LIBRO VERDE sull’assicurazione contro le calamità naturali e antropogeniche /* COM/2013/0213 final */
LIBRO VERDE sull’assicurazione contro le calamità
naturali e antropogeniche 1. Introduzione Al pari di molte altre regioni del mondo, l’Unione
europea è esposta a quasi tutti i tipi di calamità naturali. Oltre a provocare
la perdita di vite umane, le calamità causano anche ogni anno danni
patrimoniali per miliardi di euro, con ripercussioni sulla stabilità economica
e la crescita. Le calamità possono avere effetti oltre le frontiere e,
potenzialmente, minacciare intere zone nei paesi limitrofi. Anche nei casi in
cui sono concentrati a livello locale, i costi delle grandi calamità, se non
adeguatamente coperti da assicurazione, possono implicare per i singoli Stati
membri pesanti oneri di bilancio che potrebbero determinare squilibri interni
ed esterni. Si tratta quindi di una questione importante per i cittadini, le
imprese e le amministrazioni pubbliche di tutta l’Unione. Nel 2010 il Consiglio ha invitato la
Commissione a valutare e riferire sulle potenzialità di cui l’UE dispone per
agevolare e sostenere una maggiore copertura degli opportuni servizi
assicurativi contro i rischi di catastrofe e mercati di trasferimento del
rischio finanziario, nonché dell’aggregazione regionale delle assicurazioni, in
termini di trasferimento delle conoscenze, cooperazione o finanziamento d’avviamento[1]. In seguito la Commissione ha
organizzato una conferenza sulla prevenzione delle calamità naturali e l’assicurazione
contro di esse[2]
ed ha effettuato uno studio sull’incidenza di rischio delle calamità naturali e
la relativa copertura assicurativa nell’Unione europea[3]. Il presente Libro verde, che espone una serie
di questioni relative all’opportunità e alla disponibilità di un’assicurazione
appropriata contro le calamità, correda la comunicazione “Strategia dell’UE di
adattamento ai cambiamenti climatici”. L’obiettivo è sensibilizzare alla
questione e valutare se sia opportuno o giustificato un intervento unionale per
migliorare il mercato dell’assicurazione contro le calamità nell’Unione
europea. In termini più generali, ciò permetterà anche di ampliare la base di
conoscenza, di contribuire a promuovere l’assicurazione come strumento di
gestione delle calamità, concorrendo al passaggio ad una cultura generale di
prevenzione e attenuazione dei rischi, e di raccogliere ulteriori dati e
informazioni. I grafici che seguono presentano una
panoramica delle calamità naturali e antropogeniche che si sono verificate nell’Unione
europea negli ultimi anni. Grafico 1: Calamità naturali negli Stati
del SEE (1980–2011) Fonte: Agenzia europea dell’ambiente, Climate
change, impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report, relazione
12/2012 dell’AEA. Mareggiate, esondazioni di fiumi e onde di
piena costituiscono uno dei principali rischi di calamità naturale che pesano sull’Europa
(come dimostrano, ad esempio, le alluvioni del 2012 in Regno Unito, Irlanda e
Romania o le alluvioni a dimensione europea del 2002, 2005 e 2010). Grafico 2: Alluvioni – Perdite storiche
massime Fonte: Centro comune di ricerca, Commissione europea
(2012), Natural Catastrophes: Risk relevance and Insurance Coverage in the
EU, in base ai dati disponibili[4]. Anche gli incendi boschivi rappresentano una
minaccia con cui gli Stati membri devono fare i conti tutti gli anni. L’ondata
di caldo che ha investito l’Europa nel 2003 ha raggiunto temperature mai
registrate almeno dal 1500[5]. Negli ultimi anni anche una serie di tempeste
invernali e tempeste di vento ha provocato danni ingenti in diversi paesi
europei. Grafico 3: Tempeste – Perdite storiche
massime Fonte: Centro comune di ricerca, Commissione europea
(2012), Natural Catastrophes: Risk relevance and Insurance Coverage in the
EU, in base ai dati disponibili. I terremoti del 2009 a L’Aquila e del 2012 in
Emilia-Romagna hanno provocato morti, feriti e devastazioni ad abitazioni e
fabbricati commerciali. I terremoti possono anche essere la causa scatenante di
maremoti in Europa (come nel 1908 a Messina o nel 1755 a Lisbona). Grafico 4:
Terremoti – Perdite storiche massime Fonte: Centro comune di ricerca, Commissione europea
(2012), Natural Catastrophes: Risk relevance and Insurance Coverage in the
EU, in base ai dati disponibili. L’eruzione del vulcano Eyjafjallajökull nel
marzo 2010 ha dimostrato fin dove possano spingersi le conseguenze di una calamità
naturale: l’esperienza insegna che un siffatto fenomeno, ancorché improbabile,
può avere ripercussioni durature e gravi per altre parti dell’Europa e del
mondo. In termini economici, nel periodo compreso fra
il 1980 e il 2011 le calamità naturali hanno presentato, per l’insieme dell’Europa,
un conto di 445 miliardi di EUR in valore del 2011. Circa la metà delle
perdite sono riconducibili a pochi fenomeni di grandi dimensioni, quali
tempeste come Lothar nel 1999, Kyrill nel 2007 e Xynthia nel 2010, e alle
alluvioni che hanno colpito l’Europa centrale nel 2002 e il Regno Unito nel
2007. I costi di riparazione dei danni causati negli Stati del SEE da fenomeni
atmosferici estremi sono passati dai 9 miliardi di EUR degli anni 1980 ad
oltre 13 miliardi di EUR negli anni 2000 (valori ritoccati all’inflazione
2011)[6]. Grafico 5: Calamità naturali negli Stati
del SEE – Fenomeni scatenanti, vittime e perdite (1980-2011) Fonte: Agenzia europea dell’ambiente, Climate
change, impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report, relazione
12/2012 dell’AEA. A causa dei cambiamenti climatici le
assicurazioni saranno sollecitate a coprire fenomeni sempre più frequenti e
intensi. I cambiamenti che si registrano nel clima e nella composizione e
concentrazione demografiche, la crescita nelle zone esposte alle calamità e l’aumento
del benessere e del valore degli immobili determinano una maggiore esposizione
e vulnerabilità delle attività economiche e una maggiore entità delle perdite[7]. L’effetto dei cambiamenti
climatici sulle assicurazioni può non essere rilevante a breve termine, ma
potrebbe a lungo termine incidere sulla disponibilità e accessibilità delle
polizze, soprattutto nei settori o nelle zone in cui non sono consuetudinarie.
Le potenziali perdite dipendono fortemente dalle variazioni nell’esposizione e
nella vulnerabilità. Per la maggior parte dei fenomeni atmosferici estremi si
prevede in generale un aumento considerevole della probabilità che si
verifichino[8].
In conseguenza del maggiore rischio, è possibile che le polizze assicurative
non siano più disponibili in alcune zone oppure che abbiano costi proibitivi. L’impossibilità
di assicurarsi, che è uno dei fattori che aumenta la vulnerabilità, può acuire
la sensibilità nella società e reca in sé il potenziale di grandi esposizioni
finanziarie a carico degli Stati. Anche le calamità antropogeniche, quali gli
incidenti industriali con sostanze pericolose, possono avere effetti su vasta
scala e a dimensione transfrontaliera (come, ad esempio, l’incidente legato all’estrazione
di petrolio in mare verificatosi nel 2010 nel Golfo del Messico oppure la
fuoriuscita di fanghi da un deposito di alluminio ad Ajka in Ungheria nel 2011).
I pericoli e le calamità naturali (ad esempio, fulmini, basse temperature o
terremoti) possono inoltre scatenare calamità antropogeniche quali rilasci nell’atmosfera,
fuoriuscite di liquidi o incendi[9]
(come nel disastro nucleare di Fukushima (Giappone) del 2011): si parla allora
di “natech” per indicare i disastri tecnologici scatenati da pericoli
naturali. È possibile che la frequenza di queste calamità natech
composite aumenti con l’intensificarsi dei fenomeni naturali estremi e con l’aumentare
della complessità e dell’interdipendenza dei sistemi industriali. Grafico 6:
Incidenti industriali negli Stati del SEE segnalati nel sistema di reporting
degli incidenti rilevanti Fonte: Agenzia europea dell’ambiente, Mapping the impacts
of natural hazards and technological accidents in Europe, relazione tecnica
n. 13/2010 dell’AEA. Un’assicurazione privata è in grado di
rispondere a una serie di preoccupazioni politiche collegate a questo tema e di
contribuire alla sostenibilità delle finanze pubbliche[10]. Insieme alla prevenzione dei
rischi, alla preparazione e alle misure di risposta, l’assicurazione è uno
degli strumenti di gestione del rischio calamità: un sistema assicurativo
efficiente contro i rischi catastrofici si spinge oltre la condivisione del
rischio e può funzionare in tutte le fasi del ciclo di gestione del rischio,
dall’individuazione e modellizzazione alla cessione del rischio e fino alla
ricostruzione. L’assicurazione svolge un ruolo specifico: non impedisce la
perdita di vite umane o del patrimonio, ma aiuta a ridurre l’impatto economico
e favorisce la ricostruzione dopo la catastrofe. Polizze assicurative ben
pensate possono anche essere uno strumento di mercato che scoraggia
comportamenti azzardati, sensibilizza ai rischi e integra le considerazioni
legate alla resistenza alle calamità nelle decisioni economiche e finanziarie. 2. Penetrazione di mercato dell’assicurazione
contro le calamità naturali Le grandi calamità naturali hanno effetti
negativi consistenti e rilevanti sull’attività economica, sia come conseguenze
intermedie sia a più lungo termine. I costi macroeconomici che generano sono
dovuti principalmente alle perdite non assicurate, mentre in caso di fenomeni
adeguatamente coperti da assicurazione la mancata produzione è di entità
trascurabile[11]. Da una recente analisi svolta dal Centro
comune di ricerca emerge che attualmente, stando ai dati disponibili, il tasso
di penetrazione dell’assicurazione contro le calamità è basso in alcuni Stati
membri[12].
L’analisi evidenzia che, come previsto, i vari Stati membri presentano rischi
eterogenei di alluvione, tempesta e terremoto, ma anche che, stando ai dati
disponibili, in alcuni casi il mercato delle assicurazioni contro le calamità
non sembra far pienamente fronte ai rischi esistenti. I risultati della ricerca
indicano che il tasso di penetrazione riguardo alle tempeste è alto nella
maggior parte degli Stati membri, ma che per alluvioni e terremoti lo è
soltanto quando tali rischi sono collegati ad altri. Grafico 7: Calamità naturali negli Stati
del SEE (1980-2011) – perdite complessive e perdite assicurate Fonte: Agenzia europea dell’ambiente, Climate
change, impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report, relazione
12/2012 dell’AEA. Domande (1) Che cosa pensate del tasso di penetrazione dell’assicurazione contro le calamità nell’Unione europea (fornire particolari e dati a sostegno delle affermazioni espresse)? Occorrono ulteriori ricerche per comprendere meglio le eventuali lacune nell’offerta e nella domanda di assicurazione e nella disponibilità e copertura delle polizze? 2.1. Collegamenti fra prodotti L’assicurazione ridistribuisce e riduce il
rischio finanziario associato ai sinistri distribuendo i costi tra i singoli
contraenti oppure nel tempo. Cede il rischio individuale a un pool gestito
da un assicuratore. Aggregando o mettendo in comune i rischi si può ridurre il
costo delle calamità in un dato periodo di tempo. La copertura fornita dal mercato delle
assicurazioni private è finanziata mediante i premi cui si aggiunge il capitale
azionario per assorbire i probabili scostamenti dalle perdite previste. Il
premio assicurativo è fissato in modo da rispecchiare: la perdita prevista dell’assicurato,
il margine d’incertezza caratteristico del dato comparto assicurativo, una
quota per il capitale azionario, i caricamenti (ossia le spese amministrative
di altra natura associate alla sottoscrizione della polizza) e l’utile. I premi
sono investiti sui mercati finanziari e per questo occorre che i rischi d’investimento
siano svincolati dal rischio di sottoscrizione, ovvero siano riassicurati, per
sgravare il pool di parte del rischio. In tal modo l’assicurazione
distribuisce il rischio di perdita economica nella società e nelle diverse
regioni. La peculiarità delle calamità è che possono
danneggiare contemporaneamente molti beni in una zona circoscritta: il terremoto
colpisce lungo le faglie sismiche, l’alluvione si verifica in zone situate in
basso e spessissimo le tempeste di vento investono le coste. Si tratta di un’anomalia
rispetto alle altre tipologie di rischio coperte dalle assicurazioni sui beni,
quali l’assicurazione contro il furto o l’incendio, perché è improbabile,
sebbene non impossibile, che le case di un intero quartiere siano svaligiate
contemporaneamente. Per gestire i rischi correlati l’assicurazione
ricorre a due tecniche principali: la prima consiste nell’ampliare il pool
per limitare al massimo la probabilità di un’elevata correlazione fra i singoli
rischi a causa di una potenziale calamità; un’altra tecnica comunemente usata è
aggregare in un’unica polizza assicurativa varie tipologie di rischi non
correlati, ad es. incendio e alluvione, tempesta o terremoto[13]. Dato che ciascun rischio è
indipendente da ogni altro rischio contemplato dalla polizza, l’aggregazione
riduce il rischio cumulato di qualsiasi elemento coperto dalla polizza. L’aggregazione dei prodotti è esemplificativa
della solidarietà generale fra contraenti. È pertanto talvolta introdotta
mediante l’estensione obbligatoria di rischi semplici, come l’incendio o l’assicurazione
auto, alla copertura delle calamità naturali. Idealmente il sistema dovrebbe
differenziare gli assicurati che non presentano rischi o che presentano un
rischio molto basso da quelli che vivono nelle zone a rischio, ad esempio
proponendo premi scontati. Domande (2) Quali altri interventi sono ipotizzabili nel settore? L’aggregazione obbligatoria dei prodotti rappresenta una soluzione adeguata per aumentare la copertura assicurativa dei rischi di calamità? Vi sono modi meno restrittivi, rispetto all’aggregazione obbligatoria dei prodotti, che possono costituire una soluzione adeguata per aumentare la copertura assicurativa dei rischi di calamità? 2.2. Assicurazione obbligatoria
contro le calamità Il potenziale contraente può essere poco
propenso ad assicurarsi contro rischi che gli paiono, nel suo caso,
improbabili. Spesso, persone e imprese sottovalutano il rischio reale di essere
colpite da una calamità (sono ossia miopi al rischio) e non sono preparate
adeguatamente ad affrontarne le conseguenze finanziarie: fanno affidamento
sulle reti sociali o sul soccorso dello Stato. Un altro possibile problema è la selezione
avversa, ossia il fenomeno, che si verifica in campo assicurativo, per cui i
gruppi di persone che si sentono a più alto rischio sottoscrivono
massicciamente l’assicurazione, mentre quelli che non percepiscono un tale
livello di rischio reputano superfluo contrarre la polizza. La selezione
avversa è un elemento che interferisce particolarmente nell’assicurazione
contro le calamità: se i soggetti particolarmente esposti sono gli unici ad
acquistare l’assicurazione, il costo del premio sarà proibitivo e il pool
sarà troppo piccolo per essere in grado di far fronte alle calamità, perché
viene a mancare l’ammortizzatore dei partecipanti non colpiti dal sinistro. L’assicurazione obbligatoria contro le
calamità potrebbe superare questi problemi. Determinando un’elevata
penetrazione di mercato e un pool ampio di assicurati, permette di
spalmare più facilmente il rischio e di limitare i costi amministrativi per
polizza, così come di sgravare le amministrazioni pubbliche di parte dello
sforzo di soccorso a posteriori. Domande (3) Nel vostro Stato membro esiste un’assicurazione obbligatoria contro le calamità? In caso affermativo, di che tipo? I prodotti assicurativi interessati sono di solito associati all’obbligo di aggregazione con altri prodotti oppure all’obbligo dell’assicuratore di fornire la copertura? L’assicurazione obbligatoria contro le calamità prevede di solito il diritto del contraente di escludere alcuni rischi catastrofici? Quali sono i pro e gli eventuali contro? Risulterebbe utile un intervento dell’UE in materia? 2.3. Pool assicurativi per le
calamità Il mercato
delle assicurazioni può espandere la capacità di assorbimento dei rischi
tramite pool assicurativi per le calamità, che sono in grado di offrire
copertura contro esposizioni e rischi aggregati, altrimenti non assicurabili a
causa dell’azzardo morale, dell’esiguità del mercato o del costo eccessivo dei
sinistri. I pool possono venire a integrare sistemi di aggregazione
obbligatoria di prodotti o di assicurazione obbligatoria. La Commissione ha rinnovato, modificandola, l’esenzione
per i pool di co(ri)assicurazione nel regolamento n. 267/2010 sulle
esenzioni per categoria nel settore assicurativo[14], riconoscendo che, nel caso di
determinate tipologie di rischio per le quali le singole imprese assicurative
sono restie a coprire da sole l’intero rischio, oppure non ne sono in grado, la
condivisione del rischio è un passo fondamentale per offrire la copertura di
tutti i rischi in questione. Il regolamento autorizza la cooperazione
mediante costituzione di pool soltanto a determinate condizioni e
limitatamente agli accordi che non danno alle imprese interessate la
possibilità di escludere la concorrenza da una parte sostanziale dei prodotti
in questione. I pool che esulano dall’ambito d’applicazione del
regolamento perché superano una data soglia di quota di mercato non sono
vietati, ma devono essere valutati singolarmente in base alle norme di
concorrenza, in quanto possono comportare benefici tali da giustificare un’esenzione
a norma dell’articolo 101, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento
dell’Unione europea. 2.4. Lo Stato come
(ri)assicuratore o (ri)assicuratore di ultima istanza Le autorità pubbliche possono essere coinvolte
in quanto assicuratori o possono promuovere pool assicurativi per le
calamità costituiti su incarico dello Stato. Si tratta di schemi assicurativi
che permettono di alleviare la pressione politica a erogare ingenti risorse
pubbliche alle zone colpite da calamità naturali, ma che devono anche
scongiurare l’azzardo morale: ad esempio, l’assicurato potrebbe sentirsi
incoraggiato ad assumere comportamenti più rischiosi sapendo che sarà comunque
coperto da risorse pubbliche, che abbia stipulato o no una tutela preventiva. Grazie a partenariati tra pubblico e privato,
gli assicuratori possono offrire le loro competenze e gli strumenti di cui
dispongono (quali le piattaforme informative sui rischi) per la valutazione dei
rischi, la vendita delle polizze e, in alcuni casi, la consulenza allo Stato
sulle decisioni d’investimento. Si può altresì chiedere agli assicuratori di
coprire le perdite di entità media, limitando così l’esposizione dello Stato e
ponendo a carico degli assicuratori un livello di rischio che hanno la capacità
di assorbire. Lo Stato può inoltre gestire programmi di
riassicurazione, chiedendo al mercato privato di assumere e pagare una certa
percentuale del rischio tramite accordi di assicurazione in quota. Lo Stato può fungere da (ri)assicuratore di
ultima istanza assumendosi i rischi superiori a un dato livello di danno da
calamità nel quadro di una riassicurazione per eccesso di perdita (“stop
loss”). Quest’impostazione combina la capacità di spalmare il potenziale
rischio, tipica dello Stato, con la competenza del mercato circa l’applicazione
dei principi assicurativi e l’impiego della capacità amministrativa (raccolta
premi, commercializzazione, gestione sinistri). Pertanto, gli schemi pubblici
possono coprire i livelli più alti di rischio, mentre rimarrebbero al mercato
privato alcuni dei livelli inferiori, o tutti. Domande (4) Come si possono strutturare e finanziare schemi di (ri)assicurazione pubblici o su incarico pubblico in modo da scongiurare l’azzardo morale? 2.5. Assicurazione contro i
fenomeni atmosferici basata su un indice parametrico e altre soluzioni
innovative 2.5.1. Assicurazione contro i
fenomeni atmosferici basata su un indice parametrico Nelle modalità tradizionali di assicurazione
collegate ai fenomeni atmosferici, come l’assicurazione di un bene o l’assicurazione
di responsabilità civile, il risarcimento è pagato in base alla stima della
perdita subita dall’assicurato: una volta completata e concordata la stima, il
sinistro viene liquidato. Nella modalità assicurativa basata su un
indice parametrico, la perdita dovuta a fenomeni atmosferici estremi è
risarcita quando un dato indice atmosferico si discosta dalla media storica, a
prescindere dalla perdita effettivamente subita. Questo tipo di assicurazione
si basa sulla misurazione di un indice oggettivo e indipendente che presenta
una correlazione elevata con la perdita effettiva. L’assicurazione
tradizionale, basata sul risarcimento, e l’assicurazione parametrica possono
essere combinate. Muovendo dalle esperienze maturate con varie
iniziative regionali[15]
e dagli insegnamenti tratti, l’assicurazione parametrica potrebbe emergere come
soluzione per il settore sia privato sia pubblico, ad es. riguardo alle
infrastrutture critiche pubbliche. Non implicando nessuna procedura di
valutazione del sinistro, riduce i costi amministrativi e può quindi rendere
più abbordabile il costo dell’assicurazione. Accelera altresì la liquidazione e
può essere associata a contratti assicurativi più semplici. La copertura
parametrica può contribuire a ridurre le asimmetrie informative tra
assicuratore e contraente. I contratti parametrici presentano peraltro un
rischio di base considerevole, perché la liquidazione non corrisponde alla
perdita effettivamente subita, che non necessariamente l’assicurato è in grado
di valutare. L’assicurazione è una condizione essenziale
dello sviluppo, perché le perdite non assicurate possono perpetrare il ciclo
della povertà e ostacolare la crescita economica. Nei paesi in via di sviluppo
si stanno mettendo a punto strumenti alternativi e semplificati di cessione del
rischio, quali i prodotti microassicurativi. Anche alcuni schemi di
assicurazione parametrica, sostenuti dalla Commissione, sono stati attuati in
paesi terzi particolarmente esposti a rischi atmosferici e catastrofici quali
siccità, terremoti e tempeste[16]. 2.5.2. Ricerca meteorologica L’ampliamento degli schemi illustrati può
incontrare grossi ostacoli a causa della complessità della strutturazione
parametrica e del rischio di base. Spetta alla ricerca meteorologica
individuare indici validi. Una diffusione ampia delle assicurazioni
parametriche presuppone una copertura sistematica del territorio, con stazioni
meteorologiche ubicate sufficientemente vicino agli assicurati e una mappatura
delle zone a rischio. Oltre alla presenza fisica delle stazioni meteorologiche,
occorre anche acquisire, conservare, condividere e archiviare dati e metterli
prontamente a disposizione in connessione con gli eventi assicurati. L’uso dei
dati acquisiti dai satelliti, associato alle analisi e previsioni numeriche,
sta già determinando un aumento continuo delle conoscenze necessarie per le
previsioni meteorologiche. È altresì possibile vagliare le possibilità
insite negli indici satellitari basati su strumenti di telerilevamento. Molti
settori economici sono sensibili alle condizioni climatiche e, quindi, alla
relativa evoluzione. L’investimento nell’infrastruttura meteorologica recherà
pertanto benefici che andranno oltre la messa a punto di prodotti assicurativi
basati su indici, interessando in particolare la silvicoltura e la produzione
agricola. La Commissione sta procedendo a consultazioni su una futura
attuazione di un servizio di monitoraggio dei cambiamenti climatici nell’ambito
del programma europeo di monitoraggio della Terra (GMES)[17]. 2.5.3. Titoli collegati ad
assicurazioni I titoli collegati ad assicurazioni, quali le
obbligazioni catastrofali o altro strumento alternativo di cessione del
rischio, possono essere considerati un modo efficace di aumentare la capacità
assicurativa riguardo a fenomeni naturali catastrofici altamente improbabili,
poco frequenti ed estremamente gravi. Ad assicuratori, riassicuratori ed imprese le
obbligazioni offrono una tutela pluriennale dalle calamità naturali con un
minimo di rischio di credito di controparte; agli investitori offrono
potenzialità di diversificazione e riduzione del rischio di portafoglio, perché
nel caso di tali obbligazioni l’inadempimento non è correlato a quello relativo
alla maggior parte degli altri titoli. Domande (5) Ravvisate difficoltà, ostacoli o limitazioni all’uso di informazioni per generare un’assicurazione parametrica? Quali elementi sarebbero in grado di promuovere maggiormente e aumentare la diffusione di tali soluzioni assicurative innovative? 3. Sensibilizzazione al rischio
di calamità, prevenzione e attenuazione degli effetti Nell’Unione europea è acuta la
sensibilizzazione politica circa la necessità di elaborare e attuare politiche
forti di gestione del rischio di calamità volte a sviluppare la resilienza alle
catastrofi e ad attenuarne gli effetti più gravi[18], sia all’interno dell’Unione sia
nella sua azione esterna. Sul piano internazionale, la resilienza alle
catastrofi e la riduzione del rischio di calamità sono state uno dei temi
fondamentali in consessi quali il vertice di Rio sullo sviluppo sostenibile del
2012 o le iniziative del G20 sulla gestione del rischio di calamità e la
definizione di un quadro metodologico inteso ad aiutare gli Stati ad elaborare
strategie di gestione del rischio di calamità, in particolare strategie finanziarie,
in base ad un potenziamento della valutazione del rischio e del finanziamento
per i rischi[19].
Inoltre, il processo teso alla definizione di un nuovo quadro internazionale
per la riduzione del rischio di calamità (quadro d’azione di Hyogo per il
periodo successivo al 2015) pone in maggior rilievo gli aspetti finanziari
della gestione del rischio di calamità e i costi economici delle catastrofi. La gestione dei rischi derivanti dalle
calamità naturali presuppone una migliore gestione dell’esposizione ai pericoli
naturali attraverso la pianificazione urbanistica e territoriale. Qualsiasi
politica di gestione delle calamità deve comprendere gli aspetti di
prevenzione, resilienza, riduzione dei singoli punti di vulnerabilità e
rafforzamento degli ecosistemi. Nelle zone a rischio i proprietari di immobili
dovranno investire ancor di più in misure di riduzione del rischio che grava
sulle loro proprietà. La gestione del rischio di calamità può
contribuire a promuovere la fluidità dello sviluppo economico e la prosperità: ·
a breve termine, l’investimento nella gestione del
rischio può costituire un mezzo per accelerare gli interventi a favore della
crescita e dell’occupazione (nuove tecnologie, ricerca e sviluppo, resilienza
dell’edilizia e delle infrastrutture, strumenti finanziari innovativi); ·
a medio termine, il miglioramento della valutazione
delle calamità e della resilienza permette di concentrarsi maggiormente sulla
sostenibilità strutturale delle finanze pubbliche e private e di migliorare la
stabilità sul piano macroeconomico alleviando l’impatto delle calamità naturali
e antropogeniche sui bilanci pubblici e privati; ·
a lungo termine, l’investimento nella gestione del
rischio offre un tasso di rendimento elevato e contribuisce allo sviluppo
economico sostenibile. La valutazione del rischio (comprensiva dell’analisi
dell’esposizione e dei punti di vulnerabilità) è una tappa fondamentale sia ai
fini della gestione del rischio di calamità e del processo di pianificazione
sia per la distribuzione delle risorse finanziarie. Le valutazioni
multirischio, nelle quali si tiene conto dei pericoli possibili e delle
interazioni fra i diversi punti di vulnerabilità, possono inoltre aiutare ad
affrontare rischi correlati ed effetti secondari. Rafforzare la resilienza è un impegno di lungo
respiro che va integrato nelle strategie e nella pianificazione a livello
nazionale: anche le strategie di resilienza rientrano nel processo di sviluppo
e contribuiscono a varie politiche di lungo periodo, in particolare nel settore
dell’adattamento ai cambiamenti climatici e della sicurezza alimentare. 3.1. Prezzo della polizza
assicurativa come incentivo di mercato per promuovere la sensibilizzazione al
rischio, la prevenzione e l’attenuazione degli effetti Gli Stati potrebbero continuare ad assorbire
un’elevata percentuale dei costi di attenuazione degli effetti e di soccorso
pubblico in caso di calamità mantenendo la pratica di risarcire generosamente
le vittime, ma così acuirebbero le difficoltà di bilancio e incoraggerebbero
uno sviluppo inadatto nelle zone a rischio. Le autorità pubbliche potrebbero,
in alternativa, sottrarre risorse a queste voci di spesa, controllare lo
sviluppo nelle zone a rischio e affidarsi maggiormente alle forze di mercato
per incoraggiare la responsabilizzazione individuale riguardo alla riduzione
delle perdite e alla necessità di assicurarsi contro di esse. Gli assicuratori possono offrire incentivi di
mercato alla prevenzione del rischio: fissando il prezzo in funzione del
rischio si possono motivare i contraenti ad intervenire personalmente per
rendere meno vulnerabile il proprio bene. Se il premio rispecchia correttamente
il livello di rischio, e se si offrono sconti modulati sul rischio a chi
investe nella riduzione delle perdite, i contraenti sono motivati ad
intervenire per limitare il rischio. Spesso, tuttavia, il costo della riduzione
a priori del rischio non è economicamente conveniente per il singolo rispetto
alla semplice assicurazione contro il rischio o all’adozione a livello
collettivo di misure di prevenzione del rischio. Se i premi assicurativi
rispecchiassero l’alea effettiva, i comportamenti ad alto rischio avrebbero
costi proibitivi. Occorre quindi considerare sempre il ruolo rispettivo del
settore pubblico e di quello privato negli interventi di prevenzione del
rischio. È giurisprudenza costante che gli assicuratori
sono liberi di fissare i premi assicurativi[20]. La fissazione del prezzo in funzione del
rischio[21]
implica un processo di sottoscrizione sofisticato, presuppone un elevato
livello di informazione, comporta costi amministrativi per gli assicuratori e
può scoraggiare le persone dal vivere in zone a rischio o richiedere un
intervento pubblico. Anche la differenziazione del premio in funzione del
rischio comporta costi amministrativi, ma dovrebbe permettere di risparmiare
sui risarcimenti futuri, perché il premio incentiva ad assicurarsi contro il rischio
di calamità. La fissazione del prezzo in funzione del
rischio può tuttavia penalizzare alcuni gruppi ad alto rischio: determinati
rischi potrebbero non essere assicurabili oppure potrebbero implicare un premio
più alto o addirittura insostenibile. La responsabilità personale legata ai rischi
di calamità può altresì influire sull’offerta di incentivi di mercato all’adozione
di misure individuali di prevenzione delle perdite e contribuire a scoraggiare
lo sviluppo nelle zone ad alto rischio. Nell’attribuzione della responsabilità
si pongono questioni fondamentali di equità e di solidarietà sociale,
soprattutto nelle regioni povere e vulnerabili. Le autorità pubbliche possono decidere di
imporre il ricorso a premi graduati in funzione della comunità o a premi
forfettari, che si traducono in sovvenzioni incrociate versate dalle persone
che vivono nelle zone a basso rischio, con il possibile effetto di un aumento
della diffusione relativa delle polizze tra i potenziali contraenti delle zone
a rischio. Tale approccio acuisce tuttavia le esternalità dell’uso del
territorio, perché con i premi forfettari gli assicurati non pagano per il
rischio che pongono vivendo in zone esposte e tutte le ubicazioni autorizzate
rappresentano un medesimo costo assicurativo per le famiglie. Affiancando alla
solidarietà norme e restrizioni edilizie rigorose si corregge in parte l’internalizzazione
imperfetta del rischio e si aumenta l’efficienza. L’approccio può altresì
operare una differenziazione fra zone, a parziale riconoscimento dei diversi
gradi di rischio che le caratterizzano. Domande (6) Si potrebbero motivare i contraenti e gli assicuratori a adottare misure di riduzione e di gestione del rischio fissando il prezzo della polizza in funzione del rischio? L’impatto della fissazione del prezzo in funzione del rischio sarebbe diverso se l’assicurazione contro le calamità fosse obbligatoria? In genere, gli assicuratori ritoccano opportunamente i premi se sono state attuate misure di prevenzione del rischio? (7) Esistono calamità specifiche per le quali sarebbe opportuno un premio forfettario? Si dovrebbe corredare il premio forfettario di massimali di liquidazione? (8) Che altre soluzioni sono prospettabili per i contraenti a basso reddito che sarebbero altrimenti esclusi dalla sottoscrizione di prodotti assicurativi contro le calamità? 3.2. Contratti a lungo termine di
assicurazione contro le calamità In linea di massima le calamità naturali sono
coperte da contratti annuali; sono così offerte flessibilità e possibilità di
scelta al contraente, che periodicamente può optare per un assicuratore o un
prodotto concorrente. Un contratto assicurativo a lungo termine, con
prezzo fissato in modo trasparente in funzione del rischio e sconti sul premio
per la riduzione del rischio, potrebbe aumentare gli incentivi economici
rendendo interessante per entrambe le parti contraenti (assicuratore e
assicurato) l’investimento nella riduzione del rischio. Un contratto a lungo
termine a prezzo garantito, oppure con condizioni prestabilite di massimale di
prezzo o ancora con adeguamenti periodici all’inflazione, permetterebbe all’assicurato
di contare sulla certezza finanziaria e contrattuale. Permetterebbe altresì di
ridurre i costi amministrativi e contrattuali di entrambe le parti, perché il
contratto non dovrebbe essere rinegoziato ogni anno. Il contratto pluriennale potrebbe per converso
determinare maggiore incertezza e ambiguità circa i rischi sottostanti. Il
premio assicurativo annuale sarebbe probabilmente più alto di quello di un
contratto annuale equivalente. Di conseguenza, anche i requisiti patrimoniali e
il rendimento del capitale chiesto dagli investitori sarebbero più alti, anche
se, d’altro canto, risulta dalla direttiva solvibilità II che i contratti
assicurativi a lungo termine aumentano il capitale dell’assicuratore, perché l’utile
previsto nel corso di tutta la durata del contratto è riconosciuto fin dall’inizio
della decorrenza. Attualmente gli assicuratori offrono contratti
a lungo termine di assicurazione vita o assicurazione sanitaria, ma non è
chiaro se sia possibile offrire un’assicurazione a lungo termine sugli immobili
a un costo accettabile. Domande (9) Sarebbe utile promuovere polizze a lungo termine di assicurazione contro le calamità? Quali ne sarebbero i pro e i contro per, rispettivamente, assicuratore ed assicurato? 3.3. Obblighi informativi
precontrattuali e contrattuali I contraenti
devono sapere esattamente di quale copertura godono e come essa si attivi in
caso di calamità e devono aver chiaro che la polizza riguarda le conseguenze
anomale e non le perdite normali. Il recente studio del Centro comune di
ricerca indica che le persone tendono a non contrarre polizze per tutelarsi da
eventi catastrofici molto gravi ma poco probabili[22]. Anche la situazione
finanziaria problematica in cui attualmente versano molte famiglie in vari
Stati membri può disincentivare a contrarre un’assicurazione contro le
calamità. Contrariamente alla
direttiva sull’assicurazione vita 2002/83/CE[23],
la prima, la seconda e la terza direttiva sull’assicurazione non vita,
rispettivamente 73/239/CEE[24],
88/357/CEE[25]
e 92/49/CEE[26],
non prevedono norme sulle informazioni da comunicare al contraente prima del
contratto e all’atto dello stesso. Neanche la direttiva 2009/138/CE[27] (solvibilità II) prevede
siffatte norme per i rischi dell’assicurazione non vita. Nel comparto non
vita, quindi, gli obblighi informativi che incombono all’assicuratore a tutela
del contraente variano sensibilmente. È d’importanza fondamentale instillare
maggiore fiducia nel contraente prevedendo norme chiare ed eliminando le
incertezze giuridiche. Un mercato assicurativo in cui i contraenti sono ben
informati obbliga gli assicuratori ad entrare in concorrenza per attirare e
mantenere la clientela. Armonizzando gli obblighi informativi precontrattuali e
contrattuali s’instillerebbe anche maggiore fiducia nel contraente e lo si
incoraggerebbe ad acquistare prodotti in sicurezza in tutta l’Unione europea. Domande (10) Ritenete necessario armonizzare a livello di UE gli obblighi informativi precontrattuali e contrattuali? In caso affermativo, sarebbe opportuna l’armonizzazione piena o un approccio di minima? Quali obblighi dovrebbero essere inclusi? Seguono esempi: – natura dei rischi assicurati, – misure di adattamento e di prevenzione per minimizzare i rischi assicurati, – caratteristiche e benefici (quali risarcimento del valore a nuovo o decurtazione per il deprezzamento, valore del bene rapportato al tempo), – esclusioni e limitazioni, – precisazioni sulla segnalazione del sinistro, ad esempio eventualità che sia la perdita sia la segnalazione debbano rientrare nel periodo coperto dal contratto, – soggetto che sostiene, e in che misura, i costi di verifica e quantificazione della perdita, – effetti sul contratto dell’omessa comunicazione di informazioni pertinenti da parte dell’assicuratore, – ricorsi, costi e procedure per l’esercizio del diritto di recesso, – rinnovi del contratto, – gestione dei sinistri. 3.4. Condizioni di assicurazione L’azzardo morale si concreta in una modifica
del comportamento della persona che, una volta assicurata, è meno incentivata
ad evitare le perdite, innescando un effetto negativo che può aumentare la
probabilità che l’evento coperto dall’assicurazione si verifichi. Questa
tendenza si acuirebbe se non fossero previsti meccanismi per rispecchiare le
perdite nei premi successivi. Per limitare gli effetti dell’azzardo morale,
nei contratti assicurativi sono inserite condizioni ed esclusioni di vario tipo
finalizzate ad promuovere un comportamento di attenuazione del rischio. La franchigia o lo scoperto obbligano l’assicurato
a farsi carico in prima persona di parte della perdita, perché prevedono che
una data somma sia detratta dall’importo del risarcimento. Esistono per
eliminare le pratiche relative ai piccoli sinistri. Il contratto di
coassicurazione prevede la ripartizione della perdita tra assicuratore e
assicurato in base a una percentuale prestabilita. Le polizze possono inoltre
prevedere limitazioni di copertura (massimale o esclusione di alcuni beni
particolarmente vulnerabili - ad es., fabbricati fragili). È possibile che i contratti descritti vadano
oltre le capacità, il controllo o la responsabilità dell’assicurato e che
risultino inadeguati o inefficaci nell’incoraggiare all’adozione di misure di
riduzione del rischio. Inoltre, se per coprire ulteriori rischi di calamità si
ricorrerà ad aumenti delle franchigie, degli scoperti o della pratica della
coassicurazione, ne potranno essere colpiti gli assicurati a basso reddito che
si vedrebbero negare un indennizzo per danni “insignificanti”. Domande (11) Franchigie, scoperti, coassicurazione ed altre esclusioni sono soluzioni efficaci per impedire l’azzardo morale? Quali condizioni alternative potrebbero essere appropriate per l’assicurazione contro le calamità considerato che l’assicurato può non essere in grado di adottare misure efficaci di riduzione del rischio a fronte di una catastrofe? 3.5. Dati, ricerca e informazione Prima di offrire copertura per un evento
aleatorio, l’assicuratore deve individuarne e quantificarne probabilità e
conseguenze. Se fosse certo o pressoché certo che una data perdita si
verificherà in un dato periodo in una data regione, verrebbe a mancare l’elemento
aleatorio e il rischio non sarebbe quindi assicurabile. Anche gli eventi
estremamente rari possono essere considerati difficilmente assicurabili o non
assicurabili nella loro totalità, perché è possibile che gli assicuratori non
dispongano dei dati necessari per valutare correttamente i rischi. L’asimmetria informativa fra assicurato e
assicuratore condiziona il processo di sottoscrizione: l’assicuratore deve
disporre delle informazioni che gli permettano di definire correttamente il
gruppo di rischio per evitare fenomeni di selezione avversa; in assenza di
informazioni adeguate, è difficile calcolare i premi fissati in funzione del
rischio; la mancanza e l’ambiguità generali dei dati costituiscono un ostacolo
all’ulteriore sviluppo dell’assicurazione contro le calamità. Migliorando l’informazione si contribuirebbe a
ridurre l’incertezza. Le agenzie del settore pubblico potrebbero offrire ai
portatori d’interesse, fra cui gli assicuratori, un accesso a costi abbordabili
a dati attendibili e precisi sui pericoli naturali passati e futuri, ad es.
nell’ambito del servizio pubblico prestato dagli uffici meteorologici
nazionali, dagli uffici idrografici o dagli osservatori sui fenomeni naturali. È importante che i ricercatori e le agenzie
del settore pubblico, quali gli uffici idrografici, godano di un migliore
accesso alle tecnologie e alle reti di rilevanza fondamentale, possano contare
su personale qualificato e possano accedere ai dati sulle perdite assicurate e
non assicurate risultanti dalle calamità del passato e raffrontarli. Si
contribuirà così a migliorare sia la ricerca sugli impatti dei pericoli
naturali passati e futuri sia le strategie e gli interventi di gestione del
rischio di calamità sviluppati e attuati dalle agenzie del settore pubblico. Un
altro dei possibili mezzi per perfezionare la valutazione del rischio consiste
nel condividere con le agenzie del settore pubblico e con il comparto privato i
dati aggregati comparabili sulle perdite acquisiti dal settore assicurativo
(compresi gli strumenti di visualizzazione o le piattaforme informative sui
rischi). Anche i contraenti sono confrontati ad
ostacoli, tra cui la lacunosità o la mancanza di informazioni: se poco
consapevole dei rischi effettivi, una persona potrebbe avere una percezione del
rischio diversa dalla realtà. Nella percezione di molti, la probabilità di una
calamità che rechi loro danni patrimoniali è sufficientemente remota da non
giustificare investimenti in misure di attenuazione del rischio. Nelle
decisioni che comportano esborsi di denaro, il contraente deve tener conto dei
potenziali benefici dell’investimento sull’arco di un periodo di tempo più
lungo. Si possono educare e sensibilizzare i potenziali contraenti mettendo a
loro disposizione informazioni su rischi e pericoli in un formato di facile
lettura, ad es. cartografie dei rischi e pericoli in una data zona oppure
matrice o curva di rischio che mostri i possibili fenomeni e ne indichi la
probabilità, l’impatto previsto e il livello di esposizione. Occorre quindi
divulgare informazioni sui rischi climatici e meteorologici per consentire agli
investitori e ai contraenti di arricchire le conoscenze al momento delle
decisioni d’investimento o di acquisto. Gioverebbe alla qualità delle analisi,
oltre ad un miglioramento dell’informazione e a un più ampio accesso ai dati,
una maggiore standardizzazione dei dati, ad es. tramite definizioni comuni. Si potrebbe usare la Piattaforma europea sull’adattamento
ai cambiamenti climatici (CLIMATE-ADAPT)[28]
per raccogliere e mettere a disposizione informazioni sugli schemi assicurativi
relativi ad eventi meteorologici esistenti negli Stati membri o sulle
impostazioni da questi applicate per la valutazione del rischio. Un approccio
alternativo consisterebbe nel fornire tali informazioni nell’ambito di un
pacchetto informativo globale sulla gestione delle calamità. Gli assicuratori potrebbero elaborare per i
decisori politici e gli sviluppatori e gestori di progetti orientamenti che
illustrino come l’assicurazione possa essere usata a sostegno dell’adattamento
e della gestione delle calamità. Tali orientamenti potrebbero tra l’altro
descrivere il ruolo dell’assicurazione nella strategia di gestione del rischio,
ossia il modo in cui quantificare e identificare i rischi che possono essere
evitati e quelli che potrebbero essere assicurati a costi economicamente
vantaggiosi: ne risulterebbe migliorata l’efficienza economica complessiva dei
processi di decisione politica, della pianificazione e della gestione del
progetti. Domande (12) Come si possono migliorare i dati sulle conseguenze delle calamità del passato (ad es., usando formati uniformi, migliorando l’accesso ai dati in possesso degli assicuratori e di altri soggetti e la relativa comparabilità)? (13) Come si potrebbe migliorare la mappatura dei rischi di calamità attuali e prospettate/future (ad es., tramite gli approcci attuali dell’UE alla mappatura dei rischi di alluvione a norma della direttiva 2007/60/CE sulle alluvioni[29], mediante la cooperazione nel settore della protezione civile[30], mediante la promozione delle linee guida dell’UE sui rischi[31])? (14) Come si potrebbe promuovere una maggiore condivisione dei dati, delle analisi dei rischi e delle metodologie di modellizzazione del rischio? Si dovrebbero rendere pubblici i dati disponibili? È opportuno un intervento dell’UE in questa materia? Come si può incoraggiare un’intensificazione del dialogo fra settore assicurativo e decisori politici in questo campo? 3.6. Promozione di iniziative di
finanziamento per i rischi nel quadro della politica UE di cooperazione allo
sviluppo Sul piano mondiale l’assicurazione svolge un
ruolo fondamentale nell’aiutare i paesi e regioni particolarmente vulnerabili
alle calamità a costituire efficaci meccanismi di emergenza finanziaria che
permettano di sostenere i costi economici sempre più elevati delle catastrofi e
delle crisi globali. Nei paesi in via di sviluppo si stanno
mettendo a punto strumenti alternativi e semplificati di cessione del rischio,
quali i prodotti microassicurativi. Anche alcuni schemi di assicurazione
parametrica, sostenuti dalla Commissione, sono stati attuati in paesi terzi
particolarmente esposti a rischi atmosferici e catastrofici quali siccità,
terremoti e tempeste. Occorre dedicarsi in particolare al
rafforzamento della cooperazione con i partner internazionali fondamentali (ad
es., Banca mondiale, Società finanziaria internazionale) e al potenziamento del
sostegno esterno dell’Unione ai paesi in via di sviluppo, nella prospettiva di
definire soluzioni innovative di finanziamento per coprire i rischi tramite l’assicurazione,
la riassicurazione o le obbligazioni catastrofali. Recentemente la Commissione ha proposto l’elaborazione
di un piano d’azione che preveda iniziative atte ad aumentare la resilienza nei
paesi in via di sviluppo, anche sotto forma di approcci innovativi alla
gestione del rischio, e a potenziare le buone prassi esistenti nel settore[32]. Domande (15) Qual è il modo più efficace in cui l’Unione può aiutare i paesi in via di sviluppo a definire soluzioni per tutelarsi finanziariamente contro calamità e crisi e quali dovrebbero essere gli interventi prioritari? Quali tipi di partenariato con il settore privato e con le istituzioni internazionali andrebbero ricercati a tal fine? 4. Calamità antropogeniche Anche i pericoli industriali evolvono, a causa
non soltanto del progresso tecnologico, ma anche dell’evoluzione dei pericoli
naturali. I pericoli e le calamità naturali possono essere la causa scatenante
di incidenti natech. Le calamità naturali e antropogeniche possono
combinarsi o aggravarsi reciprocamente. 4.1. Responsabilità ambientale e
perdite dovute a incidenti industriali La direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità
ambientale[33]
esorta gli operatori industriali, senza tuttavia obbligarli, a costituire una
garanzia finanziaria congrua che permetta loro di rimediare al danno ambientale
causato dalle loro attività. La Commissione potrà riesaminare la scelta di
rendere obbligatoria la garanzia finanziaria in occasione della revisione della
direttiva prevista per il 2014, in concomitanza alla relazione che deve
presentare a norma dell’articolo 18, paragrafo 2, della direttiva[34]. La direttiva non riguarda
tuttavia il danno ambientale cagionato da “un fenomeno naturale di carattere
eccezionale, inevitabile e incontrollabile”, né contempla il danno cagionato
all’ambiente da un intervento previsto allo scopo di proteggere da una calamità
naturale. L’assicurazione è uno dei modi in cui poter
contare su una garanzia finanziaria, ma spesso i prodotti disponibili non
contemplano tutta la gamma di responsabilità previste dalla direttiva e, in
pratica, non offrono una copertura illimitata. Gli assicuratori continuano
peraltro a incontrare difficoltà a mettere a punto prodotti specifici, perché
non sono ancora[35]
diffusamente disponibili informazioni sui danni causati da incidenti e sui
relativi costi di riparazione. Gli operatori industriali potrebbero infine
ignorare la possibile entità dei danni. Domande (16) Quali sono gli aspetti più importanti da considerare per la garanzia finanziaria e l’assicurazione a norma della direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale? (17) Sono disponibili dati e strumenti sufficienti per effettuare un’analisi integrata dei rischi industriali pertinenti ed emergenti? Come si possono assicurare la disponibilità dei dati, la condivisione e la trasparenza degli strumenti? Come si può potenziare la collaborazione fra assicuratori, imprese e autorità competenti per migliorare la base di conoscenze relativa alle passività e perdite causate dagli incidenti industriali? 4.2. Assicurazione di responsabilità
civile nucleare A norma dell’articolo 98 del trattato
Euratom, gli Stati membri sono tenuti a adottare “tutte le misure necessarie
allo scopo di facilitare la conclusione di contratti di assicurazione relativi
alla copertura del rischio atomico”. Occorre coerenza del diritto nell’Unione
europea per ridurre l’azzardo morale, garantire la tutela delle vittime nei
diversi Stati membri e far fronte alle conseguenze sul funzionamento del
mercato interno derivanti dalle divergenze tra le tipologie di responsabilità
finanziaria degli operatori nucleari, da cui possono scaturire distorsioni
della concorrenza. Nell’Unione europea vigono attualmente molte
norme diverse sulla responsabilità civile nucleare. La maggior parte degli
Stati membri dell’UE-15 fonda la propria normativa sulla convenzione di Parigi
sulla responsabilità civile nel campo dell’energia nucleare e sulla convenzione
supplementare di Bruxelles, concluse sotto l’egida dell’Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE), mentre la maggior parte degli
Stati membri dell’UE-12 aderisce alla convenzione di Vienna sulla
responsabilità civile in materia di danni nucleari, conclusa sotto l’egida dell’Agenzia
internazionale per l’energia atomica (AIEA). Alcuni Stati membri, infine, non
hanno sottoscritto nessuna convenzione sulla responsabilità nucleare. Pertanto
la Commissione ha proposto di recente di adottare un’impostazione europea ai
regimi di responsabilità civile in campo nucleare[36]. Attualmente l’assicurazione contro gli incidenti
nucleari è strutturata in pool assicurativi nazionali (o in pool
di operatori nazionali). Si verifica che gli assicuratori incontrino difficoltà
ad assicurare gli operatori nucleari oltre determinati massimali, per
determinate categorie di danno (ad es., danno ambientale) o in caso di periodi
di prescrizione lunghi (ad es., 30 anni per i danni alla vita e alla salute). I
pool assicurativi nazionali o pool di operatori nazionali sono
parimenti il primo referente della vittima di incidente nucleare. La Commissione sta approfondendo l’analisi
della questione e avvierà a breve una consultazione pubblica. In base ai
risultati di tale analisi si stabilirà se sia necessario adottare altre
iniziative per migliorare l’indennizzo delle vittime in caso di incidente
nucleare e per ridurre la differenza tra i premi per le centrali nucleari nei
diversi Stati membri. 4.3. Assicurazione di
responsabilità civile per gli operatori di piattaforme petrolifere e gasiere
offshore La direttiva 94/22/CE sulle licenze
petrolifere[37]
stabilisce le condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi. Impone parimenti agli
operatori obblighi oggettivi e non discriminatori di capacità finanziaria, che,
pur sancendo i principi generali a garanzia della libera concorrenza nella fase
della licenza, tralasciano gli aspetti di gestione del rischio, sicurezza o
tutela dell’ambiente. Ciò ha indotto la Commissione a proporre ulteriori
obblighi in materia di gestione del rischio, responsabilità ambientale e
capacità finanziaria del licenziatario e dell’operatore[38]. L’industria petrolifera e gasiera offshore
ha sviluppato vari meccanismi atti ad assicurare e dimostrare una capacità
finanziaria sufficiente e adeguata, sotto forme diverse che spaziano dall’assicurazione
privata e autoassicurazione a meccanismi di sicurezza quali il piano dell’associazione
per la responsabilità civile da inquinamento offshore (Offshore
Pollution Liability Association – OPOL)[39]
nell’area dell’Atlantico nordorientale. Dalle prime consultazioni con l’industria
petrolifera e gasiera offshore e con gli assicuratori traspare che non
esiste attualmente un’opzione universale valida per gli operatori del settore.
Apparentemente i prodotti assicurativi disponibili nell’Unione europea[40] non sono in grado di offrire
copertura per gli incidenti rilevanti che causano danni da svariati miliardi di
euro[41].
Consta inoltre che gli operatori più grandi siano propensi a tutelarsi con un’autoassicurazione
tramite soggetti che operano esclusivamente a loro favore (captive) e
abbiano, contrariamente agli operatori più piccoli, le disponibilità
finanziarie per permettersela. In questo settore non esiste quindi un
approccio al finanziamento per rischi in grado di accontentare tutti. Le soluzioni
interne ed esterne proposte a copertura di tali tipologie ed entità di rischio
sono ancora agli albori, ma sui mercati finanziari e assicurativi alcuni
operatori stanno introducendo rapidamente innovazioni. Sussistono interrogativi
sull’adeguatezza e opportunità di questi meccanismi e sul riscontro, in termini
di reazione e uso effettivo, dell’industria petrolifera e gasiera offshore
ai potenziali prodotti assicurativi nuovi (ad es., prodotto specifico a una
data operazione). La solidità finanziaria dell’operatore degli idrocarburi offshore
è uno dei fattori fondamentali nella scelta dei meccanismi più appropriati.
Quale che sia l’approccio accolto, la soluzione dovrebbe, da un lato, tenere
esaurientemente conto dei possibili azzardi morali e, dall’altro, garantire l’applicazione
del principio “chi inquina paga”. Domande (18) Considerate le specificità dell’industria petrolifera e gasiera offshore, quale tipo di meccanismi assicurativi innovativi potrebbero essere appropriati? Vi è modo per il settore assicurativo di ridurre l’incertezza circa la valutazione dei rischi e il calcolo dei premi? Quale tipo di informazioni dovrebbero essere di dominio pubblico per promuovere sui mercati assicurativi lo sviluppo di prodotti che coprano gli incidenti rilevanti? 4.4. Diritto d’informazione delle
vittime di calamità antropogeniche La persona che subisce una perdita a causa di
una calamità naturale è coperta dalla propria assicurazione, mentre i danni
risultanti da calamità antropogeniche sono coperti dall’assicurazione di
responsabilità civile di un altro soggetto. Contrae di norma il primo tipo di
assicurazione il singolo proprietario di un bene, il secondo la singola impresa
industriale. Se l’assicurato deve rispondere dei danni
causati a un terzo, la parte lesa può di solito contattarlo: si innesca quindi
la copertura della conseguente responsabilità civile da parte dell’assicuratore.
La gestione del sinistro potrebbe tuttavia essere improntata a un maggiore
pragmatismo, permettendo alla parte lesa di rivolgersi direttamente all’assicuratore.
A tal fine la parte lesa dovrebbe godere di un diritto di informazione nei
confronti dell’assicurato, il quale potrebbe quindi essere tenuto per legge a
fornire informazioni particolareggiate sulla sua copertura assicurativa. A norma della direttiva sulla responsabilità
ambientale, le persone fisiche e giuridiche possono presentare all’autorità
competente informazioni e osservazioni su qualsiasi danno ambientale provocato
da una calamità antropogenica e chiedere un’azione di riparazione. L’autorità
competente deve poi informare la persona in questione delle azioni intraprese;
se invece rifiuta di agire, deve indicarne i motivi[42]. Le informazioni e
osservazioni possono comprendere dati sui costi del danno, sull’assicurazione
esistente per finanziarne la riparazione ecc. A norma della recente direttiva
2012/18/UE (Seveso III)[43],
i gestori sono tenuti a includere nel rapporto di sicurezza una descrizione di
qualsiasi misura tecnica e non tecnica pertinente ai fini della riduzione dell’impatto
di un incidente rilevante. Si potrebbe prevedere anche l’inclusione di
informazioni sulla copertura assicurativa. La direttiva dispone inoltre che il
rapporto di sicurezza sia messo, su richiesta, a disposizione del pubblico. Domande (19) In caso di calamità antropogenica, è opportuno comunicare a terzi le condizioni contrattuali delle polizze di assicurazione di responsabilità civile? In caso di risposta affermativa, in che modo? 5. Liquidazione dei sinistri La professione e le attività del perito liquidatore
sono al momento escluse dall’ambito di applicazione della direttiva 2002/92/CE
sulla intermediazione assicurativa[44].
La revisione proposta della direttiva[45]
ve le inserisce instaurando una procedura semplificata di controllo. La liquidazione
dei sinistri a seguito di una calamità richiede un intervento rapido e
coordinato, in cui è fondamentale la capacità di occuparsi celermente di un
numero consistente di sinistri e di persone lese, di cui molte possono aver
subito lesioni personali. Nella liquidazione dei sinistri dovuti a calamità
antropogeniche transfrontaliere s’inserisce un’ulteriore elemento: deve infatti
intervenire l’impresa che assicura il responsabile, o il suo rappresentante, la
quale è, per definizione, stabilita in uno Stato membro diverso. Domande (20) Ritenete opportuna una maggiore armonizzazione su aspetti specifici della liquidazione dei sinistri? In caso affermativo, su quali? I periti liquidatori si scontrano a difficoltà pratiche nell’operare oltre frontiera? 6. Osservazioni generali Domande (21) Il presente Libro verde tratta di alcuni aspetti specifici connessi alla prevenzione delle calamità naturali e antropogeniche e all’assicurazione contro di esse. Ritenete che questioni importanti siano state tralasciate o non siano poste nel giusto rilievo? In caso affermativo, quali? 7. Prossime tappe La Commissione invita i portatori d’interesse
a trasmettere osservazioni e commenti su tutte, o alcune, le questioni
illustrate nel presente Libro verde e a rispondere a tutte le domande indicate. In base all’esito della consultazione la
Commissione deciderà la linea ottimale d’azione circa le questioni illustrate
nel presente Libro verde, se del caso ricorrendo anche a misure legislative. Le risposte ricevute saranno pubblicate sul
sito internet della Commissione a meno che non ne sia espressamente chiesta la
riservatezza. La Commissione pubblicherà una sintesi dei risultati della
consultazione. S’invitano i portatori d’interesse a
trasmettere osservazioni e commenti anteriormente al 30 giugno 2013 al
seguente indirizzo di posta elettronica: markt-consultation-disasterinsurance@ec.europa.eu. [1] Conclusioni del Consiglio relative a soluzioni
innovative per finanziare la prevenzione delle catastrofi (3043ª sessione del
Consiglio – Bruxelles, 8 e 9 novembre 2010). [2] http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/consumer/natural-catastrophes/index_en.htm [3] Centro comune di ricerca, Commissione europea (2012), Natural
Catastrophes: Risk relevance and Insurance Coverage in the EU. [4] Il Centro comune di ricerca identifica nella banca dati
sulle emergenze EMDAT la principale fonte di informazioni sulle perdite
storiche complessive. L’EMDAT riporta i dati fondamentali sulle manifestazioni
e gli effetti di oltre 18 000 calamità naturali e tecnologiche di massa
verificatesi nel mondo dal 1900 ad oggi. Non per tutti gli eventi repertoriati,
tuttavia, sono disponibili informazioni: nella serie di dati estratti, ad
esempio, le perdite economiche sono indicate per 318 eventi (alluvione,
tempesta, terremoto e siccità) dei 561 repertoriati dal 1990 al 2010. [5] Luterbacher, J., Dietrich, D., Xoplaki, E., Grosjean,
M., Wanner, H. (2004), European seasonal and annual temperature variability,
trends, and extremes since 1500, Science, 303, 1499–1503. [6] Agenzia europea dell’ambiente, Climate change,
impacts and vulnerability in Europe 2012, An indicator-based report,
relazione 12/2012 dell’AEA. [7] Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento
climatico (2012), Changes in Climate Extremes and their Impacts on the
Natural Physical Environment in Managing the Risks of Extreme Events and
Disasters to Advance Climate Change Adaptation; Agenzia europea dell’ambiente
(2010), Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents
in Europe, an overview of the last decade. [8] Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento
climatico (2012), Capitolo 3, Changes in Climate Extremes and their Impacts
on the Natural Physical Environment in Managing the Risks of Extreme Events and
Disasters to Advance Climate Change Adaptation. [9] Centro comune di ricerca, Commissione europea (2010),
Analysis of Natech risk reduction in EU Member States using a questionnaire
survey. [10] Fondo monetario internazionale (2006), Insuring
Public Finances Against Natural Disasters—A Survey of Options and Recent
Initiatives, Documento di lavoro dell’FMI WP/06/199. [11] Banca dei regolamenti internazionali (2012), Unmitigated
disasters? New evidence on the macroeconomic
cost of natural catastrophes, Documento di lavoro
della BRI n. 394. [12] Centro Comune di Ricerca (2012). [13] La prima direttiva sull’assicurazione non vita 73/239/CEE
introduce, nella parte A dell’allegato, una classificazione dei rischi per ramo
in base alla quale sono stabiliti, in particolare, l’ambito della licenza
dell’assicuratore e le linee di prodotto che tratta. Il ramo n. 8
"Incendio ed elementi naturali" contempla il danno a beni, o la loro
perdita, causato da singoli rischi: incendio, esplosione, tempesta, elementi
naturali diversi dalla tempesta, energia nucleare e cedimento del terreno. Il
ramo n. 9 "Altri danni ai beni" copre ogni danno subito dai
beni, o la loro perdita, causato dalla grandine o dal gelo. [14] Regolamento (UE) n. 267/2010 della Commissione, del 24
marzo 2010, relativo all’applicazione dell’articolo 101, paragrafo 3, del
trattato sul funzionamento dell’Unione europea a talune categorie di accordi, decisioni
e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni (GU L 83 del 30.3.2010,
pag. 1). [15] Ad es., il Fondo assicurativo caraibico per le calamità
naturali (Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility - CCRIF) e
l’Iniziativa di valutazione del rischio e di finanziamento per le calamità nel
Pacifico (Pacific Catastrophe Risk Assessment and Financing initiative -
PCRAFI). [16] Ad es., il Fondo globale di assicurazione basata su indici
(Global Index Insurance Facility) varato dalla Banca mondiale. [17] Regolamento (UE) n. 911/2010 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 22 settembre 2010, relativo al programma europeo di monitoraggio
della terra (GMES) e alla sua fase iniziale di operatività (2011‑2013) (GU L
276 del 20.10.2010, pag. 1). [18] Comunicazione della Commissione "Un approccio
comunitario alla prevenzione delle catastrofi naturali e di origine umana
" (COM(2009) 82 definitivo), conclusioni del Consiglio relative a un
quadro comunitario sulla prevenzione delle catastrofi all’interno dell’UE
(2979ª sessione del Consiglio – Bruxelles, 30 novembre 2009) e
comunicazione della Commissione "Strategia dell’UE a sostegno della
riduzione del rischio di catastrofi nei paesi in via di sviluppo"
(COM(2009) 84 definitivo). [19] Quadro metodologico del G20/OCSE sulla valutazione del
rischio di calamità e sul finanziamento per i rischi. [20] Causa C-59/01, Commissione contro Italia, Racc.
2003, parte I, pag. 1759. Nella causa C-347/02, Commissione contro Francia,
Racc. 2004, parte I, pag. 7557, la Corte precisa che un sistema in cui gli
assicuratori restano liberi di fissare l’importo del premio di base è
compatibile con il principio della libertà tariffaria nelle assicurazioni.
Nella sentenza C-518/06, Commissione contro Italia, Racc. 2009, parte I,
pag. 3491, la Corte chiarisce ulteriormente che, se la normativa nazionale
fissa un quadro tecnico nel quale le imprese di assicurazioni devono calcolare
i loro premi, tale limitazione di libertà tariffaria non è vietata dalla terza
direttiva sull’assicurazione non vita (92/49/CEE). [21] Stando ai dati del Centro comune di ricerca (2012), i
premi assicurativi fissati in funzione del rischio non sono molto diffusi: sono
infatti usati sistematicamente solo in sei Stati membri per le alluvioni, in
cinque per le tempeste e in quattro per i terremoti. [22] Centro Comune di Ricerca (2012). [23] Direttiva 2002/83/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 5 novembre 2002, relativa all’assicurazione sulla vita (GU L 345
del 19.12.2002, pag. 1). [24] Prima direttiva del Consiglio, del 24 luglio 1973, recante
coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
in materia di accesso e di esercizio dell’assicurazione diretta diversa
dall’assicurazione sulla vita (73/239/CEE) (GU L 228 del 16.8.1973, pag. 3). [25] Seconda direttiva del
Consiglio, del 22 giugno 1988, che coordina le disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative riguardanti l’assicurazione diretta diversa
dall’assicurazione sulla vita, fissa le disposizioni volte ad agevolare
l’esercizio effettivo della libera prestazione di servizi e modifica la
direttiva 73/239/CEE (88/357/CEE) (GU L 172 del 4.7.1988,
pag. 1). [26] Direttiva
92/49/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le disposizioni
legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l’assicurazione
diretta diversa dall’assicurazione sulla vita e che modifica le direttive
73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva assicurazione non vita) (GU L 228
dell’11.8.1992, pag. 1). [27] Direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle
attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II) (GU L 335 del
17.12.2009, pag. 1). [28] http://climate-adapt.eea.europa.eu/ [29] Direttiva 2007/60/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativa alla valutazione e alla gestione dei
rischi di alluvioni (GU L 288 del 6.11.2007, pag. 27). [30] Proposta di decisione del Parlamento europeo e del
Consiglio su un meccanismo unionale di protezione civile - COM(2011) 934
definitivo. [31] Documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla
valutazione del rischio e le linee guida per la mappatura nella gestione delle
calamità (SEC(2010) 1626 definitivo). [32] Ad es., il Fondo assicurativo caraibico per le calamità
naturali (Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility - CCRIF)
(12,5 milioni di EUR) e il Fondo globale di assicurazione basata su indici
(Global Index Insurance Facility) (24,5 milioni di EUR). [33] Direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di
prevenzione e riparazione del danno ambientale (GU L 143 del 30.4.2004, pag.
56). [34] Relazione della Commissione a norma dell’articolo 14,
paragrafo 2, della direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in
materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (COM(2010) 581
definitivo). [35] COM(2010) 581 definitivo e http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm. [36] Comunicazione della Commissione "Energia 2020 — Una
strategia per un’energia competitiva, sostenibile e sicura"
(COM(2010) 0639 definitivo); comunicazione della Commissione relativa alla
relazione intermedia sulle valutazioni globali del rischio e della sicurezza
("test di resistenza") degli impianti nucleari nell’Unione europea
(COM(2011) 784 definitivo); comunicazione della Commissione sulle
valutazioni complessive dei rischi e della sicurezza (“prove di stress”) delle
centrali nucleari nell’Unione europea e attività collegate (COM(2012) 571
final). [37] Direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi (GU L 164 del 30.6.1994, pag. 3);
cfr. anche http://ec.europa.eu/energy/oil/licensing_en.htm [38] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla sicurezza delle attività offshore di prospezione,
ricerca e produzione nel settore degli idrocarburi (COM(2011) 688 definitivo). [39] http://www.opol.org.uk/ [40] Nel Golfo del Messico è oggi disponibile una copertura
assicurativa fino a 10 miliardi di USD contro le fuoriuscite improvvise di
petrolio. In altre parti del mondo le assicurazioni classiche per il settore offshore
prevedono coperture fino a 1-2 miliardi di USD. [41] La Commissione sta effettuando uno studio di fattibilità
riguardo alla costituzione di un fondo a copertura della responsabilità
ambientale e delle perdite causate dagli incidenti industriali. [42] Cfr. articolo 12 della direttiva 2004/35/CE. [43] Direttiva 2012/18/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 4 luglio 2012, sul controllo del pericolo di incidenti
rilevanti connessi con sostanze pericolose, recante modifica e successiva
abrogazione della direttiva 96/82/CE del Consiglio (GU L 197 del 24.7.2012,
pag. 1). [44] Direttiva 2002/92/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 9 dicembre 2002, sulla intermediazione assicurativa
(GU L 9 del 15.1.2003, pag. 3). [45] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla intermediazione assicurativa (rifusione) (COM(2012) 360
final).