1.

Когато дадено изделие, съдържа над 0,1 % вещество, пораждащо сериозно безпокойство, Регламентът REACH ( 2 ) предвижда определени задължения за предоставяне на информация на Европейската агенция по химикали (наричана по-нататък „ECHA“), както и на получателите и на крайните потребители на изделието.

2.

Различни държави членки и Европейската комисия спорят относно начина на изчисляване на прага на концентрация за изделие, съставено от няколко компонента, които сами по себе си представляват изделия. По-специално Комисията, подкрепена от повечето държави членки, счита, че тегловното съдържание на веществото, пораждащо безпокойство, трябва да се изчислява по отношение на съставното изделие. Някои държави членки, съставляващи по-голямата част от страните по настоящото производство, възразяват срещу твърдението, че е достатъчно да бъде достигнато тегловното съдържание в отделните компоненти. В такъв случай задълженията за предоставяне на информация щели да възникват значително по-често.

3.

Този спор очевидно е от съществено значение за свободното движение на изделия, тъй като може да има за последица за изделията да се прилагат различни изисквания в различните държави членки. Поради това е необходимо разрешаването на спора от Съда.

4.

От значение са следните съображения от Регламента REACH:

5.

Член 1 от Регламента REACH определя неговите цели и приложното му поле:

„1.   Целта на настоящия регламент е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, включително насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества, както и свободното движение на вещества на вътрешния пазар и в същото време подобряване конкурентоспособността и иновацията.

[…]

3.   Настоящият регламент се основава на принципа, че производителите, вносителите и потребителите надолу по веригата са длъжни да произвеждат, пускат на пазара или употребяват тези вещества, така че да няма неблагоприятно въздействие върху здравето на човека или околната среда. Неговите разпоредби са основани на принципа на превантивността“.

6.

Член 2, параграф 2 от Регламента REACH урежда хипотезата, при която дадено изделие не се счита повече за такова.

„Отпадък […] не е вещество, смес или изделие по смисъла на член 3 от настоящия регламент“.

7.

Член 3 от Регламента REACH съдържа определения на различни понятия, които са важни за настоящото дело:

„3.   Изделие: означава предмет, на който по време на производството му е дадена специална форма, повърхност или дизайн, които определят неговите функции в по-голяма степен от неговия химичен състав;

4.   Производител на изделие: означава всяко физическо или юридическо лице, което произвежда или сглобява изделие в рамките на Общността;

[…]

11.   Вносител: означава всяко физическо или юридическо лице, установено в Общността, което е отговорно за вноса;

12.   Пускане на пазара: означава доставяне или предоставяне, срещу заплащане или безплатно, на трета страна. […]

[…]

33.   Доставчик на изделие: означава всеки производител или вносител на изделие, дистрибутор или друг участник във веригата на доставки, пускащ изделие на пазара;

[…]“.

8.

Член 7 от Регламента REACH предвижда определени задължения за предоставяне на информация на ECHA във връзка с изделия:

„2.   Всеки производител или вносител на изделия нотифицира Агенцията […], ако веществото отговаря на критериите по член 57 и е идентифицирано съгласно член 59, параграф 1, ако отговаря едновременно на следните две условия:

3.   Параграф 2 не се прилага, когато производителят или вносителят може да изключи експозиция на хората или околната среда при нормални или предвидими условия на употреба, включително при обезвреждане. В такива случаи производителят или вносителят предоставя подходящи инструкции на получателя на изделието.

[…]

5.   Агенцията може да вземе решения да изиска от производителите или вносителите на изделия да подадат регистрация в съответствие с настоящия дял за всяко вещество в тези изделия, ако са изпълнени всички посочени условия:

6.   Параграфи 1—5 не се прилагат за вещества, които вече са били регистрирани за тази употреба.

[…]“.

9.

Член 33 от Регламента REACH уточнява свързаните с изделия задължения за предоставяне на информация на получателите и крайните потребители:

„1.   Всеки доставчик на изделие, съдържащо вещество, отговарящо на критериите на член 57 и идентифицирано съгласно член 59, параграф 1, в концентрация по-голяма от 0,1 тегловни %, е длъжен да предостави на получателя на изделието информация, [с която разполага,] достатъчна, за да се гарантира безопасната употреба на изделието, съдържаща най-малко наименованието на веществото.

2.   При поискване от страна на крайния потребител всеки доставчик на изделие, съдържащо вещество, отговарящо на критериите на член 57 и идентифицирано съгласно член 59, параграф 1, в концентрация по-голяма от 0,1 тегловни %, предоставя на крайния потребител информация, [с която разполага,] достатъчна, за да се гарантира безопасната употреба на изделието, съдържаща най-малко наименованието на веществото.

Съответната информация се предоставя безплатно до 45 дни от получаването на искането“.

10.

Целите на правилата относно веществата, пораждащи сериозно безпокойство, са посочени в член 55 от Регламента REACH:

„Целта на този дял е да гарантира безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар, като едновременно с това гарантира, че рискът от веществата, пораждащи сериозно безпокойство, е правилно контролиран и че тези вещества постепенно са заменени с подходящи алтернативни вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно. За тази цел всички производители, вносители и потребители надолу по веригата, кандидатстващи за разрешения, анализират наличието на алтернативи и вземат предвид техните рискове, техническата и икономическата възможност за заместване“.

11.

Веществата, пораждащи сериозно безпокойство, са определени в член 57 от Регламента REACH:

„Следните вещества могат да бъдат включени в приложение XIV в съответствие с процедурата, установена в член 58:

12.

В член 59 от Регламента REACH е установена процедурата, в съответствие с която ECHA може да включи вещества, притежаващи свойствата по член 57, в т.нар. „списък с кандидат-вещества“ за разрешаване.

13.

Спорният въпрос е повдигнат в Ръководство [на Агенцията по химикалите] за изискванията за вещества в изделия (версия 2) от 1 април 2011 година ( 3 ). В раздел 4.4. от това ръководство Агенцията посочва, че концентрацията на вещества, пораждащи сериозно безпокойство, в съставни изделия трябва да се изчисли по отношение на цялото изделие.

