1.

Може ли гражданин на държава членка, който влиза на територията на друга държава членка, в която получава удостоверение за регистрация като гражданин на Съюза, независимо от факта, че му е бил забранен достъпът до територията на приемащата държава членка, да бъде експулсиран от посочената територия, без положението му да бъде преразгледано в съответствие с разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО ( 2 )?

2.

С настоящото преюдициално запитване от Съда се иска да уточни обхвата на предвидените в Директива 2004/38 процедурни гаранции и мерки за закрила, при приемането на второ решение за експулсиране на гражданин на Съюза, за който вече е издадена окончателната заповед за забрана на достъпа до територията.

3.

В членове 4, 5 и 6—13 от Директива 2004/38 се определят условията за упражняване на определени права, произтичащи от гражданството на Съюза, а именно правото на влизане, излизане и престой.

4.

Член 8, от тази директива, озаглавен „Административни формалности за граждани на Съюза“, предвижда в параграф 1:

„Без да се засяга член 5, параграф 5, за срокове на пребиваване по-дълги от три месеца приемащата държава членка може да изиска от гражданина на Съюза да се регистрира при съответните власти“.

5.

В членове 27, 28, и 30—32 от тази директива, част от глава VI, озаглавена „Ограничения на правото на влизане и на правото на пребиваване на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“, обаче е предвидено следното:

„Член 27

Общи принципи

1.   При спазване на разпоредбите на настоящата глава държавите членки могат да ограничат свободата на движение и пребиваване на граждани на Съюза и на членове на техните семейства, независимо от националността им, от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Забранява се позоваването на такива съображения за икономически цели.

2.   Мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Наличието на предишни наказателни присъди не представлява само по себе си основание за предприемането на такива мерки.

Личното поведение на въпросното лице трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция.

[…]

Член 28

Защита срещу експулсиране

1.   Преди да вземе решение за експулсиране на основания, свързани с обществения ред или обществената сигурност, приемащата държава членка взема предвид продължителността на пребиваване на въпросното лице на нейна територия, неговата/нейната възраст, здравословно състояние, семейно и финансово положение, социална и културна интеграция в приемащата държава членка и степента на неговите/нейните връзки със страната на произход.

[…]

Член 30

Уведомяване за решенията

1.   Заинтересованите лица се уведомяват писмено за всяко решение, взето съгласно член 27, параграф 1, по такъв начин, че да могат да разберат съдържанието му и последствията му за тях.

[…]

Член 31

Процедурни гаранции

1.   На засегнатите лица се дава достъп до процедури за обжалване по съдебен и когато е целесъобразно, административен път в приемащата държава членка или искане за преразглеждане на всяко решение, взето по отношение на тях на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.

[…]

3.   Процедурите за правна защита дават възможност да се разгледа законосъобразността на решението, както и да се проверят фактите и обстоятелствата, на които се основава предложената мярка. Те гарантират, че решението не е несъразмерно, особено с оглед на изискванията, постановени в член 28.

4.   Държавите членки могат да забранят достъпа на въпросното лице до тяхната територия, докато трае процедурата за правна защита, но те не могат да попречат на лицето да представи своята защита лично, освен в случаите, когато неговото/нейното появяване може да причини сериозно нарушаване на обществения ред или обществената сигурност или когато обжалването касае отказ на разрешение за влизане на територията на страната.

Член 32

Срок на действие на заповедите за забрана на достъп

1.   Лицата, на които е бил забранен достъп до страната от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, могат да подадат молба за вдигане на забраната за достъп след разумен период от време, в зависимост от обстоятелствата и при всички случаи след три години от изпълнението на окончателната заповед за забрана на достъпа, валидно приета в съответствие със законодателството на Общността, като излагат мотиви, показващи, че е настъпила съществена промяна в обстоятелствата, които са дали основание за решението за забраната на достъп.

Засегнатата държава членка се произнася по тази молба в срок от шест месеца от подаването ѝ.

2.   Лицата, посочени в параграф 1, няма да имат право да влизат на територията на въпросната държава членка, докато се разглежда тяхната молба“.

6.

Директива 2004/38 е транспонирана в гръцкото право с Президентски указ 106/2007 относно свободното движение и пребиваване на граждани на Съюза и членовете на техните семейства на гръцка територия (FEK A’ 135/2007). Член 8, параграф 1 от този указ гласи:

„Гражданите на Съюза, които трябва да пребивават в Гърция за период, по-дълъг от три месеца, считано от датата на пристигането им, след като изтече тримесечният период, са длъжни да се явят лично пред служители на полицейските органи, компетентни по въпросите на чужденците, за да се регистрират. Посочените органи извършват регистрацията и веднага издават удостоверение за регистрация […]“.

7.

С членове 22, 23 и 24 от Президентски указ 106/2007 се транспонират съответно членове 28, 33, 30 и 31 от Директива 2004/38, докато с член 21, параграф 6 от същия указ се транспонира член 32, параграф 2 от посочената директива.

8.

Със закон 3907/2011 (FEK A’ 7/26.1.2011) се транспонира Директива 2008/115/ЕО ( 3 ), която се прилага изключително по отношение на граждани на трети страни, незаконно пребиваващи на територията на държава членка. Въпреки това в член 40, параграфи 1 и 2 от този закон се предвижда:

„1.   Що се отнася до извеждането от територията на лицата, които се ползват от правото на свободно движение в съответствие с член 2, параграф 5 от Кодекса на шенгенските граници и с разпоредбите на Президентски указ 106/2007, прилагат се разпоредбите на глава I от настоящия закон относно органите, процедурите и процедурните гаранции, при условие че членове 22—24 от Президентски указ 106/2007 не съдържат по-благоприятни разпоредби.

2.   Членове 22—24 от Президентски указ 106/2007 продължават да се прилагат относно реда и условията за издаване на заповеди за извеждане срещу посочените в параграф 1 лица“.

9.

Г‑н Ovidiu-Mihaita Petrea, румънски гражданин, е осъден от гръцкия съд през октомври 2011 г. с условна присъда на осем месеца лишаване от свобода с три годишен изпитателен срок за извършеното от него престъпление, а именно кражба, извършена от няколко лица.

10.

След това в съответствие с решение от 30 октомври 2011 г. (наричано по-нататък „Решението от 2011 г.) на г‑н Petrea е разпоредено да се върне в страната си по произход по съображения, свързани с обществения ред и с обществената сигурност. Със същото решение г‑н Petrea е вписан в националния списък на нежеланите чужденци и в Шенгенската информационна система до 30 октомври 2018 г.

11.

Г‑н Petrea е информиран от гръцките власти относно правата му и наличните правни способи за защита, както и за възможността да поиска превод на важните пасажи от решението от 2011 г.

12.

Г‑н Petrea изготвя декларация, с която се отказва от всякакво обжалване, като потвърждава желанието си да се върне в страната си по произход. Извеждането му от територията се извършва на 5 ноември 2011 г.

13.

На 1 септември 2013 г. г‑н Petrea се връща в Гърция, където на 25 септември 2013 г. подава искане за удостоверение за регистрация като гражданин на Съюза. Гръцките власти уважават искането и същия ден издават въпросното удостоверение на г‑н Petrea.

14.

В производството пред Съда гръцкото правителство приема, че това удостоверение за регистрация е издадено поради грешка.

15.

С административен акт от 14 октомври 2014 г. на упълномощения комендант на Tmima Allodapon Dytikis Thessalonikis (полицейска служба за чужденците за сектор Запад на Солун) посоченото удостоверение е отменено. В съответствие със същия акт срещу г‑н Petrea е издадено решение за връщане. Това решение е взето на основание на пребиваването му на гръцка територия, докато все още е вписан в националния списък на нежеланите чужденци съгласно решението от 2011 г.

16.

Жалбоподателят подава жалба срещу административния акт от 2014 г., като посочва, че решението от 2011 г. относно забраната за достъп до територията на страната не му е съобщено на език, който разбира. Г‑н Petrea изтъква, че тъй като не е извършвал престъпления, след като е бил осъден през 2011 г., на този етап не представлява опасност за обществения ред и обществената сигурност.

17.

Жалбата, подадена от г‑н Petrea, е отхвърлена с решение от 10 ноември 2014 г. на директора на Diefthynsi Allodapon Thessalonikis (Дирекция за чужденците, Солун). Това решение е мотивирано с факта, че жалбоподателят представлява заплаха за обществения ред и обществената сигурност, тъй като е нарушил забраната за достъп до страната. Що се отнася до довода, изведен от липсата на уведомление за решението от 2011 г., този гръцки орган посочва, че хипотетично би могло пропуските при уведомяването за това решение да бъдат основание за отмяна, ако посоченото решение е било оспорено. Не може обаче да се прави позоваване на тях за оспорване на административния акт от 2014 г.

18.

Г‑н Petrea подава до запитващата юрисдикция жалба за отмяна на решението от 2014 г.

19.

При тези обстоятелства Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Първоинстанционен административен съд Солун) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

20.

Писмени становища са представили жалбоподателят в главното производство, гръцкото, белгийското правителство, правителството на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Комисията. Г‑н Petrea, гръцкото, датското правителство, правителството на Обединеното кралство и Комисията се явяват в проведеното на 2 февруари 2017 г. съдебно заседание.

21.

С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали трябва (или може) да бъде отменено удостоверението за регистрация на гражданин на Съюза, влязъл на територията на държава членка, различна от тази, на която е гражданин, където е получил удостоверение за регистрация независимо от факта, че преди това по отношение на него е издадено решение за забрана на достъп до територията на тази държава членка, и не е спазил процедурата, предвидена в член 32 от Директива 2004/38, и по отношение на него да бъде издадено друго решение за връщане.

22.

Що се отнася до въпроса дали Директива 2004/38 налага на държава членка задължението да отмени удостоверение за регистрация и да приеме решение за връщане, ще анализирам поотделно двата аспекта на този въпрос и ще започна с анализа, свързан с приемането на решение за връщане. Третият преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция е относно възможността да се разглеждат отмяната на удостоверение за регистрация и решението за връщане като единен административен акт. При все това, тъй като Директива 2004/38 не признава един-единствен административен акт относно, от една страна, отмяната на удостоверение и от друга страна, относно приемането на решение за връщане, този отделен анализ ще ми позволи да установя, в рамките на тази директива, потенциален източник на задължение да се вземат тези два вида мерки.

23.

Отбелязвам, че само Комисията изрично е засегнала този проблем в писменото си становище, като предлага да бъде даден отрицателен отговор с мотива, че това задължение не следва от Директива 2004/38.

24.

Що се отнася до въпроса дали в съответствие с правото на Съюза, при обстоятелства като тези по делото в главното производство, държава членка е длъжна да приеме решение за връщане, смятам, че Директива 2004/38 не налага такова задължение. Отбелязвам, че текстът на член 27, параграф 1 от Директива 2004/38 се отнася само до „възможността“ за ограничаване на правото на свободно движение и пребиваване и във всеки случай не е формулиран по начин, който може да предполага наличие на такова задължение.

25.

Ако държавите членки не са длъжни да изведат от територията лице, което е нарушило забрана на достъп до територията, отнася ли се това и за отмяната на удостоверение за регистрация като гражданин на Съюза?

26.

Отбелязвам, че Директива 2004/38 не съдържа разпоредби, налагащи задължението за отмяна на такова удостоверение. Следователно всяка държава членка трябва да приеме правила относно задължението за отмяна на издадено поради грешка удостоверение.

27.

С оглед на изложеното по-горе от Директива 2004/38 не следва никакво задължение за отмяната на удостоверение за регистрация и за приемането на решение за връщане.

28.

Трябва да се разгледа дали, при положение че лице е влязло на територията на държава членка независимо от факта, че срещу него има решение за забрана на достъп до територията, прието от властите на тази държава членка, отмяната на удостоверение за регистрация и приемането на решение за връщане са разрешени по силата на член 45 ДФЕС и член 49 ДФЕС, членове 27 и 32 от Директива 2004/38, както и на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на добра администрация.

29.

Според мен с този въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали срещу такова лице може да бъде издадено решение за връщане без преразглеждане на условията, предвидени в членове 27 и 28 от Директива 2004/38, макар втората разпоредба да не се споменава в първия преюдициален въпрос ( 4 ).

30.

В това отношение гръцкото, белгийското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и Комисията изтъкват, че щом е прието решение за забрана на достъп до територията съгласно членове 27 и 28 от Директива 2004/38, единствено молба за вдигане на забраната за достъп, надлежно подадена в съответствие с член 32 от тази директива, поражда задължение за приемащата държава членка да разгледа отново условията по членове 27 и 28 от посочената директива. Г‑н Petrea оспорва това тълкуване на правото на Съюза.

31.

В самото начало отбелязвам, че с приемането на Директива 2004/38 законодателят на Съюза, като изоставя секторния подход ( 5 ), установява обща рамка по отношение на упражняването на правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, предоставено на гражданите на Съюза от член 21, параграф 1 ДФЕС. Тази директива е приета по-специално на основание на членове 40 и 44 от Договора за ЕО, които съответно са относно мерките за осъществяване на свободното движение на работниците (член 39 ДЕО и член 45 ДФЕС) и свободата на установяване (член 43 ДЕО и член 49 ДФЕС).

32.

Целта на Директива 2004/38 е да се улесни упражняването на правото на движение и пребиваване и да се утвърди това право ( 6 ). Това право обаче не е безусловно и може да бъде свързано с ограничения и условия, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, както и в разпоредбите, приети за прилагането му ( 7 ), по-специално за прилагането на член 45 ДФЕС и член 49 ДФЕС ( 8 ), както и на член 21 ДФЕС, а именно Директива 2004/38 ( 9 ).

33.

Правото на движение и пребиваване на гражданите на Съюза, които се ползват със свободите, посочени в членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС, може също да бъде ограничено в степента, предвидена в Директива 2004/38.

34.

Най-напред следва да се подчертае, че забраната за достъп до територията е ограничителна мярка, призната в Директива 2004/38.

35.

От член 27 от Директива 2004/38, разглеждан в светлината на член 32 от тази директива, следва, че решения за забрана за достъп до територията по принцип не противоречат на правото на Съюза, при условие че са приети единствено по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, че не са с неограничен характер и могат да бъдат отменени съгласно член 32 от Директива 2004/38.

36.

Трябва да се припомни, че в съответствие с член 31, параграф 4 от Директива 2004/38, държавите членки могат да отказват на заинтересованото лице да присъства на тяхна територия по време на производството по жалба срещу решение, ограничаващо правата му в съответствие с тази директива. Лице, срещу което е издадено такова решение, може обаче да поиска да бъде изслушано лично от компетентния съд. Може да се твърди, че докато тече производството по обжалване, трябва да се допусне присъствието на лицето, за да му се позволи да се ползва от правото на справедлив процес и да изложи всички основания в своя защита ( 10 ).

37.

Съгласно член 32, параграф 2 от Директива 2004/38 обаче лицата, срещу които е издадена забрана за достъп до територията, нямат никакво право на достъп до територията на съответната държава членка, докато се разглежда молбата им за вдигане на тази забрана.

38.

Трябва да се отбележи, че поради липсата на системен контрол в рамките на Съюза, в шенгенското пространство е трудно да се контролира спазването на решенията за забрана на достъпа до територията от страна на гражданите на Съюза. Следователно лице, срещу което е издадено такъв вид решение, може да опита да влезе на територията на съответната държава членка. При условие че властите на тази държава членка са длъжни отново да преценят дали лицето може да бъде изведено по съображения, свързани с обществения ред, положението на лице, срещу което е издадена забрана за достъп до територията, би било същото като това на гражданин на Съюза, срещу което не е издадено такъв вид решение. За да се предотврати подобна евентуална „злоупотреба“ ( 11 ), в рамките на Директива 2004/38, решение за забрана за достъп до територията цели пълно ограничаване на правото на влизане ( 12 ), както и на правото на пребиваване за определен период.

39.

За да прекрати действието на подобна забрана, да възстанови правата си за влизане на територията на съответната държава членка, както и да узакони пребиваването си, заинтересованото лице трябва да внесе, в съответствие с член 32, параграф 1 от Директива 2004/38 молба за вдигане на забраната.

40.

Трябва ли да се смята, че издаването на удостоверение за регистрация през 2013 г. прекратява правното действие на решението за забрана за достъп до територията, прието през 2011 г., а поради това — че е необходимо да се провери дали са налице условията, предвидени в член 27, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38, за да се ограничат отново правата на г‑н Petrea?

41.

Съгласно постоянната съдебна практика, изведена от решение Royer, правата на гражданите на държава членка да влизат на територията на друга държава членка и да пребивават там произтичат от първичното право на Съюза и следователно са налице независимо от каквито и да било административни формалности ( 13 ). Този подход наскоро е потвърден в решение Dias ( 14 ).

42.

Разбира се, това становище е възприето въз основа на предишна правна уредба, в която правата са предоставени единствено на граждани на държави членки, които упражняват икономическа дейност в трансграничен контекст. Смятам обаче, че същият подход трябва да се следва след влизането в сила на Договора от Маастрихт, в съответствие с който в Договора за ЕО се включва идеята за европейско гражданство.

43.

С приемането на Директива 2004/38 европейският законодател не смята да въвежда нова система. Напротив, целта му е да затвърди и кодифицира съществуващите принципи, които произтичат от текстовете и практиката на Съда ( 15 ).

44.

В първоначалния проект на Директива 2004/38 се посочва, че „правото на пребиваване се установява с незабавното издаване на удостоверение за регистрация“ ( 16 ). При все това въз основа на изложението на мотивите на предложението за Директива 2004/38 може да се направи заключение, че удостоверението за регистрация, посочено в член 8, параграф 2 от тази директива, също като разрешението за пребиваване в решение Royer, представлява само констативен акт за възникнало по-рано право. Желанието да се следва практиката на Съда относно правния характер на това удостоверение е затвърдено в хода на подготвителната работа по Директива 2004/38. Текстът на член 8, параграф 2 от предложението за Директива 2004/38, в който се посочва, че удостоверението за регистрация има конститутивен характер, е преформулиран, за да се уточни, че това удостоверение е само с констативен характер ( 17 ).

45.

На този етап правя заключението, че удостоверението за регистрация, издадено от гръцките власти, е само констативен акт и не води до получаване на нито едно от правата, посочени в Директива 2004/38. Оттук следва, че забраната за достъп до територията е в сила независимо от издаването на това удостоверение на г‑н Petrea от гръцките власти.

46.

Възможно ли е да се отмени удостоверение за регистрация на гражданин на Съюза без предварително разглеждане, осъществено в съответствие с условията, предвидени в член 27 от Директива 2004/38?

47.

В Директива 2004/38 не се споменава мярка за отмяна на такова удостоверение. От моя анализ относно констативния му характер следва, че това удостоверение, издадено поради грешка, по същество не премахва правните последици на забраната за достъп до територията. Следователно, ако решение за забрана на достъпа до територията, взето по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, валидно прието по смисъла на правото на Съюза, продължава да е в сила, държавата членка не е длъжна да разглежда реалността на една от предвидените в член 27 от Директива 2004/38 причини, за да отмени такова удостоверение. Това разглеждане може да се извърши единствено при наличието на молба за вдигане на забраната, предвидена в член 32, параграф 1 от тази директива.

48.

С оглед на посоченото по-горе смятам, че Директива 2004/38 допуска отмяната на удостоверение за регистрация, издадено поради грешка на гражданин на Съюза, влязъл на територията на приемащата държава членка независимо от факта, че срещу него е издадена забрана за достъп до територията.

49.

Попада ли в приложното поле на член 27 от Директива 2004/38 решение за връщане, прието на основание нарушаване на забрана за достъп до територията?

50.

От една страна, следва да се посочи, че целта на разглежданото решение е да бъде експулсирано лицето от територията на приемащата държава членка, което означава, че такова решение попада в приложното поле на член 27 от Директива 2004/38. Следователно може да се твърди, че преди да приеме решение за връщане, приемащата държава членка трябва да вземе предвид обстоятелствата, посочени в член 27, параграфи 1 и 2 от тази директива. С други думи, съгласно тази хипотеза националните власти по-специално са длъжни да преценят реалността и пропорционалността на причините, поради които срещу лицето трябва да бъде издадено решение за връщане.

51.

От друга страна, по делото в главното производство през 2011 г. срещу г‑н Petrea е издадено решение за забрана на достъпа до територията. Следователно след действителното му експулсиране правата му на влизане и пребиваване са ограничени за срока, предвиден в разглежданото решение. Затова решението за връщане от 2014 г. не ограничава правата на г‑н Petrea, а позволява да се гарантира ефективността на забраната за достъп до територията от 2011 г. Отбелязвам, че член 27 от Директива 2004/38 е в глава VI от нея, озаглавена „Ограничения на правото на влизане и на правото на пребиваване на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“. Следователно би могло да се приеме, че този член се отнася единствено до решенията, ограничаващи правата, предоставени на гражданите на Съюза. Ако се приеме това тълкуване на обхвата на член 27 от Директива 2004/38, както приема правителството на Обединеното кралство, което посочва в писменото си становище, че решение, издадено след забрана за достъп до територията, „само по себе си не представлява мярка за целите на член 27, параграф 2 или […] за целите на член 28 [от Директива 2004/38]“, от това би следвало, че решението за връщане от 2014 г., въпреки характера му, който го приравнява на решението от 2011 г., не попада в приложното поле на член 27 от Директива 2004/38. При това положение националните законодатели би трябвало да адаптират всички правила относно мерките, издадени след решение за забрана на достъпа до територията.

52.

Не съм убеден в този подход.

53.

Първо, на член 27 от Директива 2004/38 е даден доста широк обхват. Първоначалното предложение за текста на член 27, параграф 1 от тази директива, в който се посочват само „решенията за отказ на разрешение за влизане или за експулсиране“ ( 18 ), е изменено в хода на законодателната работа, за да се включат „всички видове решения за ограничаване на свободното движение“, а именно „всички мерки като експулсиране, отказ на разрешение за влизане или излизане от територията“ ( 19 ).

54.

Второ, следва да се припомни, че текстът на член 27 от Директива 2004/38 не се ограничава изключително до мерките, ограничаващи „правата“, за които се отнася тази директива, а по по-общ начин посочва всички мерки, ограничаващи „свободата на движение и пребиваване“.

55.

Трето, разпоредбите на глава VI от Директива 2004/38 също се отнасят до лицата, чиито права на влизане или пребиваване по-рано са били ограничени с решение, валидно прието по смисъла на правото на Съюза ( 20 ).

56.

С оглед на тези съображения смятам, че решение за връщане, издадено след забрана на достъп до територията, попада в приложното поле на член 27 от Директива 2004/38. Независимо от изложеното по-горе, според мен за приемането на подобно решение не се изисква предварителен анализ на реалността на причините, обосновали приемането на това решение за забрана на достъпа.

57.

Като се позовава на Директива 64/221/ЕИО ( 21 ), предхождаща Директива 2004/38, Съдът вече е приел, че правото на Съюза „не допуска национална практика, според която при разглеждане на законосъобразността на експулсиране, постановено срещу гражданин на друга държава членка, националните юрисдикции не са длъжни да вземат предвид факти, настъпили след последното решение на компетентните органи, които могат да предполагат, че реалната заплаха, която представлява поведението на засегнатото лице за обществения ред е изчезнала или значително намаляла“ ( 22 ).

58.

Отбелязвам, че този подход е отразен в няколко разпоредби от Директива 2004/38. Член 27, параграф 2 от тази директива изисква „мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност“, да се основават по-специално на реални обстоятелства, свързани с лицето, срещу което са предприети подобни мерки. Този подход намира отражение и в текста на член 33, параграф 2 от тази директива, който предвижда нова преценка на положението на заинтересованото лице в момента на изпълнението на решението, когато решение за експулсиране се изпълнява повече от две години след приемането му.

59.

Тези три примера от съдебната практика и от нормативните разпоредби не се отнасят до забрана за достъп до територията. Припомням, че подобна мярка по естеството си води до трайни правни последици. Тези последици ще бъдат премахнати, ако дори след нарушаване на такава забрана властите са длъжни да проверят реалността на причините, поради които е наложена посочената забрана.

60.

С оглед на всичко изложено по-горе, на този етап установявам, че от съвместния прочит на разпоредбите на Директива 2004/38 не следва, че правото на Съюза не допуска решение за връщане, прието без предварителна проверка на предвидените в членове 27 и 28 от тази директива условия, срещу лице, нарушило забрана за достъп до територията.

61.

Може ли дадено лице да се позове на принципа на оправданите правни очаквания, за да се премахнат последиците от забрана на достъпа до територията на приемащата държава членка при обстоятелства като тези по делото в главното производство?

62.

Трябва да се припомни, че възможност за позоваване на защитата на оправданите правни очаквания има всеки частноправен субект, получил конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения от упълномощени и достоверни източници ( 23 ). Според постоянната съдебна практика класическото тълкуване на този принцип налага определени ограничения на оттеглянето със задна дата на незаконосъобразен административен акт. При все това тези съображения се отнасят най-вече до актовете с конститутивен характер, породили субективни права ( 24 ).

63.

Както обясних, удостоверението за регистрация не дава право на пребиваване на гражданина на Съюза. Щом издаването на удостоверение не създава право на пребиваване, нито на влизане, следователно то не може да породи никакви очаквания, включително и оправдани такива.

64.

При все това, дори ако се възприеме различно тълкуване, според което актовете, лишени от конститутивен характер, могат да породят очаквания, заслужаващи защита от страна на правото на Съюза ( 25 ), може да се направи заключението, че очакванията на г‑н Petrea не заслужават такава защита.

65.

Във всеки случай принципът на защита на оправданите правни очаквания се основава на равновесието между частния интерес и общия интерес, свързан с обществения ред ( 26 ). В настоящия случай г‑н Petrea може да се ползва от защитата, произтичаща от този принцип, единствено при условие че подобна защита позволява да се уравновесят тези два интереса.

66.

Принципът на оправданите правни очаквания обаче често е нюансиран от твърдението, че оттегляне на административен акт е допустимо, при условие че издаващият разглеждания акт орган спазва разумен срок. Продължителността на този срок може да има значение за преценката на подобно равновесие между разглежданите интереси. Във всеки случай преценката дали срокът за оттегляне е разумен, трябва да се прави с оглед на обстоятелствата, присъщи на всяка конкретна ситуация. Според мен обаче, в случай че разглежданото решение е лишено от конститутивен характер, срокът, приет за „разумен“, трябва да бъде значително по-дълъг от този, който би бил достатъчен за защита на очакванията, породени от акт, създаващ субективни права ( 27 ).

67.

Впрочем между издаването на удостоверението за регистрация на г‑н Petrea и приемането на решение за връщане са изтекли по-малко от тринадесет месеца. В съответствие с член 33, параграф 2 от Директива 2004/38, когато решение за експулсиране се изпълнява повече от две години след приемането му, държавата членка проверява реалността и наличието на причините, обосновали приемането на това решение. В рамките на Директива 2004/38 изтичането на срок от две години задължава държавите членки да преразглеждат актуалността на мярка за експулсиране, но не и тази на решение за забрана на достъпа до територията, която по естеството си предизвиква трайни правни последици. Така по делото в главното производство нищо не изглежда да показва, че оттеглянето на удостоверението за регистрация и приемането на решение за връщане явно могат да накърнят принципа на защита на оправданите правни очаквания.

68.

Във всеки случай запитващата юрисдикция трябва да прецени дали възможните очаквания на г‑н Petrea могат да се определят като „оправдани“ и дали заслужават специална защита с оглед на разглежданите условия.

69.

В заключение според мен по принцип издаването на удостоверение за регистрация не може да породи оправдано очакване. Националният съд обаче трябва да прецени дали принципът на защита на оправданите правни очаквания допуска оттегляне на такова удостоверение при обстоятелства като тези по делото в главното производство.

70.

В преюдициалното си запитване Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Първоинстанционен административен съд Солун) не уточнява причините, поради които принципът на добра администрация може да бъде релевантен за отговора на първия му преюдициален въпрос.

71.

Налага се изводът, че този въпрос се отнася до възможността за отмяна на удостоверение за регистрация и за приемане на решение за връщане без ново предварително разглеждане на условията, предвидени в членове 27 и 28 от Директива 2004/38.

72.

Ето защо изглежда правдоподобно да се предположи, че като споменава принципа на добра администрация, запитващата юрисдикция си задава въпроса относно релевантността на задължението за полагане на грижа при обстоятелства като тези по делото в главното производство ( 28 ). Това задължение налага задълбочена преценка, като се вземе предвид положението на заинтересованото лице всеки път, когато по отношение на него се приема решение ( 29 ).

73.

Не съм убеден обаче, че този подход може да се възприеме, в случай че забрана на достъпа до територията все още е в сила. Такова разрешение, както вече изтъкнах ( 30 ), по същество би лишило забраната на достъпа до територията от правните ѝ последици. Следователно принципът на добра администрация не може да се използва за заобикаляне на действието на забрана на достъпа до територията, валидно приета от националните власти при обстоятелства като тези по делото в главното производство.

74.

С оглед на посоченото по-горе смятам, че при обстоятелства като тези по делото в главното производство отмяната на удостоверение за регистрация и приемането на решение за връщане не противоречат на правото на Съюза.

75.

С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали приемането на общи процедури, от една страна, за гражданите на трети страни, посочени в Директива 2008/115, и от друга страна, за гражданите на Съюза, за които се отнася Директива 2004/38, е в съответствие с правото на Съюза.

76.

Гръцкото и белгийското правителство, както и Комисията отговарят утвърдително на този въпрос. Правителството на Обединеното кралство констатира единствено, че Директива 2008/115 се прилага само по отношение на гражданите на трети страни, които пребивават незаконно на територията на държава членка, и датското правителство споделя тази констатация. Г‑н Petrea не се произнася изрично по този въпрос.

77.

Директива 2004/38 предвижда определен брой процедурни правила, които трябва да се спазват от държавите членки с оглед на евентуално ограничаване на право на пребиваване на гражданин на Съюза, а именно по-специално тези, посочени в членове 30 и 31 от нея. В нея обаче няма разпоредби относно начина на провеждане на административните и съдебните производства във връзка с решение, с което се прекратява правото на гражданин на Съюза да пребивава в приемащата държава. Според постоянната практика на Съда, ако в правото на Съюза няма правила в съответната област, те следва да се определят във вътрешния правен ред на всяка държава членка, като при все това се гарантира те да не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност), и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) ( 31 ).

78.

В това отношение не виждам никакви пречки държавата членка да използва разпоредбите, с които се транспонира Директива 2008/115 в националното право, при условие че защитата, предвидена в Директива 2004/38, и принципите на равностойност и ефективност са спазени, което националният съд трябва да прецени.

79.

Вярно е, че директиви 2004/38 и 2008/115 нямат един и същ предмет. При все това според мен становището, че не е възможно да се използват mutatis mutandis разрешенията на Директива 2008/115 за установяване на процедурни правила за гражданите на Съюза, не е убедително.

80.

Това становище се основава на идеята, че процедурните разрешения, които се отнасят до гражданите на трети страни, не осигуряват в достатъчна степен спазване на правата, за да се гарантира адекватно равнище на защита на процедурните права на гражданин на Съюза. В този контекст си позволявам да привлека вниманието върху текста на член 1 от Директива 2008/115, който гласи, че тази директива „определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки […] в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право“ ( 32 ).

81.

С оглед на посоченото по-горе приемам, че по принцип правото на Съюза допуска използването на правила относно гражданите на трети страни за целите на въвеждането на система, приложима за гражданите на Съюза.

82.

Независимо от тези общи съображения обаче вторият преюдициален въпрос съдържа две питания относно, от една страна, компетентния орган за издаване на решение за връщане по отношение на гражданин на Съюза и от друга страна, възможността за приемане на такова решение като мярка, следваща нарушаването на решение за забрана на достъпа до територията.

83.

Според информацията, съдържаща се в преюдициалното запитване, органът, издал административния акт от 2014 г. (упълномощеният комендант на полицейската служба за чужденците), не фигурира сред компетентните органи, които могат да приемат решение за връщане срещу граждани на трети страни.

84.

Отбелязвам, че в Директива 2004/38 няма никакво уточнение относно организационната структура на органите. В това отношение споделям становището на Комисията, която, като се позовава на съдържанието ѝ, посочва, че в Директива 2004/38 се споменават само „компетентните органи“ ( 33 ). Така че не виждам евентуално нарушение на правото на Съюза, доколкото съответният орган е компетентен да приема въпросните актове, във всеки случай като спазва процедурните права и гаранции, наложени с Директива 2004/38.

85.

Запитващата юрисдикция отбелязва, че в член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 се посочва, че държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, което означава, че решението за връщане произтича от незаконния характер на престоя, а не от съображения, свързани с обществения ред или националната сигурност.

86.

Както обаче вече посочих в анализа ми относно първия преюдициален въпрос ( 34 ), решение за връщане, при обстоятелства като тези по делото в главното производство, се ограничава до прилагане на забрана на достъпа до територията. По отношение на този предмет член 27 от Директива 2004/38, разглеждан в светлината на член 32 от същата директива, от една страна, и правилото, произтичащо от член 6 от Директива 2008/115, от друга страна, изхождат от едно и също правило. Поради това и като ограничавам бележките си до случая на нарушаване на забраната на достъп до територията, смятам, че в това отношение националният законодател може да адаптира разпоредбите на Директива 2008/115, за да приеме правила относно гражданите на Съюза.

87.

Затова предлагам на втория преюдициален въпрос да се отговори, че Директива 2004/38 допуска използването на съдържанието на Директива 2008/115 за определяне на реда и условията за производствата във връзка с решение за връщане на гражданин на Съюза, влязъл на територията на съответната държава членка, докато срещу него все още е в сила забрана на достъп до територията, при условие че са спазени мерките за защита и процедурните гаранции, предвидени в Директива 2004/38, по-специално в глава VI от нея, както и принципите на равностойност и на ефективност, което националният съд трябва да прецени.

88.

Третият преюдициален въпрос е поставен от запитващата юрисдикция само ако отговорът на първия въпрос е отрицателен. Все пак ще продължа анализа, в случай че Съдът не споделя становището ми по този първи въпрос.

89.

С третия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали, ако се приеме, че националните органи, действащи в рамките на процесуалната автономия, поради съображения, свързани с обществения ред и обществената сигурност, отменят удостоверението за регистрация на гражданин на друга държава членка, тези органи могат същевременно да наложат на гражданина мярка за връщане без съдебен контрол съгласно реда и условията, определени в членове 27 и 28 от Директива 2004/38.

90.

Ако Съдът, давайки отрицателен отговор на първия преюдициален въпрос, реши, че при обстоятелства като тези по делото в главното производство, приемането на решение за връщане не е последствие от нарушаването на забрана на достъп до територията, това би означавало, че това решение за връщане не може да избегне съдебния контрол, посочен в членове 27 и 28 от Директива 2004/38.

91.

Националният законодател трябва да реши дали отмяната на такова удостоверение и приемането на решение за връщане представляват единен акт. Обединяването на тези две мерки все пак не може да накърни принципа, според който приемането на решение за връщане трябва да бъде предхождано от съдебен контрол.

92.

С оглед на тези съображения, при отрицателен отговор на първия преюдициален въпрос, предлагам на Съда да отговори на третия въпрос, че приемането на решение за връщане срещу гражданин на Съюза, който е нарушил забрана на достъп до територията, трябва да бъде подложено на съдебния контрол, посочен в членове 27 и 28 от Директива 2004/38.

93.

Последният преюдициален въпрос е поставен единствено в случай че Съдът отговори утвърдително на четвъртия въпрос.

94.

Четвъртият преюдициален въпрос цели да се установи дали може да се прави позоваване на пропуск при уведомяването за решение, а именно на липсата на превод на съдържанието му на език, който заинтересованото лице разбира, при обжалване на мярка, приета след това решение. Съдът не трябва да отговаря на четвъртия преюдициален въпрос, ако отговори на петия въпрос, че решението за забрана на достъпа до територията не трябва да се съобщава на език, който заинтересованото лице разбира, ако то не е направило искане за това. Поради това ще анализирам този пети и последен въпрос, преди да отговоря на четвъртия преюдициален въпрос.

95.

С петия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2004/38 налага на органите на приемащата държава членка задължение за уведомяване на гражданина на друга държава членка за „решението за неговото експулсиране“, във всички случаи и независимо дали заинтересованото лице го иска или не, на език, който то разбира.

96.

От преюдициалното запитване е видно, че този въпрос е поставен във връзка с член 32 от Директива 2004/38. Този член се отнася единствено до решенията за забрана на достъпа до територията, взети по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве ( 35 ). Той не налага никакво специално изискване относно уведомяването за решенията за забрана на достъпа. Целта на член 30 от Директива 2004/38 обаче е да установи правила относно уведомяването за всички решения, приети в съответствие с член 27 от тази директива, по-специално това за забрана на достъпа до територията, посочено в член 32 от тази директива. Ето защо смятам, че решенията за забрана на достъпа до територията попадат в приложното поле на член 30 от Директива 2004/38, който общо уточнява реда и условията за уведомяване за такива решения.

97.

Според гръцкото, белгийското, датското правителство и правителството на Обединеното кралство и според Комисията член 30 от Директива 2004/38 не налага решението за забрана на достъпа да бъде съобщено на език, който заинтересованото лице разбира, ако не е внесло изрично искане във връзка с това, а да бъде съобщено при условия, които му дават възможност да разбере съдържанието и последствията му. Г‑н Petrea обаче твърди, че органите са длъжни да уведомят заинтересованото лице за „решението за експулсиране на език, който то разбира“, независимо дали е внесло искане за това или не.

98.

Член 30, параграф 1 от Директива 2004/38 предвижда, че „заинтересованите лица се уведомяват писмено за всяко решение, […] по такъв начин, че да могат да разберат съдържанието му и последствията му за тях“, докато съгласно параграф 2 от този член, по принцип „заинтересованите лица се информират точно и изчерпателно за съображенията, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве, на които се основава взетото в техния случай решение“.

99.

От изложението на мотивите на предложението за Директива 2004/38 ясно личи от какво се ръководи европейският законодател и във връзка с това се цитират, от една страна, разпоредбите на Директива 64/221 и от друга страна, практиката на Съда ( 36 ).

100.

По-точно, член 30, параграф 1 от Директива 2004/38, който частично възпроизвежда текста на член 7, първа алинея от Директива 64/221, е повлиян от решение Adoui и Cornuaille ( 37 ). В това решение Съдът постановява, че решението не трябва задължително да бъде преведено на езика на заинтересованото лице, особено ако става дума за по-малко познат език, но държавата членка трябва да предприеме всички необходими мерки, за да е сигурно, че заинтересованото лице може да разбере съдържанието и последствията от това решение.

101.

В хода на подготвителната работа този подход е оспорен от Икономическия и социален комитет. Той отбелязва, че изложението на мотивите към предложението за Директива 2004/38 противоречи на първоначалния текст на тази директива, а именно на член 28, параграф 2 от този текст, според който заинтересованите лица се уведомяват писмено за решението по такъв начин, че да могат да разберат съдържанието му и последствията му за тях, тъй като в изложението се посочва, че решението не трябва задължително да бъде преведено на езика на заинтересованото лице ( 38 ). Текстът на този член, който накрая става член 30, параграф 1 от Директива 2004/38, обаче не е изменен в това отношение. Поради това според мен законодателят не е изменил становището, представено в изложението на мотивите, не е бил на мнение, че преводът на всяко решение е необходим.

102.

Може да се постави въпросът по какъв начин националните органи биха могли да установят кой език е разбираем за заинтересованото лице, ако то не внесе изрично искане в това отношение. В този контекст е важно да се отбележи, че член 30 от Директива 2004/38 във връзка с член 27, параграф 1 от същата директива се отнася не само до гражданите на Съюза, а и до членовете на техните семейства, независимо от тяхното гражданство.

103.

Ето защо предлагам на Съда да отговори на петия преюдициален въпрос, че член 30 от Директива 2004/38 не налага на органите на приемащата държава членка задължение за уведомяване на гражданина на друга държава членка за решение за забрана на достъпа до територията на език, който той разбира, ако този гражданин не е внесъл искане за това, като все пак трябва да се има предвид, че държавата членка трябва да предприеме всички необходими мерки, за да е сигурно, че заинтересованото лице разбира съдържанието и последствията от това решение.

104.

В случай че Съдът не приеме моя анализ на петия преюдициален въпрос и реши, че правото на Съюза налага на органите на приемащата държава членка задължението за уведомяване на гражданина на друга държава членка за решение, свързано с експулсирането му, на език, който той разбира, ще разгледам четвъртия преюдициален въпрос.

105.

С този въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали принципът на ефективност допуска национална съдебна практика, която забранява на съответните органи при отмяната на удостоверение за регистрация на гражданин на Съюза или при приемането от приемащата държава членка на решение за експулсиране — обосновани от забрана на достъпа до територията срещу гражданина на друга държава членка — при приемането на решението за забрана на достъпа до територията да оценяват в каква степен са спазени процедурните гаранции на членове 30 и 31 от Директива 2004/38.

106.

Според мен с този въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали правото на Съюза налага на държавите членки задължението да преразглеждат първоначалното решение за забрана на достъпа до територията винаги когато се приема последващо решение.

107.

Отбелязвам, че запитващата юрисдикция посочва „решение за извеждане от територията“ в четвъртия преюдициален въпрос. При все това според мен тя има предвид, както в първия преюдициален въпрос, „решение за връщане“, издадено след забрана на достъпа до територията.

108.

Гръцкото и белгийското правителство, като се позовават изрично на правната сигурност, както и правителството на Обединеното кралство, смятат, че на този въпрос следва да се даде отрицателен отговор. Обратно, г‑н Petrea и Комисията оспорват този подход и посочват възможно противоречие между това разрешение и принципа на ефективност.

109.

Съгласно член 31, параграф 1 от Директива 2004/38, лице, срещу което е издадено решение за забрана на достъпа до територията поради съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, трябва да има достъп до съдебните способи за защита. Затова смятам, че при обстоятелства като тези по делото в главното производство г‑н Petrea е могъл въз основа на член 31 от Директива 2004/38 да се позове на липсата на превод при уведомяването за решението от 2011 г.

110.

При все това Директива 2004/38 налага на държавите членки задължението да спазват процедурните гаранции, установени с член 31 от нея, само „към момента на приемане“ на ограничителни решения ( 39 ). Според мен това задължение е в сила до момента, в който такова решение стане окончателно. Това становище е в съответствие с практиката на Съда, който вече е признал, че окончателният характер на административно решение допринася за правната сигурност, поради което правото на Съюза не изисква административен орган да бъде по принцип задължен да преразгледа административно решение, придобило такъв окончателен характер ( 40 ).

111.

След като забраната на достъпа до територията е станала окончателна, гражданин на Съюза може да внесе молба за вдигането ѝ в съответствие с член 32, параграф 1 от Директива 2004/38 ( 41 ). Тази разпоредба има за цел да се гарантира, че разглежданата забрана може да бъде вдигната след изтичането на разумен срок, но само, както това се предвижда в Директива 2004/38, в зависимост от обстоятелствата, настъпили след приемането на такова решение ( 42 ).

112.

Затова според мен разрешението, възприето в националното право, според което акт, който е станал окончателен, не подлежи на контрол при обжалване на последващ акт, не противоречи на Директива 2004/38.

113.

Във всеки случай правилата относно способите за защита срещу решенията, ограничаващи свободата на движение и на пребиваване, трябва да са съобразени с принципите на равностойност и на ефективност. Сред изложените в акта за запитване доказателства нито едно не указва, че тези принципи не са били спазени. Националният съд трябва поне да прецени дали съответните правила не накърняват нито принципа на равностойност, нито принципа на ефективност. Поради това предлагам на четвъртия преюдициален въпрос да се отговори, че Директива 2004/38 допуска национални правила или практики, които при отмяна на удостоверение за регистрация на гражданин на Съюза или при приемане от приемащата държава членка на решение за връщане, след нарушаване на забрана на достъпа до територията, срещу гражданин на друга държава членка, не позволяват да се преценява в каква степен са спазени процедурните гаранции, произтичащи от членове 30 и 31 от Директива 2004/38, при приемането на решението за забрана на достъпа, при условие че тези национални правила или практики не накърняват нито принципа на равностойност, нито принципа на ефективност.

114.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори по следния начин на поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси: