EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0213
GREEN PAPER on the insurance of natural and man-made disasters
GRÖNBOK om försäkring mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor
GRÖNBOK om försäkring mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor
/* COM/2013/0213 final */
GRÖNBOK om försäkring mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor /* COM/2013/0213 final */
GRÖNBOK om försäkring mot naturkatastrofer och
katastrofer som orsakats av människor 1. Inledning Europeiska unionen är, i likhet med många
andra regioner i världen, sårbar för nästan alla typer av naturkatastrofer.
Katastrofer orsakar inte bara förluster av människoliv, utan även skador till
ett värde av miljontals euro varje år, vilket drabbar den ekonomiska
stabiliteten och tillväxten. Katastrofer kan få gränsöverskridande följder och
potentiellt hota stora områden i grannländer. Även i de fall där kostnaderna
för stora olyckor är koncentrerade lokalt kan medlemsstater, om kostnaderna är
otillräckligt täckta av försäkringar, drabbas av stora ekonomiska belastningar
som kan leda till interna och externa obalanser. Detta är därför en viktig
fråga för unionens alla medborgare, företag och offentliga förvaltningar. Rådet uppmanade 2010 kommissionen att
utvärdera och rapportera om möjligheten för EU att underlätta och stödja ett
utökat skydd genom lämplig riskförsäkring vid katastrofer och finansiella
marknader för risköverföring, samt regional poolning av försäkringar, när det
gäller kunskapsöverföring, samarbete eller såddfinansiering[1]. Kommissionen anordnade därför
en konferens om förebyggande av och försäkring mot naturkatastrofer[2] och genomförde en studie med
titeln ”Natural Catastrophes: Risk Relevance and Insurance Coverage in the
European Union”[3].
Denna grönbok, som behandlar ett antal frågor
som rör lämpligheten hos och tillgången till lämplig försäkring mot
katastrofer, kompletterar meddelandet med titeln ”En EU-strategi för anpassning
till klimatförändringarna”. Grönbokens syfte är att öka kunskapen om ämnet och
bedöma huruvida åtgärder på EU-nivå vore lämpligt eller motiverat för att
förbättra marknaden för försäkring mot katastrofer i Europeiska unionen. Denna
process kommer mer allmänt att utöka kunskapsbasen, bidra till att främja
försäkring som ett katastrofhanteringsinstrument, och på så sätt främja en
övergång till en allmän kultur av förebyggande och lindring av olycksrisker,
samt tillföra ytterligare uppgifter och information. I följande diagram ges en översikt över
uppkomsten av naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor i
Europeiska unionen under senare år. Diagram 1: Naturkatastrofer i EES-staterna
(1980–2011) Källa: Europeiska miljöbyrån, Climate change,
impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report, EEA
Report No 12/2012. Stormfloder, flodöversvämningar eller
störtfloder är en av de vanligaste naturkatastrofriskerna i Europa (jfr t.ex.
översvämningarna 2012 i Storbritannien, Irland och Rumänien och
översvämningarna i hela Europa 2002, 2005 och 2010). Diagram 2: Översvämningar – största
historiska förluster Källa: Gemensamma forskningscentrumet, Europeiska
kommissionen (2012), Natural Catastrophes: Risk Relevance and Insurance
Coverage in the European Union”, baserat på tillgängliga uppgifter[4]. Skogsbränder är också ett hot som
medlemsstaterna ställs inför varje år. 2003 års värmebölja var den värsta som
noterats i Europa sedan åtminstone år 1500[5].
Det har också förekommit ett antal stormoväder
som vållat stora skador i Europeiska länder under de senaste åren. Diagram 3: Stormar – största historiska
förluster Källa: Gemensamma forskningscentrumet, Europeiska
kommissionen (2012), Natural Catastrophes: Risk Relevance and Insurance
Coverage in the European Union”, baserat på tillgängliga uppgifter. Jordbävningarna i L‘Aquila 2009 och i Emilia
Romagna 2012 orsakade dödsfall, skador och förödelse av bostäder och
kommersiella fastigheter. Jordbävningar kan också orsaka tsunamier i Europa
(som i Messina 1908 eller i Lissabon 1755). Diagram 4: Jordbävningar – största
historiska förluster Källa: Gemensamma forskningscentrumet, Europeiska
kommissionen (2012), Natural Catastrophes: Risk Relevance and Insurance
Coverage in the European Union”, baserat på tillgängliga uppgifter. Vulkanutbrottet i Eyjafjallajökull i mars 2010
visade hur långtgående konsekvenser naturkatastrofer kan få. Erfarenheten har
visat att en så osannolik händelse kan få långvariga och allvarliga
konsekvenser för andra delar av Europa och världen. Mellan 1980 och 2011 uppgick den ekonomiska
notan för naturkatastrofer i hela Europa till 445 miljarder euro räknat i 2011
års värde. Omkring hälften av förlusterna kan tillskrivas ett fåtal stora
händelser, som exempelvis stormar som Lothar 1999, Kyrill 2007 och Xynthia
2010, och översvämningar i Centraleuropa 2002 och Storbritannien 2007.
Kostnaderna för skador på grund av extremt väder i EES-staterna har ökat från 9
miljarder euro under 1980-talet till över 13 miljarder euro på 2000-talet
(värden justerade med 2011 års inflation)[6].
Diagram 5: Naturkatastrofer i EES-staterna
– typ av förlust, dödsfall och förluster (1980-2011) Källa: Europeiska miljöbyrån, Climate change,
impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report, EEA Report
No 12/2012. I och med klimatförändringarna kommer
försäkringar också att behöva täcka allt mer ofta förekommande och intensiva
händelser. Förändringar med avseende på klimat, demografi och befolkningskoncentrationer,
tillväxt i katastrofexponerade områden och allt högre tillgångs- och
fastighetsvärden ökar exponeringen och sårbarheten hos de ekonomiska
tillgångarna och förlusternas allvarsgrad[7].
På kort sikt kanske inte inverkan av klimatförändringarna på försäkringar blir
särskilt påtaglig, men på längre sikt kan klimatförändringarna inverka på
tillgången till och prisöverkomligheten hos försäkringar, särskilt inom
sektorer eller på områden där försäkringar inte har varit brukligt. Eventuella
förluster beror i hög grad på förändringar i fråga om exponering och sårbarhet.
På det stora hela förväntas sannolikheten för de flesta typer av extremt väder
att öka avsevärt[8].
Till följd av de ökade riskerna kan försäkringar kommat att bli otillgängliga
eller för dyra i vissa områden. Otillgängliga försäkringar, som är en av de
faktorer som bidrar till sårbarheten, kan förvärra samhällets sårbarhet, och
utsätta regeringarna för potentiellt mycket omfattande finansiella risker. Katastrofer som orsakats av människor, som
exempelvis industriolyckor med farliga substanser, kan också få omfattande och
gränsöverskridande effekter (t.ex. olyckan i Mexikanska golfen 2010 i samband
med offshoreoljeutvinning, eller läckaget från aluminiumverket i Ajka i Ungern
2010). Dessutom kan naturliga faror och naturkatastrofer, som exempelvis
blixtnedslag, låga temperaturer eller jordbävningar, leda till katastrofer som
orsakas av människor (”natech” - Natural Hazard Triggering Technological
Disasters, naturliga faror som orsakar tekniska katastrofer), som exempelvis
atmosfäriska utsläpp, vätskeläckage eller bränder[9] (t.ex. kärnkraftsolyckan i
Fukushima i Japan 2011). Sådana sammansatta ”natech”-katastrofer inträffar
oftare på grund av den ökade förekomsten av extrema naturhändelser och den
ökade komplexiteten hos och det allt större ömsesidiga beroendet mellan
industrisystem. Diagram 6: Industriolyckor i EES-staterna
som rapporterats i rapporteringssystemet för allvarliga olyckshändelser Källa: Europeiska miljöbyrån, Mapping the impacts
of natural hazards and technological accidents in Europe, EEA Technical
Report No 13/2010. Privata försäkringar kan omfatta ett antal
berörda politiska frågor och bidra till hållbara offentliga finanser[10]. Försäkringar är ett av
verktygen för katastrofriskhantering, i kombination med riskförebyggande,
beredskap och krishanteringsåtgärder: ett fungerande
katastrofriskförsäkringssystem, vid sidan av riskdelning, kan tillämpas på alla
nivåer av riskhanteringscykeln, från riskidentifiering och riskmodeller till
risköverföring och riskbedömning. Försäkringar har en särskild betydelse: de
förebygger inte förlust av människoliv eller tillgångar, utan bidrar till att
minska den ekonomiska inverkan och underlättar återhämtning efter katastrofer.
Väl utformade försäkringspolicyer kan också fungera som ett marknadsbaserat
instrument som avskräcker från riskfyllt beteende och främjar riskmedvetenhet
samt allmänna skyddsåtgärder mot olyckor i alla ekonomiska och finansiella
beslut. 2. Marknadspenetration av försäkringar mot
naturkatastrofer Allvarliga naturkatastrofer har stora och
betydande negativa effekter på den ekonomiska verksamheten, såväl på medellång
som på lång sikt. Det är främst de oförsäkrade förlusterna som ger upphov till
efterföljande makroekonomiska kostnader, medan tillräckligt försäkrade
händelser har liten inverkan i fråga om produktionsbortfall[11]. Aktuell analytisk forskning från Gemensamma
forskningscentrumet visar att marknadspenetrationen av försäkringar mot
katastrofer, baserat på tillgängliga uppgifter, för närvarande är låg i
medlemsstaterna[12].
I analysen betonas att risken för översvämningar, stormar och jordbävningar som
förväntat varierar mellan medlemsstaterna. Utifrån tillgängliga uppgifter finns
det dock fall där marknaderna för försäkring mot katastrofer inte tycks kunna
täcka de befintliga riskerna fullt ut. Enligt föreliggande forskningsrön är
marknadspenetrationen god för stormförsäkring i de flesta medlemsstaterna, men
för försäkring mot översvämningar och jordbävningar är marknadspenetrationen
endast god i de fall där dessa risker kombineras med andra risker. Diagram 7: Naturkatastrofer i EES-staterna
(1980-2011) – totala och försäkrade förluster Källa: Europeiska miljöbyrån, Climate change,
impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report, EEA Report
No 12/2012. (1) Frågor Vilken är din uppfattning av penetrationsgraden för försäkringar mot katastrofer i Europeiska unionen? Lämna detaljerade uppgifter till stöd för din synpunkt. Behövs mer forskning för att förstå eventuella brister i fråga om tillgången till och efterfrågan efter försäkringar och försäkringsskydd, och försäkringars täckningsgrad? 2.1. Produktsammanslagning Försäkringar omfördelar och minskar den
finansiella risken på grund av negativa händelser, genom att fördela
kostnaderna antingen på individer eller över tid. Försäkringar överför
individuella risker till en försäkringspool som förvaltas av en
försäkringsgivare. Genom samling eller poolning av risker är det möjligt att
minska kostnaden för katastrofer under särskilda tidsperioder. Det försäkringsskydd som ges av den privata
försäkringsmarknaden finansieras genom premier, i kombination med aktiekapital
för att möta sannolika avvikelser från förväntade förluster.
Försäkringspremierna återspeglar den försäkrade individens förväntade
förluster, en ovisshetsmarginal för den särskilda typen av
försäkringsverksamhet, en kostnad för aktiekapitalet, en andel av
extrapremiekostnaderna, dvs. administrativa eller andra kostnader i samband med
tecknandet av försäkringspolicyer, och vinster. Premierna investeras på de
finansiella marknaderna, där investeringsriskerna inte ska vara kopplade till
teckningsrisken, eller återförsäkras för att utesluta en viss del av risken
från poolen. På så vis sprider försäkringar risken för ekonomiska förluster på
samhället och mellan regioner. De utmärkande dragen för katastrofer är att de
kan skada många fastigheter i ett koncentrerat område samtidigt: jordbävningar
uppstår längs med seismiska förkastningslinjer, översvämningar sker i lågt
liggande områden och stormar inträffar mycket ofta vid kustlinjer. Detta
skiljer sig från andra typer av risker som fastighetsförsäkringar täcker, som
exempelvis stölder eller bränder. Det är osannolikt, men inte omöjligt, att
inbrott sker i ett helt bostadsområde samtidigt. Det finns två huvudmetoder för att se till att
försäkringar hanterar relaterade risker. Den första är att utöka poolen, för
att i så hög grad som möjligt undvika att enskilda risker är starkt korrelerade
vid en potentiell katastrof. En annan vanlig metod är att samla flera typer av
ej sammanbundna risker i en enda försäkringspolicy, som exempelvis bränder och
översvämningar, eller stormar och jordbävningar[13]. Eftersom varje risk är
fristående från andra risker i försäkringen, minskar sammanslagningen de
samlade riskerna hos de individuella farorna i försäkringen. Sammanslagning av produkter är en allmän
solidaritet mellan konsumenter. Därför införs produktsammanslagning ibland
genom en obligatorisk utökning av enkla risker, som exempelvis bränder eller
motorförsäkringar till att även omfatta täckning av naturkatastrofer. I
idealfallet bör systemet beakta att vissa försäkrade personer inte medför någon
eller endast låga risker jämfört med personer från högriskområden, genom exempelvis
premierabatter. Frågor (2) Vilka åtgärder borde vidtas på detta område? Vilken obligatorisk produktsammanslagning vore lämplig för att öka försäkringstäckningen för stora olycksrisker? Finns det några mindre restriktiva sätt, utöver obligatorisk produktsammanslagning, som skulle kunna vara lämpliga för att öka försäkringstäckningen för stora olycksrisker? 2.2. Obligatorisk försäkring mot
katastrofer Konsumenterna kanske inte är benägna att
försäkra sig mot risker som det är osannolikt att de kommer att drabbas av.
Personer och företag underskattar ofta den verkliga risk som en katastrof kan
innebära för dem (riskblindhet), och är inte tillräckligt förberedda för de
ekonomiska följderna. Dessa personer och företag är därför beroende av sociala
nätverk eller stöd från regeringen. En annan fråga skulle kunna vara moturval, det
vill säga fenomenet i samband med försäkringar där grupper med personer som
anser att deras risk är högre köper försäkringar i större utsträckning, medan
personer som anser att deras risk är mindre inte anser det nödvändigt att köpa
försäkringar. Moturval är särskilt problematiskt vid försäkring mot
katastrofer. Om endast personer med hög riskexponering köper försäkringar
skulle premierna bli oförsvarligt dyra, och poolen skulle vara för liten för
att kunna hantera katastrofer, eftersom det inte finns något buffert från
personer i poolen som inte drabbats. Obligatorisk försäkring mot katastrofer skulle
kunna avhjälpa dessa problem. Det skulle leda till en hög marknadspenetration
och ett stort antal försäkrade personer, vilket underlättar riskspridningen och
minskar de administrativa kostnaderna per försäkringsavtal, och samtidigt
begränsar behovet av statligt stöd i efterhand. Frågor (3) Vilken obligatorisk försäkring mot katastrofer finns i medlemsstaterna, om det alls finns någon? Är dessa försäkringsprodukter i allmänhet kombinerade med obligatorisk produktsammanslagning eller en skyldighet för försäkringsgivarna att tillhandahålla skydd? Åtföljs obligatorisk försäkring mot katastrofer i allmänhet av en rätt för konsumenten att välja bort några av katastrofriskerna? Vilka är fördelarna/de möjliga nackdelarna? Vore EU-åtgärder användbart på detta område? 2.3. Försäkringspooler för
katastrofer Försäkringspooler för katastrofer kan öka
riskabsorptionskapaciteten för försäkringsmarknaden. Dessa pooler kan ge skydd
mot samlad exponering och mot risker som inte kan försäkras på grund av
moraliska risker, för att den särskilda marknaden är för liten eller på grund
av alltför höga kostnader för ersättningsanspråk. Poolerna kan kombinera system
med obligatorisk produktsammanslagning eller med obligatoriska försäkringar. Kommissionen förnyade genom införande av
ändringar undantaget från samåterförsäkrande pooler i
gruppundantagsförordningen om försäkringar 267/2010[14]. Kommissionen medgav att
riskdelning för vissa typer av risker, för vilka de enskilda försäkringsbolagen
är motvilliga eller oförmögna att försäkra hela risken ensamma, är avgörande
för att garantera att alla sådana risker kan täckas. I förordningen tillåts endast samarbete genom
pooler på vissa villkor. Samarbetet begränsas också till avtal som inte ger de
berörda företagen möjlighet att avskaffa konkurrensen med avseende på en stor
del av de berörda produkterna. Pooler som inte omfattas av förordningen på
grund av sina stora marknadsandelar är inte förbjudna, men måste bedömas av
poolerna själva i enlighet med konkurrensreglerna, eftersom de kan medföra
fördelar som motiverar ett undantag i enlighet med artikel 101.3 i fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt. 2.4. Regeringar som
(åter)försäkringsgivare De offentliga myndigheterna kan delta som
försäkringsgivare eller kan sponsra statligt föreskrivna försäkringspooler för
katastrofer. Sådana försäkringsprogram kan minska de politiska påtryckningarna
att avsätta betydande statliga resurser efter naturkatastrofer. Ramarna måste
dock förhindra problemet med moraliska risker, eftersom försäkringstagarna till
exempel kan uppmuntras till ett mer riskfyllt beteende när de vet att det
omfattas av statliga resurser, oavsett om de ordnat ett eget skydd på förhand
eller inte. Försäkringsgivarna kan genom offentlig-privata
partnerskap tillhandahålla sin expertis och sina verktyg (som exempelvis
riskinformationsplattformar) för att bedöma riskerna, sälja försäkringar och i
vissa fall rådge regeringarna i deras investeringsbeslut. Försäkringsgivarna
kan också uppmanas att tillhandahålla försäkringsskydd för medelstora
förluster, vilket innebär att regeringen begränsar sin exponering och
försäkringsgivarna bär en risk på en nivå som motsvarar deras kapacitet. Regeringarna kan också förvalta
återförsäkringsprogram. De kan kräva att den privata marknaden ska åta sig och
betala för en del av risken, dvs. kvotavtal. Regeringarna kan fungera som återförsäkringsgivare
genom att ta på sig risker över en viss katastrofskadenivå, dvs.
överskadeåterförsäkring. Denna metod kombinerar regeringens potentiella
riskspridningskapacitet och marknadens förmåga att tillämpa
försäkringsprinciper samt använda sin administrativa kapacitet, dvs. insamling
av premier, marknadsföring och skadereglering. Statliga program kan därför ge
skydd på de högsta risknivåerna, medan den privata marknaden behåller en del av
eller alla lägre risknivåer. Frågor (4) Hur kan statligt föreskrivna (åter)försäkringsprogram utarbetas och finansieras för katastrofer för att förebygga problemet med moraliska risker? 2.5. Parametrisk indexbaserad
väderförsäkring och andra innovativa lösningar 2.5.1. Parametrisk indexbaserad
väderförsäkring Inom ramen för traditionella väderrelaterade
försäkringssystem, som exempelvis fastighets- eller ansvarsförsäkring, betalas
ersättning för skada ut efter en bedömning av den försäkrade partens förluster.
När en förlustbedömning slutförts och godkänts mottar den försäkrade parten en
utbetalning av ersättningen. Inom ramen för ett parametriskt indexbaserat
försäkringssystem ersätts förluster på grund av extrema väderrelaterade
händelser när ett på förhand fastställt väderindex avviker från det historiska
genomsnittet, oberoende av den faktiska förlusten. Denna typ av försäkring
bygger på mätning med ett objektivt och oberoende index som är starkt
korrelerat med den faktiska förlusten. Traditionella ersättningsbaserade och
parametriska försäkringar kan kombineras. Utifrån lärdomarna och erfarenheterna av olika
regionala initiativ[15]
kan parametriska försäkringar anses vara en lösning för såväl den privata som
den offentliga sektorn, exempelvis för viktig offentlig infrastruktur.
Parametriska försäkringar kan göra försäkringar billigare genom att minska de
administrativa kostnaderna, eftersom de inte omfattar en process för
skadereglering. De påskyndar också utbetalningarna och kan användas för enklare
försäkringsavtal. Parametriskt försäkringsskydd kan bidra till att minska informationsasymmetri
mellan försäkringsgivare och kunder. Å andra sidan medför sådana avtal en
betydande grundrisk, dvs. att utbetalningen av ersättningsanspråket inte
motsvarar den faktiskt uppkomna förlusten och försäkringstagarna inte
nödvändigtvis kan bedöma den. Försäkring är en viktig förutsättning för
utveckling, eftersom oförsäkrade förluster kan förlänga fattigdomscykeln och
hindra ekonomisk tillväxt. Alternativa och förenklade risköverföringsverktyg,
som exempelvis mikroförsäkringsprodukter, tas fram i utvecklingsländerna.
Parametriska försäkringsprogram, med stöd av kommissionen, har också genomförts
i tredjeländer, som är särskilt exponerade för väder- och katastrofrelaterade
risker som exempelvis torka, jordbävningar och stormar[16]. 2.5.2. Meteorologisk forskning Komplexiteterna med parametrisk design och
basrisk kan vara betydande begränsningar för utökningen av dessa system.
Tillämpningsbara index måste identifieras genom meteorologisk forskning.
Systemet kan endast utökas till ett omfattande försäkringsskydd om det omfattar
territoriet systematiskt, med väderstationer som är tillräckligt nära de
försäkrade personerna och med kartläggning av riskområden. Utöver den fysiska
befintligheten av väderstationer måste uppgifter samlas in, upprätthållas, delas
och arkiveras och hållas lättillgängliga vid försäkrade händelser. Användningen
av satellituppgifter i kombination med numeriska analyser och prognoser har
redan lett till en kontinuerlig ökning av de kunskaper som krävs för att göra
meteorologiska prognoser. På samma sätt kan möjligheterna med
satellitbaserade index med användning av fjärrstyrningsverktyg utforskas. Många
ekonomiska sektorer är känsliga för klimatförhållanden, och därmed för
klimatförändringar. Därför kommer fördelarna med att investera i
väderinfrastruktur att sträcka sig bortom utvecklingen av indexbaserade
försäkringsprodukter och framför allt även omfatta skogsbruks- och
jordbruksprodukter. Kommissionen genomför för närvarande samråd som syftar till
framtida tillämpning av en tjänst för övervakning av klimatförändringar, inom
ramen för det europeiska jordövervakningsprogrammet (GMES)[17]. 2.5.3. Försäkringsrelaterade
värdepapper Försäkringsrelaterade värdepapper, som
exempelvis katastrofobligationer eller andra alternativa risköverföringsinstrument,
kan ses som ett effektivt sätt att öka försäkringskapaciteten för
naturkatastrofhändelser som är mycket osannolika, inträffar sällan och är
mycket allvarliga. För försäkringsgivare, återförsäkringsgivare
och företag ger obligationer ett flerårigt skydd mot naturkatastrofer med
minimal kreditrisk för motparten. För investerarna ger de en möjlighet att
sprida och minska portföljrisken, eftersom betalningsförsummelser i samband med
obligationer inte motsvarar betalningsförsummelser för de flesta andra
värdepapper. Frågor (5) Finns det några svårigheter, hinder eller begränsningar när det gäller att använda information för att skapa parametriska försäkringar? Vilka faktorer skulle kunna öka främjandet och användningen av sådana innovativa försäkringslösningar? 3. Medvetenhet om och förebyggande och
reducering av katastrofrisker Det finns en stor politisk medvetenhet i
Europeiska unionen om behovet av att utveckla och tillämpa starka åtgärder för
katastrofriskhantering, i syfte att skapa motståndskraft mot katastrofer och
mildra deras allvarligaste effekter[18]
såväl inom unionen som i dess yttre åtgärder. På internationell nivå har motståndskraft och
katastrofriskreducering varit ett centralt tema vid internationella toppmöten
som exempelvis toppmötet i Rio om hållbar utveckling 2012, eller
G20-initiativen om katastrofriskhantering och utveckling av metodramar avsedda
att hjälpa regeringarna att utveckla mer effektiva
katastrofriskhanteringsstrategier och i synnerhet finansiella strategier, med
utgångspunkt i förstärkt riskbedömning och riskfinansiering[19]. I processen mot en ny
internationell ram för katastrofriskreducering (Hyogo-handlingsplanen efter
2015) läggs vidare större fokus på finansieringsaspekterna av
katastrofriskhantering och de ekonomiska kostnaderna för katastrofer. Att hantera risker på grund av
naturkatastrofer kräver en bättre hantering av exponeringen för naturliga
risker, genom stads- och samhällsplanering. En politik för katastrofhantering
måste omfatta förebyggande, motståndskraft och minskning av individuella
sårbarheter och stärkande av ekosystem. I riskområden kommer fastighetsägarna
att tvingas göra ännu större investeringar i åtgärder för riskreducering för
fastigheter. Katastrofriskhantering kan bidra till att
främja en ekonomisk utveckling och välstånd utan hinder: ·
På kort sikt kan investeringar i riskhantering vara
ett sätt att påskynda åtgärder för tillväxt och sysselsättning (ny teknik,
forskning och utveckling, skadetåliga byggnader och infrastruktur, innovativa
finansiella instrument). ·
På medellång sikt bidrar förbättrad
katastrofbedömning och skadetålighet till fokus på strukturell hållbarhet för
offentliga och privata finanser, och till en förbättring av den
makro-ekonomiska stabiliteten genom minskning av den skadliga inverkan av
naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor på tillväxten och de
offentliga och privata budgetarna. ·
På lång sikt ger investeringar i riskhantering hög
avkastning och bidrar till en hållbar ekonomisk utveckling. Riskbedömning (däribland analys av exponering
och sårbarhet) är ett viktigt och grundläggande steg när det gäller att lägga
fram uppgifter till grund för riskhantering och planeringsprocessen och för
avsättningen av finansiella resurser. Bedömningar av flera risker med beaktande
av sambandet mellan möjliga faror och sårbarheter, kan också bidra till att
hantera berörda risker och kedjereaktioner. Skadetåliga byggnader är en långsiktig insats
som måste integreras i den nationella politiken och planeringen: strategier för
skadetålighet är också en del av utvecklingsprocessen och bidrar till olika
långsiktiga åtgärder, särskilt anpassning till klimatförändringarna och
livsmedelssäkerheten. 3.1. Prissättning för försäkringar
som ett försäkringsmarknadsbaserat incitament för att främja riskmedvetenhet,
riskförebyggande och riskreducering Regeringarna skulle kunna fortsätta att
absorbera en stor andel av kostnaderna för mildrande åtgärder och offentlig
katastrofhjälp genom att fortsätta att ge generös ersättning till offer. Detta
skulle dock sannolikt förvärra regeringarnas budgetsvårigheter och uppmuntra
oönskade utvecklingar i högriskområden. Alternativt skulle de offentliga
myndigheterna kunna dra in resurserna på detta område, kontrollera utvecklingen
i högriskområden och i större utsträckning förlita sig till marknadskrafterna
för att öka det individuella ansvaret för att minska förluster och för teckning
av försäkringar mot dessa. Försäkringsgivare kan tillhandahålla
marknadsbaserade incitament för riskförebyggande. Riskbaserad prissättning kan
motivera försäkringstagarna att vidta individuella åtgärder för att minska
sårbarheten hos sin fastighet. En premie som korrekt motsvarar risknivån, i
kombination med riskanpassade rabatter för försäkringstagare som investerar i
förlustreducering, motiverar försäkringstagarna att vidta
riskreduceringsåtgärder. Förhandskostnaden för riskreducering för individer är
dock sällan ekonomisk, jämfört med att bara försäkra sig mot risken, eller att
vidta riskförebyggande åtgärder på gemenskapsnivå. Om försäkringspremierna
skulle motsvara de verkliga riskerna, skulle ett högriskbeetende vara
oöverkomligt kostsamt. Den offentliga och privata sektorns respektive roller
när det gäller att vidta åtgärder för riskförebyggande bör därför alltid
beaktas. Enligt etablerad rättspraxis har
försäkringsgivare rätt att fastställa försäkringspremierna[20]. Riskbaserad prissättning[21] förutsätter en sofistikerad
försäkringsteckningsprocess. och kräver en hög informationsnivå och medför
administrativa kostnader för försäkringsgivarna. Riskbaserad prissättning kan
avskräcka människor från att bosätta sig i högriskområden, eller kräva
offentliga insatser. En riskbaserad differentiering av premierna medför också
administrativa kostnader, men gör sannolikt att framtida krav undviks, eftersom
premierna främjar reducering av katastrofrisker. Riskbaserad prissättning kan dock straffa
vissa högriskgrupper. Det kan finnas risker som är oförsäkringsbara eller
risker som kräver en höjd premie eller en premie som är alltför dyr. Privat ansvar för katastrofrisker kan också
spela en roll när det gäller att tillhandahålla marknadsincitament för
individuella åtgärder för förlustförebyggande och när det gäller att motverka
utveckling i högriskområden. Grundläggande frågor om rättvisa och social
solidaritet uppstår vid fördelningen av ansvaret, särskilt i fattiga och
utsatta regioner. De offentliga myndigheterna kan besluta att
införa användning av gemensamma premier eller schablonförsäkringspremier,
vilket leder till korssubventionering från personer i lågriskområden.
Prissättningen kan öka den relativa försäkringsteckningen av konsumenter i
högriskområden. Ett sådant prissättningssystem förvärrar dock externa faktorer
förknippade med markanvändning: med schablonpremier betalar försäkringstagarna
inte för den risk som de ger upphov till genom att bo i utsatta områden. Alla
godkända områden ger samma försäkringskostnad för hushållen. Att kombinera
solidaritet med strikta byggnadsrestriktioner och -standarder korrigerar delvis
den bristfälliga internaliseringen av risker och ökar effektiviteten.
Prissättningen för försäkringar kan också innebära differentiering av
riskområden som ett delvis erkännande av de olika risknivåerna. Frågor (6) Skulle riskbaserad prissättning motivera konsumenter och försäkringsgivare att vidta åtgärder för riskreducering och riskhantering? Skulle riskbaserad prissättning vara annorlunda om försäkring mot katastrofer vore obligatorisk? Justerar försäkringsgivarna på lämpligt sätt premierna till följd av genomförandet av åtgärder för riskförebyggande? (7) Bör schablonpremier föreslås för särskilda katastrofer? Bör schablonpremier åtföljas av begränsningar för utbetalningar? (8) Vilka andra lösningar kan erbjudas låginkomstkonsumenter som annars skulle uteslutas från försäkringsprodukter mot katastrofer? 3.2. Långsiktiga försäkringsavtal
mot katastrofer Naturkatastrofrisker täcks i princip av årliga
avtal. Årliga avtal ger flexibilitet och valmöjligheter, eftersom konsumenterna
regelbundet kan byta mellan konkurrerande försäkringsgivare och produkter. Ett långsiktigt försäkringsavtal med öppen
riskbaserad prissättning och premierabatter för riskreducering skulle kunna
stärka de ekonomiska incitamenten genom att göra investeringar i riskreducering
gynnsamt för båda avtalsparter (försäkringsgivare och försäkringstagare). Ett
långsiktigt avtal till ett garanterat pris, eller ett pris med på förhand
fastställda villkor för pristak, eller regelbunden inflationsjustering, skulle
kunna ge försäkringstagarna en finansiell och avtalsmässig visshet. Det skulle
också kunna minska de administrativa och transaktionsrelaterade kostnaderna för
båda parter, eftersom avtalen inte skulle behöva omförhandlas varje år. Det kan dock finnas en större ovisshet och
tvetydighet i fråga om de bakomliggande riskerna. Den årliga försäkringspremien
för ett flerårigt avtal är ofta högre än premien för ett motsvarande årligt
avtal. Följaktligen kan de kapitalkrav och den avkastning på kapital som
investerarna kräver också vara högre. Å andra sidan ökar långsiktiga försäkringsavtal,
i enlighet med Solvens II, försäkringsgivarens kapital, eftersom den förväntade
vinsten under hela avtalets löptid fastställs redan från början. Försäkringsgivarna erbjuder för närvarande
långsiktiga livförsäkrings- eller sjukförsäkringsavtal. Det är dock ännu inte
tydligt om fastighetsförsäkringar kan vara långsiktiga och ändå erbjuda ett
prisöverkomligt skydd. Frågor (9) Finns det anledning att främja långsiktiga försäkringsavtal mot katastrofer? Vilka vore fördelarna/nackdelarna för försäkringsgivarna och försäkringstagarna? 3.3. Krav på förhandsinformation
och information vid tecknande av avtal Konsumenterna måste förstå klart och tydligt
vilken typ av försäkringsskydd de har och hur det skulle tillämpas vid en
katastrof och försäkringen är avsedd att täcka oförutsedda händelser, och inte
vanliga förluster. Aktuell forskning från det gemensamma forskningscentrumet
visar att konsumenterna inte tenderar att köpa försäkringar mot katastrofer för
händelser med låg sannolikhet och hög risk[22].
Den nuvarande prekära situationen i vilken många hushåll i flera medlemsstater
befinner sig i dag är förmodligen också avskräckande när det handlar om att
skaffa katastrofförsäkring. Till skillnad från livförsäkringsdirektivet
2002/83/EG[23],
innehåller inte första, andra och tredje direktivet om annan direkt försäkring
än livförsäkring 73/239/EEG[24],
88/357/EEG,[25]
92/49/EEG[26]
några regler om förhandsinformation och information vid tecknande av avtal för
försäkringstagare. Inte heller Solvens II-direktivet 2009/138/EG[27] innehåller några regler för
risker som avser annan försäkring än livförsäkring. Inom sektorn för annan försäkring än
livförsäkring varierar informationskraven för försäkringsgivare i syfte att ge
konsumenterna ett högt skydd. Det är avgörande att öka konsumenternas
förtroende genom att tillhandahålla tydliga regler och avskaffa rättslig
ovisshet. En försäkringsmarknad med välinformerade konsumenter tvingar
försäkringsgivarna att konkurrera för att attrahera och behålla konsumenterna.
Harmoniserade krav på förhandsinformation och information vid tecknande av
avtal skulle också öka konsumenternas förtroende och uppmuntra dem till säkra
köp inom hela EU. Frågor (10) Anser du att det finns ett behov av att harmonisera kraven på förhandsinformation och information vid tecknande av avtal på EU-nivå? Om så är fallet, bör en strategi med fullständig eller minimal harmonisering tillämpas? Vilka krav i fråga om åtagandet bör ställas, exempelvis i fråga om: – typ av försäkrade risker, – åtgärder för anpassning och förebyggande för att minimera de försäkrade riskerna, – egenskaper och fördelar (som exempelvis ersättning för hela kostnaden för återanskaffning, eller för den värdeminskade kostnaden, tillgångarnas tidsvärde), – undantag eller begränsningar, – uppgifter om skadeanspråk om exempelvis både förlusten och anspråket ska ske under avtalsperioden, – vem bär kostnaden för utredning och fastställande av skadan, och i vilken utsträckning, – avtalsmässiga följder av att försäkringsgivaren inte lämnar relevant information, – korrigerande åtgärder, kostnader och förfaranden för att utöva rätten att säga upp avtalet, – avtalsförnyelse, – klagomålshantering? 3.4. Försäkringsvillkor Med moralisk risk avses en beteendemässig
förändring hos en individ som, när den väl tecknat en försäkring, har färre
incitament att förhindra en förlust från att uppstå, vilket innebär att de
negativa följderna av den försäkrade händelsen uppstår lättare. Detta skulle
förvärras om det inte fanns någon mekanism som återspeglar förlusterna i
efterföljande premier. För att minska effekterna av den moraliska
risken används olika typer av försäkringsvillkor, som är avsedda att införa ett
riskreducerande beteende, som en del av försäkringsavtalen. Självrisk eller övervärden gör att de
försäkrade parterna måste täcka en del av förlusten själva, eftersom ett visst
belopp dras av från fordringsbeloppet. Syftet med detta är att avskaffa små
fordringar. Samförsäkring är en metod för att dela förlusten mellan
försäkringstagaren och försäkringsgivaren utifrån en fastställd grundläggande procentsats.
Avtalen kan också omfatta begränsningar för skyddet (antingen en övre gräns,
eller undantag för vissa sårbara företeelser, t.ex. svaga konstruktioner). De ovan beskrivna avtalsarrangemangen kan
sträcka sig utöver den försäkrade partens förmåga, kontroll eller ansvar, och
kanske inte är lämpliga eller effektiva när det gäller att uppmuntra till
åtgärder för riskreducering. Om höjd självrisk, övervärden och samfinansiering
används för att hantera ytterligare katastrofrisker, kan försäkrade personer
med låga inkomster som kräver ersättning för ”små” skador drabbas. Frågor (11) Förhindrar självrisk, övervärden och samfinansiering effektivt moraliska risker? Vilka alternativa villkor vore lämpliga för försäkring mot katastrofer, med tanke på att den försäkrade parten kanske inte kan vidta effektiva åtgärder för riskreducering vid en katastrof? 3.5. Uppgifter, forskning och
information Innan försäkringsgivarna tillhandahåller skydd
mot en oviss händelse, måste dess sannolikhet och konsekvenser identifieras och
kvantifieras. Om det var säkert eller närmast säkert att en särskild förlust
under en särskild period och i en särskild region skulle inträffa, skulle det
inte föreligga någon riskfaktor och risken vore därför inte försäkringsbar.
Extremt ovanliga händelser kan också betraktas som knappt försäkringsbara eller
oförsäkringsbara i sin helhet eftersom försäkringsgivarna saknar uppgifter för
att korrekt bedöma riskerna. Informationsasymmetrin mellan
försäkringstagaren och försäkringsgivaren avgör teckningsprocessen.
Försäkringsgivarna måste erhålla lämplig information för att kunna definiera
riskgrupperna korrekt i syfte att undvika moturval. Om det saknas korrekt
information om risken, är det svårt att beräkna riskbaserade premier. Den
allmänna bristen på och tvetydigheten hos uppgifter hindrar den vidare
utvecklingen av försäkringar mot katastrofer. Bättre information skulle bidra till att
minska ovissheten. Offentliga organ skulle kunna ge aktörerna, däribland
försäkringsgivarna, prisöverkomlig tillgång till tillförlitliga och exakta
uppgifter om tidigare och framtida naturliga risker, exempelvis som en
kollektiv nyttighet från nationella väderlekstjänster,
översvämningshanteringsorgan eller katastrofobservatorier. För forskare och organ inom offentlig sektor,
som exempelvis organ för översvämningshantering, är det viktigt med förbättrad
tillgång till viktig teknik och viktiga nätverk, tillgång till utbildad
personal samt tillgång till och jämförbarhet för uppgifter om försäkrade (och
ej försäkrade) förluster vid tidigare katastrofer. Detta skulle bidra till att
förbättra forskningen om effekten av tidigare och framtida naturliga risker och
kan bidra till att förbättra de strategier och åtgärder för
katastrofriskhantering som utvecklats och tillämpas av offentliga organ.
Jämförbara samlade uppgifter om förluster från försäkringsbranschen (däribland
visualiseringsverktyg eller riskinformationsplattformar) kan också delas med
offentliga organ, samt med den privata sektorn för att förbättra
riskbedömningen. Konsumenterna möter också hinder. Ett av dessa
är bristfällig eller ingen information – brist på insikt i de verkliga riskerna
skulle kunna innebära att en individs uppfattade risk skiljer sig från den
faktiska risken. Många individer uppfattar sannolikheten för att en katastrof
skulle orsaka skada på deras egendom som så liten att den inte motiverar
investeringar i skadebegränsning. När konsumenterna fattar beslut som omfattar
kostnadsutlägg måste de beakta de möjliga fördelarna med en investering på
längre sikt. Information om faror och risker i ett lättläst format, som
exempelvis kartläggning av faror eller information om risker för ett särskilt
område, eller en riskmatris eller riskkurva som visar möjliga händelser och
deras sannolikhet, förväntade effekter och exponeringsnivå, kan utbilda
konsumenterna och öka deras kunskaper. Klimat- och väderrelaterade uppgifter är
därför nödvändiga, eftersom sådana uppgifter ger investerare och konsumenter
möjlighet att fatta beslut om investeringar och inköp utifrån mer fullständig
information. Utöver bättre information och bättre tillgång till uppgifter,
skulle en högre standardiseringsnivå för uppgifter (exempelvis gemensamma
definitioner) öka analysernas kvalitet. Europeiska plattformen för anpassning till
klimatförändringar (European Climate Adaptation Platform, CLIMATE-ADAPT)[28] skulle kunna användas för att
samla in och sprida information om väderrelaterade försäkringssystem eller
riskbedömningsmetoder i medlemsstaterna. Ett annat tillvägagångssätt vore att
lämna denna information som en del av ett omfattande paket med information om
katastrofhantering. Försäkringsgivarna skulle kunna utveckla
riktlinjer för beslutsfattare och projektutvecklare och projektledare om hur
försäkringar kan användas för att stödja anpassning och katastrofhantering.
Riktlinjerna skulle kunna omfatta en beskrivning av hur försäkring kan användas
i riskhanteringsstrategin, dvs. hur man kvantifierar och definierar vilka
risker som kan förhindras och vilka risker som kan försäkras på ett kostnadseffektivt
sätt och hur. Detta skulle förbättra den övergripande ekonomiska effektiviteten
hos det politiska beslutsfattande, planeringen och projekthanteringen. Frågor (12) Hur kan uppgifter om inverkan av tidigare katastrofer förbättras (exempelvis genom användning av standardformat, ökad tillgång till och jämförbarhet hos uppgifter från försäkringsgivare och andra organisationer)? (13) Hur kan kartläggningen av aktuella och förväntade/framtida katastrofrisker förbättras (genom exempelvis de nuvarande EU-strategierna för kartläggning av översvämningsrisker i direktivet om översvämningsrisker 2007/60/EG,[29] samarbete om civilskydd[30] och främjande av EU:s riskriktlinjer[31])? (14) Hur kan bättre uppgiftsdelning, riskanalyser och metoder för riskmodeller uppmuntras? Bör de tillgängliga uppgifterna offentliggöras? Bör EU vidta åtgärder på detta område? Hur kan en fördjupad dialog mellan försäkringsbranschen och beslutsfattare uppmuntras på detta område? 3.6. Främjande av
riskfinansieringsinitiativ som en del av EU:s politik för utvecklingssamarbete Försäkringar spelar en viktig roll globalt när
det gäller att hjälpa länder och regioner som är särskilt sårbara för
katastrofer att inrätta effektiva finansiella beredskapsmekanismer för att
hantera de allt större ekonomiska kostnaderna för katastrofer och globala
händelser. Alternativa och förenklade
risköverföringsverktyg, som exempelvis mikroförsäkringsprodukter, utarbetas i
utvecklingsländerna. Parametriska försäkringsprogram, med stöd av kommissionen,
har också genomförts i tredjeländer som är särskilt exponerade för väder- och
katastrofrelaterade risker som exempelvis torka, jordbävningar och stormar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att stärka
samarbetet med viktiga internationella partner (exempelvis Världsbanken,
Internationella finansieringsbolaget) och åt att öka unionens externa stöd för
utvecklingsländer i syfte att utveckla innovativa riskfinansieringslösningar
genom försäkring, återförsäkring eller katastrofobligationer. Kommissionen föreslog nyligen att en
handlingsplan ska utarbetas om vilka åtgärder som bör vidtas för att öka
motståndskraften i utvecklingsländerna, som också bör omfatta innovativa
strategier för riskhantering och utöka den befintliga goda praxisen på detta
område[32]. Frågor (15) Hur kan unionen mest effektivt hjälpa utvecklingsländer att skapa lösningar för finansiellt skydd mot katastrofer och allvarliga händelser och vilka åtgärder bör prioriteras? Vilka typer av partnerskap med den privata sektorn och de internationella institutionerna bör eftersträvas i detta syfte? 4. Katastrofer som orsakats av människor Industriolyckorna blir allt fler, inte bara på
grund av de tekniska framstegen, utan även på grund av utvecklingen av
naturliga faror. Naturliga faror och naturkatastrofer kan orsaka
”natech”-olyckor. Naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor
kan ske samtidigt eller förvärra varandra. 4.1. Miljöansvar och förluster på
grund av industriolyckor Direktivet om miljöansvar 2004/35/EG[33] uppmuntrar verksamhetsutövarna
att garantera ekonomisk säkerhet för att avhjälpa miljöskador till följd av
deras verksamhet, men detta är inte bindande. Kommissionen kan åter överväga
möjligheten till obligatorisk ekonomisk garanti när direktivet ses över under
2014, i samband med kommissionens rapport enligt artikel 18.2 i direktiv
2004/35/EG[34].
Direktivet omfattar dock inte miljöskador som orsakas av ”exceptionella och
oundvikliga naturfenomen, som det inte är möjligt att skydda sig mot”.
Direktivet omfattar inte heller miljöskador som orsakas av en föreskriven metod
som syftar till att skydda mot en naturkatastrof. Försäkring är ett av sätten att garantera
ekonomisk säkerhet. Det är dock vanligt att produkterna inte omfattar samtliga
typer av ansvar i direktivet och i praktiken inte ger ett obegränsat skydd. Det
är också svårt för försäkringsgivarna att utveckla specifika produkter eftersom
information om skadehändelser och därav följande kostnader för hjälpåtgärder
ännu inte är fullt tillgängliga[35].
Verksamhetsutövarna kan också vara omedvetna om den möjliga omfattningen av
skador. Frågor (16) Vilka är de viktigaste aspekterna när man utarbetar ekonomiska garantier och försäkringar inom ramen för direktivet om miljöansvar, 2004/35/EG? (17) Finns det tillräckligt med uppgifter och verktyg för att utföra en integrerad analys av relevanta och nya industriella risker? Hur kan tillgången till uppgifter, delningen av uppgifter och information om verktyg garanteras? Hur kan samarbetet mellan försäkringsbolag, företag och behöriga myndigheter förstärkas så att kunskapsbasen om risker och förluster till följd av industriolyckor förbättras? 4.2. Ansvarsförsäkring för
kärnenergi för tredje part I artikel 98 i Euratomfördraget föreskrivs att
medlemsstaterna ska ”vidta alla åtgärder som behövs för att underlätta
ingåendet av försäkringsavtal som täcker risker med kärnenergi”. Det krävs en
rättslig samstämmighet inom EU för att minska den moraliska risken, hantera
skydd av offer i de olika medlemsstaterna och för att hantera inverkan av den
inre marknadens funktionssätt på grund av de olika typerna av ekonomiskt ansvar
för kärnenergioperatörerna, vilka kan ge upphov till en snedvridning av
konkurrensen. Det finns för närvarande många olika regler om
ansvar i fråga om kärnenergi för tredje part inom EU. Merparten av
bestämmelserna i medlemsstaterna i EU-15 bygger på Pariskonventionen om
skadeståndsansvar för tredje part på atomenergins område och på
Brysselkonventionen, under överinseende av Organisationen för ekonomiskt
samarbete och utveckling (OECD). Merparten av medlemsstaterna i EU-12 är dock
parter till Wienkonventionen om ansvarighet för atomskada, under överinseende
av Internationella atomenergiorganet (IAEA). Vissa medlemsstater är inte part
till någon konvention om ansvarighet på kärnenergiområdet. Kommissionen har
därför nyligen föreslagit att en EU-strategi ska antas om system för
ansvarighet på kärnenergiområdet[36]. Försäkring mot kärnkraftsolyckor anordnas för
närvarande genom nationella försäkringspooler (eller genom en nationell
verksamhetsutövarpool). Försäkringsgivarna kan ha svårt att försäkra
kärnkraftsoperatörerna utöver vissa begränsade belopp, för vissa
skadekategorier (t.ex. miljöskador) eller för långa preskriptionstider (t.ex.
30 år för skador på liv och hälsa). Nationella försäkringsgivare eller
operatörspooler är också den första kontaktpunkten för offren för en
kärnkraftsolycka. För närvarande undersöker kommissionen denna
fråga och kommer snart att inleda ett offentligt samråd. Utgående från
resultaten av sin analys kommer kommissionen sedan at bestämma om det finns behov
av ytterligare insatser för att förbättra ersättningen till offer för
kärnolyckor och för att minska skillnaderna mellan försäkringsbeloppen för
kärnkraftverk i olika medlemsstater. 4.3. Ansvarsförsäkring för olje-
och gasoperatörer till havs I direktivet om tillstånd för kolväten
94/22/EG[37]
fastställs villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för
prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten. I direktivet
införs också objektiva och icke-diskriminerande krav på den finansiella
förmågan hos de enheter som bedriver verksamheten. I dessa krav fastställs de
allmänna principerna för att garantera rättvis konkurrens i
tillståndsgivningsstadiet, men utan inriktning på riskhantering, säkerhet eller
miljöskydd. Kommissionen har därför föreslagit ytterligare krav angående riskhantering,
miljöansvar och operatörernas och tillståndsinnehavarnas finansiella förmåga[38]. Olje- och gasindustrin till havs har utvecklat
olika möjligheter för att garantera och uppvisa tillräcklig och lämplig ekonomisk
förmåga. Dessa mekanismer varierar från privata försäkringar och självrisker
till säkerhetsmekanismer som exempelvis Offshore Pollution Liability
Association (OPOL)[39]
i Nordostatlantområdet. Av inledande samråd med olje- och gasindustrin till
havs samt med försäkringsbolagen framgår att det för närvarande inte finns
något alternativ som vore allmänt lämpligt för alla olje- och gasoperatörer.
Försäkringsprodukterna inom EU[40]
tycks inte heller kunna ge skydd för allvarliga olyckor till mångmiljonbelopp[41]. Det framgår också att större
operatörer föredrar och har råd med självförsäkring genom en captiveenhet,
medan mindre operatörer kanske inte kan genomföra denna lösning på grund av
ekonomiska begränsningar. Det finns därför inte en metod som passar alla
när det gäller riskfinansiering inom denna sektor. De nuvarande interna och
externa lösningar som erbjuds för att täcka dessa typer och omfattningar av
risker är fortfarande i sin linda. Vissa aktörer på finans- och
försäkringsmarknaderna utvecklar dock snabbt innovativa initiativ. Det är dock
fortfarande oklart om dessa mekanismer är tillräckliga och lämpliga och hur
olje- och gassektorn till havs skulle reagera på och använda potentiella nya försäkringsprodukter
(t.ex. driftsspecifika produkter). Den finansiella styrkan hos olje- och
gasoperatörerna till havs är en viktig drivkraft för att besluta vilka
mekanismer som vore lämpligast. Oavsett vilken metod som väljs bör lösningen på
ett övergripande sätt beakta möjliga moraliska risker och garantera principen om
att förorenaren betalar. Frågor (18) Med beaktande av särdragen hos olje- och gasindustrin till havs, vilka innovativa försäkringsmekanismer skulle kunna vara lämpliga? Kan försäkringsbranschen på något sätt minska ovissheten i fråga om bedömningen av risker och beräkningen av premier? Vilken typ av information bör vara offentlig när det gäller att främja utvecklingen av försäkringsmarknadsprodukter som omfattar större olyckor? 4.4. Rätten till information för
offer för katastrofer som orsakats av människor Förluster till följd av naturkatastrofer täcks
av den första partens försäkring, medan skador på grund av katastrofer som
orsakats av människor täcks av tredje parts ansvarsförsäkring. Den första typen
av försäkring tecknas vanligtvis av enskilda fastighetsägare, och den andra
typen av enskilda industribolag. Om den försäkrade parten blir ansvarig för en
skada mot en tredje part kan den skadelidande tredje parten kontakta den
ansvariga parten och ansvaret täcks följaktligen av försäkringsgivaren.
Skaderegleringshanteringen kunde dock vara mer pragmatisk: den skadelidande
parten skulle kunna göra ett direktanspråk till försäkringsgivaren. För att
göra det möjligt bör den skadelidande parten ha rätt till upplysningar från den
försäkrade parten. De försäkrade parterna skulle därför enligt lag kunna
tvingas lämna detaljerade uppgifter om sitt försäkringsskydd. I enlighet med direktivet om miljöansvar kan
alla fysiska och juridiska personer lämna information och iakttagelser om
miljöskador till följd av en katastrof som orsakats av människor till den
behöriga myndigheten och begära avhjälpande åtgärder. Den behöriga myndigheten
ska sedan informera dessa personer om de åtgärder som vidtagits, eller kan
vägra att vidta åtgärder men ska ange skälet till detta[42]. Denna information och dessa
iakttagelser kan bland annat omfatta uppgifter om kostnaderna för skadan eller
om tillgängliga försäkringar för att finansiera reparationen. Enligt det
nyligen antagna Seveso III-direktivet 2012/18/EU[43] ska operatörerna i sina
säkerhetsrapporter införliva en beskrivning av alla tekniska och icke-tekniska
åtgärder som är relevanta för att minska effekten av en större olycka.
Information om försäkringar kan också införlivas. I direktivet anges vidare att
en säkerhetsrapport ska offentliggöras för allmänheten på begäran. Frågor (19) Bör avtalsvillkoren i ansvarsförsäkringar för tredje part lämnas till tredje part vid katastrofer som orsakats av människor. Om ja, på vilket sätt? 5. Skadevärdering Skadereglerares verksamhet och yrke ingår för
närvarande inte i räckvidden för direktivet om försäkringsförmedling 2002/92/EG[44]. Genom den föreslagna
översynen av direktivet[45]
införlivas skadereglerare i direktivets räckvidd och inrättas ett förenklat
förfarande för tillsyn. Skadevärdering efter en katastrof kräver
snabba och samordnade åtgärder. En avgörande faktor är förmågan att snabbt
reagera på ett stort antal skadeanspråk, av vilka många kan komma från personer
som har drabbats av personskador. Skadevärdering vid gränsöverskridande
katastrofer som orsakats av människor har ytterligare en dimension, eftersom
det är en fråga för den skadelidande personens försäkringsbolag eller dess
företrädare, som per definition är etablerade i en annan medlemsstat. Frågor (20) Finns det specifika aspekter av skadevärdering som skulle gynnas av ökad harmonisering? Om ja, vilka? Finns det några praktiska svårigheter för skadereglerare att verka över gränserna? 6. Allmänna anmärkningar Fråga (21) I denna grönbok hanteras de specifika aspekterna i samband med förebyggande av och försäkring mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor. Har några viktiga frågor utelämnats eller inte behandlats tillräckligt djupgående? Om ja, vilka? 7. Vilka åtgärder kommer nu att vidtas? Kommissionen inbjuder aktörerna att lämna synpunkter
på alla frågor som behandlas i denna grönbok och att besvara alla eller några
av frågorna ovan. Mot bakgrund av resultatet av detta samråd
kommer kommissionen att besluta om vilka åtgärder som vore mest effektiva när
det gäller att hantera de frågor som behandlas i grönboken, däribland
lagstiftningsåtgärder i förekommande fall. De svar som mottas kommer att offentliggöras
på kommissionens webbplats, om inte sekretess särskilt begärs, och kommissionen
kommer att offentliggöra en sammanfattning av resultatet av samrådet. Aktörerna uppmanas att sända sina synpunkter
senast den 30 juni 2013 till följande e-postadress: markt-consultation-disasterinsurance@ec.europa.eu. [1] Rådets slutsatser om innovativa lösningar för
finansiering av katastrofförebyggande verksamhet (rådets 3043:e möte, Bryssel,
8 och 9 november 2010). [2] http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/consumer/natural-catastrophes/index_en.htm
[3] Gemensamma forskningscentrumet, Europeiska kommissionen
(2012), ”Natural Catastrophes: Risk Relevance and Insurance Coverage in the
European Union”. [4] Enligt gemensamma forskningscentrumet är den viktigaste
källan för historiska förluster Emergency Events Database (EMDAT). Den
innehåller viktiga uppgifter om förekomsten och effekterna av över 18 000 stora
naturliga olyckor och olyckor som vållats av människor över hela världen från
1900 till i dag. Det finns emellertid inte uppgifter om alla registrerade
olyckor: exempelvis finns i utdragen uppgifter om ekonomiska förluster för 318
olyckor (översvämningar, stormar, jordbävningar och torka) av 561 registrerade
händelser mellan 1990 och 2010. [5] Luterbacher, J., Dietrich, D., Xoplaki, E., Grosjean,
M., Wanner, H. (2004), European seasonal and annual temperature variability,
trends, and extremes since 1500, Science, 303, 1499–1503. [6] Europeiska miljöbyrån, Climate change, impacts and vulnerability
in Europe 2012, An indicator-based report, EEA Report No 12/2012. [7] Mellanstatliga panelen för klimatförändringar (2012), Changes
in Climate Extremes and their Impacts on the Natural Physical Environment in
Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change
Adaptation; Europeiska miljöbyrån (2010), Mapping the impacts of natural
hazards and technological accidents in Europe, an overview of the last decade. [8] Mellanstatliga panelen för klimatförändringar (2012) Chapter
3: Changes in Climate Extremes and their Impacts on the Natural Physical
Environment in Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance
Climate Change Adaptation. [9] Gemensamma forskningscentrumet, Europeiska kommissionen
(2010), Analysis of Natech risk reduction in EU Member States using a
questionnaire survey. [10] Internationella valutafonden (2006), Insuring Public
Finances Against Natural Disasters—A Survey of Options and Recent Initiatives,
IMF Working Paper WP/06/199. [11] Banken för internationell betalningsutjämning (2012), Unmitigated
disasters? New evidence on the macroeconomic cost of natural
catastrophes, BIS Working Papers No 394. [12] Gemensamma forskningscentrumet (2012). [13] I bilaga A till det första direktivet om annan direkt
försäkring än livförsäkring, 73/239/EEG, införs klassificeringen av risker i
olika försäkringskategorier som bland annat påverkar omfånget av
försäkringstagarens licens och produktlinjerna. Försäkringsklass 8 "Brand
och naturkrafter" avser skada på eller förlust av egendom till följd av
enskilda risker som brand, explosioner, stormar, andra naturkrafter än stormar,
kärnkraft och sättningar och jordskred. Försäkringsklass 9 "Annan skada på
egendom" täcker all skada på eller förlust av egendom till följd av hagel
eller frost. [14] Kommissionens förordning (EU) nr 267/2010 av den 24 mars
2010 om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens
funktionssätt på vissa kategorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden
inom försäkringssektorn (EUT L 83, 30.3.2010, s. 1). [15] Exempelvis Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility
(12,5 miljoner euro), och den globala indexförsäkringsfaciliteten (Global Index
Insurance Facility) (24,5 miljoner euro). [16] Exempelvis den globala indexförsäkringsfaciliteten som inrättats
av Världsbanken. [17] Europaparlamentets och rådets förordning (EG)
nr 911/2010 av den 22 september om det europeiska
jordövervakningsprogrammet (GMES) och dess inledande driftsfas (2011-2013) (EUT L 276, 20.10.2010, s. 1). [18] Kommissionens meddelande med titeln ”En gemenskapsstrategi
för förebyggande av katastrofer” (KOM(2009)82 slutlig); rådets slutsatser om en
gemenskapsram för förebyggande av katastrofer i EU (2979:e rådsmötet, Bryssel,
den 30 november 2009) och kommissionens meddelande med titeln ”EU:s strategi
för stöd till katastrofförebyggande i utvecklingsländerna” (KOM(2009) 84
slutlig). [19] G20/OECD:s metodramar för katastrofriskbedömning och
riskfinansiering. [20] Mål C-59/01, Europeiska kommissionen mot Italien
[2003] ECR I-1759. I mål C-347/02, Europeiska kommissionen mot Frankrike
[2004] ECR I-7557, klargör domstolen att ett system där försäkringsgivarna har
rätt att fastställa beloppet för grundpremien är förenligt med principen om
fastställande av försäkringspremier. I mål C-518/06, Europeiska kommissionen
mot Italien [2009] ECR I-3491, förklarar domstolen vidare att om den
nationella lagstiftningen beskriver en teknisk ram för försäkringsgivarnas
beräkning av premierna, är en begränsning av rätten att fastställa priser inte
förbjudet enligt tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring
92/49/EEG. [21] Enligt det gemensamma forskningscentrumet (2012) tillämpas
riskbaserade premier inte i större utsträckning, eftersom de systematiskt
används i endast sex medlemsstater för försäkring mot översvämningar, i fem
medlemsstater för försäkring mot stormar och i fyra medlemsstater för
försäkring mot jordbävningar. [22] Gemensamma forskningscentrumet (2012) [23] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/83/EG av den 5
december 2002 om livförsäkring (EGT L 345,
19.12.2002, s. 1). [24] Rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om
samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och
driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228,
16.8.1973, s. 3). [25] Rådets andra direktiv
88/357/EEG av den 22 juni 1988 om samordning av lagar och andra författningar
som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med bestämmelser
avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla
tjänster samt om ändring av direktiv 73/239/EEG (EGT L 172, 4.7.1988, s. 1). [26] Rådets direktiv
92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar
som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv
73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än
livförsäkring) (EGT L 228, 11.8.1992, s. 1). [27] Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den
25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet
(Solvens II) (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1). [28] http://climate-adapt.eea.europa.eu/
[29] Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den
23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker (EUT L288,
6.11.2007, s. 27). [30] Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om en
civilskyddsmekanism för unionen KOM(2011)934 slutlig. [31] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar ”Risk
Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management” (SEC(2010) 1626
slutlig). [32] Exempelvis Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility
(12,5 miljoner euro), och den globala indexförsäkringsfaciliteten (Global Index
Insurance Facility) (24,5 miljoner euro). [33] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den
21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L
143, 30.4.2004, s. 56). [34] Rapport från kommissionen i enlighet med artikel 14.2 i
direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador
(KOM(2010) 0581 slutlig). and http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm [35] KOM(2010) 581 slutlig och http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm. [36] Kommissionens meddelande ”Energi 2020 En strategi för
hållbar och trygg energiförsörjning” (KOM(2010) 0639 slutlig);
kommissionens meddelande om den omfattande risk- och säkerhetsbedömningen
(stresstest) av kärnkraftverk i Europeiska unionen (KOM(2011) 0784
slutlig), kommissionens meddelande om de omfattande risk- och
säkerhetsbedömningarna (”stresstester”) av kärnkraftverk i Europeiska unionen
och därmed förbunden verksamhet (KOM(2012) 571 slutlig). [37] Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30
maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för
prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (EGT L 164 ,
30.6.1994, s. 3); se även http://ec.europa.eu/energy/oil/licensing_en.htm. [38] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om
säkerhet för prospekterings-, undersöknings- och produktionsverksamhet för olja
och gas till havs (KOM(2011) 0688 slutlig). [39] http://www.opol.org.uk/
[40] I Mexikanska golfen är nu försäkringsskydd på upp till 10
miljarder US-dollar för plötsliga oljeutsläpp tillgängligt. I andra delar av
världen ger traditionella offshoreförsäkringar skydd på upp till 1-2 miljarder
US-dollar. [41] Kommissionen utför en studie om genomförbarheten av att
inrätta en fond för att täcka miljöskador och förluster till följd av
industriolyckor. [42] Se artikel 12 i direktiv 2004/35/EG. [43] Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4
juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga
olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av
rådets direktiv 96/82/EG (EUT L 197, 24.7.2012, s. 1). [44] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/92/EG av den 9
december2002 om försäkringsförmedling (EUT
L 9, 15.1.2003, s. 3). [45] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om
försäkringsförmedling (omarbetning) (KOM(2012)360 slutlig).