„SVHC (Substances of Very High Concern for Authorisation) [вещество, пораждащо сериозно безпокойство] от [с]писъка на кандидатите за разрешаване може да се съдържа в различни концентрации в различни компоненти на едно и също изделие, например една концентрация в корпуса на лаптоп и друга в трансформатора. За да се прилагат задълженията, съгласно член 7, параграф 2 и член 33, концентрацията на това SVHC трябва да превишава 0,1 % (w/w) в цялото изделие, […]“.

14.

Главното производство се отнася до валидността на „Становище до икономическите оператори относно задължението за предоставяне на информация за вещества в изделията по член 7, параграф 2 и член 33 от Регламент (ЕО) № 1907/2007 (REACH) — Тълкуване на прага от 0,1 тегловни %, посочен в член 7, параграф 2 и член 33“, прието на 8 юни 2011 г. от френския ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (министър на екологията, устойчивото развитие, транспорта и жилищния фонд) (наричано по-нататък „становището на министъра“).

15.

Според запитващата юрисдикция това становище гласи:

„Като се позовават на публикуваното на 1 април 2011 г. на уебсайта на Европейската агенция по химикали […] ревизирано ръководство за прилагане на Регламента REACH към вещества в изделия, и по-специално на приложената към това ръководство бележка на изпълнителния директор, в която се указва, че във връзка с това ръководство не е било постигнато съгласие сред всички държави — членки на Европейския съюз/Европейското икономическо пространство, с настоящото становище френските органи информират икономическите оператори за приетото във Франция тълкуване относно прилагането на член 7, параграф 2 и член 33 от Регламента REACH. Те уточняват, че в обхвата на понятието „изделие“ попада всеки предмет, който отговаря на определението на понятието „изделие“ по смисъла на Регламента REACH, т.е. „на който по време на производството му е дадена специална форма, повърхност или дизайн, които определят неговите функции в по-голяма степен от неговия химичен състав“ (член 3, точка 3). От това следва, че дадено изделие може да бъде съставено от един или няколко предмета, които отговарят на определението на понятието „изделие“, като в този случай разпоредбите на член 7, параграф 2 и на член 33 се прилагат към всеки един от тези предмети“.

16.

В главното производство две френски сдружения на предприятия за търговия оспорват становището на министъра. Сезираният със спора Държавен съвет на Франция (Conseil d’État) отправя до Съда следния въпрос:

„Прилагат ли се задълженията, произтичащи от член 7, параграф 2 и член 33 от Регламент № 1907/2006 (REACH), когато дадено „изделие“ по смисъла на Регламента е съставено от няколко компонента, които сами по себе си отговарят на определението на понятието „изделие“, дадено от Регламента, единствено по отношение на съставното изделие или по отношение на всеки един от компонентите, които отговарят на определението на понятието „изделие“?“.

17.

Писмени становища представят Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (Сдружение на предприятията за търговия и дистрибуция) заедно с Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (Сдружение на магазините за стоки от типа „направи си сам“ и за стоки за обзавеждане) (наричани по-нататък „FCD и FMB“), Френската република, Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Република Гърция, Република Австрия, Кралство Швеция, Кралство Норвегия и Европейската комисия. Всички те, с изключение на Гърция и Австрия, вземат участие и в съдебното заседание на 8 януари 2015 г.

18.

С оглед на по-доброто разбиране на преюдициалното запитване най-напред е необходимо преюдициалният въпрос да бъде ситуиран в нормативния контекст на Регламента REACH (по този въпрос по-долу в част А). След това следва да се разгледат понятието за изделие (по този въпрос по-долу в част Б) и задълженията на производителите и вносителите за нотифициране на ECHA по член 7, параграф 2 (по този въпрос по-долу в част В, точки 1 и 2), както и задълженията на доставчиците да предоставят информация на получателите и крайните потребители по член 33 (по този въпрос по-долу в част В, точка 3).

19.

Преюдициалният въпрос се отнася до разпоредбите на Регламента REACH относно т.нар. „вещества, пораждащи сериозно безпокойство“, чиито свойства са определени в член 57. Съгласно тази разпоредба посочените вещества представляват опасност за здравето, тъй като те са канцерогенни, мутагенни или токсични за репродукцията (член 57, букви а)—в). Те могат да окажат отрицателно въздействие и върху околната среда, тъй като са устойчиви, биоакумулиращи и токсични, или много устойчиви и много биоакумулиращи (член 57, букви г) и д). За всеки конкретен случай е достатъчно да са налице и еквивалентни свойства (член 57, буква е).

20.

С решение на Комисията, взето в съответствие с процедурата по комитология, такива вещества могат да бъдат включени в приложение XIV към Регламента REACH, който съгласно последното изменение ( 4 ) включва 31 вещества ( 5 ). Съгласно член 56 за употребата на вещества от това приложение по принцип е необходимо разрешение, което Комисията издава в съответствие с процедурата, посочена в членове 60—64.

21.

Разглежданите в случая разпоредби обаче поначало се отнасят за вещества, които са включени в т.нар. списък с кандидат-вещества за включване в посоченото по-горе приложение. ECHA може да идентифицира такива вещества в съответствие с процедура, установена в член 59, ако те притежават свойствата на вещества, пораждащи сериозно безпокойство. Измежду веществата от списъка с кандидат-вещества се избират веществата, включването на които в приложение XIV изисква по-точна проверка. Впрочем в отговор на въпрос в съдебното заседание страните са съгласни, че след включване в приложение XIV тези кандидат-вещества остават в списъка с кандидат-веществата.

22.

Последният списък с кандидат-веществата включва 155 вещества ( 6 ). Възможно е да има и други вещества с тези свойства ( 7 ), но докато не бъдат включени в списъка с кандидат-веществата, разглежданият по настоящото дело въпрос не се отнася за тях ( 8 ).

23.

Съгласно член 7, параграф 2 от Регламента REACH всеки производител или вносител на изделия нотифицира ECHA, ако вещество от списъка с кандидат-веществата присъства в тези изделия в количества общо над един тон за производител или вносител на година, както и в концентрация над 0,1 тегловни % (w/w).

24.

Освен това член 33, параграф 1 от Регламента REACH предвижда, че всеки доставчик на изделие, съдържащо кандидат-вещество в концентрация по-голяма от 0,1 тегловни %, е длъжен да предостави на получателя на изделието информация, достатъчна, за да се гарантира безопасната употреба на изделието, съдържаща най-малко наименованието на веществото. Съгласно параграф 2 при поискване всеки доставчик предоставя на крайните потребители същата информация.

25.

Преюдициалното запитване се отнася до прилагането на прага на концентрация от 0,1 тегловни % в изделието. Следва да се изясни дали в случай на изделия, които сами по себе си са съставени от изделия, този праг се прилага по отношение на цялото изделие или по отношение на съответните части от изделията.

26.

Няколко държави членки илюстрират това, като дават примера с велосипед, чиито пластмасови кормилни ръкохватки съдържат пластификатори, които са включени в списъка с кандидат-веществата, пораждащи сериозно безпокойство. По всяка вероятност прагът на процентно съдържание може и да е достигнат по отношение на кормилните ръкохватки в самостоятелен вид, но по отношение на целия велосипед — вероятно не. Други посочени примери са кресла, чиято дамаска съдържа кандидат-вещества, или цели самолети, в които са инсталирани такива кресла.

27.

Повечето от встъпилите по делото държави членки се основават на определението по член 3, точка 3 от Регламента REACH. Съгласно това определение „изделие“ означава предмет, на който по време на производството му е дадена специална форма, повърхност или дизайн, които определят неговите функции в по-голяма степен от неговия химичен състав.

28.

Обратно на онова, което Ирландия изтъква, функциите не трябва да имат самостоятелен характер, тоест предметът да има определени функции, които не зависят от други предмети. Текстът на разпоредбата не дава каквото и да било основание за довод в този смисъл, а и обхватът на понятието за изделие би бил ограничен в твърде голяма степен. Това е така, тъй като осъществяването на функциите на много предмети е възможно само в комбинация с други предмети, вещества или смеси. Наред със споменатите кормилни ръкохватки и дамаски на кресла би следвало да се посочат например винтовете. При все това такива предмети също се пускат на пазара, за да могат други лица да ги употребяват за производството на по-сложни изделия, например за производството на велосипеди, кресла или самолети.

29.

За разлика от това, кюлче олово или пластмасов гранулат ( 9 ) не представляват изделия, а вещества, тоест химични елементи и техните съединения по смисъла на член 3, точка 1 от Регламента REACH. Функциите им не се определят основно от тяхната форма, повърхност или дизайн, а от техния химичен състав. Освен това съгласно член 3, точка 2 съществуват и смеси от различни вещества, например течни бои или лакове.

30.

По съображения за изчерпателност следва да се отбележи, че съгласно член 2, параграфи 5 и 6 задълженията за нотифициране на ECHA (член 7, параграф 2 от Регламента REACH) и за предоставяне на информация на получателите и крайните потребители (член 33), предмет на разглеждане в настоящия случай, не се прилагат за храни.

31.

От определението не може да се направи извод, че част от дадено изделие не представлява повече изделие, когато е сглобена с части от други изделия, за да се образува едно цяло изделие.

32.

Напротив, както подчертават например Белгия и Норвегия, член 2, параграф 2 от Регламента REACH урежда изрично единствено хипотезата, при която изделията не следва да се считат повече за такива, а именно когато те се превръщат в отпадък по смисъла на правото на Съюза.

33.

Обратно на твърдяното от Ирландия, част от дадено изделие не губи функциите си автоматично и когато е вградена в цяло изделие. Както вече се посочи, част от дадено изделие често осъществява функциите си само ако е интегрирана в цяло изделие. Така например функцията на посочените кормилни ръкохватки се състои в употребата им като компоненти на даден велосипед.

34.

Възможно е обаче част от дадено изделие по време на сглобяването/вграждането да придобие и друга форма, повърхност или дизайн, които изменят нейните функции. Това е възможно например в случая на текстил, който може да се употреби за различни изделия. Този функционален потенциал е силно ограничен, когато текстилът, както е в дадения от Белгия пример, е преработен в дамаска на дадено кресло. Въпреки това такава функционално ограничена част от изделие също запазва по принцип определени самостоятелни функции, които я разграничават от частите от други изделия, употребени за цялото изделие. Дамаската на кресло има функция, различна от тази на употребените части от други изделия, като например тапицерия, евентуално употребени пружини или конструкцията на креслото.

35.

Само когато дадено изделие по време на интегрирането в цяло изделие губи всякакви собствени форма, повърхност или дизайн, които определят неговите функции в по-голяма степен от неговия химичен състав, повече не е възможно да се идентифицира част от дадено изделие. На практика такива случаи обаче не би следвало да имат голямо значение. При възможните примери обаче също винаги трябва да се отчита дали от самото начало става въпрос именно за изделия, а не само за вещества.

36.

Следователно, докато запазва, въпреки интегрирането в цяло изделие, собствена форма, повърхност или дизайн, които определят нейните функции в по-голяма степен от нейния химичен състав, част от дадено изделие трябва да продължи да се счита за изделие. Поради това понятието за изделие като такова по-скоро подкрепя тезата, че при изчисляването на концентрацията на определени вещества трябва да бъде взета предвид частта от изделието, а не цялото изделие.

37.

Определението за изделие обаче се прилага във връзка със специфични задължения, които има всеки производител или вносител (член 7, параграф 2 от Регламента REACH), респ. всеки доставчик на изделие (член 33).

38.

Комисията смята, че тези лица не произвеждат, не внасят или не доставят части от изделия, а съответното цяло изделие. Поради това според Комисията и концентрацията на кандидат-вещества трябвало да се оценява по отношение на цялото изделие.

39.

От друга страна, според оспорваното в главното производство становище на Франция и според няколко други държави членки прагът на процентно съдържание трябва да се изчислява за отделните части от изделия.

40.

Това разногласие в становищата трябва обаче да се разгледа поотделно по отношение на производителя, на вносителя и на доставчика на изделия.

41.

