Становище на Европейския икономически и социален комитет относно препоръките на ЕИСК за солидна реформа на европейския семестър

(становище по собствена инициатива)

(2023/C 228/01)

Докладчици:

Gonçalo LOBO XAVIER Javier DOZ ORRIT Luca JAHIER

Решение на Пленарната асамблея	27.10.2022 г.
Правно основание	Член 52, параграф 2 от Правилника за дейността
	становище по собствена инициатива
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	18.4.2023 г.
Приемане на пленарна сесия	27.4.2023 г.
Пленарна сесия №	578
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	226/2/6

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Въпреки слабостите си европейският семестър изигра важна роля за координирането на националните икономически политики в рамките на ЕС. Неговите процедури обаче не дадоха възможност за задоволително участие на гражданите и националните политически, икономически и социални действащи лица в държавите членки в неговите процеси и препоръки. В повечето държави членки равнището на участие на организираното гражданско общество в семестъра е недостатъчно и с незадоволително качество. Макар че имаше известно подобрение при консултациите относно изготвянето на националните планове за възстановяване и устойчивост (ПВУ), този напредък не беше затвърден и в някои държави в последно време се наблюдава отстъпление от ангажимента за по-нататъшна подкрепа на това участие по политически причини.

1.2.

Съобщението на Европейската комисия (ЕК) за определяне на насоки за преразгледана рамка за икономическо управление на ЕС (1), което Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) подкрепя (2), въвежда по-гъвкава и диференцирана рамка за фискалната политика, по която институциите на ЕС и държавите членки трябва да проведат преговори и да постигнат съгласие. За да бъдат тези преговори успешни, от основно значение е националната ангажираност с процеса и свързаните с него ангажименти. За да се постигне това, е необходима реформа на процедурите и графиците на европейския семестър.

1.3.

ЕИСК счита, че ангажирането на държавите членки е възможно единствено с конкретното и структурно участие на политическите, икономическите и социалните действащи лица в процеса на европейския семестър. ЕИСК счита, че участието на социалните партньори и организациите на гражданското общество (ОГО), както и на националните парламенти и местните и регионалните власти, трябва да се превърне в един от стълбовете на преразгледания семестър. Правомощията на Европейския парламент (ЕП) следва да се увеличат до степен, в която той да има повече права за съвместно вземане на решения относно насоките на икономическите политики и предложения от европейски характер.

1.4.

ЕИСК предлага европейският семестър да се реформира, за да се повишат неговата прозрачност и демократичност, участието на организираното гражданско общество и ефективността на неговото функциониране във връзка с целите за икономически растеж и качествена заетост, социално сближаване и конвергенция между държавите членки, и ускоряване на екологичния и цифровия преход. Съществуващите системи от показатели трябва да бъдат преразгледани, допълнени и съгласувани помежду си като начин да се подпомогне подобряването на процедурите за оценка.

1.5.

ЕИСК счита, че основните инструменти на европейския семестър, по-специално специфичните за всяка държава препоръки, следва да обхващат период от три години, с годишни оценки и прегледи. Това предложение е в съответствие със съобщението на ЕК относно преразгледана рамка за икономическо управление на ЕС и ще улесни процесите на национална ангажираност и участие на организираното гражданско общество.

1.6.

Именно изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки дава възможност да се оценят валидността и ефективността на европейския семестър. Поради това ЕИСК счита, че най-подходящият стимул е тяхното изпълнение да се обвърже с бюджета на ЕС, който да предоставя част от средствата, по подобие на Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ).

1.7.

ЕИСК предлага социалните партньори и организациите на гражданското общество да участват посредством структурирана официална процедура на консултация, както на европейско, така и на национално равнище, която да обхваща както етапите на изготвяне и вземане на решения, така и етапите на изпълнение, мониторинг и оценка. Процедурата следва да се провежда в специален орган или вече съществуващ такъв, на който по закон да се възложат такива функции. Съществуващите национални икономически и социални съвети също следва да играят важна роля в този процес.

1.8.

ЕИСК счита, че принципите и общите характеристики на структурираното и постоянно участие на организираното гражданско общество в различните етапи на европейския семестър следва да бъдат определени в регламент на ЕС, като същевременно се зачита фактът, че националното законодателство трябва да уточни допълнително процедурите и органите, в рамките на които да се провеждат тези консултации, и се спазват критериите за откритост, прозрачност и представителност.

1.9.

Според ЕИСК този регламент следва да въведе основни критерии и принципи, отнасящи се, наред с другото, до следните въпроси: графиците (свързани с тези на МВУ и европейския семестър), официалния характер на срещите и своевременния и надлежен публичен достъп до документация, протоколите, публичното оповестяване на предложенията и отговорите на правителствата и пътна карта за изпълнение на договореностите.

1.10.

ЕИСК счита, че трябва да се задълбочи дебатът относно фискалния капацитет и собствените ресурси на ЕС. Според Комитета геополитическите, икономическите, социалните и екологичните предизвикателства, пред които е изправен ЕС през следващите години, ще изискват финансирането на общи европейски блага.

2.   Въведение

2.1.

Целта на настоящото становище е да насърчи обмислянето и формулирането на предложения за солидна реформа на процедурите на европейския семестър, която да направи икономическото управление на ЕС по-прозрачно, демократично и ефективно и да осигури по-ефективно участие на организираното гражданско общество.

2.2.

Нашият анализ и предложения вземат предвид съдържанието на икономическото управление на ЕС, съобщението на ЕК за определяне на насоки за преразгледана рамка за икономическо управление на ЕС, както и становището на ЕИСК по това съобщение и неговите резолюции относно участието на организираното гражданско общество в разработването и изпълнението на националните планове за възстановяване и устойчивост (ПВУ) (2021 г. и 2022 г.) (3).

2.3.

Също както и при изготвянето на горепосочените резолюции, проведохме широка консултация с представители на организираното гражданско общество чрез националните делегации на група „Европейски семестър“ (съставена от по трима членове от всяка държава — по един от всяка група). Консултацията се проведе под формата на въпросник и седем посещения в държави (кръгли маси). Резултатите от консултацията са представени в приложението (4) и са обобщени в параграф 5 от становището.

3.   Контекст

3.1.

Европейският семестър беше въведен след кризата от 2008 г. като инструмент на икономическото управление на ЕС. Съсредоточен първоначално върху финансовата стабилност на държавите членки, с течение на времето той обхвана въпроси от областта на заетостта и социалната сфера, в допълнение към икономическите и бюджетните политики. Понастоящем той е шестмесечен цикъл на координация на икономическата, трудовата, социалната и фискалната политика: държавите членки привеждат своите бюджети и икономически политики в съответствие с целите и правилата, договорени на равнище ЕС. След въвеждането му през 2011 г. той се утвърди като форум за обсъждане на предизвикателствата на фискалната и икономическата политика и политиката по заетостта на държавите от ЕС в рамките на този общ годишен график. Икономическите и социалните последици от пандемията през 2020 г. и войната, предизвикана от необоснованото и непровокирано нашествие на Руската федерация в Украйна, наложиха необходимостта от по-голяма координация между държавите членки. Затова през 2021 г. европейският семестър беше адаптиран с оглед на създаването на МВУ. Изпълнението на националните ПВУ сега е движещата сила на програмите за реформи и инвестиции за следващите години. Със своя по-широк обхват и многостранно наблюдение семестърът е полезно допълнение към изпълнението на националните ПВУ.

3.2.

Съгласно член 18, параграф 4, буква р) от Регламента за МВУ (5) с оглед на изготвянето и изпълнението на ПВУ се представят резюме на процеса на консултации, проведен в съответствие с националната правна рамка, и кратко обяснение на начина, по който приносът на заинтересованите страни е отразен в ПВУ. Тези заинтересовани страни включват местните и регионалните власти, социалните партньори, организации на гражданското общество, младежки организации и др. Въпреки това, както ЕИСК подчерта в своята резолюция, приета през май 2022 г., досегашното участие на организираното гражданско общество като цяло се оценява като незадоволително, дори като се имат предвид естествените разлики между съществуващите процеси на консултации в отделните държави.

3.3.

Четирите основни цели на европейския семестър са: 1) предотвратяване на прекомерни макроикономически дисбаланси в ЕС; 2) осигуряване на стабилни и устойчиви публични финанси (Пакт за стабилност и растеж); 3) подкрепа за структурните реформи, насочени към насърчаване на икономическия растеж, заетостта и социалните политики („Европа 2020“, Зелен пакт, цели за устойчиво развитие, Европейски стълб на социалните права); и 4) стимулиране на инвестициите. След кризата с COVID-19 и приемането на NextGenerationEU, сега целите включват и мониторинг на националните ПВУ.

3.4.

През ноември 2022 г. ЕК публикува съобщение за определяне на насоки за реформирана рамка за икономическо управление на ЕС (6), в което се предлага да се запазят референтните стойности на ПСР (дефицит от 3 % от БВП и съотношение на дълга към БВП от 60 %) и да се въведат процедури за намаляване на дълга, диференцирани по държави и договорени с техните правителства (с национални планове за средносрочна фискална ориентация). Тази преразгледана рамка би била по-опростена, по-прозрачна и ефективна, с по-голяма национална ангажираност и по-добро прилагане. Съгласно тази преразгледана структура фискалните планове на най-задлъжнелите държави членки ще се изготвят за период от четири години (с възможност за удължаване с още три години), като същевременно се следва конкретна и съгласувана програма за инвестиции и реформи, която подлежи на годишен мониторинг на съответствието. Това предложение отразява „духа на NextGenerationEU“, както е формулирано в текста. Заключенията на Съвета по икономически и финансови въпроси (ECOFIN) от 14 март 2023 г. (7) съдържат множество области на сближаване на позициите на държавите членки и области, в които е необходима допълнителна работа по преразгледаната рамка. Те предоставят политически насоки за изготвянето на съответните законодателни предложения от Европейската комисия. По-конкретно Съветът заяви, че държавите членки следва системно да включват социалните партньори, гражданското общество и други заинтересовани страни по навременен и съдържателен начин във всички етапи от цикъла на европейския семестър и цикъла на създаване на политики, тъй като това е от ключово значение за успеха на координацията и изпълнението на икономическите политики, политиките по заетостта и социалните политики. Тези заключения бяха одобрени и от Европейския съвет на 23 март.

3.5.

Чрез този инструмент за координация ЕИСК непрекъснато се стреми да насърчава участието на организираното гражданско общество във вземането на решения, които може да имат отражение върху него. Целта е да се укрепят демократичната легитимност на гражданското общество и доверието в институциите на ЕС и да се гарантира по-ефективно изпълнение на горепосочените национални планове и програми. Тази консултация беше проведена, за да се установи какви са препоръките на организираното гражданско общество в държавите членки с оглед на засилването на тяхната роля в тези процеси. При консултацията бяха взети предвид текущите промени, свързани с европейския семестър (прилагането на МВУ, включването на главата за REPowerEU и преразглеждането на рамката за икономическо управление на ЕС).

4.   Методология, използвана при консултацията

4.1.

Данните и информацията, необходими за този доклад, бяха събрани между декември 2022 г. и март 2023 г. Бяха получени общо 23 национални приноса (отговори на въпросника и/или провеждане на кръгла маса) (8). Консултациите се проведоха въз основа на знанията на членовете и включваха социалните партньори и ОГО. В някои държави участваха националните икономически и социални съвети или равностойни органи, а в други бяха проведени консултации и с правителствени представители.

4.2.

Настоящото становище черпи информация и от външни източници, като публикации на мозъчни тръстове, сравнителни изследвания и национални дебати. Освен това въпросникът беше изпратен на няколко европейски ОГО, които са част от Групата за връзка на ЕИСК, и на други представители на трите групи на ЕИСК.

5.   Констатации въз основа на резултатите от консултацията

Раздел I: Последващи действия във връзка с предишната ни работа по националните ПВУ

5.1.   Въпрос 1 — Актуално състояние на участието на организираното гражданско общество в изпълнението на ПВУ

Като цяло не са настъпили съществени промени. Основните пречки са липсата на политическа воля от страна на правителствата, отсъствието на систематичен и единен подход към мониторинга и липсата на постоянни и официални процедури и структури за предоставяне на информация и диалог. Организираното гражданско общество предлага да се създаде централна платформа за семестъра, която да включва цялата национална информация, и да се разработят стандартизирани механизми за консултация и мониторинг с по-активна роля на националните икономически и социални съвети (и равностойните им органи).

Раздел II: Вижданията на организираното гражданско общество за европейския семестър

Въпрос 2 — Консултации с организираното гражданско общество в рамките на европейския семестър

Консултациите с организираното гражданско общество в контекста на семестъра като цяло се считат за недостатъчни и/или неефективни и за формална процедура с нисък процент на приетите предложения. Интервюираните национални заинтересовани страни предлагат: ясно определен и редовен цикъл на консултации с по-добър достъп до документацията и по-голяма прозрачност, публикуване на резултатите, съобразен с цикъла на семестъра график и видимост на процеса за обществеността.

5.2.   Въпрос 3 — Ефективност и легитимност на европейския семестър като инструмент за координация на икономическата и фискалната политика

Мнозинството от представителите на организираното гражданско общество оценяват положително ролята на европейския семестър за координиране на икономическите политики и политиките по заетостта, въпреки че посочените недостатъци не му позволяват да достигне по-голяма ефективност и легитимност; те считат, че интерактивността на процеса се възпрепятства от административната тежест и липсата на структуриран и единен метод за консултация. Освен това те критикуват ниския процент на приемане на специфичните за всяка държава препоръки и слабото интегриране на Европейския стълб на социалните права и социалните показатели в механизмите за оценка. Мнозинството от тях предлагат реформата на семестъра да даде приоритет на средносрочните и дългосрочните цели.

5.3.   Въпрос 4 — Специфични за всяка държава препоръки

Мнозинството от респондентите считат, че специфичните за всяка държава препоръки съответстват на средносрочните и дългосрочните предизвикателства, но са твърде общи или съсредоточени върху фискалната устойчивост, пренебрегвайки въпроси като здравеопазването, образованието и социалното приобщаване, и само частично отразяват интересите на социалните партньори и ОГО. По-доброто изпълнение на специфичните за всяка държава препоръки изисква по-добро съгласуване с приоритетите на правителствата и гражданите, по-прозрачни и основани на участие механизми за мониторинг и оценка, както и по-ефективна система от стимули и санкции.

5.4.   Въпрос 5 — Стълб(ове) на европейския семестър, нуждаещ(и) се приоритетно от укрепване

Приоритетът на структурните реформи и растежа беше засилен от пандемията. Структурните реформи насърчават издръжливостта на икономиката и изискват инвестиции — вторият приоритет на европейския семестър. Инвестициите следва да подкрепят икономическото развитие и социалното сближаване. Укрепването на социалния диалог и участието на организираното гражданско общество в семестъра трябва да бъдат гарантирани с европейски законодателен акт. Жизненоважната устойчивост на публичните финанси не трябва да се противопоставя на инвестициите, които насърчават възходящата икономическа и социална конвергенция.

5.5.   Въпрос 7 — Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове)

Мнозинството от респондентите считат, че е необходимо укрепване на връзката между ЕСИ фондовете и изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки, както и на политическия и социалния диалог и полезните взаимодействия между националните органи, отговарящи за управлението на европейския семестър и ЕСИ фондовете, с цел да се изготви пътна карта за изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки. Следва да се насърчат по-голямата интеграция и сближаването на националните цели, политики и ресурси, по-доброто обвързване на фондовете с европейските политики и по-доброто използване на ресурсите в подкрепа на развитието на по-необлагодетелстваните региони.

Раздел III: Вижданията на организираното гражданско общество за европейското икономическо управление

5.6.   Въпрос 6 — Аспекти, които трябва да бъдат укрепени, за да се подобри начинът, по който се прилага европейското икономическо управление

Прозрачността и отчетността се считат за най-важните елементи за подобряване на начина, по който се прилага европейското икономическо управление. Важно е да се гарантира, че всички заинтересовани страни имат достъп до информация относно препоръките за икономическата политика и тяхното изпълнение, и да се създадат ясни макроикономически показатели, прагове и цели, които да направят рамката за икономическо управление на ЕС и европейския семестър по-детайлни, целенасочени и осезаеми. Следващо по ред е мнението, че участието на Европейския парламент (ЕП), националните парламенти, социалните партньори и ОГО следва да се засили, за да се гарантира, че икономическите политики отразяват нуждите и опасенията на широк кръг заинтересовани страни.

6.   Общи бележки

Преглед на рамката за икономическо управление на ЕС

6.1.

ЕИСК подкрепя предложенията на ЕК за реформа на икономическото управление (9) и призовава предвидените в тях законодателни инструменти да бъдат приети бързо, за да могат да влязат в сила през 2024 г., когато ще бъде отменена и общата клауза за дерогация, предвидена в Пакта за стабилност и растеж (ПСР).

6.2.

Предвидените в съобщението на ЕК промени, по-специално тези, които целят намаляване на равнищата на публичния дълг в държавите членки съгласно принципите на диференциация и гъвкавост (10), неизбежно ще доведат до промени в процедурите на европейския семестър. ЕИСК счита, че тези промени трябва да бъдат наложително съпътствани и от по-активно участие на националните политически, икономически и социални действащи лица, за да се гарантира стабилно демократично представителство на обществото като цяло. Различните гледни точки и интереси, представлявани по-специално от социалните партньори и организациите на гражданското общество, следва да бъдат надлежно вземани предвид в тази важна област на икономическата политика. ЕК подчертава значението на националната ангажираност. В този контекст е изключително важно националните планове за средносрочна фискална ориентация да надграждат и укрепват постигнатото в контекста на плановете за възстановяване и устойчивост, т.е. чрез включване на член, подобен на член 18, параграф 4, буква р) от Регламента за МВУ, с който да се създаде задължение за по-голям контрол върху начина, по който държавите членки се консултират с организираното гражданско общество и включват неговите искания в плановете. От основно значение е да се търси мнението на социалните партньори и организациите на гражданското общество относно предложените в тези планове реформи и инвестиции и тяхното изпълнение.

6.3.

ЕК съвсем наскоро публикува съобщение, озаглавено „Промишлен план на Зеления пакт за ерата на нулеви нетни емисии“ (11). В него се съчетават необходимостта да се гарантира изпълнението на целите на Зеления пакт, прилагането на концепцията за стратегическа европейска промишлена автономност и мерки за укрепване на конкурентоспособността на европейската „зелена“ промишленост предвид последиците от приетия от правителството на САЩ Закон за намаляване на инфлацията. Едно от предложенията в промишления план на Зеления пакт е създаването на Европейски фонд за суверенитет в контекста на междинния преглед на многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г., с цел да се инвестира в най-иновативните технологии в областта на екологичния и цифровия преход, като по този начин се „гарантира сближаването и предпазването на единния пазар от рискове, причинени от неравностойното наличие на държавни помощи“ (12).

6.4.

Политическият и академичният дебат за икономическото управление на ЕС включва въпроси като изграждането на постоянен централен фискален капацитет на ЕС и равнището и вида на собствените ресурси, с които следва да разполага ЕС. Настоящото становище няма за цел да коментира тези въпроси. ЕИСК счита, че институциите на ЕС трябва спешно да проведат задълбочен размисъл по тези въпроси, както и относно моделите за по-нататъшна интеграция на паричната, фискалната и бюджетната политика. И все пак считаме, че Комитетът говори от името на по-голямата част от европейското организирано гражданско общество, когато заявява, че намирането на общи европейски решения и изграждането на общи европейски блага е от основно значение за посрещането на геополитическите, икономическите, екологичните и социалните предизвикателства, пред които са изправени ЕС и неговите държави членки, и за успешното осъществяване на екологичната и цифровата трансформация, водещи до по-продуктивен, конкурентоспособен и екологично и социално устойчив икономически модел. Според ЕИСК наваксването на технологичното изоставане от САЩ и Китай и укрепването на веригите за създаване на стойност изискват обща европейска промишлена политика. Стратегическата автономност, за която призовават европейските институции, в области, вариращи от външната и отбранителната политика до политиките в областта на промишлеността, технологиите, търговията, здравеопазването, уменията и научноизследователската и развойна дейност, изисква общи европейски решения и общи европейски блага. Нуждаем се от нещо повече от национални решения, основани на фискалния капацитет на всяка държава членка, които биха могли сериозно да засегнат правилното функциониране на едно от най-големите постижения на ЕС — единния пазар.

6.5.

ЕИСК счита, че за да можем да подсигурим подходящо финансиране за общите европейски блага, трябва да започнем да работим за правилно, ефикасно и ефективно използване на съществуващите финансови средства, чрез пълноценно оползотворяване на всички налични ресурси в рамките на публичните и публично-частните инвестиционни и финансови инструменти, с които ЕС разполага. За тази цел ЕИСК призовава за максимална гъвкавост при изпълнението на програмите и при полезните взаимодействия и прехвърлянето на средства между тях, наред с прилагането на строги системи за оценка и мониторинг. Участието на гражданското общество може да направи този процес по-прозрачен и ефективен.

6.6.

Независимо от горепосоченото, мащабът на нужните инвестиции — по отношение на общите блага и подпомагането на инвестициите, които държавите членки трябва да направят — ще изисква допълнително финансиране. Освен това трябва да се създадат необходимите условия, за да се подсигурят подходящи частни инвестиции и да се гарантира най-целесъобразната регулаторна рамка в дългосрочен план. Това беше мнението, изразено от ЕИСК в посочената по-горе резолюция (от 2022 г.) относно националните ПВУ, във връзка с постигането на целите на Зеления пакт и ускоряването на енергийния преход. Трябва да си дадем сметка, че успешното изпълнение на националните ПВУ е първото и най-важно условие за постигане на напредък в това отношение.

6.7.

ЕИСК счита, че едно добро икономическо и бюджетно управление трябва да разреши въпроса за системата на собствени приходи на ЕС възможно най-скоро, като се изпълнят ангажиментите, определени в МФР за периода 2021—2027 г. и NextGenerationEU, и се положат основите за укрепване на европейския бюджет в дългосрочен план.

Европейският семестър и неговите процедури

6.8.

Въпреки недостатъците си европейският семестър изигра важна роля за координирането на националните икономически политики. Неговите процедури обаче не дават възможност за достатъчно ясно определено и редовно участие на гражданите и националните политически, икономически и социални действащи лица в държавите членки в неговите процеси и препоръки. По време на Голямата рецесия през настоящия век европейският семестър беше канал за трансмисия на очевидно проциклични политики, произтичащи, разбира се, от принципите на политическата икономика, съгласно които беше управляван. При съвсем различната реакция на европейските институции в отговор на кризата, предизвикана от COVID-19, процедурите на семестъра бяха заменени с тези на Регламента за МВУ. Благодарение на положителния стимул на безвъзмездните средства и заемите, отпуснати по линия на националните ПВУ, тези ответни мерки формираха определен модел на ориентировъчно планиране на инвестициите и структурните реформи. След изтичането на срока на действие на МВУ няма да бъде възможно връщане към предишния модел на семестъра. Оттук произтича необходимостта от реформата, която ЕИСК предлага.

6.9.

Идентифицираните от организираното гражданско общество проблеми във функционирането на европейския семестър и МВУ естествено се различават по своя характер и интензивност в отделните държави членки Най-много критики обаче бяха отправени по-специално към следните аспекти: — комуникацията със заинтересованите страни и обществото не е достатъчно качествена и прозрачна; — участието на социалните партньори и организираното гражданско общество рядко достига равнище на качество, което да позволява да се отчетат ползите от техния принос; — кратките срокове за консултация с организираното гражданско общество в рамките на семестъра затрудняват както участието на всички национални политически, икономически и социални действащи лица, така и спазването на насоките, включени в националните планове за реформи и специфичните за всяка държава препоръки; — в много случаи националните планове за реформи и специфичните за всяка държава препоръки не са достатъчно добре структурирани по отношение на своите цели и предложения за реформи, а социалното им съдържание е незадоволително; — степента на изпълнение на специфичните за всяка държава препоръки е недостатъчна в редица държави, а механизмът за санкции се оказва неефективен.

6.10.

Процедурите на МВУ подобриха положението в някои отношения. Макар че междинната оценка тепърва предстои да бъде изготвена (13), проведените консултации във връзка с двете посочени по-горе резолюции на ЕИСК и настоящото становище показаха значителна степен на съответствие с изискваните реформи. Това несъмнено е свързано с положителния стимул от средствата, получени по линия на МВУ. Наблюдава се обаче изоставане по отношение на степента на изпълнение на инвестициите. Равнището на участие на организираното гражданско общество на ранните етапи от изпълнението на националните ПВУ се е повишило в сравнение с отчетеното на етапа на изготвяне и спрямо обичайното за семестъра. През 2022 г. обаче не беше отчетено подобрение и в някои държави беше констатирано сериозно отстъпление, дължащо се на политически промени.

6.11.

Предложената от ЕК реформа на рамката за икономическо управление очевидно налага необходимостта от адаптиране на семестъра. Преразгледаната обща рамка на фискалната политика ще бъде по-гъвкава и диференцирана, като ще включва преговори и договорености между институциите на ЕС и държавите членки. Това ще доведе до промени в графиците и процедурите на семестъра. За да продължи да бъде ефективен и успешен, той ще трябва да благоприятства националната ангажираност с процеса и поетите ангажименти, което може да се постигне само с по-широко участие на политическите, икономическите и социалните действащи лица в процеса. Затова според ЕИСК участието на социалните партньори и организациите на гражданското общество трябва да бъде един от стълбовете на преразгледания семестър. Участието на националните парламенти и местните и регионалните власти също е изключително важно.

6.12.

ЕИСК вече призова за европейски законодателен акт, който да регламентира участието на социалните партньори и организациите на гражданското общество в семестъра. Член 18, параграф 4, буква р) от Регламента за МВУ би могъл да се разглежда като отправна точка за разпоредбата, за която призовава ЕИСК. Предлагаме това да бъде регламент за определяне на основните принципи и характеристики на консултациите с организациите на гражданското общество. По този начин ще бъдат спазени националните традиции и процедури за социално участие, като същевременно ще се въведе изискване то да се осъществява в съответствие с основните принципи и характеристики, установени в регламента на ЕС.

6.13.

ЕК обяви предстоящото публикуване на съобщение относно укрепването на социалния диалог и препоръка относно ролята на социалния диалог на национално равнище. ЕИСК счита, че ако тази инициатива доведе до приемането на законодателство, то следва да допълва регламента, за който Комитетът призовава.

7.   Предложения за реформа на европейския семестър

7.1.

ЕИСК предлага реформиране на европейския семестър с цел да се укрепят следните принципи, ценности и тенденции: прозрачност, демокрация, участие на социалните партньори и организациите на гражданското общество, ефективност на неговото функциониране, включително с оглед на растежа на икономиките и качествената заетост, принос към социалното сближаване и конвергенцията между държавите членки, и завършване на екологичния и цифровия преход на икономиката на ЕС.

7.2.

За тази цел съществуващите системи от показатели — в областта на икономиката, заетостта, социалните въпроси и околната среда — трябва да бъдат обновени, допълнени и съгласувани помежду си, за да се укрепят процедурите за оценка, които следва да включват и социалните партньори и организациите на гражданското общество.

7.3.

ЕИСК се застъпва за европейски семестър, който винаги да отчита социалното измерение на икономическите решения при координирането на икономиките на ЕС и при формулирането на предложения за насърчаване на техния устойчив растеж. Мерките, които се насърчават в рамките на семестъра, трябва да дават приоритет както на капацитета за иновации и растежа на производителността, така и на осъществяването на справедлив преход при екологичната и цифровата трансформация на европейската икономика и прилагането на Европейския стълб на социалните права. Това е плодотворният баланс, наречен „конкурентоспособна устойчивост на ЕС“, който ЕИСК подкрепи напълно в последните си две становища, посветени на годишния обзор на устойчивия растеж.

7.4.

ЕИСК счита, че основните инструменти на европейския семестър — годишната стратегия за устойчив растеж, националните планове за реформи и специфичните за всяка държава препоръки — следва да имат срок на действие от три години и да включват годишни оценки и прегледи. Това, наред с останалото, ще даде възможност за по-добър процес на участие на политическите, икономическите и социалните действащи лица, ще повиши националната ангажираност и ще насърчи по-доброто прилагане на тези инструменти.

7.5.

Изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки в средносрочен план, за което ЕИСК се застъпва, ще спомогне да се оценят валидността и ефективността на семестъра. В рамките на консултацията, проведена в контекста на настоящото становище, бяха събрани по-специално вижданията на организираното гражданско общество относно тежестта на санкциите за неспазване и най-ефективните видове санкции. ЕИСК счита, че най-подходящият подход е да се предоставят стимули за спазване, за да се изпълнят националните ангажименти, чрез обвързването им с бюджета на ЕС и получаването на средства от държавите членки, по подобие на модела на МВУ. За да бъдат тези ангажименти балансирани и съгласувани с всички стълбове на икономическото управление, изключително важно е процесът на национална ангажираност да бъде демократичен и да включва политическите и социалните действащи лица.

7.6.

Изграждането на по-демократичен семестър означава европейските и националните демократични политически органи да бъдат включени в неговите процедури, а, в някои случаи, и в неговите решения. Тук имаме предвид ЕП и националните парламенти, както и местните и регионалните политически институции. Настоящото становище няма за цел да предлага конкретни формули или правомощия. Следва обаче да се отбележи, че процесът на национална ангажираност с препоръките и мерките в рамките на семестъра, който е така наложителен за тяхната ефективност, изисква тези национални институции да играят важна роля както в изготвянето на плановете и препоръките, така и в тяхната оценка. Аналогично, правомощията на ЕП следва да се увеличат до степен, в която той да разполага с капацитет за съвместно вземане на решения относно общите насоки на икономическите политики и предложения от европейски характер.

7.7.

ЕИСК предлага участие на социалните партньори и представителните организации на гражданското общество чрез структурирана официална процедура на консултация както на европейско, така и на национално равнище. Те следва да участват както в етапа на изготвяне на насоките, препоръките и мерките, така и в етапите на изпълнение и оценка. Трябва да има специален, евентуално вече съществуващ орган, на който официално и по закон да бъде възложена задачата да провежда консултации в рамките на европейския семестър и да осигурява участието на гражданското общество в оценката на семестъра. Националните икономически и социални съвети биха могли да играят важна роля в консултациите и оценката на семестъра в много държави. Този въпрос обаче остава от компетентността на отделните държави съгласно традициите и законодателството на всяка държава членка. Понастоящем отделните държави решават също дали социалните партньори и организациите на гражданското общество участват посредством една и съща процедура и орган или чрез различни процеси.

7.8.

ЕИСК счита, че участието на социалните партньори и ОГО в различните етапи на европейския семестър следва да бъде утвърдено чрез регламент на ЕС, който да определя ценностите, принципите и основните характеристики, които трябва да се спазват, като се остави на националното законодателство да уточни процедурите и органите, отговорни за тяхното прилагане. Според ЕИСК основните изисквания за ефективен процес на официални консултации на национално равнище, които следва да бъдат включени в този регламент, са следните: — процесът трябва да бъде постоянен и структуриран, а спецификациите следва да се уреждат от националното законодателство; в държавите членки, в които вече има такова законодателство, то следва да се преразгледа и актуализира в съответствие с разпоредбите на регламента на ЕС; — процесът не бива да е еднократен и ограничен до определен период или година, а следва да се основава на подходящ постоянен механизъм за консултации и обмен, обхващащ всички различни етапи, с подходящи структури и методи. Редовните доклади относно процеса на консултации следва да се публикуват ежегодно, да се предават на ЕК и националните парламенти и да се предоставят на разположение на организираното гражданско общество и широката общественост във всяка държава членка; — процедурите трябва да отговарят на критериите за откритост, прозрачност и представителност. Свободният достъп до информация следва да обхваща всички документи и статистически данни, свързани с МВУ и семестъра, включително ключовите данни за инвестиционните проекти и резултатите от икономическите, социалните и екологичните набори от показатели. Във всички държави членки следва да се въведе използването на уеб портали, на които тази информация да бъде събрана на едно място и подходящо структурирана; — видът орган или органи, чрез които ще се осъществява процесът на участие, трябва да бъде определен от всяка държава членка, заедно с характеристиките, които те следва да имат, за да гарантират представителността на своите членове и недопускането на политическа намеса при тяхното назначаване. Официални консултации с организираното гражданско общество следва да се провеждат както на етапа на изготвяне на основните документи на семестъра (годишния обзор на устойчивия растеж, съвместния доклад за заетостта и насоките за заетостта, националните програми за реформи, специфичните за всяка държава препоръки и др.), така и на етапите на изпълнение и оценка. Участието на организираното гражданско общество следва да обхване и процесите на реформи, произтичащи от специфичните за всяка държава препоръки и процедурата при макроикономически дисбаланси, или от преразгледания механизъм на модела за икономическо управление на ЕС; — графиците за протичането на процеса на консултации трябва да бъдат достатъчно еднотипни на равнище ЕС, за да може да се гарантира сближаване в рамките на общ процес и съгласуваност с вече въведените графици и тези, които бяха адаптирани с оглед на интегрирането на МВУ в семестъра; — срещите ще се свикват своевременно и надлежно, а необходимите документи и информация ще се изпращат на поканените социални партньори и организации на гражданското общество, като на представителите на организираното гражданско общество се предоставя достатъчно време да се запознаят с тях. Ще се изготвят протоколи от срещите, които ще включват предложенията, отправени от представители на организираното гражданско общество; — националните правителства и ЕК следва да отговарят своевременно на предложенията на социалните партньори и организациите на гражданското общество, като включват предложенията и своите обосновани отговори в работните документи на семестъра на различните му етапи. Следва да се въведе и пътна карта за изпълнението на приетите предложения; — участието на организираното гражданско общество чрез делегати от неговите представителни организации и чрез официални структурирани консултации може да бъде допълвано — но в никакъв случай заменяно — от открити или полуоткрити онлайн консултации.

7.9.

ЕИСК счита, че подобни критерии следва да се прилагат и за процедурите за социален диалог и диалог с гражданското общество, както и за органите, които ги подкрепят на европейско равнище. Очевидно ще трябва да се направят някои адаптации поради разликите в обхвата, съдържанието и графиците.

---

(1)  COM(2022) 583 final, Съобщение относно насоките за реформа на рамката за икономическо управление на ЕС.

(2)  Становище на ЕИСК относно „Съобщение относно насоките за реформа на рамката за икономическо управление на ЕС“ (ОВ C 146, 27.4.2023 г., стр. 53).

(3)  Резолюции на ЕИСК относно „Участие на организираното гражданско общество в националните планове за възстановяване и устойчивост — Какво работи и какво не?“, приета през февруари 2021 г. (ОВ C 155, 30.4.2021 г., стр. 1), и относно „Участие на организираното гражданско общество в националните планове за възстановяване и устойчивост — Как можем да постигнем по-добри резултати?“, приета през май 2022 г. (ОВ C 323, 26.8.2022 г., стр. 1).

(4)  Приложение към становището по собствена инициатива относно „Препоръки на ЕИСК за солидна реформа на европейския семестър“ (europa.eu).

(5)  Регламент (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2021 година за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (ОВ L 57, 18.2.2021 г, стр. 17).

(6)  COM(2022) 583 final.

(7)  Европейски семестър за 2023 г. — Обобщаващ доклад на Генералния секретариат на Съвета на Европейския съюз (20.3.2023 г.).

(8)  AT, BE, BG, CZ, IE, IT, EL, ES, FI, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SI, SK, SE и DK.

(9)  Становище на ЕИСК относно „Съобщение относно насоките за реформа на рамката за икономическо управление на ЕС“ (ОВ C 146, 27.4.2023 г., стр. 53).

(10)  ЕИСК отправи предложение относно тази гъвкавост в параграфи 3.6 и 3.7 от горепосоченото становище.

(11)  COM(2023) 62 final.

(12)  В изказването си на пленарната сесия на ЕИСК на 24.1.2023 г. изпълнителният заместник-председател на Европейската комисия Margrethe Vestager съобщи, че от общо 677-те милиарда евро, отпуснати от държавите членки на предприятията от началото на пандемията, 50 % са били предоставени от Германия, а 25 % — от Франция.

(13)  Доклад за оценка на ЕИСК относно „Междинна оценка на Механизма за възстановяване и устойчивост“ (предстои да бъде приет през септември 2023 г.).