Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Доклад на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Доклад относно политиката в областта на конкуренцията за 2017 г.“

[COM(2018) 482 final]

(2019/C 110/08)

Докладчик:

Baiba MILTOVIČA

Консултация	Европейска комисия, 5.9.2018 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Единен пазар, производство и потребление“
Приемане от секцията	21.11.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	12.12.2018 г.
Пленарна сесия №	539
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	188/1/9

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приветства стегнатия стил и насочеността на доклада за 2017 г., който е придружен от подробен работен документ на службите на Комисията. Наличието на ефективна и прилагана политика в областта на конкуренцията е основата на устойчива пазарна икономика. Тя може да гарантира справедливи условия на конкуренция за производителите на стоки и услуги, да създаде чувство на сигурност у потребителите, да стимулира конкуренцията и да осъществи основни социални цели, като свободата на избор за потребителя, както и политически цели, като благополучието на европейските граждани и насърчаването на интеграцията на европейския пазар. Политиката в областта на конкуренцията играе и важна роля в трети държави, насърчавайки положителна бизнес, екологична и социална динамика в международната търговия.

1.2.

В доклада за 2017 г. се поставя силен акцент върху спазването и прилагането, и се дават примери за действия, предприети от Комисията. Потребителите и малките и средните предприятия често са поставяни в неблагоприятно положение от големи дружества, които е възможно да злоупотребяват с господстващото си положение, и затова мерките за справяне с антиконкурентните практики се посрещат с особено задоволство.

1.3.

Поради нарастването на антиконкурентната дейност на пазарите в ЕС се наблюдава стабилно развитие на националните органи за защита на конкуренцията (НОЗК) като важни правоприлагащи органи в областта на конкуренцията. Директивата относно Европейската мрежа по конкуренция (ECN+), предоставяща по-голяма ефективност на НОЗК в правоприлагането, укрепва капацитета на държавите членки в тази област.

1.4.

Укрепването на независимостта на НОЗК и предоставянето на адекватни ресурси са от жизненоважно значение. За ефективна работа са необходими действителна независимост, опит и обучение и за да се постигне това Директивата ECN+ трябва да се следи отблизо. Употребата на превантивни действия би трябвало да се насърчава с цел избягване на антиконкурентните практики, а санкциите — да се увеличават, така че да бъдат ефективно възпиращо средство.

1.5.

ЕИСК подкрепя Комисията по отношение на частното правоприлагане на правилата в областта на конкуренцията и е на мнение, че правните системи на всички държави членки следва да насърчават използването на колективни искове. Комисията би трябвало да продължи да следи ефективността на механизмите за получаване на колективно обезщетение при нарушения на правото в областта на конкуренцията в различните държави членки и да предприеме по-нататъшни действия, ако е необходимо. Във връзка с това предложението на Комисията за представителните искове, включено в предложението за „Нов търговски механизъм за потребителите“, е разочароващо.

1.6.

Добре е да се обмисли в Регламента за групово освобождаване (1) да се включат допълнителни предложения относно франчайзинга с цел да се възстанови търговското и договорното равновесие между франчайзополучателите и франчайзодателите.

1.7.

Случаите на значителни покрити търговски дейности, извършвани от местните власти, които могат да се възползват от публична субсидия, което позволява нелоялната конкуренция, би трябвало да бъдат проучени, за да се види дали е необходимо адаптиране на правилата за държавна помощ или на други инструменти.

1.8.

По отношение на Директивата относно лицата, подаващи сигнали за нередности, се препоръчва при нейното транспониране и прилагане националното законодателство да гарантира постоянен достъп на лицата, сигнализиращи за нередности, до представители на профсъюзите и пълна защита при всички обстоятелства.

1.9.

По отношение на прилагането на правото в областта на конкуренцията извършването от Комисията, в сътрудничество със Съвета на европейските енергийни регулатори (CEER) и Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), на подробен анализ на практиките на енергийните регулаторни органи във всички държави членки може да установи действията, в състояние да премахнат ограничителните практики, които продължават да бъдат в ущърб на потребителите.

1.10.

Нов преглед на функционирането на веригата за снабдяване с храни в бъдещите доклади за политиката в областта на конкуренцията би могъл да открие проблемите и да набележи мерки за преодоляване на непрекъснатото и неуместно упражняване на пазарно надмощие от страна на доминиращите търговци на дребно.

1.11.

В цифровата икономика има съществуващи, но и непрекъснато създаващи се нови антиконкурентни практики. Комитетът е обезпокоен от факта, че няма достатъчно подходящи ресурси за наблюдение на този бързо развиващ се и финансово жизнеспособен сектор, и призовава за създаването на специфични разпоредби в тази насока в многогодишната финансова рамка.

1.12.

Съществуват редица фактори, които не попадат в непосредствения обсег на политиката в областта на конкуренцията, но въпреки това пораждат притеснения във връзка с изкривявания на пазара — големи различия в корпоративното данъчно облагане между държавите членки, трудови практики, които са широко познати като социален дъмпинг, появили се практики вследствие на „икономиката на работата по отделни заявки“ (gig economy) и проблеми, свързани с кръговата икономика и глобалната икономическа устойчивост. Комитетът настоятелно призовава Комисията да прилага в пълна степен своите правомощия и капацитет, за да се гарантира, че тези „сиви зони“, в които е налице антиконкурентно поведение, са наблюдавани, изкарвани на светло и коригирани, когато е възможно.

1.13.

Конкурентното право е една от най-старите части на достиженията на правото на ЕС, но невинаги съответства на предизвикателствата на настоящия век. Един цялостен и систематичен преглед на законодателството на ЕС в областта на конкуренцията, който да отчете икономическите, екологичните и социалните цели, би оказал положителен ефект най-вече върху изкуственото разделяне на пазарната и социално-екологичната сфера.

2.   Основно съдържание на доклада относно политиката в областта на конкуренцията за 2017 г.

2.1.

Политиката в областта на конкуренцията е крайъгълният камък на единния пазар, съществува от Римския договор насам и стои в основата на днешния Европейски съюз. Тя беше създадена в рамките, определени от разпоредби като членове 101 и 102 от ДФЕС, в които се изясняват нейното съдържание и обхват.

2.2.

През 2017 г. бяха извършени конкретни действия в полза на потребителите и европейската промишленост в ключови сфери: цифровата икономика, енергетиката, фармацевтичния и агрохимичния сектор, мрежовите индустрии и финансовите пазари. В настоящото резюме се изтъкват основните точки от доклада, който сам по себе си е обобщение на значителна по обем работа в множество икономически сектори.

2.3.

Политиката трябва да се изразява в правила, а правилата трябва да се прилагат. Европейската комисия е член-основател на Международната мрежа по конкуренция и играе активна роля на всички международни форуми, посветени на конкуренцията, включително ОИСР, Конференцията на ООН за търговия и развитие (UNCTAD), СТО и Световната банка. Комисията работи по-специално в тясно сътрудничество с националните органи за защита на конкуренцията и е предложила нови правила под формата на директива (2), за да се даде възможност на органите за защита на конкуренцията на държавите членки да бъдат по-ефективни при прилагането на антитръстовите правила на ЕС.

2.4.

Важно е лицата, които имат информация за съществуването или функционирането на картел или други форми на нарушение на антитръстовото законодателство, да разполагат със средствата за разкриването на такива практики. Беше създаден и активно се използва нов инструмент за анонимно подаване на сигнали за нередности, който улеснява разкриването на подобни практики.

2.5.

Изискванията относно уведомлението за по-малки и по-малко проблематични мерки за държавна помощ бяха опростени и бяха въведени освобождавания, а 24 държави членки се присъединиха към Модула за предоставяне на прозрачност (Transparency Award Module), който предоставя информация за държавните помощи.

2.6.

Бяха взети мерки за стриктното прилагане на правилата за конкуренция в концентрирани пазари. Във фармацевтичния сектор беше извършено първото разследване на Комисията относно опасенията за прекомерно високи цени във фармацевтичната промишленост; бяха проверени няколко сливания в агрохимическия сектор, а сливане в циментовата промишленост, което би ограничило конкуренцията, беше забранено.

2.7.

В енергийния сектор бяха предприети мащабни проверки във връзка с държавната помощ и механизмите за капацитет и разследването на бизнес практиките на Газпром в Централна и Източна Европа продължи с предварителна констатация, че антитръстовите правила на ЕС са били нарушени.

2.8.

В сферата на транспорта бяха разгледани придобивания в сектора на въздухоплаването и бяха установени антиконкурентни действия в железопътния транспорт в Литва, което доведе до глоби и корективни действия, а предоставянето на държавни помощи за сектора в Гърция и България беше подкрепено. Антитръстови действия бяха предприети срещу Scania по отношение на товарния автомобилен транспорт, а различни дружества от сектора на автомобилните части получиха тежки глоби.

2.9.

Разширяването на обхвата на Общия регламент за групово освобождаване по отношение на пристанищата и летищата улесни предоставянето на държавни помощи.

2.10.

Разследването на Комисията на предложеното сливане между Deutsche Börse и London Stock Exchange Group стигна до заключението, че то ще доведе до монопол, и в резултат на това беше забранено.

2.11.

Следва да се отбележи, че политиката в областта на конкуренцията ще трябва да даде конструктивен и творчески отговор на предизвикателствата, породени от оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС. Както беше посочено от Европейския съвет, всяко бъдещо търговско споразумение би трябвало да гарантира равни условия, особено по отношение на конкуренцията и държавните помощи.

3.   Общи бележки

3.1.

ЕИСК приветства доклада за 2017 г., който съдържа редица примери за акцента, който Комисията поставя върху насърчаването на благосъстоянието на потребителите и предотвратяването на вредите за тях. Ефектът от този подход е не само засилването на интеграцията на единния пазар, но също така и укрепването на икономическото развитие и свързаните с това цели на социалната политика.

3.2.

През миналата година в становищата на ЕИСК често е подчертавано значението на ефективната и прилагана политика в областта на конкуренцията. Показателите за благоденствието и благосъстоянието на потребителите наред с поддържането на ефективна конкурентна структура предоставят логичната основа за справяне с експлоатацията, изключващите практики и ограничителните споразумения. Чрез насърчаване на най-добрите икономически практики, силната политика в областта на конкуренцията насърчава укрепването на европейските предприятия на конкурентните световни пазари и популяризира онези социални цели, върху които тя се основава.

3.3.   Емисиите в автомобилната промишленост

3.3.1.

В становището на ЕИСК относно „Действия на ЕС за подобряване на спазването на законодателството и управлението в областта на околната среда“ (3) се отбелязва, че недостатъчното спазване на механизмите за осигуряване на прилагането на законодателството и управлението в областта на околната среда е, за съжаление, фактор, допринасящ за нелоялна конкуренция и икономически щети. Комитетът отбелязва, че спазването и придържането към принципите на правовата държава са от основно значение за силната политика в областта на конкуренцията.

3.3.2.

В този контекст Комитетът одобрява факта, че е поставено началото на официална процедура по разследване в резултат на предварително проучване на Комисията относно евентуален картел с участието на BMW, Daimler, Volkswagen, Audi и Porsche, при който дружествата са ограничили разработването на системи за селективна каталитична редукция и филтри за частици, което потенциално ограничава въвеждането на по-екологосъобразни технологии.

3.4.   Механизми за получаване на колективно обезщетение

3.4.1.

Комитетът отбелязва крайния срок за транспониране на Директивата относно исковете за обезщетение за вреди (4), в която отчасти се разглежда въпросът за предоставяне на правен механизъм за колективни искове. Оттеглянето обаче на предложението за директива, подготвено от ГД „Конкуренция“ през 2009 г., както и предложението, което наскоро беше включено в пакета „Нов търговски механизъм за потребителите“, са знак за липса на политическа воля да се предприемат решителни стъпки към очертаването на наистина работеща рамка за представителните искове на европейско равнище. Поради това ЕИСК настоятелно призовава Комисията да продължи да следи ефективността на механизмите за колективни искове за обезщетение за нарушения на правото в областта на конкуренцията в различните държави членки и да предприеме по-нататъшни действия, ако е необходимо.

3.5.   Франчайзинг в търговията на дребно

3.5.1.

ЕИСК отбелязва, че са налице нарастващи проблеми, свързани с договори за франчайзинг в търговията на дребно, които могат да се отразят сериозно на конкуренцията. Например, голям спор в Нидерландия между франчайзодателя HEMA и голям брой франчайзополучатели относно съществуващите договори и част от приходите от продажбите по интернет доведе до анулирането на договорите на франчайзополучателите. Комитетът призовава Комисията да анализира тази ситуация и да направи допълнителни предложения за франчайзинг, които биха могли да бъдат включени в Регламента за групово освобождаване, за да се възстанови търговското и договорното равновесие между франчайзодатели и франчайзополучатели.

3.6.   Субсидии на равнището на местните власти

3.6.1.

В много държави членки местните власти се насочват към развитие на търговски дейности, като използват държавни ресурси или съоръжения. Това може да доведе до нелоялна конкуренция, ако е налице елемент на субсидия. Така например, МСП, занимаващи се със заведения за хранене и туризъм, се сблъскват със субсидирани дейности в столовете на спортните клубове, центровете за отдих и т.н. Местните власти притежават или предоставят публични средства на такива клубове или сдружения, които често са освободени от плащане на ДДС и се възползват от социален принос, като например доброволчески труд. Тези покрити търговски дейности често са организирани (по отношение на оборот и печалби) като нормално търговско предприятие. Комитетът призовава Комисията да следи това явление и да провери дали на равнището на ЕС би могло да се извърши адаптиране на правилата за държавна помощ или да бъдат разработени други инструменти за регулиране на тези местни дейности, които в някои случаи са дори субсидирани със средства на ЕС!

3.7.   Информация за държавни помощи

3.7.1.

Наличието и използването на Модула за предоставяне на прозрачност (TAM) се оценява особено високо, тъй като дава възможност на заинтересованите страни (Комисията, конкурентите и широката общественост) да проверяват съответствието с правилата за държавна помощ. Към днешна дата са публикувани около 30 000 случая на отпуснати помощи.

4.   Конкретни бележки

4.1.   Директива относно Европейската мрежа по конкуренция (ECN+)

4.1.1.

ЕИСК изразява задоволство от поставения в доклада акцент върху изпълнението и използва настоящата възможност да затвърди своето становище (5) относно Директивата ECN+ (6), която предоставя по-голяма ефективност на НОЗК в правоприлагането.

4.1.2.

Комитетът вече изрази мнение, че един регламент би могъл да бъде по-ефективен законодателен инструмент в тази област, но признава необходимостта от пропорционалност. Освен това политиката в областта на конкуренцията трябва да гарантира равни възможности, а НОЗК да разполагат с необходимите законови средства и инструменти за борба с тайните картели.

4.1.3.

Въпреки че Директивата ECN+ би трябвало да гарантира независимост, ресурси и ефективен набор от инструменти за осъществяване на правоприлагането, остават въпроси относно автономността и капацитета на НОЗК. Действителна независимост, опит и обучение са необходимо условие за ефективна работа. Употребата на превантивни действия би трябвало да се насърчава с цел избягване на антиконкурентните практики, а санкциите да се увеличават, така че да бъдат ефективно възпиращо средство. Освен това НОЗК би трябвало да имат правото да започнат съдебно производство от свое име.

4.2.   Защита на лицата, подаващи сигнали за нередности

4.2.1.

Необходимо е да извърши допълнителна работа по отношение на информирането на обществеността относно правилата за конкуренция. Това ще подобри ефективността на наличните нови инструменти за докладване на нарушения, като инструмента, предназначен за лицата, сигнализиращи за нередности. Въпреки че ЕИСК се приканва да провери дали този инструмент се използва редовно, той изразява редица опасения относно предложението за директивата, която има за цел да засили защитата на лицата, сигнализиращи за нередности (7).

4.2.2.

ЕИСК привлича вниманието на Комисията към своето становище относно тази директива (8), в което препоръчва обхватът на директивата да не бъде ограничен до съответствието с правото на ЕС, а по-скоро разширен, така че да включи съответствието с националното законодателство.

4.2.3.

Важно е също така да се спомене включването на правата на работниците, а представителите на профсъюзните организации и НПО да бъдат упоменати като примери за юридически лица. Лицата, сигнализиращи за нередности, би трябвало да имат достъп до представители на профсъюзите на всеки етап от процеса.

4.3.   Цифровата икономика

4.3.1.

ЕИСК отбелязва, че новият Регламент за сътрудничество в областта на защитата на потребителите (9) беше приет в края на 2017 г. и би трябвало да гарантира по-добра координация между потребителските мрежи за налагане на мерки срещу трансграничните антиконкурентни практики. Например, в регламента се идентифицират практиките на блокиране на географски принцип в сектора на електронната търговия, която по самото си естество има трансграничен характер. Европейските потребителски центрове работят по този въпрос в продължение на много години, като събират трансгранични примери и практики. Заедно с Европейската мрежа по конкуренция и Мрежата за сътрудничество в областта на защитата на потребителите понастоящем са предвидени по-добре координирани действия по правоприлагане.

4.3.2.

В бързо развиващата се сфера на цифровата икономика продължават да се създават антиконкурентни практики от най-разнообразни видове. Така например, използването на сложни алгоритми може да променя цените въз основа на лични данни, събрани от различни онлайн източници, и да помага на дружествата да сключват онлайн тайни споразумения. Комисията трябва да разполага с адекватни бюджетни средства, за да следи тези практики и да им противодейства.

4.4.

ЕИСК счита, че по-доброто сътрудничество между НОЗК и организациите на потребителите ще бъде от полза и за двете страни, още повече че националните потребителски организации са в много добра позиция да уведомяват НОЗК за предполагаеми нарушения. Те могат да предоставят на властите ценни данни, извлечени от техните собствени процедури за разглеждане на жалби.

4.5.

Енергийният съюз може да стимулира текущия процес на въвеждане на лоялна конкуренция в енергийния сектор в ЕС — все още област, в която съществува широка гама от цени за потребители и промишленост и пазарният избор може да бъде ограничен. ЕИСК счита, че изготвянето на подробен анализ на регулаторните практики, които значително се различават в отделните държави членки, ще послужи като основа за конструктивен диалог за премахване на несъответствията и че това би трябвало да се извършва съвместно от НОЗК, националните енергийни регулатори и Комисията. Това може да хвърли светлина върху липсата на избор и ограничителните практики, като например схемите за централизирано топлоснабдяване.

4.6.

Неправилното упражняване на пазарна мощ в търговията на дребно с храни е непрекъснат проблем. Комисията поставя въпроса дали големите вериги за продажба на дребно са получили твърде силни преговорни позиции (в двустранните преговори с техните доставчици) и покупателна способност (на пазара като цяло) благодарение на двойната си роля на клиенти и конкуренти (чрез собствени търговски марки) на собствените си доставчици (10). Комитетът призовава за незабавни действия в съответствие с неотдавнашното си становище на тази тема (11) и отправя още веднъж препоръката си към Комисията да включи мониторинг на веригата за снабдяване с хранителни продукти в бъдещите доклади относно политиката в областта на конкуренцията

4.7.   Конкурентното право и интересът на широката общественост

4.7.1.

Изкривяванията на пазара могат да се дължат на редица фактори, които излизат извън строгите рамки на политиката в областта на конкуренцията. Сред тях са големите различия в корпоративното данъчно облагане между държавите членки, трудовите практики, които са широко познати като социален дъмпинг, появилите се практики вследствие на „икономиката на работата по отделни заявки“ (gig economy) и проблемите, свързани с кръговата икономика и глобалната икономическа устойчивост.

4.7.2.

Конкурентното право, чиито корени лежат в икономическите перспективи от средата на 20-ти век, днес трябва да бъде на висотата на предизвикателствата на 21-ви век. За да се преодолее изкуственото разделяне на пазарната и социално-екологичната сфера, трябва да се постави началото на цялостен и систематичен преглед на законодателството на ЕС в областта на конкуренцията, който да отчете икономическите, екологичните и социалните цели.

4.7.3.

ЕИСК е на мнение, че поетите от ЕС ангажименти към целите за устойчиво развитие (ЦУР) и Парижкото споразумение относно изменението на климата, в допълнение към съществуващите ангажименти в Договорите, би трябвало да бъдат взети под внимание като цели от обществен интерес в областта на прилагането на конкурентното право, заедно с целите, които са в интерес на потребителите.

4.7.4.

Въздействията на пазарната концентрация върху бъдещите поколения потребители и производители би трябвало да бъдат признати. Би трябвало да се направи оценка на различните модели за изчисление на дългосрочните неблагоприятни ефекти, както вече е направено при възлагането на обществени поръчки чрез оценката на разходите за целия жизнен цикъл.

4.8.

В някои неотдавнашни свои становища ЕИСК (12) призова за засилване на мерките за справедливо данъчно облагане, предприети от Европейската комисия (във връзка с мултинационалните дружества и физическите лица), тъй като редица въпроси остават неразрешени. Сред тях са борбата с данъчните измами, данъчните убежища, агресивното данъчно планиране и нелоялната данъчна конкуренция между държавите членки.

4.9.

По-специално са налице продължаващи и значителни изкривявания на пазара, причинени от силно различаващите се в държавите членки национални режими за корпоративно данъчно облагане, което варира между 9 % и 35 %, а в някои държави даже се срещат и по-ниски ставки в категории като правата на интелектуална собственост. Поради факта, че данъчната политика попада в сферата на националната компетентност, политиката на ЕС в областта на конкуренцията винаги ще се бори за намаляване на причинените изкривявания.

4.10.

В Директивата срещу избягването на данъци (ATAD), която би трябвало да се прилага в националните правни системи от 1 януари 2019 г., са определени правила за борба срещу практиките за избягване на данъци, които пряко засягат функционирането на вътрешния пазар, и се съдържат елементи, които би трябвало да спомогнат за избягването на някои различаващи се национални подходи, като това трябва да се приветства.

---

(1)  Регламент (ЕС) № 330/2010 на Комисията (ОВ L 102, 23.4.2010 г., стр. 1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/ALL/?uri=CELEX%3A32010R0330

(2)  http://ec.europa.eu/competition/antitrust/proposed_directive_bg.pdf.

(3)  ОВ C 283, 10.8.2018 г., стр. 83.

(4)  Директива 2014/104/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 ноември 2014 година относно някои правила за уреждане на искове за обезщетение за вреди по националното право за нарушения на разпоредбите на правото на държавите членки и на Европейския съюз в областта на конкуренцията (ОВ L 349, 5.12.2014 г., стр. 1).

(5)  ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 70.

(6)  Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за предоставяне на по-големи възможности на органите за защита на конкуренцията на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар, COM/2017/0142 final.

(7)  Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на лица, подаващи сигнали за нарушения на правото на Съюза [COM(2018) 218 final].

(8)  Становище на ЕИСК относно „Подобряване на защитата на лицата, сигнализиращи за нередности, на равнището на ЕС“. Докладчик: Franca Salis-Madinier (ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 155).

(9)  Регламент (ЕС) № 2017/2394 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 345, 27.12.2017 г., стр. 1).

(10)  Работен документ на службите на Комисията, SWD (2018) 349 final.

(11)  ОВ C 283, 10.8.2018 г., стр. 69.

(12)  ОВ C 262, 25.7.2018 г., стр. 1; ОВ C 197, 8.6.2018 г., стр. 29; ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 29.