Задължението за нотифициране по отношение на ECHA, предвидено в член 7, параграф 2 от Регламента REACH, носи, на първо място, производителят на изделия. Съгласно член 3, точка 4 производителят на изделие е физическо или юридическо лице, което произвежда или сглобява изделие в рамките на Съюза.

42.

Когато производител произвежда или сглобява дадено цяло изделие по такъв начин, че да комбинира части от изделия, това не означава, че той също е произвел или сглобил тези части от изделия. Напротив, в икономика, характеризираща с разделение на труда, е вероятно производителят на цяло изделие да купува необходимите компоненти отчасти или изцяло от други производители. Посочените примери, а именно велосипеди, кресла, самолети и коли, отлично онагледяват това.

43.

Би било обаче несъвместимо с буквалния смисъл на понятието „производител“ на производителя на дадено цяло изделие да се приписва и производството на употребените от него части от изделия, доколкото те действително са били произведени или сглобени от други производители. Той може да бъде производител на части от изделия само ако самият той ги произвежда или сглобява (от части от други изделия).

44.

Следователно всеки производител на цяло изделие, съставено от части от изделия, които въпреки интегрирането в дадено цяло изделие запазват собствена форма, повърхност или дизайн, но които са били произведени или сглобени от други производители, е длъжен да нотифицира ECHA, ако отговарящо на критериите по член 57 и идентифицирано съгласно член 59, параграф 1 вещество присъства в цялото изделие в концентрации над 0,1 тегловни %.

45.

Въпреки това, обратно на становището, например на Франция и Германия, не е необходимо да се възлага на производителя задължение за нотификация на кандидат-вещества в употребените части от изделия. Всъщност, както и други страни осъзнават, ECHA получава тази информация и без да се налага да се обръща към производителя на цялото изделие. Когато тези части от изделия са произведени или внесени в Съюза, задължението за предоставяне на информация всъщност носи производителят или, както ще стане ясно по-нататък, вносителят на частта от изделието.

46.

На второ място, съгласно член 7, параграф 2 от Регламента REACH вносителят на изделия е длъжен да нотифицира ECHA.

47.

Съгласно член 3, точка 11 от Регламента REACH вносителят е физическото или юридическото лице, установено в Съюза, което е отговорно за вноса, т.е. за физическото въвеждане на митническата територия на Съюза (член 3, точка 10).

48.

От текста на тези определения следва, че вносителят на цяло изделие, съставено от части от изделия, които въпреки интегрирането в дадено цяло изделие запазват собствена форма, повърхност или дизайн, е и вносител на частите от изделия. Кое друго физическо или юридическо лице следва да носи отговорността за това, че тези части от изделия са физически въведени на митническата територия на Съюза?

49.

Развитото по-горе тълкуване на понятието за производител също подкрепя тезата, че вносителят на дадено цяло изделие трябва да се счита за вносител на съдържащите се в това изделие части от изделия. Всъщност при това тълкуване понятията за производител и за вносител се допълват и осигуряват предоставянето на пълна информация на ECHA. Агенцията би получила необходимата информация за употребата на вещества от списъка с кандидат-веществата в части от изделия или от действителните производители на частите от изделия в Съюза, или от вносителите, били те вносители на части от изделия или вносители на цели изделия, съдържащи части от изделия.

50.

От друга страна, възраженията на Комисията, FCD и FMB, както и на Ирландия и Гърция не могат да бъдат приети.

51.

Комисията е на мнение, че ако законодателят е искал вносителят да има задължение за нотифициране по отношение на части от изделия, той е щял да го предвиди по-ясно от това в член 7, параграф 2 от Регламента REACH. За това свидетелствали например ограниченията в точка 23, вписвания 5—7 от приложение XVII и в точка 61 от приложение XVII, в които са предвидени и прагове на концентрация, които изрично се прилагат за изделия „или части“ от тях. В рамките на законодателната процедура дори имало различни предложения за аналогична формулировка ( 10 ), които обаче не били приети.

52.

Дания и Германия обаче правилно посочват, че не е задължително да се прави аналогия с приложение XVII. Най-малкото ограниченията относно кадмий в точка 23 са възприети от Директива 76/769/ЕИО ( 11 ), в която не е употребено понятието за изделие. Следователно включването на компоненти е изисквало приемането на изрична правна уредба. Фактът, че при последващите изменения на приложение XVII, като например във връзка с ограниченията относно диметилфумарат в точка 61, законодателят се е съобразил с тази регулаторна практика, няма особено значение за тълкуването на разпоредбите на Регламента REACH, които не са пряко свързани с това приложение.

53.

Във връзка с позоваванията на направените в рамките на законодателната процедура предложения трябва да се признае, че включването на части от изделия в член 7, параграф 2 от Регламента REACH е могло да бъде уредено по-ясно. Същевременно възможността за такова включване обаче не е изключена. Следователно липсата на по-прецизна правна уредба може и да означава, че предложенията за прецизиране са били счетени за излишни или че не е било възможно да бъде постигнато споразумение относно един от двата варианта на тълкуване. Ето защо и този довод не води непременно до извода, че понятието за вносител трябва да се тълкува по такъв ограничителен начин, както предлага Комисията.

54.

Изложеното по-горе не се променя по никакъв начин и от позоваването на Ирландия на правната сигурност. Съгласно общия принцип на правна сигурност, който представлява основен принцип на правото на Съюза, правната уредба в частност трябва да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин с правата и задълженията си и да действат съобразно с тях ( 12 ).

55.

Принципът на правна сигурност обаче не изисква правната норма да изключва каквото и да било съмнение относно тълкуването ѝ. Напротив, определящ е въпросът дали съответният правен акт съдържа двусмисленост, която да попречи с достатъчна сигурност да се отхвърлят евентуалните съмнения относно обхвата или смисъла на разпоредбата ( 13 ). Това обаче е възможно в настоящия случай и не се поставя под съмнение и от Ирландия.

56.

За разлика от това, не е ясно защо по силата на принципа на правна сигурност трябва, що се отнася до вносителите, да се отдаде предпочитание на един от двата варианта на тълкуване на член 7, параграф 2 от Регламента REACH.

57.

Разбирам този довод по-скоро в смисъл, че трудностите при тълкуването на член 7, параграф 2 от Регламента REACH биха били преодолени, ако ръководството на ECHA имаше задължителна сила, за което ще стане дума непосредствено по-долу.

58.

Спорното в главното производство становище на Франция и становището на по-голямата част от встъпилите по делото държави членки всъщност противоречат на ръководството, публикувано от ECHA със съгласието на повечето държави членки ( 14 ). Според това ръководство трябва да се вземе предвид концентрацията в цялото изделие.

59.

Подобно на други ръководства на ECHA, текстът и на това ръководство е полезен за тълкуването на релевантните разпоредби, и по-специално доколкото той документира хармонизираното становище на Комисията и на държавите членки. Съгласно член 77, параграф 2, буква ж) секретариатът на ECHA също има за задача да предоставя техническо и научно ръководство за прилагане на член 7 от производители и вносителите на изделия. Освен това член 77, параграф 2, буква к) предвижда изготвянето на разяснителна информация по Регламента REACH. При все това дадено ръководство не би могло да бъде източник на задължително тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза ( 15 ).

60.

Този извод не се променя по никакъв начин и от изтъкнатата от Гърция широка свобода на органите на Съюза при преценката на сложни факти от научен и технически характер. Безспорно тази свобода трябва да бъде призната и на ECHA, например при включването на вещества в списъка с кандидат-веществата съгласно член 59 от Регламента REACH ( 16 ). В настоящия случай обаче става въпрос не за фактическа преценка, а за тълкуването на правото на Съюза. Това тълкуване остава от компетентността на Съда и в случай на сложни правни въпроси.

61.

Впрочем ясен израз на това е съответната забележка на уводната страница на ръководството: „Въпреки това напомняме на потребителите, че текстът на Регламента REACH е единственият автентичен нормативен акт и информацията в настоящия документ не представлява юридически съвет“.

62.

Следователно ръководствата на ECHA не са обвързващи.

63.

Във връзка с ръководството на ECHA Комисията се позовава и на нарушаване на функционирането на вътрешния пазар. Такова нарушаване е възможно, ако държавите членки тълкуват по различен начин задължението за нотифициране по член 7, параграф 2 от Регламента REACH и при липса на нотифициране някои от тях поставят под съмнение възможността дадени изделия да бъдат пуснати на пазара по смисъла на член 5.

64.

Макар да подчертават необходимостта от отговор на повдигнатия в акта за преюдициално запитване въпрос, такива рискове за вътрешния пазар обаче не представляват довод в подкрепа на определено тълкуване на член 7, параграф 2 от Регламента REACH.

65.

Комисията обаче счита задължението за нотифициране на съдържащите се в части от изделия кандидат-вещества за непропорционално.

66.

Съгласно член 5, параграф 1, второ изречение и параграф 4 ДЕС принципът на пропорционалност обвързва Съюза и е част от общите принципи на правото на Съюза. Този принцип изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели ( 17 ).

67.

Задължение на вносителите да нотифицират ECHA за кандидат-вещества, които присъстват в съответни количества в части от изделия, съдържащи се във внесени цели изделия, е подходящо за постигането на целите на задължението за нотифициране. Нотифицирането позволява на ECHA да вземе предвид количествата от съответните вещества и употребата им при изисквания съгласно член 58, параграф 3 от Регламента REACH избор на веществата, по отношение на които Комисията въвежда изискване за разрешаване. Освен това нотифицирането позволява ECHA да изисква в съответствие с член 7, параграф 5, регистрация за тези вещества или по реда на член 69 да разглежда предложение за ограничаване, както е предвидено в съображение 29.

68.

Задължението за нотифициране също е необходимо за постигането на посочените цели. Без нотификация би съществувала опасност да не бъде информирана ECHA за употребата на значителни количества вещества, пораждащи сериозно безпокойство, в изделия, а именно количества, надхвърлящи един тон за вносител на година.

69.

В това отношение трябва да се отхвърли изтъкнатият от Комисията, както и от FCD и FMB довод, че включването на части от изделия не било необходимо, тъй като ограниченията, изискването за разрешаване или мерките за защита, предприети от държавите членки в съответствие с член 129 от Регламента REACH, щели да гарантират в достатъчна степен защитата на околната среда и на здравето. Всъщност нотифицирането на ECHA има за цел именно да допринесе за изясняване на необходимостта от ограничения или от изискването за разрешаване. Освен това изглежда не е изключена и възможността нотифицирането на ECHA да доведе до предприемането на мерки за защита от държавите членки.

70.

Доводът на Комисията обаче цели да се обоснове, че недостатъците на задължението за нотифициране по отношение на части от изделия са несъразмерни на преследваните цели.

71.

В това отношение тя се позовава на трудностите на вносителите да получат необходимата информация от своите доставчици, установени в трети държави. Те често не знаели дали в изделията присъствали кандидат-вещества, тъй като съответната информация не била разпространявана по веригата им на доставки в третите държави. Съответната информация била третирана отчасти и като търговска тайна.

72.

В този ред на мисли FCD и FMB изтъкват разходите за изследването на изделията за наличието на кандидат-вещества и тяхната концентрация. Изпитването на една обувка щяло да струва от 2200 EUR до 2400 EUR. За разлика от това, ако трябвало да се изследват частите от изделия, съдържащи се в обувката, щели да възникнат разходи в размер на 22000 EUR.

73.

Както например посочва Германия, не е ясно обаче дали ограничаването на задълженията за нотифициране до цели изделия действително води до желаното намаляване на тежестите. Всъщност всяко едно цяло изделие би трябвало винаги да бъде предмет на изследване относно концентрацията на кандидат-вещества. За тази цел ECHA предлага, със съгласието на повечето държави членки, вносителят първо да изчисли концентрацията във всички съдържащи се части от изделия и след това от тези измервания да изчисли концентрацията в цялото изделие ( 18 ).

74.

