пари, заобикаляне или неизпълнение на международни санкции, но и до това поради такива нарушения репутацията на финансовия сектор в страната като цяло да бъде изложена на големи рискове.

59

В това отношение най-напред член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС предвижда, че разпоредбите на член 63 ДФЕС не накърняват правото на държавите членки по-специално да вземат всички необходими мерки за предотвратяване на нарушенията на националните законови и подзаконови норми, в частност в областта на надзора за благоразумие на финансовите институции, или да вземат мерки, които са оправдани от съображения за обществен ред или обществена сигурност.

60

Съдът уточнява, че за да може да се счита за „необходима мярка“ по смисъла на член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС, съответната мярка трябва да има за конкретна цел да предотврати нарушенията на националните законови и подзаконови норми в областта на пруденциалния надзор върху финансовите институции (вж. в този смисъл решение от 7 юни 2012 г., VBV — Vorsorgekasse, C‑39/11, EU:C:2012:327, т. 30).

61

На следващо място, Съдът вече е приел, че борбата с изпирането на пари, която е свързана с целта да се защити общественият ред, представлява легитимна цел, която може да обоснове ограничаването на основните свободи, гарантирани с Договора (решение от 31 май 2018 г., Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, т. 38 и цитираната съдебна практика).

62

Съгласно постоянната съдебна практика съображенията за обществен ред могат да бъдат изтъкнати само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес, и освен това не могат да обслужват чисто икономически цели (вж. в този смисъл решение от 16 септември 2020 г., Romenergo и Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, т. 40 и цитираната съдебна практика).

63

На последно място, както Съдът вече е посочил, законодателят на Съюза е извършил само частична хармонизация на мерките за борба срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма, така че държавите членки могат да обосноват ограничаващи свободата на движение на капитали национални разпоредби, като се позоват на съображение за обществения ред като борбата срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма (решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 89).

64

В това отношение трябва да се припомни, от една страна, че с Директива 2015/849 се извършва само минимална хармонизация, тъй като член 5 от нея разрешава на държавите членки да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби, щом като с тези разпоредби се цели да се засили борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, в рамките на правото на Съюза (решение от 17 ноември 2022 г., Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, т. 46).

65

От друга страна, съгласно член 59, параграф 4 от тази директива държавите членки могат да оправомощават компетентните органи да налагат допълнителни видове административни санкции освен предвидените в този член или да налагат административни имуществени санкции, надвишаващи сумите, посочени в него.

66

Предвид изложените по-горе съображения ограничение на свободното движение на капитали, наложено с административна мярка, може да бъде обосновано, от една страна, в съответствие с член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС, когато мярката е необходима за предотвратяване на нарушенията на националните законови и подзаконови норми, в частност в областта на пруденциалния надзор върху финансовите институции. От друга страна, такова ограничение може да бъде обосновано и с необходимостта от предотвратяване на и борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма.

67

С оглед на целите, преследвани с разглежданата в главното производство административна мярка, упоменати в точка 58 от настоящото решение, такава мярка отговаря на посочените в предходната точка условия, като това следва да се провери от запитващата юрисдикция.

68

Що се отнася, на второ място, до свободното предоставяне на услуги, достатъчно е да се отбележи, че Съдът вече е приел, че борбата с изпирането на пари, която е свързана с целта да се защити общественият ред, представлява легитимна цел, която може да обоснове пречка за свободното предоставяне на услуги (решение от 25 април 2013 г., Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 64).

69

От изложените по-горе съображения следва, че освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които трябва да извърши, разглежданата в главното производство административна мярка може да бъде обоснована както с легитимната цел за предотвратяване на и борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма, така и на основание член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС, доколкото тази административна мярка преследва една от посочените в последната разпоредба цели.

70

Въпреки това съгласно постоянната практика на Съда посочената административна мярка трябва също да спазва принципа на пропорционалност, което означава по-специално че с тази мярка може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел (решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 76 и цитираната съдебна практика).

71

Макар в крайна сметка националният съд, който е единствено компетентен да прецени фактите и да тълкува националното законодателство, да трябва да определи дали в конкретния случай тези изисквания са изпълнени, Съдът, в рамките на преюдициално производство, е компетентен въз основа на материалите по делото в главното производство и на представените пред него писмени и устни становища да даде на запитващата юрисдикция полезни насоки, които да ѝ позволят да реши спора, с който е сезирана (решение от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C‑544/19, EU:C:2021:803, т. 72 и цитираната съдебна практика).

72

На първо място, по въпроса дали разглежданата в главното производство административна мярка е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда национална мярка е в състояние да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел единствено ако действително отговаря на стремежа за последователното и систематичното ѝ постигане (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C‑544/19, EU:C:2021:803, т. 73 и цитираната съдебна практика).

73

Освен това Съдът е уточнил, че когато целта на национална мярка е предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма, тази мярка трябва да се счита за годна да гарантира осъществяването на така изтъкнатата превантивна цел, ако спомага за намаляване на риска от изпиране на пари и финансиране на тероризма (вж. в този смисъл решение от 10 март 2016 г., Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, т. 104).

74

В случая, видно от преписката, с която разполага Съдът, разглежданата в главното производство административна мярка е приета по-специално поради нарушение от PrivatBank на някои изисквания в областта на предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма, предвидени в националната правна уредба. По-конкретно, както бе посочено в точка 18 от настоящото решение и както отбелязват КФКП и латвийското правителство в съдебното заседание, прието е, че системата на PrivatBank за вътрешен контрол в етапа на комплексна проверка на клиентите и етапа на надзор върху сделките не позволява да се гарантира, че тази кредитна институция осигурява ефективно управление на рисковете в тази област. По-специално, тъй като PrivatBank не можела да получи информация за клиентите си, било невъзможно да ги познава, а оттам и да изпълни задълженията си за комплексна проверка.

75

В това отношение следва да се припомни, че с разпоредбите от Директива 2015/849, които са с превантивен характер, се цели чрез подход, основан на риска, да се въведе набор от превантивни и възпиращи мерки, позволяващи ефективна борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма, за да не се допусне — както следва от съображение 1 от тази директива — потоците от пари с незаконен произход да навредят на целостта, стабилността и репутацията на финансовия сектор на Съюза, както и да застрашат вътрешния му пазар и международното развитие (решение от 17 ноември 2022 г., Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, т. 34 и цитираната съдебна практика).

76

Сред тези превантивни и възпиращи мерки, позволяващи ефективна борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма, са посочените в член 8, параграфи 1 и 3 и член 11 от Директива 2015/849, които предвиждат задължения за задължените субекти във връзка с установяването и оценката на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, които се отнасят до техните клиенти, и с идентифицирането на последните в рамките на приемането на мерки за комплексна проверка.

77

Задължените субекти по-специално са длъжни да приложат стандартни мерки за комплексна проверка на клиента, щом като при тяхната оценка на рисковете, свързани с клиент, са установили, че степента на риск от изпиране на пари и финансиране на тероризма е нормална (решение от 17 ноември 2022 г., Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, т. 68).

78

Що се отнася до самите мерки за комплексна проверка, които задължените субекти трябва да приложат, в член 13, параграф 1 от посочената директива се отбелязват някои от тях, сред които са идентифициране на клиента и проверка на неговите идентификационни данни (буква а), оценяване и при необходимост получаване на информация за целта и планираното естество на деловите взаимоотношения (буква в) или осъществяване на постоянно наблюдение върху деловите взаимоотношения по-специално чрез внимателно проучване на сделките, сключени през целия период на тези взаимоотношения, за да се гарантира, че сделките са в съответствие с известната на задължения субект информация за клиента, за стопанските му дейности и за неговия профил на риска, включително, ако е необходимо, за произхода на средствата, и чрез поддържане в актуализиран вид на притежаваните документи, данни или информация (буква г).

79

В това отношение следва да се отбележи, първо, че прагът от 15000 EUR за месечния кредитен оборот, който праг е определен с разглежданата в главното производство административна мярка за физическите лица и впрочем съответства на този, над който се прилагат мерките за комплексна проверка по член 11, буква б), подточка i) от Директива 2015/849, се отнася до положение, при което основателно може да се приеме, че е налице риск от изпиране на пари и финансиране на тероризъм. Също така в главното производство не е оспорено, че е разумен определеният с тази административна мярка праг от 50000 евро за месечния кредитен оборот на юридическите лица, който праг според КФКП е определен съгласно националното законодателство.

80

Второ, както бе припомнено в точка 74 от настоящото решение, видно от преписката, с която разполага Съдът, КФКП е приела, че системата на PrivatBank за вътрешен контрол в етапа на комплексна проверка на клиентите и етапа на надзор върху сделките не позволява да се гарантира, че тази кредитна институция осигурява ефективно управление на рисковете в тази област. При преценка на годността на разглежданата в главното производство административна мярка да гарантира легитимната цел за предотвратяване на и борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма обаче следва да се държи сметка за подобен недостатък на системата на PrivatBank за управление на риска.

81

С оглед на изложените по-горе съображения разглежданата в главното производство административна мярка, доколкото задължава PrivatBank да прекрати деловите си взаимоотношения и да не установява такива взаимоотношения над определен размер с физически или юридически лица, които нямат връзка с Латвия, видимо е годна да гарантира, че тази кредитна институция може да изпълни задълженията си за идентифициране, от една страна, в рамките на оценката на рисковете, свързани с клиента, и от друга страна, на евентуалното приемане на мерки за комплексна проверка.

82

Следователно предвид недостатъка на системата на PrivatBank за управление на риска, която е изтъкната от самата запитваща юрисдикция и не е оспорена от страните в главното производство, както и предвид риска тази кредитна институция да не може да изпълни по-специално задълженията за комплексна проверка на клиентите си, които нямат връзка с Латвия и регистрират значителен кредитен оборот, разглежданата в главното производство административна мярка видимо е годна да намали последователно и систематично риска от изпиране на пари и финансиране на тероризма.

83

На второ място, що се отнася до въпроса дали разглежданата в главното производство административна мярка е необходима, следва да се припомни, че мерките, с които се ограничава основна свобода, могат да бъдат обосновани само ако преследваната цел не може да бъде постигната с по-малко ограничителни мерки (решение от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др., C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 81).

84

В случая е безспорно, че разглежданата в главното производство административна мярка предвижда забрана за установяване на делови взаимоотношения и задължение за прекратяване на съществуващите делови взаимоотношения с клиенти, които нямат връзка с Латвия, ако е достигнат предвиденият в посочената мярка праг.

85

Запитващата юрисдикция следва да определи дали тази административна мярка може да се счита за необходима, като вземе предвид по-специално факта, че както отбелязва генералният адвокат в точка 80 от заключението си, условието за липса на връзка с Латвия, доколкото става въпрос за широк критерий, изглежда, може да се отнася и до физически или юридически лица, които съгласно Директива 2015/849 не представляват особен риск по отношение на изпирането на пари и финансирането на тероризма.

86

В това отношение могат да се вземат предвид трудностите на посочената кредитна институция да получи информация от клиентите си, които трудности според застъпеното от КФКП в хода на заседанието пред Съда становище са доказани, като запитващата юрисдикция трябва да провери това. По-конкретно тази юрисдикция следва да провери дали недостатъците на мерките за комплексна проверка или тяхното прилагане са били такива, че да наложат приемането на широкообхватна мярка, установяваща непряка дискриминация.

87

Освен това следва да се вземе предвид и обстоятелството, че съгласно член 59, параграфи 1 и 2 от Директива 2015/849 в случай на сериозни, повторни или системни нарушения на задълженията на съответния задължен субект, и по-специално на задълженията за комплексна проверка на клиента, предвидени в членове 10—24 от посочената директива, националните органи могат да наложат административни санкции и мерки на тези субекти.

88

Сред тези санкции и мерки, освен административните имуществени санкции, член 59, параграф 2, буква в) от Директива 2015/849 предвижда и отнемане или суспендиране на разрешението, когато съответният задължен субект е под разрешителен режим.

89

Освен това, както бе припомнено в точка 65 от настоящото решение, член 59, параграф 4 от Директива 2015/849 предвижда, че държавите членки могат да оправомощават компетентните органи да налагат допълнителни видове административни санкции освен предвидените в параграф 2, букви а)—г) от този член.

90

Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 85 от заключението си, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, административна мярка като разглежданата в главното производство се оказва по-малко ограничителна от отнемането или суспендирането на разрешението съгласно член 59, параграф 2, буква в) от Директива 2015/849.

91

Освен това в хода на съдебното заседание латвийското правителство посочва, че в миналото на PrivatBank са били възлагани задължения за засилена комплексна проверка, които са засягали основните свободи в по-малка степен от установените с разглежданата в главното производство административна мярка, но че тези мерки не са били достатъчно ефективни за борба с установените рискове.

92

От гореизложеното следва, че освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, разглежданата в главното производство административна мярка се оказва най-малко ограничителната административна мярка, за да се предотврати ефективно рискът от изпиране на пари и финансиране на тероризма, на който е изложена PrivatBank.

93

На трето място, следва да се определи дали административна мярка, която има за цел предотвратяване на и борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма, каквато е разглежданата в главното производство, не засяга прекомерно защитените съгласно членове 56 и 63 ДФЕС права и интереси на съответната кредитна институция и нейните клиенти.

94

В това отношение, първо, видно от преписката, с която разполага Съдът, разглежданата в главното производство административна мярка е предвидено да се прилага за ограничен период от време, а именно докато не бъдат изпълнени други мерки, предвидени в решението, посочено в точка 19 от настоящото решение, и докато не бъде получено съответно одобрението на КФКП. От това следва, че както отбелязва генералният адвокат в точка 89 от заключението си, самата PrivatBank е можела да окаже влияние върху края на ограниченията.

95

Второ, както приема генералният адвокат в точка 90 от заключението си, интензивността на разглежданата в главното производство административна мярка не изглежда непропорционална спрямо преследваната легитимна цел за предотвратяване на и борба с изпирането на пари и финансирането на тероризма. Всъщност, от една страна, като се има предвид, че тази административна мярка е била прилагана едва считано от приемането на разглежданото в главното производство решение, PrivatBank е могла да поддържа деловите взаимоотношения, установени преди приемането на това решение, включително с клиенти, които нямат връзка с Латвия и чийто месечен кредитен оборот е по-голям от определените в тази мярка прагове. От друга страна, тази кредитна институция е можела да продължи да установява нови делови взаимоотношения с лица, които нямат никаква връзка с Латвия, стига месечният им кредитен оборот да е под тези прагове.

96

Трето, според КФКП приемането на разглежданата в главното производство административна мярка е необходимо поради системните и повторни нарушения от страна на PrivatBank на националните законови и подзаконови норми в областта на изпирането на пари и финансирането на тероризма. Съответно се оказва, че самата PrivatBank е допринесла виновно за рисково положение в тази област, в което компетентният национален орган е бил принуден да реагира.

97

Четвърто, както отбелязва генералният адвокат в точка 92 от заключението си, макар свободното движение на капитали да предполага, че клиентът може свободно да избира кредитната институция, на която възнамерява да повери по-специално управлението на банковите си сметки, тази основна свобода все пак не дава право да се установяват делови взаимоотношения с определена кредитна институция, независимо от конкретните обстоятелства, като например че тази институция не спазва законовите и подзаконовите норми в областта на предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма.

98

При това положение и ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които следва да извърши, разглежданата в главното производство административна мярка, изглежда, не засяга прекомерно защитените съгласно членове 56 и 63 ДФЕС права и интереси на съответната кредитна институция и нейните клиенти.

99

С оглед на всички изложени по-горе съображения на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 56, първа алинея и член 63, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат административна мярка, с която компетентният орган на държава членка, от една страна, забранява на кредитна институция да установява делови взаимоотношения с физически лица, които нямат връзка с държавата членка, в която е установена тази институция, и чийто месечен кредитен оборот надвишава 15000 евро, или с юридически лица, чиято икономическа дейност не е свързана с тази държава членка и чийто месечен кредитен оборот надвишава 50000 евро, и от друга, задължава институцията да прекрати такива делови взаимоотношения, когато са били установени след приемането на мярката, стига тази административна мярка, първо, да е обоснована с целта за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма или като необходима мярка за предотвратяване на нарушенията на националните законови и подзаконови норми в областта на пруденциалния надзор върху финансовите институции или пък като мярка, обоснована със съображенията за обществен ред по член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС, второ, е годна да гарантира осъществяването на тези цели, трето, не надхвърля необходимото за постигането им и четвърто, не засяга прекомерно защитените съгласно членове 56 и 63 ДФЕС права и интереси на съответната кредитна институция и нейните клиенти.

100

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши: