(1)

На 27 април 2015 г. предприятие Bombardier Transportation Portugal S.A. (по-нататък „Bombardier“, или „жалбоподателят“) подаде жалба във връзка с предполагаема държавна помощ в полза на предприятие Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, S.A. („EMEF“), в която се твърди, че EMEF се е възползвало от неправомерна държавна помощ чрез своето дружество майка CP — Comboios de Portugal, E.P.E. („CP“), държавния португалски оператор на железопътни пътнически услуги.

(2)

На 3 юни 2015 г. жалбата беше изпратена на португалските органи за мнения заедно с искане за информация. Португалия отговори на 17 юли 2015 г. и на 24 юли 2015 г.

(3)

На 9 юни 2015 г. беше проведена среща с португалските органи.

(4)

С писмо от 29 октомври 2015 г. Комисията поиска допълнителна информация от португалските органи. Португалските органи предоставиха своя отговор на 21 декември 2015 г.

(5)

С писмо от 2 юни 2016 г. Комисията уведоми Португалия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на предполагаемите мерки за държавна помощ („решението за откриване на процедурата“).

(6)

Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно решението за откриване на процедурата.

(7)

След удължаване на крайния срок португалските органи представиха на 3 август 2016 г. своите мнения относно решението за откриване на процедурата.

(8)

Жалбоподателят представи своите мнения на 5 септември 2016 г. Не бяха получени други мнения от трети страни.

(9)

На 2 декември 2016 г. Комисията изпрати мненията на жалбоподателя на Португалия, на която беше дадена възможност да отговори, заедно с искане за допълнителна информация.

(10)

Становищата на Португалия относно мненията, представени от жалбоподателя, и отговорът на искането за информация бяха получени с писмо от 27 януари 2017 г.

(11)

На 2 февруари 2017 г. се проведе техническа среща с португалските органи, по време на която те предоставиха допълнителни разяснения.

(12)

Португалия представи допълнителна информация на 10 март 2017 г.

(13)

На 30 март 2017 г. Комисията изпрати на Португалия ново искане за информация.

(14)

Отговорът на Португалия на искането за информация беше получен на 1 юни 2017 г.

(15)

След искането на Комисията за информация от 13 септември 2017 г. Португалия представи отговора си на 29 септември 2017 г.

(16)

EMEF е португалско дружество, което е специализирано в ремонта и поддръжката на железопътен подвижен състав и предлага по-конкретно тежка поддръжка, модернизация и обновяване на железопътен подвижен състав и свързаното с него оборудване, както и проектиране, производство и модернизиране на товарни вагони.

(17)

EMEF е 100 % собственост на CP, португалския оператор на железопътни пътнически услуги, който е изцяло собственост на португалската държава.

(18)

EMEF е основано през 1993 г. чрез отделяне от дружеството майка CP, въпреки че то изглежда е продължило да функционира като вътрешен отдел на CP поне до 2004 г. (3)

(19)

Преди отделянето на предприятието дейностите по поддръжка на CP са се извършвали вътрешно и CP не е използвало външни доставчици на услуги. След отделянето си EMEF е продължило да бъде единственият доставчик на услуги по поддръжка. През 2017 г. все още 80 % от приходите на EMEF (4) идват от услуги, предоставяни на CP — дружеството майка, въпреки че през последните години те намаляват (5).

(20)

Доказателствата, представени от Португалия, показват, че освен отношенията между дружество майка и дъщерно дружество CP и EMEF са били зависими едно от друго: без EMEF CP не би могло да изпълнява задължението си за извършване на обществена услуга за предоставяне на пътнически железопътни услуги, а към момента на предоставяне на разглежданите мерки единствените основни клиенти на EMEF са били CP и тогавашното му дъщерно дружество CP Carga.

(21)

Другите клиенти на EMEF включват Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE и RENFE.

(22)

EMEF е единственият доставчик на услуги по поддръжка на железопътния транспорт в Португалия, който не е вертикално интегриран с производството и се конкурира с вертикално интегрирани многонационални конкуренти като Bombardier, Siemens, Alstom и Comsa, които в много случаи обикновено ограничават дейността си по поддръжка до произвеждания от тях подвижен състав.

(23)

Жалбоподателят твърди, че от 2003 г. насам EMEF многократно е получавало финансова подкрепа от CP под формата на допълнителен внесен капитал, парични плащания за покриване на загуби, заеми и държавни гаранции за банкови заеми.

(24)

Жалбоподателят също така твърди, че е възможно CP да е предоставило държавна помощ на EMEF, като е закупило услуги от EMEF на цена, по-висока от пазарната.

(25)

Съгласно член 17 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета (6) правомощията на Комисията за възстановяване на помощ са предмет на давностен срок от 10 години и всяко действие, предприето от Комисията по отношение на неправомерната помощ, прекъсва давностния срок. На 3 юни 2015 г. Комисията препрати жалбата на Португалия. Следователно официалната процедура по разследване и настоящото решение обхващат само мерките, предоставени след 3 юни 2005 г.