Ако обаче концентрацията в частите от изделия и без това трябва да бъде изчислена, не е ясно защо нотифицирането на тази налична информация пред ECHA трябва да е свързано с прекомерни неудобства. Напротив, както твърдят някои държави членки, тежестите са дори по-малко, когато нотифицирането се отнася за частите от изделия, тъй като не се изисква точно изчисляване на концентрацията. Достатъчно е да се установи дали са превишени прагът на концентрация и общото количество от един тон за вносител на година. Освен това за целите на нотифицирането по член 7, параграф 4, буква е) от Регламента REACH трябва да се определи тонажният обхват на веществото, като например 1—10 тона или 10—100 тона (на година).

75.

Позициите на FCD и FMB, на Ирландия и на Комисията могат, обратно, да бъдат разбрани само ако вносителите не спазват стриктно ръководството на ECHA, а се основават на повече или по-малко прецизни оценки, за да изключат нотифицирането. В съдебното заседание Комисията предлага дори изрично за очевидни случаи да се използва такъв подход, който няма основание в ръководството на ECHA.

76.

Подходяща оценка на тежестите на задължение за нотифициране по член 7, параграф 2 от Регламента REACH обаче е възможна само в неговия нормативен контекст.

77.

В това отношение най-напред следва да се отбележи, че най-малкото е избегната възможността за определено двойно обременяване, тъй като съгласно член 7, параграф 6 от Регламента REACH задължението за нотифициране отпада, когато съответното кандидат-вещество вече е било регистрирано за съответната употреба от самия вносител или от други лица ( 19 ).

78.

Когато няма регистрация, съгласно член 7, параграф 2, буква а) от Регламента REACH нотифицирането е необходимо само ако веществото присъства в съответните изделия в количество общо над един тон за вносител на година. Следователно става въпрос за значителни количества от кандидат-вещества, които притежават свойствата на вещества, пораждащи сериозно безпокойство. Също така следва да се има предвид, че съответните вносители внасят относително голям брой изделия, в които присъства това вещество, или по-малък брой изделия, в които това вещество присъства в сравнително висока концентрация.

79.

Освен това съгласно член 7, параграф 3 от Регламента REACH задължението за нотифициране не се прилага, когато производителят или вносителят може да изключи експозиция на хората или околната среда при нормални или предвидими условия на употреба, включително при обезвреждане. Съгласно тази разпоредба в такива случаи производителят или вносителят предоставя подходящи инструкции на получателя на изделието.

80.

Следователно и при изчисляване на концентрацията въз основа на съответните части от изделия задължението за нотифициране съществува само ако не може да се изключи експозиция на хората или околната среда на значителни количества от вещества, които притежават свойствата на вещества, пораждащи сериозно безпокойство.

81.

В тази хипотеза целта да се гарантира високо равнище на защита на здравето на човека и околната среда и принципът на превантивността изискват да бъде нотифицирана ECHA, за да може тя, ако е необходимо, да предприеме необходимите мерки за защита съгласно Регламента REACH. Член 1, параграфи 1 и 3, както и съображения 1, 3, 9 и 69 от Регламента REACH се отнасят до тези цели, но те произтичат и от член 9 ДФЕС, член 11 ДФЕС и член 191, параграф 2 ДФЕС, както и от членове 35 и 37 от Хартата на основните права.

82.

На това изискване съответства задължението на вносителите по член 1, параграф 3 от Регламента REACH да пускат на пазара и да употребяват вещества, така че да няма неблагоприятно въздействие върху здравето на човека или околната среда. Ето защо в светлината на описаните рискове и с оглед на ограничаването на нотифицирането до вноса на относително големи количества от тези вещества от тях трябва да се изисква да набавят необходимата информацията и да нотифицират ECHA.

83.

Всъщност следва да се приеме, че производителите, установени в трети държави, които искат да произвеждат значителни количества изделия, предназначени за европейския пазар, ще съобщават на вносителите необходимата информация за наличието на кандидат-вещества в частите от изделия. При положение че за целта тези производители ще трябва да ползват информацията от собствената им верига на доставки в трети държави, задължението за нотифициране би довело дори до разпространението на предвидените в Регламента REACH стандарти извън ЕС.

84.

Следователно е не непропорционално, а необходимо задължението за нотифициране на вносителите съгласно член 7, параграф 2 от Регламента REACH да се преценява въз основа на концентрацията на кандидат-веществата в частите от изделия.

85.

В това отношение се прави позоваване и на твърдение за разлика в третирането между вносители и производители от Съюза, поради това че производителите могат да получат от доставчиците от Съюза значително по-лесно необходимата информация.

86.

Ограничаването на задължението за нотифициране до цели изделия, в които е достигнат прагът на концентрация, обаче не премахва тази разлика в третирането, а в най-добрия случай намалява броя на хипотезите на прилагане.

87.

Освен това ограничаването на предвидените в член 7, параграф 2 от Регламента REACH задължения за нотифициране до цели изделия би поставило производителите от Съюза в по-неблагоприятно положение. По силата на тази разпоредба производителите и вносителите на части от изделия биха били длъжни да извършват нотификация и биха прехвърляли съответните разходи върху получателите на техните изделия, а именно производителите на цели изделия. Поради това би било по-малко атрактивно цялото изделие да се произвежда в ЕС, отколкото да се внася.

88.

От друга страна, Съдът вече е постановил, че вносителите трябва да имат същите задължения като тези на производителите в Съюза или (поне) подобни на техните задължения, водещи до корекция на разходите, за да бъде гарантирана реалната конкуренция в Съюза ( 20 ). Освен това предпазването на производителите в Съюза от неблагоприятните конкурентни условия, които биха могли да последват от различното положение, в което са поставени вносителите, е правомерна цел на законодателя на Съюза ( 21 ).

89.

Ето защо последиците за вносителите и производителите в Съюза също не опровергават тезата за наличие на задължение за нотифициране на базата на концентрацията на кандидат-веществата в частите от изделия.

90.

Следователно всеки вносител на цяло изделие, съставено от части от изделия, които въпреки интегрирането в дадено цяло изделие запазват собствена форма, повърхност или дизайн, е длъжен да нотифицира ECHA, ако отговарящо на критериите по член 57 от Регламента REACH и идентифицирано съгласно член 59, параграф 1 вещество присъства в част от изделие в концентрации над 0,1 тегловни %.

91.

Съгласно член 33 от Регламента REACH всеки доставчик на изделие, съдържащо кандидат-вещество в концентрация по-голяма от 0,1 тегловни %, е длъжен да предостави на получателя на изделието, както и на крайния потребител, при поискване от негова страна, информация, с която той, т.е. доставчикът, разполага, достатъчна, за да се гарантира безопасната употреба на изделието, съдържаща най-малко наименованието на веществото.

92.

В член 3, точка 33 от Регламента REACH понятието за доставчик на изделие е определено много широко. Съгласно тази разпоредба понятието обхваща всеки производител или вносител на изделие, дистрибутор или всеки друг участник във веригата на доставки, пускащ изделие на пазара. В член 3, точка 12 се дава също широко определение за пускане на пазара; всъщност това определение обхваща доставянето или предоставянето, срещу заплащане или безплатно, на трета страна.

93.

Тези широки определения подкрепят тълкуване, според което доставчикът на цяло изделие е същевременно доставчик на съдържащите се в него части от изделия, които въпреки интегрирането в цяло изделие запазват собствена форма, повърхност или дизайн. Определенията би трябвало да се тълкуват по-скоро ограничително, за да се преценят задълженията на доставчика само въз основа на концентрацията на кандидат-вещества в цялото изделие.

94.

Развитото по-горе тълкуване на член 7, параграф 2 от Регламента REACH по отношение на вносителите по принцип също подкрепя тезата, че задълженията на доставчика за предоставяне на информация трябва да се преценяват въз основа на концентрацията на кандидат-вещества в частите от изделия.

95.

Задължението за предоставяне на информация по член 33 от Регламента REACH обаче се различава по някои важни аспекти от задължението за нотифициране по член 7, параграф 2.

96.

Основната разлика се състои в това, че информацията относно кандидат-веществата не се съобщава на ECHA, а на получателите или крайните потребители на изделия. Следователно съществува възможността тези лица да се откажат от покупката на изделието поради наличието на вещество, пораждащо сериозно безпокойство. По-специално в случая на крайните потребители не е изключено такова решение да се основава на погрешна оценка на свързания с веществото риск.

97.

Предоставянето на информация на крайните потребители обаче не съставлява недостатък на задължението за предоставяне на информация, който би позволил да се приеме това задължение за непропорционално. Напротив, то е в съответствие с високото равнище на защита на потребителите, което съгласно член 38 от Хартата на основните права и член 169, параграф 1 ДФЕС следва да се преследва като цел и което съгласно последната разпоредба включва по-специално правото на потребителя на информация. Съображения 56 и 117 от Регламента REACH изрично признават това. Доставчиците трябва да предотвратяват евентуални погрешни оценки на крайните потребители чрез подходящо информиране относно рисковете от наличните вещества.

98.

Впрочем Германия правилно подчертава, че породеният в резултат на задължението за предоставяне на информация стимул за отказ, доколкото е възможно, от вещества, пораждащи сериозно безпокойство, съответства на целите на разпоредбите относно тези вещества. Член 55 от Регламента REACH изрично предвижда, че целта на тези разпоредби е тези вещества постепенно да се заменят с подходящи алтернативни вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно.

99.

По отношение на предоставянето на информация на получателите не може да важи нищо друго освен това, което важи по отношение на предоставянето на информация на крайните потребители, тъй като крайните потребители могат да получат информация само ако тя е била предоставена по веригата на доставки.

100.

Както различни държави членки посочват, би било неудовлетворително да се прекъсва предоставянето на тази информация по веригата на доставки само защото дадена част от изделие е вградена в цяло изделие и при това положение не се достига повече прагът на концентрация от 0,1 тегловни % в цялото изделие. В резултат на това и тежестта за доставчиците не би била съществено намалена.

101.

Съществуват обаче и разлики със задължението за нотифициране по член 7, параграф 2 от Регламента REACH, които могат да увеличат в значителна степен тежестите, свързани със задължението за предоставяне на информация по член 33.

102.

На първо място, липсва предвиденият в член 7, параграф 2, буква а) от Регламента REACH количествен праг от един тон за доставчик за година. Следователно задължението за предоставяне на информация поначало може да възникне при много по-малък обем на продажби. Това обстоятелство е от значение по-специално при вноса на изделия. Докато при по-големи количества изглежда напълно вероятно производителите или доставчиците, установени в трети държави, да предоставят необходимата информация, това изглежда толкова по-съмнително, колкото по-малки са внесените количества.

103.

Освен това задължението за предоставяне на информация не отпада, когато доставчикът може да изключи експозиция на хората или околната среда при нормални или предвидими условия на употреба, включително при обезвреждане, както е предвидено в член 7, параграф 3 от Регламента REACH по отношение на нотифицирането на ECHA. От това следва, че тежестта във връзка със задължението за предоставяне на информация би могла да възникне, макар че не се очаква експозиция.

104.

На последно място, задължението за предоставяне на информация по член 33 от Регламента REACH също не зависи от това дали съответното кандидат-вещество е било вече регистрирано за съответната употреба. Възможно е да има случаи, в които за целите на член 7, параграф 2 не е необходимо да се информира дали дадено изделие действително съдържа кандидат-вещество, тъй като възможността за употреба в такива изделия по принцип вече е била регистрирана. При все това член 33 би изисквал да се направи такава констатация.

105.

Ограничаването на задължението за предоставяне на информация до случаи, в които е достигнат прагът на концентрация в цялото изделие, отчита само непряко тези аспекти.

106.

От една страна, по отношение на задължението за предоставяне на информация по член 33 от Регламента REACH също важи, че ръководството на ECHA по принцип изисква концентрацията в цялото изделие да се изчислява въз основа на концентрацията в съдържащите се в това изделие части от изделия. Ако доставчикът използва този подход, предоставянето на информация на получателя относно кандидат-веществата в частите от изделия едва ли би съставлявало неприемлива тежест.

107.

От друга страна, възможно е също целите изделия, които достигат прага на концентрация, да се внасят само в малки количества, или е възможно да бъде изключен рискът от експозиция при тези изделия. Няма логика в тези хипотези задължението за предоставяне на информация да е по-пропорционално, отколкото по отношение на частите от изделия.

108.

Същественият ефект на защитаваното от Комисията и Ирландия тълкуване се състои в намаляването на вероятността от възникване на посочените недостатъци. При все това е възможно същата част от изделието да породи задължения за предоставяне на информация, когато е доставена като отделно изделие, докато след вграждането ѝ в цяло изделие повече да не е необходимо да се предоставя информация. Това би било особено неудовлетворително, когато доставчикът на цялото изделие е получил от доставчика на частта от изделието необходимата информация, поради което би било разумно да се изисква предоставянето на информация на получателите или на крайните потребители на цялото изделие.

109.

Възможно е обаче член 33 от Регламента REACH да се тълкува в съответствие с принципа на предоставяне на информация по веригата на доставки в смисъл, че се избягват непропорционални задължения за предоставяне на информация.

110.

Съгласно член 33 от Регламента REACH доставчикът предоставя както на получателите, така и на крайните потребители информация, с която той разполага, достатъчна за да се гарантира безопасната употреба на изделието, съдържаща най-малко наименованието на веществото.

111.

На пръв поглед тази разпоредба, поне въз основа на текстовете на някои езици, например на немски или английски език, се тълкува в смисъл, че доставчикът във всички случаи — включително и когато не разполага с тази информация — е длъжен най-малкото да съобщи наименованието на съответното кандидат-вещество. В случай че доставчикът не може да получи от своя доставчик достатъчна информация за това, след това той би трябвало по принцип да подложи изделието на изследване с оглед на това дали в него присъстват кандидат-вещества в съответната концентрация.

112.

Такова задължение за изследване изглежда проблематично, преди всичко когато може да се изключи експозиция, но и при особено малки количества доставени изделия.

113.

При все това в отговор на съответен въпрос всички страни по принцип поддържат това тълкуване. При това те се основават на идеята, че доставчикът трябва да разполага с необходимата информация, за да се съобрази с член 33 от Регламента REACH, и ако е необходимо, да си я набави.

114.

Избягването на непропорционални тежести обаче би било възможно, ако съобщаването на наименованието на веществото също зависеше от условието доставчикът да разполага с тази информация. Текстът на член 33 от Регламента REACH не опровергава това тълкуване. Напротив, посочването на наименованието може да се тълкува като подхипотеза на информацията, предназначена да гарантира безопасната употреба на изделието. Тази информация обаче трябва да се предоставя само ако е на разположение. Това тълкуване дори определено е по-близко с оглед на текста на член 33 на френски език, отколкото да се изисква съобщаване на наименованието на веществото и при липсата на такава информация.

115.

При спазване на член 7, параграф 2 и член 33 от Регламента REACH по веригата на доставки, даден доставчик на изделия би разполагал с наименованието на вещество, ако ECHA е била нотифицирана за наличието на веществото.

116.

Ако член 7, параграф 2 от Регламента REACH не се прилага, даден доставчик следва да разполага с информация относно кандидат-вещества и в случай на изделия, доколкото те са произведени в Съюза. Всъщност на производителите би следвало да им известно дали присъстват кандидат-вещества в необходимата концентрация. Поради това тази информация би могла без затруднения да бъде предоставена на получателите и на крайните потребители.

117.

От друга страна, следва да се приеме, че вносителите на по-малки количества изделия често не разполагат с информация за кандидат-вещества.

118.

Освен това тази информация не би била непременно налице, когато в случай на внос ECHA не е била нотифицирана в съответствие с член 7, параграф 3 или 6 от Регламента REACH, поради това че вносителят е могъл да изключи експозиция или поради това че кандидат-веществото вече е било регистрирано за употреба в такива изделия. В такива случаи за целите на прилагането на член 7, параграф 2 не е задължително да се установява дали веществото действително присъства в изделието.

119.

На пръв поглед изглежда има опасност това тълкуване на член 33 от Регламента REACH сериозно да накърни полезното действие на тази разпоредба. Наистина засега доставчиците на внесени изделия са освободени от задълженията за предоставяне на информация относно наличието на кандидат-вещества във възможно най-голям обхват.

120.

Това освобождаване обаче не би могло да стига толкова далеч, че доставчиците да могат, без такова наличие да им е известно, да твърдят, че изделията не съдържат кандидат-вещества. Те би трябвало най-малкото да признават, че не са получили информация за наличието на такива вещества.

121.

Освен това липсата на информация относно кандидат-вещества не означава, че доставчиците могат да игнорират евентуални рискове. Както например посочва Комисията, всъщност съществуват и други разпоредби относно безопасността на изделията, например що се отнася до потребителските продукти, Директива 2001/95/ЕО относно общата безопасност на продуктите ( 22 ). За целите на гарантиране на качеството въз основа на тези допълнителни разпоредби доставчиците следва да минимизират рисковете, произтичащи от наличието на кандидат-вещества, и ако е необходимо, да получат съответната информация, която трябва да предоставят по веригата на доставки. Обратно, ако евентуалното наличие на кандидат-вещества не е свързано с рискове, отказът от информиране е приемлив. Така включването на такива допълнителни разпоредби води до съобразяването на евентуални рискове, което, както подчертават различни страни, липсва сред условията за възникване на задължението за предоставяне на информация.

122.

Следователно според това тълкуване, макар задължението за предоставяне на информация, предвидено в член 33 от Регламента REACH, да надхвърля по обхват задължението за нотифициране по член 7, параграф 2, не биха възникнали неприемливи тежести, тъй като съответната информация не би трябвало да се събира специално за целите на задължението за предоставяне на информация, а тя вече е налице.

123.

Следователно всеки доставчик на цяло изделие, съставено от части от изделия, които въпреки интегрирането в дадено цяло изделие запазват собствена форма, повърхност или дизайн, е длъжен в съответствие с член 33 от Регламента REACH да предоставя на получателя, и при поискване, на крайния потребител информация за отговарящо на критериите по член 57 и идентифицирано съгласно член 59, параграф 1 вещество, ако това вещество присъства в част от изделие в концентрация над 0,1 тегловни % и ако доставчикът разполага със съответна информация.

124.

Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва: