1.

Kõnesolevate liidetud kohtuasjade esemeks on apellatsioonkaebused, millega apellatsioonkaebuse esitanud ettevõtjad paluvad tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 29. novembri 2021. aasta kohtumääruse Grupa Azoty jt vs. komisjon (T‑726/20, ei avaldata) ja 29. novembri 2021. aasta kohtumääruse Advansa Manufacturing jt vs. komisjon (T‑741/20, ei avaldata) (edaspidi „vaidlustatud kohtumäärused“), millega Üldkohus jättis vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata nende hagid, milles nad palusid tühistada osaliselt komisjoni 25. septembri 2020. aasta teatise „Suunised, mis käsitlevad teatavaid riigiabimeetmeid kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemis pärast 2021. aastat“ (edaspidi „vaidlusalused suunised“). ( 2 )

2.

Euroopa Kohtul avaneb seega võimalus anda väga olulisi selgitusi selle kohta, kuidas tõlgendada teatud vastuvõetavuse tingimusi sellise hagi puhul, mille isikud on esitanud Üldkohtule, nimelt mõistet „vaidlustatav akt“ ja otsese puutumuse tingimust ning nende kahe tingimuse vahelist suhet.

3.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiiv 2003/87/EÜ, millega luuakse liidus kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT 2003, L 275, lk 32; ELT eriväljaanne 15/07, lk 631), kehtestas Euroopa Liidus kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (edaspidi „ELi heitkogustega kauplemise süsteem“), et soodustada nende heitkoguste majanduslikult tõhusat ja tulemuslikku vähendamist. Seda direktiivi muudeti eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. märtsi 2018. aasta direktiiviga (EL) 2018/410 (ELT 2018, L 76, lk 3) ning selle direktiivi eesmärk on eelkõige parandada ja pikendada ELi heitkogustega kauplemise süsteemi ajavahemikuks 2021–2030.

4.

Direktiivi 2003/87 artikli 10a lõige 6 direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis on sõnastatud järgmiselt:

„Liikmesriigid peaksid kooskõlas teise ja neljanda lõiguga võtma vastu finantsmeetmed selliste sektorite või allsektorite kasuks, mille puhul esineb süsinikdioksiidi lekke tõeline oht suurte kaudsete kulude tõttu, mis ilmnevad tegelikult kasvuhoonegaaside heitkogustega seotud kulude ülekandumisel elektrihindadesse, eeldusel et sellised finantsmeetmed on kooskõlas riigiabi eeskirjadega ega moonuta põhjendamatult konkurentsi siseturul. […]“.

5.

Alates 1. jaanuarist 2021 asendavad vaidlusalused suunised 5. juuni 2012. aasta teatist „Suunised, mis käsitlevad teatavaid riigiabimeetmeid kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemis pärast 2012. aastat“ (ELT 2012, C 158, lk 4).

6.

Vaidlusaluste suuniste punktis 7 märgib komisjon, et ta kehtestab nendes suunistes tingimused, mille kohaselt võib ELi heitkogustega kauplemise süsteemi raames antavat riigiabi lugeda siseturuga kokkusobivaks vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c.

7.

Vaidlusaluste suuniste punktis 9 täpsustab komisjon, et seal esitatud põhimõtteid „kohaldatakse üksnes direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a lõikes 6 ja artiklis 10c sätestatud konkreetsete abimeetmete suhtes“.

8.

Vaidlusaluste suuniste punktis 21 on märgitud:

„Selleks et piirata konkurentsi moonutamise ohtu siseturul, peab abi piirduma sektoritega, mille puhul esineb kasvuhoonegaaside heite ülekandumise tegelik oht tulenevalt märkimisväärsetest kaudsetest kuludest, mis on tingitud konkreetselt kasvuhoonegaaside heitkogustega seotud kulude ülekandumisest elektrihindadesse. Käesolevate suuniste tähenduses on kasvuhoonegaaside heite ülekandumise oht tegelik üksnes juhul, kui abisaaja tegutseb käesolevate suuniste I lisas loetletud sektoris.“

9.

Apellandid Grupa Azoty S.A., Azomureș SA ja Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis on ettevõtjad, kes tegutsevad väetiste ja lämmastikuühendite tootmise sektoris, mis kuulub praeguse seisuga NACE koodi 20.15. alla.

10.

Seda sektorit ei ole märgitud vaidlusaluste suuniste I lisas esitatud loetellu, samas kui see kuulus kuni 31. detsembrini 2020 kohaldatud 2012. aasta suuniste II lisasse.

11.

Apellandid esitasid 15. ja 16. detsembril 2020 Üldkohtu kantseleisse saabunud hagid, millega nad palusid ELTL artikli 263 alusel tühistada vaidlusaluste suuniste I lisa.

12.

Vaidlustatud kohtumäärustega tunnistas Üldkohus need hagid vastuvõetamatuks.

13.

Üldkohus meenutas nende kohtumääruste punktis 26, et füüsilise või juriidilise isiku poolt ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel niisuguse akti peale esitatud hagi vastuvõetavus, mille adressaat ta ei ole, eeldab, et tunnustatakse isiku hagi esitamise õigust, mis esineb kahe olukorra puhul. Esiteks võib hagi esitada tingimusel, et see akt puudutab isikut otseselt ja isiklikult. Teiseks võib niisugune isik esitada hagi halduse üldakti peale, mis ei vaja rakendusmeetmeid, kui see akt puudutab teda otseselt.

14.

Kõnealuste kohtumääruste punktis 27 järeldab Üldkohus, et oli tarvis analüüsida, kas hagejad, kes ei ole vaidlusaluste suuniste adressaadid, on neid suuniseid silmas pidades ühes neist kahest olukorrast. Kuivõrd kummagi olukorra puhul on nõutav, et vaidlustatud akt puudutaks hagejat otseselt, leidis Üldkohus, et kõigepealt tuleb analüüsida seda tingimust.

15.

Üldkohus meenutas selle kohta kõnealuste kohtumääruste punktis 29, et tingimus, mille kohaselt hagi esemeks olev akt peab füüsilist või juriidilist isikut otseselt puudutama, eeldab kahe kriteeriumi kumulatiivset täitmist, nimelt esimesena, et vaidlustatud meede tekitaks otseseid tagajärgi isiku õiguslikule olukorrale, ja teisena, et see ei jätaks meedet rakendama kohustatud adressaadile mingit kaalutlusõigust – akti rakendamine on puhtalt automaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme.

16.

Üldkohus leiab, et vaidlusalused suunised ei tekita otseseid tagajärgi hagejate õiguslikule olukorrale.

17.

Selle hinnangu põhjendamiseks märkis Üldkohus vaidlustatud kohtumääruste punktides 40–42 eelkõige, et vaidlusalustes suunistes esitatud kaalutlus, et tegelik kasvuhoonegaaside heite ülekandumise oht esineb üksnes juhul, kui abisaaja tegutseb ühes kõnealuste suuniste I lisas loetletud sektoritest, ei välista õiguslikust seisukohast seda, et liikmesriigid võivad teatada komisjonile abimeetmetest, mis on võetud nende ettevõtjate kasuks, kes tegutsevad muudes sektorites kui need, mida on loetletud kõnealuses lisas, ja võivad üritada tõendada, et vaatamata sellele, et üht nendes suunistes seatud kriteeriumi ei ole täidetud, on nendele ettevõtjatele suunatud abi vastavuses ELTL artikli 107 lõike 3 punktiga c; ehkki otstarbekuse kaalutlustel on sellise võimaluse teoks saamine vähetõenäoline. Kuigi Üldkohus möönis, et niisugusel juhul on väga tõenäoline, et komisjon teeb nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), alusel otsuse, et kavandatav abi on siseturuga kokkusobimatu, märkis Üldkohus, et ainuüksi selle otsusega võivad kaasneda otsesed õiguslikud tagajärjed ettevõtjatele, kes oleksid pidanud seda abi saama, ja kuivõrd see otsus puudutaks niisiis neid ettevõtjaid isiklikult, saaksid nad esitada selle peale tühistamishagi.

18.

Lisaks leidis Üldkohus vaidlustatud kohtumääruste punktis 38, et juhul, kui liikmesriik otsustab, et ta ei võta ühtegi vaidlusaluste suuniste alla kuuluvat abimeedet, ei tee komisjon määruse 2015/1589 alusel otsust. Seega ei ole ka sellisel juhul nendel suunistel otseseid tagajärgi hagejate õiguslikule olukorrale.

19.

Apellandid paluvad oma apellatsioonkaebuses Euroopa Kohtul:

20.

Komisjon palub Euroopa Kohtul:

21.

Euroopa Kohtu presidendi 16. septembri 2022. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑73/22 P ja C‑77/22 P menetluse võimaliku suulise osa ja kohtuotsuse tegemise huvides.

22.

Kõnesolevas apellatsioonkaebuses on esitatud kaks väidet. Esimese väite kohaselt on vaidlustatud kohtumäärused ebapiisavalt põhjendatud ning teises väites märgivad apellandid esimese võimalusena, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et vaidlusalused suunised ei puuduta neid otseselt, ning teise võimalusena, et Üldkohus oleks pidanud enne hagide vastuvõetavuse üle otsustamist need sisuliselt läbi vaatama.

23.

Euroopa Kohtu soovil käsitleb käesolev ettepanek ainuüksi teist väidet.

24.

Apellandid väidavad, et otsese puutumuse hindamine vaidlustatud kohtumäärustes rajaneb kolmel eeldusel, mis ei ole asjasse puutuvad või on lausa väärad.

25.

Esiteks lähtus Üldkohus nende sõnul eeldusest, et ELTL artikli 263 seisukohast peab kõiki komisjoni suuniseid hindama ühtemoodi, mis aga on väär lähenemisviis. Sellega seoses tugines Üldkohus nende sõnul ekslikult kohtupraktikale, mis käsitleb suuniseid, mis jätavad kaalutlusruumi või näevad ette erandeid, mida liikmesriigid võivad kasutada. Lisaks leidis Üldkohus nende väitel, et vaidlusalused suunised on siduvad üksnes komisjonile. Seeläbi jätab Üldkohus nende sõnul arvesse võtmata asjaolu, et need suunised on avaldatud Euroopa Liidu Teataja C-seerias, need on suunatud otse liikmesriikidele, ei näe neile ette mingit kaalutlusruumi ega erandit selles osas, mis puudutab majandussektoreid, millele võib anda abi direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 6 alusel (direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis), ning kuna need sisaldavad kohustuslikku sõnastust, on nende eesmärk mängida normatiivsete õigusnormide rolli.

26.

Teiseks võttis Üldkohus nende sõnul ekslikult aluseks võimaluse, et liikmesriik teatab komisjonile abimeetmetest, mis võetakse ettevõtjate kasuks, kes tegutsevad muudes sektorites kui need, mida on loetletud vaidlusaluste suuniste I lisas, ning üritab näidata, et need meetmed on siiski ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivad. Selle kohta märgivad apellandid, et ehkki õiguslikult on selline võimalus tõepoolest olemas, ei muuda see mitte kuidagi asjaolu, et vaidlusalused suunised välistavad direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 6 (direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis) ette nähtud abi andmise ettevõtjatele, kes tegutsevad sektorites, mida ei ole nimetatud suuniste I lisas. Seda välistamist ei tasakaalusta mitte kuidagi üldine võimalus anda riigiabi ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c alusel. Nimelt on igasugune eeldus sellist abi anda puhtalt spekulatiivne, samas kui eespool viidatud artikli 10a lõikes 6 käsitletud abi on nimetatud sättes ametlikult ette nähtud ja soositud.

27.

Kolmandaks võttis Üldkohus apellantide väitel aluseks väära eelduse, et ettevõtjal saab olla otsene puutumus üksnes juhul, kui komisjon teeb otsuse määruse 2015/1589 alusel. Apellandid satuksid nõnda olukorda, kus neil ei ole enam õiguskaitsevahendit. Kuna liikmesriigid ei ole nimelt kohustatud kehtestama abikava direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 6 alusel (direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis), on tõenäoline, et mingit teatamist ei toimu ning komisjon ei võta seega vastu mingit otsust. Niisugune olukord, mis tähendab apellantide puhul seda, et nad ei saa abi, on samasugune kui olukord, kus komisjonile on teatatud kõnealuse artikli 10a lõike 6 alusel kehtestatud abikavast, mis hõlmab väetiste ja lämmastikuühendite tootmise sektorit, ning komisjon teeb selle kohta ebasoodsa otsuse. Erinevus seisneb nende sõnul siiski asjaolus, et esimeses olukorras ei ole apellantidel ühtegi õiguskaitsevahendit, samas kui teises olukorras on neil õiguskaitsevahendeid, mis aga on lubamatu, sest mõlemal juhul on apellandid samamoodi puudutatud.

28.

Teise võimalusena paluvad apellandid Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtumäärused sellepärast, et Üldkohus oleks pidanud hagid enne vastuvõetavuse üle otsustamist sisuliselt läbi vaatama.

29.

Komisjon vaidleb kõikidele nendele argumentidele vastu.

30.

Käesolevas ettepanekus ehitan oma arutluskäigu üles järgmiselt: pärast sissejuhatavaid märkusi esitan esiteks põhjused, miks minu arvates ei saa suuniseid kvalifitseerida „vaidlustatavaks aktiks“ ning nende peale ei saa ELTL artikli 263 alusel hagi esitada. Teiseks leian, et otsese puutumuse tingimuse täitmise kontrollimise analüüsi ei saa tõhusalt teostada, kui on tegemist niisuguse dokumendiga nagu vaidlusalused suunised, mis kinnitab tõlgendust, et need ei ole vaidlustatavad. Kolmandaks selgitan, miks kohtuotsuses Deutsche Post ja Saksamaa vs. komisjon ( 3 ) kasutatud arutluskäiku ei saa rakendada vaidlusaluste suuniste suhtes. Neljandaks märgin, et Üldkohus ei pidanud mitte sugugi hagisid enne vastuvõetavuse üle otsustamist sisuliselt läbi vaatama.

31.

Euroopa Kohtule lahendamiseks antud probleemistik riigiabiõiguse valdkonnas esitatud juriidiliste isikute hagide vastuvõetavuse kohta on minule teadaolevalt seni puudutanud ainuüksi hagisid, mis on esitatud nende komisjoni otsuste peale, mis on tehtud pärast esialgset uurimist (määruse 2015/1589 artikkel 4) või mis lõpetavad ametliku uurimismenetluse (määruse 2015/1589 artikkel 9), ning milles tehakse kindlaks, kas abimeede, mida kavandatakse ja millest on teatatud, või abi, mis on antud ilma sellest teatamata, kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ning vajaduse korral, kas niisugune meede on siseturuga kokkusobiv tulenevalt mõnest ELTL artikli 107 lõigetes 2 ja 3 sätestatud põhjendusest.

32.

Kõnesoleva õigusväitega esitatud õiguslikku küsimust, mis puudutab täpsemalt võimalust vaidlustada komisjoni suuniseid, ei ole seega Euroopa Kohtule varem esitatud, ning peale selle on see kahtlemata delikaatne, kuna see käsitleb õigust pöörduda liidu kohtusse.

33.

Vaidlustatud kohtumäärused on kolmas kord, kui Üldkohus selles küsimuses oma seisukoha esitab. Eelmisel kahel korral ( 4 ) kasutas see kohus sama õiguslikku analüüsi kui käesolevas asjas, mis muudab veelgi olulisemaks seisukoha, mille Euroopa Kohus võtab käesolevas asjas niisuguse analüüsi paikapidavuse kohta.

34.

Tuletan meelde asjakohast konteksti. ELTL artikli 108 lõige 3 kehtestab ennetava kontrolli uute abiplaanide suhtes (ning olemasoleva abi muutmise suhtes). Nõnda korraldatud ennetusmehhanismi eesmärk on see, et rakendusse läheksid ainuüksi siseturuga kokkusobivad meetmed. Nende meetmete siseturuga kokkusobivuse hindamine ELTL artikli 107 lõike 3 alusel on komisjoni ainupädevuses, kelle tegevust kontrollivad omakorda liidu kohtud. Selles osas on komisjonil ulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamine hõlmab majanduslikke ja sotsiaalseid hinnanguid, ning tal on seega õigus kehtestada kriteeriume, mille põhjal ta kavatseb hinnata liikmesriikide kavandatavate abimeetmete kokkusobivust siseturuga.

35.

Selleks kasutab komisjon oma halduspraktikas laialdaselt pehme õiguse akte (soft law), nagu suunised ja teatised, et korraldada oma kaalutlusõiguse kasutamist. Nagu Euroopa Kohus on kinnitanud, ( 5 ) aitavad need aktid tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, ettenähtavust ja õiguskindlust.

36.

Kõnealused aktid sisaldavad horisontaalseid eeskirju, mis reguleerivad konkreetseid abiliike (eelkõige regionaalabi, teadus- ja arendustegevuseks ning innovatsiooniks antav abi, raskustes olevate ettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antav abi), konkreetseid abivahendeid puudutavaid eeskirju (garantiide, maksustamise, lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse kohta), valdkondlikke eeskirju (eelkõige põllumajanduse, energia ja keskkonna, finants‑ ja meediasektoris) ning eeskirju, mis käsitlevad abi majanduse toetamiseks COVID‑19 pandeemia kontekstis ning tulenevalt Vene Föderatsiooni agressioonist Ukraina vastu. Vaidlusalused suunised sisaldavad valdkondlikke eeskirju, mis käsitlevad abi kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi kontekstis.

37.

Nagu eespool märgitud, analüüsis Üldkohus vaidlustatud kohtumäärustes ainuüksi küsimust, kas vaidlusalused suunised puudutasid apellante otseselt, et teha kindlaks, kas neil oli kaebeõigus, mis on vajalik hagi esitamiseks asjaomase akti peale. Käesolevas menetluses toimunud apellantide ja komisjoni vahelise menetlusdokumentide vahetamise raames käsitleti seda õigusküsimust.

38.

Olen siiski veendunud, et Euroopa Kohus peab oma otsuses kõigepealt kontrollima, kas vaidlusalused suunised kujutavad endast asjakohase kohtupraktika tähenduses akti, mille peale saab esitada hagi ELTL artikli 263 alusel, see tähendab „vaidlustatavat akti“. Nimelt tuleb meenutada, et küsimus, kas suunised on oma olemuselt vaidlustatavad, mis on seotud Üldkohtule esitatud tühistamishagi vastuvõetavusega, pakub üldist huvi ja Euroopa Kohus peab seda talle esitatud apellatsioonkaebuse raames omal algatusel kontrollima. ( 6 )

39.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on vaidlustatavad kõik liidu institutsioonide vastu võetud aktid, sõltumata nende vormist, mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi, kusjuures neid tagajärgi tuleb hinnata objektiivsete kriteeriumide alusel, nagu asjaomase akti sisu, võttes vajaduse korral arvesse akti vastuvõtmise konteksti ja akti vastu võtnud institutsiooni pädevust. ( 7 ) Niisamuti tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et kui hageja on füüsiline või juriidiline isik, võib hagi esitada üksnes juhul, kui kõnealused siduvad õiguslikud tagajärjed puudutavad hageja huve, muutes selgelt tema õiguslikku seisundit. ( 8 ) Teisisõnu on sellisel juhul vaidlustatav ainuüksi akt, mis tekitab hagejate õiguslikus olukorras siduvaid õiguslikke tagajärgi.

40.

Neid asjaolusid arvestades ei saa apellandid minu arvates vaidlusaluste suuniste peale ELTL artikli 263 alusel tühistamishagi esitada.

41.

Kõigepealt olgu täpsustatud, et vaidlusaluste suuniste I lisas sisalduva loetelu ammendavusest tulenevast normatiivsest jõust ei saa järeldada, et need suunised kujutavad endast vaidlustatavat akti. Kui vaidlusalused suunised ei saa tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi hagejate õiguslikus olukorras, nagu ma käesolevas ettepanekus katsun tõestada, siis, nagu eespool on juba seletatud, ei ole vaja käsitleda selle akti sisu (või selle vastuvõtmise konteksti).

42.

Sellega seoses olgu kõigepealt meenutatud, et Euroopa Kohus on oma riigiabi käsitlevas kohtupraktikas suuniste mõju juba määratlenud, leides, et kui komisjon võtab vastu käitumisreegleid ja annab nende avaldamisega teada, et ta kavatseb neid edaspidi nendega hõlmatud juhtumitele kohaldada, piirab ta ise oma kaalutlusõiguse kasutamist ega saa neist reeglitest kõrvale kalduda ilma, et tema suhtes olenevalt olukorrast rakendataks sanktsioone selliste õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse. ( 9 ) Teisisõnu tähendab see mõju komisjoni enda kaalutlusõiguse kasutamise piiramist. See institutsioon peab seega kiitma heaks suuniste sätetega kooskõlas olevad abimeetmed ega saa neist kõrvale kalduda, välja arvatud juhul, kui ta esitab selleks vastuvõetava põhjuse, vastavalt mehhanismile, mida tuntakse nime comply or explain all. Vastasel juhul võiks komisjoni enda kehtestatud eeskirjade rikkumine tuua kaasa eespool nimetatud üldpõhimõtete rikkumise.

43.

Järgmiseks märgin, et Euroopa Kohus täpsustas kohtuotsuses Kotnik jt, ( 10 ) et suuniste mõju piirdub üksnes sellega, et komisjon piirab iseenda kaalutlusõigust, ning lükkas tagasi argumendi, et suunistel on liikmesriikide jaoks de facto siduvad tagajärjed, kuna on vähemalt ebatõenäoline, et liikmesriik teatab abimeetmest, mis ei vasta suunistes seatud nõuetele, ja riskib sellega, et komisjon teeb eitava otsuse asjaomase abimeetme rakendamise kohta. Euroopa Kohus nentis nimelt selle kohta, et liikmesriikidele jääb õigus teatada komisjonile riigiabikavadest, mis ei vasta suunistes ette nähtud tingimustele, ning komisjon võib neid abikavasid erandlike asjaolude esinemisel lubada, kohaldades ELTL artikli 107 lõiget 3 vahetult. ( 11 )

44.

Suunistele omistatud õigusjõud ei ole kahes eelnevas punktis analüüsitud kohtupraktika kohaselt seega neile olemuslik tunnus, vaid on seotud nende rakendamisega komisjoni otsustuspraktika raames. Teisisõnu võib kolmandale isikule siduvaid õiguslikke tagajärgi tekitada üksnes komisjoni otsus abimeetme siseturuga kokkusobivuse kohta.

45.

Seda tõlgendust kinnitab minu arvates kartellidevastaseid suuniseid käsitlev kohtupraktika. Ehkki Euroopa Kohus on tõepoolest leidnud kohtuotsustes Dansk Rørindustri jt vs. komisjon ja Ziegler vs. komisjon, et „seega ei saa välistada, et teatavatel tingimustel ja nende sisust olenevalt võivad sellised üldise ulatusega käitumisreeglid omada õiguslikke tagajärgi“, ( 12 ) vaidlustasid hagejad sellistel juhtudel ikkagi komisjoni otsuse õiguspärasuse, arvestades asjaomaseid suuniseid. Euroopa Kohus esitas seega seisukoha küsimuse kohta, kas need sätted kuulusid komisjoni otsuse tegemist reguleerivasse õiguslikku raamistikku ning tekitasid seeläbi selle institutsiooni jaoks õiguslikke tagajärgi selles mõttes, et ta ei saa neist sätetest kõrvale kalduda ilma, et tema suhtes rakendataks sanktsioone liidu õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest. ( 13 )

46.

Seevastu tõlgendus, mille kohaselt vaidlusalused suunised on oma olemuselt vaidlustatavad, ei oleks veenev, kuna see tähendaks, et kolmanda isiku jaoks siduvad tagajärjed võiksid tekkida enne, kui asjaomane liikmesriik on abimeetmest teatanud ning komisjon on seda haldusmenetluse raames kontrollinud. Niisiis leian, et selle vastavus riigiabi kontrolli üldpõhimõtetele oleks pehmelt öeldes vaieldav, ja seda kahel peamisel põhjusel.

47.

Esiteks ei võtaks selline tõlgendus piisavalt arvesse teatamise keskset rolli riigiabi kontrollimisel. Sellega seoses on oluline korrata, et ELTL artikli 108 lõikega 3 kehtestatud teatamiskohustus on selles valdkonnas aluslepingutega sisse viidud kontrollisüsteemi üks põhielement. Nagu Euroopa Kohus on juba täpsustanud, ( 14 ) on see teatamiskohustus oluline selleks, et komisjon saaks täielikult täita talle ELTL artiklitega 107 ja 108 antud kontrolliülesannet riigiabi valdkonnas, ning eelkõige selleks, et tal oleks selles osas olevat ainupädevust teostades võimalik hinnata abimeetmete kokkusobivust siseturuga ELTL artikli 107 lõike 3 alusel.

48.

Minu arvates ei ole aga veenev arutluskäik, mille kohaselt liikmesriike kallutatakse teatama riigiabikavast, mis on suunatud ainuüksi ettevõtjatele, kes tegutsevad I lisas tegelikult loetletud sektorites, jättes apellandid kõrvale, kuivõrd ühelt poolt innustatakse neid liikmesriike direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 6 sätetega (direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis) võtma finantsmeetmed selliste sektorite kasuks, mille puhul esineb süsinikdioksiidi lekke tõeline oht kaudsete kulude tõttu („peaksid“), ja teiselt poolt on I lisas esitatud nende sektorite ammendav loetelu, mis ei sisalda sektorit, kus tegutsevad apellandid. Nimelt võib nentida, et Euroopa Kohus lükkas hiljuti vaikimisi tagasi kohtujuristi ettepanekus esitatud argumendi, et pehme õiguse akti vaidlustatavus sõltub ainuüksi sellest, kas sellel aktil on võime muuta adressaatide käitumist, ilma et oleks vajalik, et see akt tekitaks neile formaalselt siduvaid tagajärgi. ( 15 )

49.

Teiseks ja peamise põhjusena leian, et niisugune tõlgendus muudaks sisutühjaks põhimõtte, et suunised ei saa mõjutada esmase õiguse ulatust. Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et suunised ja teatised, mida komisjon riigiabi valdkonnas vastu võtab, on talle kohustuslikud ainult sel määral, kui need tekstid ei kaldu kõrvale aluslepingu sätete nõuetekohasest kohaldamisest, ning neid ei saa tõlgendada viisil, mis vähendaks ELTL artiklite 107 ja 108 ulatust või oleks vastuolus nende eesmärkidega. ( 16 )

50.

ELTL artikli 107 ulatuse õiget kindlaksmääramist konkreetse juhtumi puhul ei saa aga tagada, kui komisjon ei ole teinud otsust, mis lõpetab haldusmenetluse (või selle ühe etapi) ja millega see institutsioon otsustab, kas ta peab otsuse tegemise ajal valitsenud faktilise ja majandusliku olukorra tõttu suuniste sätetest kõrvale kalduma, et järgida ELTL artikleid 107 ja 108. ( 17 )

51.

Eespool esitatud kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku leida, et vaidlusalused suunised kui sellised ei ole vaidlustatav akt, mille peale saab ELTL artikli 263 alusel hagi esitada.

52.

Pärast ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses „otsese puutumuse“ nõude põhjalikku lahkamist leian, et kontrollist, kas vaidlusaluste suuniste puhul on see tingimus täidetud, tuleneb, et eeldus asjaomase akti vaidlustatavuse kohta on väär, mis kinnitab käesoleva ettepaneku eelmises jaos välja pakutud tõlgendust.

53.

Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et otsese puutumuse tingimus nõuab, et täidetud oleksid kaks kumulatiivset tingimust, ( 18 ) nimelt ühelt poolt, et vaidlustatud meede tekitaks otseseid tagajärgi isiku õiguslikule olukorrale, ja teiselt poolt, et see ei jätaks meedet rakendama kohustatud adressaatidele mingit kaalutlusõigust, mispuhul meetme rakendamine on puhtautomaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. ( 19 )

54.

Esimese kriteeriumi puhul tuleb kindlaks teha, kas apellantide õiguslikku olukorda mõjutab otseselt kohustus, mille komisjon endale vaidlusalustes suunistes võttis ja mille kohaselt ta loeb siseturuga kokkusobivaks direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 6 (direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis) käsitletud abi, kui seda antakse sektoritele, mis on ammendavalt loetletud nende suuniste I lisas.

55.

Vaidlustatud kohtumääruste punktides 38–42 leidis Üldkohus kõigepealt sisuliselt, et tulenevalt asjaolust, et liikmesriikidel on võimalus teatada komisjonile abimeetmest, mis ei vasta suunistes ette nähtud tingimustele, ei saa leida, et tegemist on kõnealuse otsese mõjuga. Asjaolu, et kõnealuste suuniste I lisas on olemas ammendav loetelu sektoritest, millele võib abi anda, ei saa Üldkohtu arvates käesolevates kohtuasjades „õiguslikust vaatepunktist“ välistada võimalust, et liikmesriigid teatavad komisjonile abimeetmest, mida võtetakse ettevõtjate jaoks, kes tegutsevad muudes sektorites kui need, mida on loetletud kõnealuses lisas.

56.

Seejärel rõhutas Üldkohus sisuliselt, et asjaolu, et liikmesriik ei pruugi alati olla valmis riskima sellega, et teatab komisjonile abimeetmetest, mis ei vasta vaidlusalustele suunistele, ei ole käesolevates kohtuasjades asjakohane, kuna otsustav tegur on see, et „õiguslikust vaatepunktist“ saaks liikmesriik tõendada, et kuigi abi, mida antakse ettevõtjale, kes tegutseb muus sektoris kui I lisas loetletud sektoris, ei vasta nendes suunistes ette nähtud tingimustele, on see kooskõlas ELTL artikli 107 lõike 3 punktiga c. Ehkki on väga tõenäoline, et komisjon teeks vaidlusaluseid suuniseid rakendades otsuse, mille kohaselt on abi siseturuga kokkusobimatu, „võib ainuüksi see otsus tekitada otseseid õiguslikke tagajärgi ettevõtjatele, kes oleksid abi saanud“. ( 20 )

57.

Minu arvates oleks Üldkohtu arutluskäik õige juhul, kui see oleks esitatud siis, kui ta analüüsib küsimust, kas neid suuniseid võib kvalifitseerida vaidlustatavaks aktiks. Nimelt on selle arutluskäigu aluseks tegelikult liikmesriikide jaoks siduvate õiguslike tagajärgede puudumine, millest järeldub, nagu eespool on seletatud, et vaidlusalused suunised ei tekita apellantidele selliseid tagajärgi.

58.

Selle kohta on oluline märkida, et Üldkohtu argumentide keskmes ehk vaidlustatud kohtumääruste punktis 41 on pelgalt üle võetud kohtujurist Wahli õiguslik suund kohtuasjas Kotnik jt esitatud ettepaneku punktides 43 ja 44. ( 21 ) Nagu eespool märgitud, puudutas see kohtuasi eelkõige küsimust, kas riigiabi valdkonnas vastu võetud suunised võivad tekitada liikmesriikidele siduvaid õiguslikke tagajärgi.

59.

Üldkohtu järeldus, et seda, kas vaidlusalused suunised puudutavad apellante otseselt, ei mõjuta asjaolu, et liikmesriik ei pruugi alati tahta võtta enda kanda riski, mis kaasneb sellisest abimeetmest teatamisega, mis ei vasta täielikult vaidlusalustele suunistele, on nimelt põhjendatud järgmiselt: „need on otstarbekusega seotud kaalutlused, mis võivad asjasse puutuda siis, kui liikmesriik võtab vastu poliitilisi otsuseid, ent ei saa mõjutada liidu akti olemust ega tagajärgi, mis tulenevad aluslepingute normidest.“ ( 22 ) See põhjendus, mis kordab peaaegu sõna-sõnalt kohtujurist Wahli ettepanekut, näitab minu arvates iseäranis selgelt, et Üldkohtu arutluskäik vaidlustatud kohtumääruste punktides 38–42 ei vasta otsese puutumuse tingimuse täitmise kontrollimisele.

60.

Teise otsese puutumuse kriteeriumi kohta leian, et igasugune üritus seda käesolevas asjas rakendada on nurjumisele määratud. Euroopa Kohus töötas selle kriteeriumi nimelt välja selleks, et välistada otsene puutumus juhul, kui see puutumus tuleneb asjaomase akti rakendamise ülesandega adressaadi kaalutlusõiguse kasutamisest, kusjuures see adressaat on eranditult mõni muu Euroopa institutsioon või liikmesriigi ametiasutused.

61.

Riigiabi valdkonnas on „adressaadid“ üldiselt liikmesriigid, kuna rakendatav haldusmenetlus seisneb peamiselt komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahelises dialoogis. Ma arvan siiski, et liikmesriike ei saa kvalifitseerida suuniste „rakendamise ülesandega adressaatideks“. Vastupidi, kohtuotsusest Kotnik tuleneb, et nende suuniste rakendamise ülesanne on antud ainuüksi komisjonile.

62.

See tõdemus on minu arvates tähenduslik seoses asjaoluga, et analüüsitavat kriteeriumi, mille eesmärk on tuvastada, kas liidu õigusakti ja sellest hagejale tulenevate tagajärgede vahelisel ajal võib adressaat kasutada oma vaba tahet, ( 23 ) ei saa tulemuslikult rakendada niisuguse pehme õiguse akti suhtes nagu vaidlusalused suunised, mille tagajärjeks on pelgalt see, et selle vastu võtnud institutsioon piirab iseenda pädevust. Niisugusel juhul ei ole nimelt tarvilik esitada küsimust kõnealuse vaba tahte olemasolu kohta, kuna vaidlusaluste suuniste tagajärjed jäävad komisjoni õiguslikku raamistikku, sest ainuüksi komisjoni otsus direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 6 (direktiiviga 2018/410 muudetud redaktsioonis) tähenduses võetud abimeetme siseturuga kokkusobivuse kohta võib tekitada apellantidele siduvaid õiguslikke tagajärgi.

63.

Lisan ammendavuse huvides, et asjaolust, et vaidlusaluste suuniste suhtes ei ole kohaldatav otsese puutumuse kontroll, tuleneb loogiliselt, et Euroopa Kohtu lahendus kohtuasjas Scuola Elementare Maria Montessori vs. komisjon ( 24 ) ei ole käesoleval juhul asjakohane. Pealegi on see lahendus täielikult kooskõlas käesolevas ettepanekus esitatud tõlgendusega, mis käsitleb asjaolu, et vaidlusalused suunised ei tekita kolmandatele isikutele siduvaid õiguslikke tagajärgi.

64.

Kohtuotsuses Montessori kasutas Euroopa Kohus sisuliselt sellist otsese puutumuse tingimuse tõlgendust, mis võimaldab komisjonile kaebuse esitanud ettevõtjal pöörduda Üldkohtusse, et viimane saaks kontrollida kaebuses käsitletud meetme suhtes tehtud komisjoni otsuse õiguspärasust, tingimusel et see ettevõtja selgitab Üldkohtus asjakohaselt, et ta võib selle otsuse tõttu sattuda ebasoodsasse konkurentsiolukorda. ( 25 ) Leian, et selle tõlgenduse aluseks olev iga ettevõtja õigus mitte sattuda riigisisese meetmega moonutatud konkurentsiolukorda, ei põhjenda selle kriteeriumi ülevõtmist niisuguse juhtumi puhul nagu käesolevas asjas, mis ei puuduta mitte komisjoni otsust, vaid tema suuniseid, mis ei tekita apellantidest ettevõtjatele siduvaid õiguslikke tagajärgi.

65.

Nüüd on tarvis täpsustada, et Euroopa Kohtu arutluskäiku kohtuotsuses Deutsche Post ei saa käesoleval juhul kasutada. Nimetatud kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus kõigepealt, et kohtupraktika, mille kohaselt akt on vaidlustatav üksnes juhul, kui selle siduvad õiguslikud tagajärjed puudutavad hageja huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis, on välja kujundatud niisuguseid hagisid menetledes, mille füüsilised või juriidilised isikud on liidu kohtule esitanud aktide peale, mille adressaadid nad ise olid. Euroopa Kohus leidis seejärel ning eelkõige, et olukorras, kus füüsiline või juriidiline isik esitab tühistamishagi akti peale, mille adressaat ta ei ole, kattub eespool märgitud nõue tingimustega, mis on ette nähtud ELTL artikli 263 neljandas lõigus (otsene ja isiklik puutumus või ainult otsene puutumus, kui tegemist on halduse üldaktiga). ( 26 )

66.

See arutluskäik ei ole minu arvates põhjendatud juhul, kui tegemist on pehme õiguse aktiga, nagu suunistega, mille ainus tagajärg on selle vastu võtnud asutuse pädevuse piiramine.

67.

Akt, mille vaidlustatavust arutati kohtuotsuse Deutsche Post aluseks olnud kohtuasjas, oli komisjoni otsus nõuda liikmesriigilt teabe esitamist väidetava ebaseadusliku abi kohta, mis on ette nähtud riigiabi valdkonna menetlust käsitleva endise määruse artikli 10 lõikes 3 (nüüd määruse 2015/1589 artikli 12 lõige 3). ( 27 ) Seega ei olnud tegemist mitte pehme õiguse aktiga, mille eesmärk oleks piirata selle vastu võtnud institutsiooni kaalutlusõigust, vaid aktiga, mis võeti vastu haldusmenetluse jaoks ning mille adressaat (iga liikmesriik) oli selgelt eraldiseisev selle vastuvõtjast (komisjon), ning Euroopa Kohtul paluti eelkõige lahendada küsimus selle hagi vastuvõetavuse kohta, mille oli kõnealuse akti peale esitanud Deutsche Post, kelle kasuks oli võetud meede, mida teabe nõudmise otsus puudutas.

68.

Samuti on oluline märkida, et Euroopa Kohus ei ole seni sellele kohtuotsusele riigiabi valdkonnas enam tuginenud ning ta on seda teinud ainult ühe korra üht teist liidu õiguse haru käsitlevas kohtuasjas, ( 28 ) mille kohta kehtivad samad kaalutlused kui need, mis on esitatud eelmises punktis. Nimelt oli tõstatatud küsimus sellise hagi vastuvõetavuse kohta, mis oli esitatud Ühtse Kriisilahendusnõukogu kirja peale, kus olid märgitud põhjused, miks see organ ei kavatsenud läbi viia Banco Popular Español SA lõplikku järelhindamist pärast selle panga suhtes kriisilahenduse skeemi vastuvõtmist, kusjuures hagejad olid investeerimisfondide valitsejad, kellele kuulusid selle panga eri liiki kapitaliinstrumendid.

69.

Seega arvan, et väljapakutud tõlgendust, mille kohaselt vaidlusalused suunised ei saa tekitada apellantidele siduvaid õiguslikke tagajärgi ega ole niisiis vaidlustatav akt, mille peale saab ELTL artikli 263 alusel hagi esitada, ei saa kahtluse alla seada põhjendusega, et käesolevates kohtuasjades on rakendatav arutluskäik, mida Euroopa Kohus kasutas kohtuotsuses Deutsche Post.

70.

Lõpetuseks soovin esitada kaks märkust.

71.

Kõigepealt olen teadlik sellest, et kui otsustatakse, et suunised ei ole vaidlustatav akt, ei saa asjaomaste kohtuasjade apellandid riigisiseste rakendusmeetmete puudumisel pöörduda ka riigisisese kohtu poole selleks, et vaidlustada vaidlusaluste suuniste I lisa õiguspärasust. Selle kohta piisab meenutamisest, et kuigi siduvaid õiguslikke tagajärgi käsitleva tingimuse tõlgendamisel tuleb arvestada Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 esimeses lõigus tagatud õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, on Euroopa Kohus juba märkinud, et selle õiguse eesmärk ei ole muuta aluslepingutes ette nähtud kohtuliku kontrolli süsteemi ega eelkõige otse liidu kohtutele esitatavate hagide vastuvõetavusega seotud norme. Nimelt ei saa mõiste „vaidlustatav akt“ tõlgendamine harta artiklit 47 arvestades viia selle tingimuse eiramiseni, ületamata seejuures EL toimimise lepinguga liidu kohtutele antud pädevust. ( 29 )

72.

Pealegi, ehkki olen kursis üldlevinud seisukohaga, et isikute võimalusi pöörduda Euroopa kohtutesse on vaja laiendada, pean siiski küsitavaks, kas üldreeglina oleks soovitav, et Euroopa Kohus järeldab, et niisugune pehme õiguse akt nagu vaidlusalused suunised on vaidlustatav akt ning et igal konkurendil, kes saab tõendada, et ta täidab otsese puutumuse tingimust, nagu on välja kujundatud kohtuotsuses Montessori, on seega õigus seda kohtus vaidlustada, kui see akt on „halduse üldakt“ ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses. Märgin selle kohta, et tänu kõnealuste pehme õiguse aktide kiirele vastuvõtmisele ja nende kohandatavusele erakorraliste majandusolukordade suhtes on neid kasutatud näiteks selleks, et suunata liikmesriikide reageerimist hiljutistele kriisiolukordadele, mille tekitasid pangandussüsteemi kokkuvarisemine, COVID‑19 pandeemia puhang ja sõja puhkemine Ukrainas. Kas niisugustes olukordades saaksime nõuda, et komisjon võtaks vastu akte, mille eesmärk on muuta tema kaalutlusõiguse teostamine ettenähtavamaks ja läbipaistvamaks, teades samas, et teatud sätete õiguspärasust võib Üldkohtus otseselt vaidlustada? Kas selliste hagide rohkus, mida minu arvates võib kergesti ette näha, ei halvaks asjaomase institutsiooni läbipaistvamaks muutmise tegevust? Kas asjaomastele ettevõtjatele ei piisa sellest, et komisjon vaatab ise kõnealuste aktide problemaatilised sätted uuesti üle?

73.

Nagu eespool näha, paluvad apellandid Euroopa Kohtul teise võimalusena tühistada vaidlustatud kohtumäärused põhjusel, et Üldkohus oleks pidanud enne hagide vastuvõetavuse üle otsustamist need sisuliselt läbi vaatama.

74.

Apellandid tuletavad sellega seoses meelde, et Üldkohtu kodukorra artikli 130(3) lõike 7 kohaselt liidab Üldkohus vastuväidete või muude menetlusküsimuste läbivaatamise kohtuasja sisulise läbivaatamisega, „kui erilised asjaolud seda õigustavad“. Korrakohase õigusemõistmise huvides oleks Üldkohus pidanud leidma, et käesoleval juhul oli tegemist selliste asjaoludega, kuna hinnangud, mida Üldkohus pidi andma tuvastamiseks, kas vaidlusalused suunised puudutasid hagejaid otseselt, ning mis pidid käsitlema nende suuniste olemust, sisu ja konteksti, kattusid osaliselt hinnangutega, mida Üldkohus pidi andma esimese väite kohta sisulise otsuse tegemiseks. See väide puudutas küsimust, kas komisjon on pädev seadma liikmesriikidele iseseisvaid õiguslikke kohustusi, misläbi toimub selle pädevuse üleminek, mis apellantide väitel kuulub õiguslikult liikmesriikidele.

75.

Minu arvates on Üldkohtu kodukorra artikli 130 kohaselt jäetud sellele kohtule võimalus sõltumatult hinnata, kas ta otsustab lahendada hagi vastuvõetavuse küsimuse nii kiiresti kui võimalik või oodata selle lahendamisega ja liita see kohtuasjas sisulise otsuse tegemisega, arvestades eriliste asjaolude olemasolu. Järelikult ei saa Üldkohtule ette heita seda, et ta tegi otsuse üksnes vastuvõetamatuse vastuväite kohta. ( 30 ) Kõnealuseid erilisi asjaolusid ei esine käesoleval juhul nagunii, sest kui eeldada, et hinnangud, mida pidi andma tuvastamiseks, kas vaidlusalused suunised puudutasid hagejaid otseselt, kattusid osaliselt hinnangutega, mis olid vajalikud esimese väite kohta sisulise otsuse tegemiseks, ei kohustanud korrakohase õigusemõistmise põhimõte Üldkohut jätma hagejate hagi vastuvõetavuse üle otsustamist edaspidiseks. Vastupidi, see põhimõte nõudis, et Üldkohus teeks vastavalt oma kodukorra artikli 130(3) lõikele 7 otsuse nii kiiresti kui võimalik. Kõnealune väide ei ole seega põhjendatud.

76.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades leian, et kuna Üldkohus võttis aluseks järelduse, et vaidlusalused suunised ei puudutanud hagejaid otseselt, ning leidis selle põhjal, et hagid, millega paluti need suunised osaliselt tühistada, on vastuvõetamatud, kvalifitseeris Üldkohus need suunised kaudselt, kuid paratamatult aktideks, mida saab vaidlustada, ja rikkus seeläbi õigusnormi.

77.

Olen seisukohal, et Üldkohtu toime pandud õigusnormi rikkumine ei saa siiski kaasa tuua vaidlustatud kohtumääruste tühistamist, sest nende kohtumääruste resolutsioonid, millega jäetakse vaidlustatud suuniste peale esitatud hagid vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, on endiselt põhjendatud õigusliku põhjendusega, et need suunised ei ole oma olemuselt vaidlustatavad. Seega peaks Euroopa Kohus asendama Üldkohtu esitatud väära põhjenduse selle põhjendusega. ( 31 )

78.

Eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku lükata teine apellatsioonkaebuste väide tagasi, ning juhul, kui esimene apellatsioonkaebuste väide samuti tagasi lükatakse, jätta apellatsioonkaebused tervikuna rahuldamata.