(26)

Официалната процедура по разследване се отнася до три мерки, включително техните подмерки (наричани заедно „мерките“): „мярка 1 — увеличения на капитала на EMEF на обща стойност 47,6 милиона евро“ („мярка 1“), „мярка 2 — заеми, отпуснати на EMEF, на обща стойност 19,5 милиона евро“ („мярка 2“) и „мярка 3 — финансови гаранции, предоставени на EMEF, на обща стойност 23 милиона евро“ („мярка 3“).

(27)

По отношение на „мярка 4 — закупуване на услуги по ремонт и поддръжка от EMEF над пазарните цени“ („мярка 4“) в решението за откриване на процедурата беше установено, че тя е съобразена с пазарните условия. По-конкретно, въз основа на доказателствата, предоставени от Португалия, в решението за откриване на процедурата Комисията счита, че покупните цени, платени от CP на EMEF, са били съобразени с пазарните условия или са били под пазарната цена и че следователно на EMEF не е предоставено предимство. Съответно Комисията стигна до заключението, че на EMEF не е предоставена държавна помощ по отношение на закупуването от СР на услуги по ремонт и поддръжка от EMEF.

(28)

CP е направило вливане на капитал в EMEF на обща стойност 47,6 милиона евро, състоящо се от:

(29)

CP е отпуснало заеми на EMEF на обща стойност 19,5 милиона евро, състоящи се от:

(30)

CP е предоставило финансови гаранции на EMEF на обща стойност 23 милиона евро, състоящи се от:

(31)

В решението си за откриване на процедурата Комисията започна разследване относно възможна държавна помощ в полза на EMEF чрез мярка 1, мярка 2 и мярка 3.

(32)

Преди решението за откриване на процедурата Португалия изобщо не е разгледала аспекта относно вменяването на отговорност за мерките на държавата, поради което в предварителната си оценка Комисията счете, че мерките могат да бъдат вменени на държавата.

(33)

Преди решението за откриване на процедурата Португалия твърди, че финансовата подкрепа от CP под формата на мярка 1, мярка 2 и мярка 3 е предоставена при пазарни условия и следователно не представлява държавна помощ.

(34)

По отношение на мярка 1 обаче Португалия не е представила цялата необходима информация, за да обоснове твърдението си, че CP е действало като оператор в условията на пазарна икономика по отношение на увеличенията на капитала.

(35)

По отношение на мярка 2 Португалия не е предоставила достатъчно доказателства, за да докаже, че заемите са били отпуснати при пазарни условия.

(36)

По отношение на мярка 3 Португалия не е предоставила достатъчно доказателства, за да докаже, че финансовите гаранции са били предоставени при пазарни условия.

(37)

Поради това Комисията стигна до временното заключение, че мярка 1, мярка 2 и мярка 3 могат да се считат за съвместими единствено като помощ за оздравяване и/или преструктуриране по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране от 2004 г. Португалия обаче не е представила никакви доказателства, които да гарантират спазването на необходимите изисквания, за да се установи, че помощта за преструктуриране за EMEF е съвместима. Съответно Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на мярка 1, мярка 2 и мярка 3 с вътрешния пазар.

(38)

В писмото си от 5 септември 2016 г. жалбоподателят заяви, че твърдението на Португалия, че мерките са в съответствие с принципа на оператор в условията на пазарна икономика („ПОУПИ“), трябва да бъде опровергано поради факта, че EMEF никога не е изплащало дивиденти на CP.

(39)

В писмото си жалбоподателят твърди също така, че Bombardier Group повече не реализира приходи в Португалия поради неблагоприятното конкурентно положение, дължащо се на публичната подкрепа в полза на EMEF. В резултат на това Bombardier е било принудено да прекрати дейността си в Португалия и да съкрати служители, чийто брой е бил намален от 75 през 2015 г. на едва 5 през 2016 г. (като ролята му се е ограничила до представителство).

(40)

След решението за откриване на процедурата Португалия изложи обширни аргументи, че мерките не могат да бъдат вменени на държавата. Позицията на Португалия може да бъде обобщена, както следва:

(41)

Португалия твърди, че CP е публично предприятие, което е 100 % пряка собственост на държавата и попада в обхвата на правната рамка за „държавни предприятия“ в „сектора на държавните предприятия“.

(42)

Португалските органи заявиха (7), че в рамките на „публичния сектор“ съществуват три категории субекти или подсектори, които се различават основно по степента си на интегрираност в държавата и по различните степени на автономността си от правителството.

(43)

Секторът на държавните предприятия се състои от публични предприятия и свързани предприятия. Тези публични предприятия включват търговски предприятия, чийто контрол, присъщ на функцията на акционер, се упражнява от държавата или от друго публично предприятие.

(44)

Освен „сектора на държавните предприятия“ в Португалия съществуват две други категории субекти държавна собственост в зависимост от степента им на интегрираност в държавата и различната им степен на автономност от правителството: i) „публичен подсектор под пряк контрол на държавата“, който се състои от органи, интегрирани в държавата и попадащи под контрола на португалското правителство; и ii) „публичен подсектор под непряк контрол на държавата“ (по-специално състоящ се от „държавни институти“), който, въпреки че не е част от държавата, непряко преследва нейните цели и подлежи на надзор от страна на правителството.

(45)

Португалия твърди, че в португалското административно право са предвидени три различни начина, по които правителството може да упражнява функцията си по административен контрол върху публичния сектор: „правомощията за управление“ , „правомощията за упражняване на надзор“ и „правомощията за упражняване на контрол“. Правомощията за управление са най-широки, правомощията за упражняване на контрол, които са приложими за CP, са най-ограничени, а правомощията за упражняване на надзор са по средата между другите две.

(46)

„Правомощията за управление“ (които включват правомощията за даване на разпореждания и инструкции) са приложими за субекти, които са част от централната държавна администрация и които са йерархично подчинени на правителството. „Правомощията за упражняване на надзор“ (правомощията за даване на насоки, които включват правомощията за издаване на указания и препоръки) се упражняват по отношение на субекти, които са част от т.нар. „непряка администрация“, като например държавните институти. „Правомощията за упражняване на контрол“ (които включват функции по административен контрол) се упражняват по отношение на субекти, които са част от т. нар. „автономен публичен сектор“, който включва „сектора на държавните предприятия“.

(47)

По отношение на сектора на държавните предприятия Португалия твърди, че контролните правомощия на държавата („правомощия за упражняване на контрол“) са определени по закон и че по същество те включват издаване на насоки за управление, осъществяване на финансово наблюдение (упражнявано от Сметната палата и от Главния финансов инспекторат) и установяване на задължения на дружествата за докладване на определени документни доказателства. В допълнение към тези правомощия, предвидени по закон, държавата упражнява обичайните права, присъщи на функцията ѝ на акционер в съответните дружества, в зависимост от дела на правата ѝ на глас и в съответствие с приложимото търговско право. В съответствие с член 25 от Декрет№ 133/2013 от 3 октомври 2013 г. (8) („DL № 133/2013“) публичните предприятия се ползват с автономност на управлението в отношенията си с държавата и с независимост при изпълнението на корпоративната си стратегия.

(48)

EMEF е дъщерно дружество 100 % собственост на CP и съответно според Португалия държавата има само непряк контрол върху EMEF. Не съществува правна разпоредба относно държавния контрол върху дъщерни дружества на държавни предприятия като EMEF. Правните разпоредби се прилагат само за дружеството майка — CP.

(49)

Португалските органи заявиха, че CP е публично предприятие, подчинено на частното право, което осъществява и управлява дейността си независимо от държавата, особено що се отнася до отношенията му с предприятия, в които CP има участие, например EMEF.

(50)

Португалия посочи, че съгласно член 1, параграф 1 от устава на CP (9) то е публично предприятие с автономност при управлението на администрацията, финансите и активите си и с правоспособност да поема всички права и задължения, които са необходими или целесъобразни за постигане на неговата цел (10). Следователно, въпреки че е част от сектора на държавните предприятия, CP се регулира специално от частното право (гражданско, данъчно, търговско и дружествено право).

(51)

Упражняването на икономическия и финансов контрол върху CP от страна на португалските органи през периода, в който са били предоставени мерките, е въз основа на разпоредбите на Декрет № 558/99 от 17 декември 1999 г. (11) („DL № 558/99“), който е в сила до декември 2013 г., както и на Декрет № 133/2013. Съответно DL № 558/99 регламентира отношенията в сектора на държавните предприятия през по-голямата част от периода, през който са били предоставени мерки 1, 2 и 3.

(52)

В член 22 от устава на CP е описан контролът, който португалските органи могат да упражняват върху CP.

(53)

Португалските органи заявиха, че рамката за икономически и финансов контрол, установена в член 22 от устава на CP, произтича пряко от правната уредба, установена в член 29 от DL № 558/99.

(54)

Член 22 от устава гласи:

(55)

Португалските органи също така подчертаха, че изискванията за контрол/докладване, приложими за CP, се отнасят за всички публични дружества (т.нар. „E.P.E“) в Португалия. CP изпраща годишните доклади на правителството (по-точно на отговорните министерства). Тези доклади обаче не се одобряват официално или по какъвто и да е друг начин от правителството/отговорните министерства.

(56)

Португалия обясни, че съгласно член 22 от устава на CP контролът от страна на португалските органи официално включва одобряването на инвестиционните планове на CP. Последният път, когато CP е поискало такова одобрение за инвестиция в EMEF обаче, е бил през 2001 г., т.е. преди разследвания период, и не е получило отговор (13). След това CP не е искало одобрения. Поради това решенията за предоставяне на мерки 1, 2 и 3 са взети от Управителния съвет на CP въз основа на искане от страна на EMEF за намеса, без да са одобрени от правителството.

(57)

По отношение на упражнявания от правителството действителен контрол върху CP португалските органи заявиха, че през периода, в който са били предоставени мерките, контролните правомощия, действително упражнявани от държавата по отношение на CP, са били изключително размити. Те са се състояли основно в следното:

(58)

Португалия твърди, че през периода, в който са били предоставени мерките, Управителният съвет на CP е бил назначаван с административни решения („resolução“) на португалския Министерски съвет.

(59)

Португалските органи отбелязаха, че докато изпълняват задълженията си като членове на Управителния съвет на CP, длъжностните лица подлежат на разпоредбите относно правните несъответствия и пречки, предвидени в устава на публичните органи за управление. Уставът, който е в сила от 1976 г. и е изменен с два последващи акта, урежда назначаването на длъжност на управители на публичноправни субекти („управители на публичноправни субекти“) и изпълнението на служебните им задължения. През разследвания период управлението на CP е било подчинено на два различни устава на публичните органи за управление: Устав на публичните органи за управление от 1982 г., одобрен с Декрет № 464/82 от 9 декември (14), и Устав на публичните органи за управление от 2007 г., одобрен с Декрет № 71/2007 от 27 март (15). И двата устава предвиждат (16), че управителите на публичноправни субекти трябва да декларират всеки конфликт на интереси, да извършват работата си при пълна независимост и автономност и изключително в интерес на дружеството, при което трябва да следят за икономическата ефективност и да преследват целите на дружеството. В тях се изисква също така (17) управителите на публичноправни субекти да работят на пълен работен ден за публичното дружество, освен ако министърът на хазната и министърът на финансите не предвидят друг мандат, а случаят с управителите на CP не е бил такъв. Това, наред с другото, не позволява на управителите на публичноправни субекти да заемат други ръководни длъжности в публичната администрация или в независими регулаторни органи.

(60)

Португалия заяви, че членовете с изпълнителни правомощия в Управителния съвет на CP извършват дейността си при съблюдаване на принципа на изключителност, т.е. те не могат да заемат политически или държавни длъжности или каквато и да е ръководна позиция в частно или публично дружество, докато са членове на Управителния съвет на CP, за да се гарантират в максимална степен тяхната независимост и целенасоченост. Докато заемат длъжността член на Управителния съвет на CP, те могат само: i) да заемат длъжност като членове на съвета на дъщерно дружество, например като директор на EMEF (без възнаграждение); ii) да заемат длъжности в субект, в който по закон трябва да заемат задължителна длъжност („funções em regime de inerência“), например в консултативен/надзорен съвет; или iii) да извършват преподавателска дейност в държавни висши училища, да провеждат конференции, да изнасят лекции или да пишат академични трудове.

(61)

Поради това всички членове на Управителния съвет на CP, които може да са заемали политическа, държавна и/или общинска длъжност, преди да бъдат назначени в Управителния съвет на CP, подлежат на стриктното задължение да се оттеглят от тази длъжност, преди да се присъединят към Управителния съвет на CP, тъй като ще бъдат подведени под наказателна, гражданска и/или финансова отговорност.

(62)

Португалските органи обясниха, че критериите, използвани при подбора на членовете на Управителния съвет на CP, включват богат експертен опит в транспортния сектор и/или управленски опит, подходяща академична подготовка и липса на частни интереси.

(63)

Португалските органи предоставиха на Комисията информация относно експертния опит на настоящите и предишните членове на Управителния съвет на CP, включително автобиографиите на членовете на Управителния съвет на CP. Португалия предостави и няколко протокола от заседания на Управителния съвет на CP.

(64)

Португалските органи подчертаха, че макар членовете на Управителния съвет на CP да се назначават от правителството, това не засяга автономността на CP, тъй като назначените лица не са нито бивши държавни служители, нито политици.

(65)

Португалия твърди, че съгласно член 2, параграф 4 и член 26, параграф 1 от устава на CP дружеството има право да създава дъщерни дружества и е отговорно за събирането на такси за предоставяне на пътнически железопътни услуги и за извършването на плащания, необходими за изпълнение на неговата цел.

(66)

Член 2, параграф 4 от устава на CP гласи: „При изпълнението на целта, посочена в предходния параграф, [основната цел на CP е предоставянето на услуги за пътнически железопътни превози по националната железопътна мрежа] публичното дружество CP може:

(67)

Член 26, параграф 1 от устава на CP гласи: „Изключителна отговорност на публичното дружество CP е да събира приходи от дейността си, предвидена в съответствие с настоящия устав и закона, както и да прави всички разходи, необходими за постигане на целта си.“

(68)

Португалските органи подчертаха, че португалското правителство не се е намесвало пряко или непряко в управлението на EMEF, дори чрез позицията на СР като единствен акционер.

(69)

Португалия твърди, че решенията на CP да инвестира в EMEF са били приети от Управителния съвет на CP по инициатива на EMEF и са били официално одобрени на годишното общо събрание на EMEF (в качеството му на единствен акционер), а не с правителствени актове. Позицията на акционер в EMEF се изпълнява от CP, а не от португалските държавни органи, като при тези обстоятелства CP има същите правомощия като всеки друг частен акционер с контролен пакет, предвидени в частното дружествено право.

(70)

По подобен начин решенията на CP относно неговите дъщерни дружества не включват пряка или непряка намеса на държавата: те се вземат от Управителния съвет на CP без пряка или непряка намеса от страна на правителството, което не се намесва в управленските решения на CP.

(71)

Не съществуват специфични изисквания за докладване на CP на португалското правителство по отношение конкретно на EMEF и предприетите действия във връзка с EMEF. Португалските органи отбелязаха, че конкретните инвестиции, направени от CP в EMEF, не са включени в ГПД. Всъщност до 2011 г. упоменаванията на EMEF в тези документи са косвени и са направени във връзка с разходите за поддръжка на подвижния състав.

(72)

Португалия заяви, че решенията на CP да инвестира в EMEF не са съобщени на португалското правителство и не са взети, нито одобрени от него. Решенията за инвестиране в EMEF са взети от CP в рамките на неговата автономност и независимост при корпоративното управление, по-специално що се отнася до отношенията му с неговите дъщерни дружества. Тези решения са взети от CP в съответствие с финансовата самостоятелност на предприятието и чрез самофинансиране.

(73)

Португалските органи заявиха, че финансовият контрол върху CP, упражняван от Главния финансов инспекторат („ГФИ“), не включва решения относно мерките, предприети от CP по отношение на EMEF. ГФИ получава ежегодно годишните отчети на CP (т.е. докладите и годишните счетоводни отчети за всяка година), за да може ГФИ да издаде становище и след това да представи тези документи за преглед на министрите на финансите и на транспорта. В тези документи не се предоставя информация за съображенията на CP относно инвестициите в EMEF.

(74)

Португалските органи също така информираха Комисията, че през периода, в който са били предоставени мерките, държавата не е извършила увеличения на капитала на СР, нито му е предоставила преки заеми.

(75)

Беше обяснено също така, че финансовите ресурси, инвестирани в EMEF през периода, в който са били предоставени мерките, са основно от заеми, получени от CP от португалски търговски банки.

(76)

Португалските органи обясниха структурата на вземащите решения органи на EMEF, т.е. Общото събрание на акционерите и Съвета на директорите. Между 2005 г. и 2010 г. EMEF е имало също и Изпълнителен комитет, съставен изключително от лица, които не принадлежат към ръководството на CP.

(77)

Общото събрание на акционерите се състои от акционера на EMEF, т.е. CP. Считано от март 2013 г., Съветът на директорите се състои от двама членове, които се избират измежду общо петимата (18) членове на Управителния съвет на CP. Членовете на Съвета на директорите се избират на заседание на Общото събрание на акционерите на EMEF. През периода преди 2013 г. Съветът на директорите на EMEF се е състоял от трима до петима членове, които не са били непременно представители на единствения му акционер CP.

(78)

Португалските органи подчертаха, че за разлика от членовете на Управителния съвет на CP (които се назначават от правителството), членовете на Съвета на директорите на EMEF се избират на Общото събрание на акционерите на EMEF, а не се назначават от държавата.

(79)

След решението за откриване на процедурата Португалия представи два доклада от комплексна проверка, изготвени от SaeR — Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco (19) (SaeR) (20), протокол от заседанието и три последващи проучвания, изготвени от Deloitte & Associados SROC, S.A., в които мерките 1, 2 и 3 се оценяват поотделно.

(80)

Португалия твърди, че вноските в капитала и решенията, взети от CP, са поведение, което би предприел и частен оператор в условията на пазарна икономика. Португалия твърди, че СP е взело всички свои решения по отношение на EMEF въз основа на стратегически предварителен задълбочен анализ на дейностите на EMEF с цел да подкрепи предприятието, като е отчело неговите пазарни нужди и бъдещи перспективи, водещи до рентабилност.

(81)

Португалия подчерта, че за оценката на съответствието на поведението на СР с ПОУПИ следва да бъдат взети предвид изброените по-долу специфични обстоятелства:

(82)

Португалия твърди, че ако Комисията желае да анализира мерките с оглед на Насоките за оздравяване и преструктуриране от 2004 г., ще бъде необходимо да прецени дали EMEF би разполагало с капацитета — като се вземат предвид собствените му ресурси и онези, които СР би било готово да предостави — да поеме загубите, които понася, и да възстанови жизнеспособността на своя бизнес модел без намесата на правителството под формата на държавна помощ.

(83)

В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да се определи дали дадена мярка представлява държавна помощ, трябва да са изпълнени следните условия:

(84)

Първото условие, което следва да бъде разгледано, е дали финансовата подкрепа от СР в полза на EMEF е била предоставена от държавата или чрез ресурси на държавата. Съгласно практиката на Съда по делото Stardust Marine (21) този критерий е изпълнен, ако от една страна, става въпрос за държавни ресурси, и от друга страна, ако предоставянето им може да бъде вменено на държавата, в случая Португалия.

(85)

Ресурси на държавата по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС са ресурсите на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурсите на публичните предприятия, върху които публичните органи могат пряко или косвено да упражняват контрол.

(86)

Както е посочил Съдът, „при положение че ресурсите на публичните предприятия попадат под контрола на държавата, така че са на нейно разположение, тези ресурси се обхващат от понятието „ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 [от] ДФЕС“ (22).

(87)

CP е 100 % собственост на държавата. Следователно Комисията стига до заключението, че финансовата подкрепа на CP в полза на EMEF предполага използването на ресурси на държавата дори ако през периода, когато са предоставени мерките, CP не се е финансирало чрез преки безвъзмездни средства от държавата, а чрез заеми, получени на търговския пазар.

(88)

Що се отнася до вменяването на отговорност на държавата, Съдът е посочил в делото Stardust Marine, че „дори когато държавата е в състояние да контролира публично предприятие и да упражнява господстващо влияние върху оперативната му дейност, не може автоматично да се предполага, че действително е бил упражняван такъв контрол във всеки конкретен случай. Публичните предприятия могат да бъдат повече или по-малко независими, което се определя от степента на автономност, която държавата им предоставя. […] Поради това единствено фактът, че дадено публично предприятие се контролира от държавата, не е достатъчен, за да ѝ се вмени отговорност за приетите от него мерки, например разглежданите понастоящем мерки за финансова подкрепа. Необходимо е също така да се прецени дали публичните органи трябва да бъдат разглеждани като участвали по един или друг начин в приемането на тези мерки.“ (23).

(89)

Следователно от практиката на Съда става ясно, че критерият за вменяване на отговорност на държавата трябва да бъде разглеждан от Комисията за всеки отделен случай. Отговорността на държавата не може да бъде изведена само от органичните фактори, които свързват публичното предприятие с държавата.

(90)

Съдът е посочил, че „отговорността на държавата за мярка за помощ, предприета от публично предприятие, може да се изведе от съвкупност от признаци, произтичащи от обстоятелствата по случая и от условията, в които се прилага мярката“ (24).. В своята практика Съдът се позовава на признаци, като например факта, че публичното предприятие, отпуснало помощта, не би могло да приеме това решение, без да вземе предвид изискванията на публичните органи, че това предприятие е било не само органически свързано с държавата, но и е трябвало да вземе предвид насоките на междуведомствен комитет, интегрираността на публичното предприятие в структурите на публичната администрация, естеството на неговата дейност и упражняването ѝ на пазара при нормални условия на конкуренция с частните оператори, правния статут на предприятието (т.е. дали е субект на публичното право, или на общото дружествено право), интензивността на контрола, упражняван от публичните органи върху управлението на предприятието, или всеки друг показател, сочещ в съответния случай намеса на публичните органи в приемането на мярката или малката вероятност за липса на намеса, с оглед също и на обхвата на мярката, на нейното съдържание или на включените в нея условия (25).

(91)

Като взе предвид, че Португалия не твърди, че финансирането от CP в полза на EMEF не може да бъде вменено на държавата, в решението за откриване на процедурата (съображение 29) Комисията направи временното заключение, че предприетите от CP мерки могат да бъдат вменени на държавата.

(92)

Въз основа на становищата и допълнителните разяснения, предоставени от Португалия след решението за откриване на процедурата, Комисията проучи обстоятелствата, при които са били предоставени мерките, и различните признаци за възможно участие на португалските органи в решенията за отпускане на помощта.

(93)

Следователно Комисията ще оцени дали участието на португалските органи в решението за предоставяне на разглежданите мерки се е основавало на набор от признаци, които, разгледани като цяло, свидетелстват за упражняване на действително влияние или контрол от страна на държавата.

(94)

Въпреки че CP е 100 % пряка собственост на държавата и следователно представлява публично предприятие, обхванато от режима за „държавни предприятия“ в Португалия, то се управлява от частното право съгласно членове 3 и 7 от Декрет № 558/99 и, считано от декември 2013 г., от Декрет № 133/2013. CP упражнява висока степен на автономност в своята дейност.

(95)

Що се отнася до степента на автономност от правителството, CP е предприятие, върху което правителството има „правомощия за упражняване на контрол“, което означава, че CP разполага със свободата и независимостта да управлява стопанската си дейност без прякото или косвеното участие на португалските органи.

(96)

Португалските органи разясниха, че съгласно португалското административно право правомощията за упражняване на надзор се състоят в определяне и направляване на поведението на даден субект, докато правомощията за упражняване на контрол се състоят просто в правото да се одитират редовността и целесъобразността на функционирането на даден субект.

(97)

Следователно CP — субектът, предоставящ мерките, който принадлежи към групата предприятия, интегрирани в най-слаба степен в публичния сектор, се ползва с най-високата степен на автономност и върху него се упражнява най-ниска степен на контрол от страна на правителството, тъй като спрямо него се прилагат единствено правомощията за упражняване на контрол.

(98)

Комисията отбелязва, че както е посочено в съображение 88, единствено фактът, че СР се контролира от държавата, не е достатъчен, за да се заключи, че мерките могат да бъдат вменени на държавата.

(99)

Съгласно устава на CP, който е в съответствие с разпоредбите на Декрет № 558/99 и Декрет № 133/2013, икономическото и финансовото наблюдение на СР се упражняват от Министерството на финансите и Министерството на транспорта. Това наблюдение предполага:

(100)

Съгласно информацията, предоставена от португалските органи обаче, през периода, през който са отпуснати разследваните мерки (2006—2014 г.) (26), контролът по наблюдение, който държавата действително упражнява по отношение на СР, е бил ограничен. Той се е състоял главно в очертаване на стратегическите насоки за сектора на железопътния транспорт и в получаване на годишните планове за дейността и бюджетите, т.нар. „ГПД“. Едва от 2016 г. нататък съответното министерство е одобрявало ГПД на CP (27). Както е описано в съображение 56, Португалия е посочила, че последният път, когато CP е поискало одобрение във връзка с инвестициите в EMEF, е бил през 2001 г., т.е. преди разследвания период по настоящия случай, и дори тогава то не е получило отговор от португалските органи.

(101)

Управлението на CP включва и надзорен орган. От 2006 г. до 2013 г. надзорен орган е Comissão de Fiscalização, като нито един от членовете му не участва в публичната администрация, с изключение на председателя, който през периода 2005—2007 г. е изпълнявал функцията на външен консултант към Сметната палата. През ноември 2013 г. Comissão de Fiscalização е заменен от Conselho Fiscal, като четирима негови членове са назначени от Министерството на финансите и Министерството на икономиката и същевременно участват в публичната администрация (в ГФИ и Главна дирекция „Хазна и финанси“ (Direcção-Geral do Tesouro e Finanças). Въз основа на информацията, предоставена от Португалия, тези органи са функционирали подобно на одитен орган на частноправно дружество и като такива не са се намесвали и не са можели да се намесват в процеса на вземане на решения, довел до приемането на разглежданите мерки, тъй като е трябвало да бъдат независими.

(102)

Португалия твърди, че инвестициите, запланувани от CP и докладвани пред съответните министерства, не са съдържали конкретна информация относно мерките, нито пък CP е поискало разрешение или каквото и да било решение по този въпрос. Това показва, че португалските органи не са били запознати с конкретните мерки, предоставени от CP в полза на EMEF.

(103)

Според Португалия на практика до декември 2013 г., когато влиза в сила Декрет № 133/2013, годишните счетоводни отчети и доклади, представяни на ГФИ и Главна дирекция „Хазна и финанси“, никога не са били следвани от одобрение. От декември 2013 г. нататък, съгласно Декрет № 133/13, докладите и счетоводните отчети трябва да бъдат одобрявани. Въпреки това, както твърди Португалия, тези годишни счетоводни отчети и доклади не включват информация относно инвестициите на CP в EMEF.

(104)

Комисията отбелязва, че единствената подмярка, предоставена след декември 2013 г., е заемът в размер на 3 милиона евро, отпуснат от СР на EMEF през януари 2014 г. Въз основа на информацията, предоставена от Португалия, дори тази подмярка, която е част от мярка 2, не е била одобрена от държавата, тъй като е изтекъл едва един месец от влизането в сила на новите разпоредби, въведени с Декрет № 133/2013. Комисията счита, че това е правдоподобно. Освен това дори след влизането в сила на Декрет № 133/2013 информацията, включена в годишните счетоводни отчети и докладите, представени на ГФИ, не позволява да бъдат екстраполирани сумите на заемите и на финансовите гаранции, отпуснати на EMEF, нито дори на преобразуванията на заеми в собствен капитал.

(105)

Въз основа на гореизложеното Комисията счита, че рамката за наблюдение в сила през разследвания период и начинът, по който тя е била конкретно прилагана, не са попречили на CP да упражнява своите управленски функции при пълна автономност и не са ограничавали неговата корпоративна независимост. Степента на участие на отговорните министри в управлението на CP на практика е била значително под равнището, предвидено в приложимото законодателство и в устава на CP. Ограничената роля на държавата в настоящия случай конкретно по отношение на мерките, предмет на разследването, не е била такава, че да доведе до положение, при което да се счита, че държавата е участвала в приемането на конкретна мярка.

(106)

Според Португалия решението на CP да инвестира в EMEF не е било съобщено на португалското правителство и не е било взето, нито одобрено от него. Решенията за мерките са били взети от CP в рамките на неговата автономност и независимост.

(107)

Съгласно член 2, параграф 4 и член 26, параграф 1 от устава на CP, както е описано в съображение 65, CP има право да учреди дъщерно дружество и да прецени как да разпредели ресурсите, необходими за изпълнение на неговата цел, т.е. предоставянето на пътнически железопътни превози в Португалия.

(108)

Въз основа на получената информация става ясно, че инвестиционните мерки, предоставени в полза на EMEF, не са били включени в ГПД. До 2011 г. упоменаванията на EMEF в тези документи са във връзка с разходите за поддръжка на подвижния състав, плащани от CP на EMEF, тъй като EMEF е осигурявало поддръжката, и те не включват информация относно мерките за финансиране, предоставени на EMEF. След 2011 г. CP посочва в годишните доклади, че са необходими действия за „намаляване на загубите на свързаните предприятия на CP“ и споменава перспективите EMEF да се превърне в конкурентоспособно предприятие.

(109)

Според протоколите от заседанията на Управителния съвет на CP, предоставени от Португалия, решенията, вземани на заседанията на Управителния съвет на CP, са били предшествани от изготвянето и изпращането от EMEF на информация, искания и меморандуми. Не се споменава възможна намеса на държавата. Поради това Комисията счита, че инициативата за приемане на оценяваните мерки е на EMEF.

(110)

Тази позиция се подкрепя от факта, че финансовият мащаб на EMEF е относително ограничен в сравнение с групата CP: оборотът (55 милиона евро за 2014 г.) и общите активи (45 милиона евро за 2014 г.) на EMEF са много ограничени в сравнение с тези на групата CP (320 милиона евро оборот и 975 милиона евро общи активи за консолидираната група CP за 2014 г. (28)).

(111)

Инвестиционните решения на CP са се вземали от Управителния съвет на СР.

(112)

Съответно Комисията заключава, че въз основа на информацията, предоставена от португалските органи, в светлината на специфичните и практически характеристики на настоящия случай решението за мерките и одобрението им не са на португалските органи и няма данни, че правителството или друг публичен орган е участвал по какъвто и да е начин в решението на CP да предостави мерките в полза на EMEF.

(113)

През периода, когато са предоставени мерките, Управителният съвет на CP е назначаван с административни решения („resolução“) на Министерския съвет на Португалия, както е предвидено в устава на СР.

(114)

Въз основа на информацията, предоставена в съображения 61—67, въпреки че са се назначавали от държавата, членовете на Управителния съвет са били управители, на които не е било разрешено да съвместяват различни ръководни роли по време на своя мандат. Това означава, че членовете на правителството или на който и да е друг публичен орган не биха могли да участват в Управителния съвет на CP, докато в същото време изпълняват публични функции, нито биха могли да участват в Съвета на директорите на EMEF.

(115)

От 2011 г. нататък назначаването на управители на публичноправни субекти, като например ръководителя на CP, и на други висши държавни служители в Португалия подлежи на незадължително одобрение на техните автобиографии от страна на независим оценяващ орган, а именно Комитета за набиране и подбор на кадри в публичната администрация.

(116)

Португалия предостави списъка на всички членове на Управителния съвет на CP, както и техните автобиографии за разследвания период. Комисията отбелязва, че според тези автобиографии само двама членове на Управителния съвет са имали обширен предишен опит в португалската централна администрация (на политическо равнище или като висши служители в министерства). Поради това Комисията счита, че преобладаващата част от членовете на Управителния съвет не са били назначени въз основа на политически или административни заслуги, свързани с предишен техен опит в португалската публична администрация.

(117)

Членовете на Съвета на директорите на EMEF се избират на Общото събрание на акционерите на EMEF и им се възлагат правомощия за управление на предприятието.

(118)

От предоставената информация следва, че във вземащите решения органи на СР и EMEF не са назначавани нито членове на правителството, нито делегат на който и да е публичен орган. Изборът и назначаването на Управителен съвет на CP не са повлияли на способността на CP да упражнява своята финансова и оперативна автономност. Следователно при отсъствието на доказателства за конкретни връзки между CP и публичните органи Комисията заключава, че няма данни за участие на публичните органи в приемането на оценяваните мерки.

(119)

CP разчита на своето дъщерно дружество EMEF да изпълнява задължението му за извършване на обществена услуга при условия, в които почти единствените клиенти на EMEF са CP — неговото дружество майка, и (тогавашното му) дъщерно дружество CP Carga (29). Фактът, че CP би могло да заплаща на EMEF възнаграждения под пазарните цени за предоставяните услуги, както е описано в съображение 27, е още една причина, с която се обяснява интересът на CP да поддържа стопанската дейност на EMEF. Решенията на CP да предостави мерките в полза на EMEF са продиктувани от икономическа логика. Както вече беше посочено по-горе, тези мерки са предприети на равнището на CP без конкретно участие на държавата.

(120)

Като взе предвид обстоятелствата и контекста на настоящия случай, въз основа на преките и косвените признаци, разгледани като цяло, Комисията счита, че няма доказателства за конкретно участие на португалските органи в предоставянето на мерките. Държавата не е предприела конкретните мерки, не ги е одобрила и не е била информирана за тях и свързаните с тях подробности. Предоставените доказателства сочат, че контролът върху дейността на CP от страна на държавата е имал за цел да се гарантира, че CP изпълнява задълженията си за извършване на обществена услуга и задълженията си за докладване и не е обхващал мерките, предоставени от CP в полза на EMEF. Следователно в светлината на гореизложеното, при отсъствието на достатъчно признаци за упражняване на действително влияние или контрол от страна на държавата, Комисията заключава, че мерките не могат да бъдат вменени на португалската държава.

(121)

Комисията констатира, че мерките не могат да бъдат вменени на португалската държава. Тъй като установените в член 107, параграф 1 от ДФЕС критерии за определяне на това дали дадена мярка представлява помощ са кумулативни, не е необходимо Комисията да оценява дали останалите условия са изпълнени.

(122)

Поради това Комисията заключава, че мерките не представляват държавна помощ,