52014DC0036

1. Introducere

În 2012, cel de-al cincilea an al aplicării mecanismului de cooperare și de verificare (MCV), Comisia a decis să prezinte o evaluare pe termen mai lung pentru a oferi o imagine completă a progreselor înregistrate. Evaluarea a fost publicată în iulie 2012.[1] Din aceasta reiese că s-au înregistrat progrese importante în adaptarea cadrului legislativ și instituțional de bază, dar și că există, în continuare, unele lacune importante și necesitatea unei puneri în aplicare eficiente și consecvente a reformelor. Existau încă aspecte semnificative care trebuie soluționate. În acest context, s-a decis utilizarea unei perioade mai îndelungate până la următorul raport (18 luni) pentru a se putea urmări modul în care se înrădăcinau reformele puse deja în aplicare de către Bulgaria și pentru a se acorda timpul necesar în scopul examinării gradului de durabilitate înainte de următoarea evaluare. Raportul din 2012, metodologia și concluziile acestuia au fost, de asemenea, aprobate în cadrul concluziilor adoptate de către Consiliul de Miniștri.[2]

Prezentul raport evaluează progresele realizate de Bulgaria în domeniile de bază ale MCV: reforma sistemului judiciar, lupta împotriva corupției și lupta împotriva criminalității organizate. Aceste aspecte se află în centrul modernizării societății bulgare: pentru ca reformă să aibă succes, aceasta are nevoie de o abordare consecventă și coerentă, bazată pe un consens larg în cadrul societății bulgare. Faptul că, în perioada care face obiectul prezentului raport, țara a avut trei guverne diferite nu a contribuit la realizarea acestui consens, deși evenimentele care au avut loc au ilustrat, de asemenea, o aspirație largă a opiniei publice cu privire la reformă.

Comisia consideră că procesul de monitorizare din cadrul MCV, oportunitățile oferite de fondurile UE și angajamentul constructiv al Comisiei și al multor state membre continuă să reprezinte un sprijin valoros pentru procesul de reformă în Bulgaria. Următorul raport oficial va fi prezentat în termen de aproximativ un an.

2. Situația procesului de reformă în Bulgaria

2.1       Reforma sistemului judiciar

Independența, integritatea și responsabilitatea

Nivelul de încredere publică în sistemul judiciar bulgar nu este ridicat.[3] Rapoartele MCV au indicat modalități de mărire a nivelului de încredere, prin intermediul unei abordări profesionale în ceea ce privește gestionarea sistemului de prevenire a influenței politice asupra numirilor din cadrul sistemului judiciar și asupra hotărârilor judecătorești.[4]

Începând cu luna iulie a anului 2012, au fost luate o serie de măsuri semnificative. Procedurile pentru numirea magistraților de rang înalt au devenit mai transparente și s-au înregistrat eforturi mai susținute pentru soluționarea unora dintre problemele de gestionare cu care se confruntă sistemul judiciar, cum ar fi dezechilibrele privind volumul de muncă. S­a admis faptul că trebuiau abordate unele probleme grave, cum ar fi necesitatea de a proteja sistemul de atribuire a cauzelor de diversele manipulări. În a doua jumătate a anului 2013, nu au avut loc atacuri directe ale executivului asupra sistemului judiciar.[5] Cu toate acestea, așa cum s-a subliniat și în rapoartele anterioare, persistă preocupările cu privire la independența sistemului judiciar din Bulgaria.

În iulie 2012, Comisia și-a exprimat speranța fermă că, odată cu viitoarea sa conducere, Consiliul Judiciar Suprem (CJS) va deveni o instituție-cheie în ceea ce privește realizarea de progrese în reforma sistemului judiciar. Reformele din 2012 au introdus proceduri mai transparente pentru alegerea membrilor CJS. Cu toate acestea, modul de desfășurare a alegerilor membrilor CJS din toamna anului 2012 nu a demonstrat în mod convingător existența unui concurs deschis, bazat în primul rând pe merit profesional și pe integritate. Procedurile pentru alegerea cotei de membri reprezentând Parlamentul, deși au fost mai transparente decât în trecut[6], au sugerat existența unei puternice influențe a partidelor politice asupra procesului. Alegerea cotei de membri reprezentând sistemul judiciar a suferit de pe urma deciziei de a nu permite organizarea de alegeri directe de către judecători.[7] Acest fapt a conferit un grad ridicat de influență conducerii actuale a instanțelor, limitând posibilitățile pentru un nou început.

CJS și-a identificat prioritățile cu mai multă claritate decât în trecut. De asemenea, instituția a depus eforturi în vederea unei mai mari deschideri, organizând acțiuni de informare mai numeroase și instituind un Consiliu Civic, astfel încât CJS să poată beneficia de consiliere din partea societății civile. Acest consiliu este constituit din principalele ONG-uri și organizații profesionale. În raportul din iulie 2012 se constata că existența unei societăți civile solide în acest domeniu este un important pas înainte pentru Bulgaria.[8] Cu toate acestea, influența sa reală asupra politicii rămâne neclară, iar eficacitatea Consiliului Civic ar fi sporită de o procedură mai clară pentru consultarea acestuia și pentru explicarea cazurilor în care recomandările sale nu sunt urmate. În general, CJS ar trebui să acționeze în continuare pentru îmbunătățirea transparenței.

CJS a luat unele măsuri cu privire la reforma conducerii sale. În ceea ce privește volumul de muncă și realocarea resurselor, o abordare practică pare să înregistreze unele progrese. În alte domenii, cum ar fi existența unor proceduri obiective de evaluare și de promovare sau introducerea unei mai mari coerențe în procedurile disciplinare, s-au luat puține măsuri concrete până în prezent. [9] Comitetul de etică ar putea avea un rol de apărător al integrității, însă CJS nu și-a exprimat intenția de a face din integritate o prioritate majoră.[10] Prin urmare, este dificil pentru CJS să înlăture preocupările continue legate de influența politică asupra procesului său de luare a deciziilor.

Toate acestea au avut ca rezultat faptul că, în prezent, CJS nu este considerat, în general, ca fiind o autoritate autonomă și independentă, în măsură să apere în mod efectiv independența sistemului judiciar în raport cu structurile executive și parlamentare ale guvernului. Răspunderea pentru apărarea independenței sistemului judiciar sau pentru verificarea obiectivității cu care sunt tratate cazurile sensibile din punct de vedere politic[11] pare deseori să revină societății civile. CJS ar trebui să confirme că aceasta este o prioritate majoră și să pună în aplicare proceduri transparente pentru abordarea în mod coerent a problemelor în momentul în care apar. De asemenea, acest fapt indică necesitatea unei politici mai coerente cu privire la mass-media.

Unul dintre principalele domenii care influențează percepția publică asupra aplicării legii și asupra justiției este cel al numirilor. Acestea au reprezentat punctul de interes al mass-mediei și al clasei politice. Preocupările cu privire la faptul că numirile în funcțiile publice importante au fost decise într-un mod netransparent și cu implicarea unor grupuri puternice de interese economice și politice au fost accentuate în continuare prin mai multe numiri în funcții importante care au avut loc în cursul anului trecut. Exemple concrete în acest sens sunt numirile eșuate în cadrul Curții Constituționale și al Agenției de Stat pentru Securitate Națională (SANS).[12] În ambele cazuri, candidații au trebuit, în cele din urmă, să se retragă, însă aceste situații au condus la îngrijorări cu privire la modul în care funcționează sistemul. Acestea au fost doar cazurile cele mai emblematice. În alte cazuri, rezultatele au fost mai puțin contestate, însă a rămas în continuare imaginea unui proces de pregătire a deciziilor netransparent, care are o influență mai mare decât procedurile formale, în ciuda progreselor înregistrate în materie de transparență.[13]

Astfel de cazuri demonstrează că, deși procedurile transparente sunt importante pentru buna funcționare a instituțiilor publice, regulile formale nu sunt întotdeauna suficiente. Pentru a consolida încrederea în instituțiile sale, Bulgaria trebuie să obțină rezultate pozitive în ceea ce privește posibilitatea ca deciziile privind numirile, inclusiv la nivel înalt, să se bazeze pe o concurență reală între candidați, în conformitate cu norme clare în materie de merit și integritate, care au fost subliniate în rapoarte anterioare ale MCV.[14] Un caz de referință major va fi viitoarea numire și alegere a inspectorului șef al Inspectoratului Judiciar. Întârzierile înregistrate au dat impresia că factorul esențial este o anumită incapacitate de a conveni asupra unui candidat în avans, deși acest tip de funcție ar trebui să fie ocupată în urma unui proces deschis menit să asigure numirea unui profesionist cu un nivel ridicat de competență, care să poată demonstra și aplica o deplină obiectivitate. Alegerea președintelui Curții Supreme de Casație va constitui, de asemenea, o numire importantă în cursul anului 2014.

Un element important în protecția responsabilității și a integrității sistemului judiciar este reprezentat de procedurile disciplinare aplicate magistraților. Aceste proceduri necesită aplicarea unor criterii sistematice având ca scop o mai mare coerență a măsurilor disciplinare.[15] Atunci când nu există norme clare pentru evaluarea diferitelor cazuri, procesul este deschis unor decizii arbitrare. Faptul că, în mod frecvent, Curtea Administrativă Supremă a anulat decizii ale CJS sugerează, de asemenea, fie o inconsecvență, fie o lipsă de interpretare comună a normelor. O abordare sistematică a măsurilor disciplinare este un element-cheie al independenței și al integrității sistemului judiciar, întrucât deciziile arbitrare în acest domeniu au tendința de a crea bazele pentru exercitarea unor presiuni nejustificate – reale sau percepute – asupra magistraților. 

Noua unitate înființată pentru a investiga infracțiunile comise de către magistrați va fi răspunzătoare pentru un domeniu deosebit de sensibil. Dacă poate obține rezultate pozitive în materie de obiectivitate și eficacitate, aceasta ar putea contribui în mod semnificativ la eforturile de promovare a integrității. Cu toate acestea, abuzurile identificate de actuala conducere a parchetului în activitatea parchetului precedent ilustrează, de asemenea, riscurile instituirii unor organisme autonome în cadrul organelor de urmărire penală.[16] Instituirea și punerea în aplicare a unor proceduri clare, transparente și responsabile sunt esențiale pentru compensarea acestui risc.

Cadrul juridic

Discuțiile actuale privind reforma Codului penal urmăresc încheierea dezbaterilor îndelungate pe marginea unui prim proiect, o propunere fiind prezentată Parlamentului în luna ianuarie. Noul cod ar trebuie să aducă îmbunătățiri importante. Cu toate acestea, trebuie observat faptul că, deși va fi utilă, reforma Codului penal din 1968, care a fost modificat în mod regulat, ar trebui să se înscrie într-o abordare mai largă a justiției penale și să fie discutată în detaliu cu reprezentanții profesiilor juridice și cu societatea civilă. În domeniile care fac obiectul MCV va fi important să se identifice și să se explice dispozițiile menite să îmbunătățească lupta împotriva corupției și a criminalității organizate, dar și să se observe modul în care modificările pot fi combinate cu o gestionare mai bună a sistemului judiciar și a celui de aplicare a legii. Acest lucru poate necesita modificări ale Codului de procedură penală. În același timp, necesitatea unor modificări legislative nu ar trebui să blocheze luarea unor măsuri practice și organizatorice utile pe termen scurt, independent de noua lege. Un element important în acest proces ar trebui să fie efectuarea unei analize a cazurilor nereușite, conform recomandării Comisiei[17], precum și a altor analize ale unor probleme cum ar fi întârzierile în cadrul procedurilor penale (a se vedea mai jos).

Cadrul strategic pentru reforma sistemului judiciar

Pe lângă CJS, celălalt actor-cheie în inițierea unei reforme a sistemului judiciar este Ministerul Justiției. Având în vedere schimbările în conducerea ministerului și aritmetica parlamentară care îngreunează, în prezent, modificările legislative, ministerul a întâmpinat dificultăți în ceea ce privește oferirea perspectivei necesare, deși promovarea unor domenii precum e-justiția poate aduce rezultate în viitor. În cazul în care sunt pe deplin asumate, eforturile depuse în prezent pentru actualizarea strategiei pe termen mai lung privind reforma sistemului judiciar ar putea constitui o prioritate utilă.

Ministerul Justiției a solicitat celor mai importante ONG-uri să contribuie la analiza situației actuale a reformei sistemului judiciar. Obiectivul este continuarea strategiei din 2010, care a fost pusă în aplicare doar în parte, și acoperirea unei game de aspecte, inclusiv reechilibrarea resurselor în funcție de necesități, chestiuni de integritate, armonizarea practicii de gestiune în cadrul instanțelor și rolul șefilor administrativi. Această analiza ar fi trebuit să fie finalizată în toamna anului 2013, însă a fost amânată. Ea ar trebui să fie adoptată în 2014, după consultarea părților interesate relevante, și ar trebui să acopere o perioadă de 7 ani pentru punerea în aplicare a reformelor, în parte pentru a alinia intervalul de timp cu programarea sprijinului din fondurile structurale ale UE. Este important ca strategia să facă obiectul unei consultări ample, inclusiv a societății civile și a organizațiilor profesionale, iar apoi să fie adoptată ca foaie de parcurs convenită de către guvern și CJS, pentru a se asigura un nivel maxim de asumare a răspunderii.

Eficiența sistemului judiciar și a celui de aplicare a legii

Se iau primele măsuri pentru abordarea aspectelor dificile privind volumul de lucru și redistribuirea resurselor între instanțe și parchete. Aceste măsuri ar putea întâmpina o anumită rezistență din partea unor părți interesate, însă, atâta timp cât se poate demonstra că au la bază criterii obiective și transparente, ele vor constitui, de asemenea, o demonstrație a faptului că factorii de decizie din sistemul judiciar pot aborda chestiunile sensibile. Împreună cu lansarea unor concursuri care fuseseră întrerupte, adoptarea unor astfel de măsuri ar trebui să conducă acum la unele îmbunătățiri reale.[18] Acțiunile întreprinse în cadrul CJS pentru elaborarea unor orientări metodologice în vederea abordării dezechilibrelor privind volumul de muncă ar trebui, de asemenea, să ofere o bază adecvată pentru viitor. O repartizare echitabilă a volumului de muncă nu numai că va conduce la un sistem mai eficient, care îi servește mai bine pe cetățenii bulgari, ci va avea și consecințe asupra procedurilor disciplinare. În prezent, existența unor întârzieri pe scară largă poate fi folosită cu prea mare ușurință în cazurile disciplinare – adesea pe o bază inconsecventă – deși este posibil ca responsabilitatea pentru această problemă să revină mai degrabă factorilor de decizie din sistemul judiciar și șefilor administrativi.

În ceea ce privește alocarea cauzelor, CJS intenționează să instaleze un sistem centralizat de urmărire a alocării aleatorii a cauzelor în toate instanțele, pentru a aborda preocupările în legătură cu faptul că sistemul actual poate fi manipulat.[19] Este de salutat faptul că existența unei probleme în acest sens este, în prezent, recunoscută. Un sistem permanent ar trebui să beneficieze de expertiză externă, precum și de implicarea părților interesate și a societății civile, în vederea restabilirii încrederii. De asemenea, este important să existe norme comune de aplicare, astfel încât toate părțile să cunoască modul în care sistemul este transpus în practică și să poată examina orice situație în care este posibil ca normele să nu fi fost respectate.

O altă parte importantă a gestionării sistemului judiciar este Inspectoratul de pe lângă Consiliul Judiciar Suprem. Astfel cum s-a menționat în rapoartele anterioare ale MCV[20], inspectoratul ar putea fi un instrument valoros pentru o abordare mai riguroasă în materie de gestionare și pentru o concentrare asupra deficiențelor identificate, activitatea acestuia reorientându-se de la o abordare formală a inspecțiilor, la una calitativă. În prezent, inspectoratul analizează statisticile privind respectarea termenelor sau verifică aplicarea alocării aleatorii a cauzelor, însă rareori examinează calitatea dosarelor și nici nu ține seama de chestiunile privind volumul de lucru în mod sistematic. În consecință, concluziile formulate de inspectorat într-un domeniu precum alocarea aleatorie nu par să abordeze problemele în totalitate. În plus, probleme legate de integritatea sau de comportamentul etic al magistraților nu sunt abordate de către inspectorat, întrucât acesta consideră că ele nu intră în sfera competențelor sale. Acești factori limitează impactul acțiunilor inspectoratului în ceea ce privește abordarea deficiențelor mai largi care afectează sistemul judiciar din Bulgaria.[21]

Un domeniu în care factorii de decizie au adoptat o abordare mai sistematică este urmărirea penală.[22] Auditul efectuat de către Procurorul General și planul de acțiune ulterior oferă o analiză clară și adesea onestă privind deficiențele, urmărind să identifice soluțiile specifice. În cazul în care ar fi pus în aplicare cu succes, acesta ar putea produce rezultate semnificative, demonstrând în același timp că resursele suplimentare nu sunt întotdeauna necesare pentru a stimula schimbarea. Deși un astfel de proces aplicat în cazul urmăririi penale nu poate fi reprodus în mod automat în sistemul judiciar, având în vedere gestionarea sa mai puțin ierarhică, aceasta oferă un exemplu în ceea ce privește disponibilitatea de a soluționa problemele și de a explicita soluțiile avute în vedere. Cu toate acestea, ar fi util să se aplice o mai mare transparență procesului pentru a se asigura că răspunderea pentru punerea sa în aplicare poate fi eficientă. Reforma urmăririi penale trebuie, de asemenea, să meargă mai departe în contextul strategiei mai largi de reformă a sistemului judiciar; probleme precum abordarea dificultăților legate de utilizarea expertizei în instanță necesită o abordare comună din partea parchetelor și a CJS. Aspecte precum evaluările performanței ar putea fi, de asemenea, dezvoltate în continuare într-un mod care să asigure o abordare coerentă pentru judecători și procurori.

La un nivel mai general, Ministerul de Interne a trecut printr-o serie de reforme semnificative având ca scop concentrarea asupra obiectivului său de bază privind aplicarea legii și redistribuirea personalului din funcții administrative în funcții operaționale. Se pare că practica problematică a donațiilor către minister, care fuseseră limitate la autorități publice și la întreprinderi, a fost întreruptă. În același timp, ministerul s-a confruntat cu provocări, cum ar fi gestionarea adecvată a demonstrațiilor și presiunea asupra frontierelor.

2.2       Corupția

Corupția larg răspândită este percepută ca o problemă majoră și constituie o provocare importantă pentru autoritățile bulgare.[23] Aceasta are consecințe clare asupra disponibilității companiilor de a investi în Bulgaria.[24] O strategie de combatere a corupției a fost adoptată de guvernul anterior în 2010 și este, în prezent, în curs de actualizare; o expertiză externă independentă ar fi utilă în acest demers. În general, rezultatele eforturilor anterioare au fost foarte limitate. Imaginea generală este cea a unui răspuns lipsit de fermitate și necoordonat la ceea ce este o problemă sistemică în întreaga administrație publică. Deficiențele identificate în raportul anterior al MCV sunt în continuare prezente.[25]

O serie de modificări instituționale au fost realizate în ultimii ani, însă există o tendință ca aceste inițiative să întâmpine probleme sau, pur și simplu, să nu aibă rezultate vizibile. De exemplu, Comisia pentru conflictele de interese, care ar fi putut juca un rol esențial în abordarea practicilor ilegale la toate nivelurile sectorului public, a fost implicată într-un scandal grav în urma unor suspiciuni privind exercitarea unei influențe politice puternice. Proiectul BORKOR de combatere a corupției, care a fost promovat ca un instrument important pentru identificarea și soluționarea riscurilor în materie de corupție, nu a înregistrat încă niciun rezultat concret, în ciuda resurselor care au fost alocate proiectului. În domeniul achizițiilor publice, un cadru legislativ complex și în continuă schimbare a îngreunat și mai mult crearea unei culturi a obiectivității și a rigurozității. Unii reprezentanți ai mediului de afaceri și-au exprimat neîncrederea că amploarea manipulării licitațiilor ar putea fi oprită.[26]

Cu toate acestea, există și unele evoluții pozitive. Începând din 2007, au fost consolidate inspectoratele interne ale administrației de stat care lucrează sub îndrumarea Inspectoratului General de pe lângă Cabinetul Primului Ministru. Acestea au potențialul de a juca un rol important în detectarea și prevenirea neregulilor, precum și în prezentarea de propuneri pentru îmbunătățirea în continuare a sistemului de combatere a corupției. Practica instituirii unor echipe comune de reprezentanți ai agențiilor de investigare și ai parchetelor ar trebui să conducă, de asemenea, la un răspuns mai eficace cu privire la infracțiunile de corupție grave. Eforturile în materie de luptă împotriva corupției sunt în continuare difuze, niciunul dintre organismele de combatere a corupției neavând autoritatea și autonomia necesare pentru a impulsiona schimbarea. Inspectoratul General ar putea acționa ca nucleu al acestor acțiuni, însă, în prezent, nivelul competențelor sale este prea redus pentru a avea un impact semnificativ.

Cu toate acestea, experiența arată că instrumentarea cu succes a cazurilor de corupție la nivel înalt are o importanță majoră pentru credibilitatea acțiunilor de combatere a corupției, astfel încât opinia publică să poată vedea că încălcările sunt aduse în fața justiției. Lipsa unor rezultate pozitive în ceea ce privește instrumentarea cazurilor de corupție la nivel înalt constituie în continuare un obstacol în a convinge opinia publică din Bulgaria de faptul că se depun eforturi semnificative pentru soluționarea problemei.

2.3       Criminalitatea organizată

În mod similar, lipsa de progrese globale în ceea ce privește cazurile emblematice de criminalitate organizată afectează inevitabil percepțiile privind lupta împotriva acesteia. S-a dispus neînceperea urmăririi penale într-o serie de cauze importante, în timp ce alte infracțiuni grave, cum ar fi crimele la comandă, nu s-au soldat cu trimiteri în judecată după mai mulți ani de investigații.

Faptul că figuri importante ale criminalității organizate au putut să se sustragă justiției chiar înaintea pronunțării unei hotărâri definitive în iulie 2012 a reprezentat o sursă de îngrijorare generală[27]. Cu toate acestea, faptul că nimeni nu a fost dispus să își asume responsabilitatea în acest sens și că nu au fost luate măsuri pentru a se garanta că acest lucru nu se mai poate repeta invită într-o și mai mare măsură la o reflecție asupra dificultăților cu care se confruntă sistemul în rezolvarea acestor probleme.[28]

Principala măsură luată de noul guvern a fost consolidarea Agenției de Stat pentru Securitate Națională (SANS) care, de acum înainte, nu se va mai ocupa doar de cazurile de spionaj și contrainformații, ci și de criminalitatea organizată și de o serie de alte infracțiuni considerate suficient de grave pentru a afecta securitatea statului. Măsura include transferul unităților speciale de poliție responsabile de criminalitatea organizată (GDBOP) în cadrul serviciilor de securitate (SANS). Acest lucru a condus la apariția unor perturbări în funcționarea serviciilor în cauză și este important să se asigure faptul că acest efect este doar tranzitoriu. Mai mult, modul în care a fost luată decizia, fără existența unei consultări sau a unei justificări la momentul respectiv, a afectat în mod grav reputația serviciilor implicate și a noului guvern. Această reputație poate fi restabilită numai dacă serviciile demonstrează că modificările survenite vor conduce la rezultate operaționale mai bune. După cum s-a discutat mai sus, în acest caz, imaginea generală a unei reforme puse în aplicare prematur a fost agravată și mai mult de controversa cu privire la numirea noului director al Agenției de Stat pentru Securitate Națională.

O problemă esențială este, de asemenea, împărțirea sarcinilor cu Ministerul de Interne. De exemplu, SANS se va ocupa de producția de droguri și traficul internațional de droguri, în timp ce poliția se va ocupa de alte infracțiuni legate de droguri. SANS se va ocupa de corupția la nivel înalt, iar poliția de toate celelalte forme de corupție. Uneori este necesară realocarea cauzelor în cursul anchetei.

SANS și parchetele au înființat echipe specializate în combaterea corupției, a traficului și a infracțiunilor financiare.[29] 

Cu toate că această reorganizare ar putea avea ca rezultat unele evoluții pozitive, în special prin existența unei abordări mai integrate, având în vedere legătura dintre corupție și criminalitatea organizată, noua agenție va trebui să obțină rezultate notabile pentru a înlătura impresiile negative create de controversele legate de înființarea sa. Trebuie să se acorde o atenție deosebită cooperării cu serviciile de aplicare a legii din alte state membre.[30]

În sens mai general, rapoartele MCV au recomandat o analiză cuprinzătoare a motivelor pentru care cauzele din trecut au stagnat sau nu au fost finalizate cu succes, precum și implicarea în această analiză a tuturor autorităților publice și judiciare.[31] Ceea ce unii consideră a fi o problemă, cum ar fi utilizarea probelor experților în instanță, insuficienta protecție a martorilor și problemele privind probele, trebuie analizat din perspectiva anchetelor poliției, a parchetului și a fazei de judecată, astfel încât să poată fi aduse îmbunătățiri. Progresele înregistrate cu privire la această analiză au fost lente, iar inițiativele paralele ale parchetului și ale CJS sugerează o lipsă de coordonare și, într-o anumită măsură, de asumare a răspunderii.[32] Sunt necesare dezbateri deschise cu părțile interesate și cu societatea civilă, urmate de un plan de acțiune clar, în vederea restabilirii dinamicii acestui proces.

Confiscarea activelor este un instrument-cheie pentru privarea grupurilor de criminalitate organizată de veniturile lor ilegale. Noua conducere a Comisiei pentru identificarea și confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni (CEPACA) pare să fi înregistrat o creștere modestă în ceea ce privește activele confiscate. Cu toate acestea, noua lege, deși a ameliorat unele aspecte, include, de asemenea, o serie de amendamente ale Parlamentului care au creat noi obstacole, în special existența unui nivel foarte ridicat al pragului privind averile nejustificate pentru ca CEPACA să poată interveni din oficiu. Prin urmare, rămân unele semne de întrebare cu privire la noul cadru juridic și la impactul acestuia asupra capacității CEPACA de a acționa în mod eficace.[33]

De asemenea, parchetele și instanțele specializate trebuie încă să obțină rezultate pozitive în abordarea efectivă a cazurilor importante. Persistă o anumită îngrijorare cu privire la faptul că unele aspecte ale modului de organizare afectează eficacitatea acestora, existând, în special, o anumită lipsă de autoritate în ceea ce privește acordarea priorităților, ceea ce împovărează instituțiile cu cazuri de importanță minoră. De asemenea, lipsa expertizei tehnice este adesea semnalată de parchetele specializate ca reprezentând o problemă operațională gravă, iar importanța tot mai mare a investigațiilor financiare în cazurile de criminalitate organizată conferă o importanță deosebită acestui aspect.

3.         CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

De la ultimul raport al Comisiei din iulie 2012, Bulgaria a înregistrat anumite progrese. Au avut loc o serie de îmbunătățiri în cadrul procedurilor de numire, Procurorul General a luat câteva măsuri administrative utile, iar Consiliul Judiciar Suprem a realizat unele progrese cu privire la volumul de muncă.

Cu toate acestea, progrese globale au fost insuficiente și fragile. Încrederea publicului este condiționată în mare măsură de momente esențiale în care deciziile sau evenimentele sunt suficient de importante pentru a garanta un nivel mai ridicat de interes general. Majoritatea unor astfel de evenimente care au avut loc în ultimele 18 luni – perioadă în care Bulgaria a avut trei guverne diferite – au constituit o sursă de îngrijorare, mai degrabă decât de încredere: o serie de numiri au trebuit să fie anulate ca urmare a unor probleme de integritate, șefii unor grupări de criminalitate organizată care au fost condamnați au reușit să se sustragă justiției și a avut loc o succesiune de dezvăluiri cu privire la influența politică asupra sistemului judiciar. Există încă foarte puține cazuri în care infracțiunile de corupție și de criminalitate organizată au fost soluționate definitiv în instanță.

Există susținători ai unei reforme în Bulgaria care sunt frustrați de ritmul lent al schimbării și care merită încurajați. Pentru a progresa mai rapid în direcția obiectivelor de referință ale MCV, autoritățile bulgare trebuie să colaboreze cu acești susținători și să își asume un rol de lider care să se întemeieze pe o viziune centrată pe principii fundamentale, cum ar fi statul de drept și independența sistemului judiciar. Acest lucru ar presupune un angajament politic pentru o strategie de reformă pe termen lung, precum și măsuri practice și concrete pe termen scurt necesare pentru avansarea procesului.

Comisia invită Bulgaria să ia măsuri în următoarele domenii:

1.         Independența, responsabilitatea și integritatea sistemului judiciar

Normele care reglementează numirile ar trebui aplicate cu claritate și transparență. O serie de cazuri în care profesionalismul și integritatea vor sta în mod clar la baza procesului de numire vor fi necesare pentru restabilirea încrederii publice, în special în cazul numirilor la cel mai înalt nivel. În acest domeniu, Bulgaria ar trebui:

· să stabilească un set de standarde obiective în materie de evaluare și promovare, care să fie bazate pe merit, integritate și transparență; să instituie un sistem de monitorizare și evaluare a aplicării standardelor respective în practica curentă, care să tină seama de particularitățile funcțiilor deținute de judecători, procurori și anchetatori. În ambele etape, ar trebui să fie implicate asociațiile profesionale și alte părți interesate relevante;

· să dezvolte o practică uniformă în cadrul CJS în materie de aplicare a unor standarde obiective de merit, integritate și transparență în cazul numirilor, inclusiv la nivel înalt;

· să ofere garanții privind integritatea și transparența sistemului de alocare a cauzelor în ansamblul sistemului judiciar, cu un sistem de alocare aleatorie care să fie verificat de experți independenți, astfel încât să se asigure că șefii administrativi sunt pe deplin responsabili de toate deciziile care se abat de la sistem. Sunt necesare norme comune de aplicare a sistemului, care ar trebui să fie valabile pentru toate instanțele; 

· să redirecționeze activitatea Inspectoratului de pe lângă CJS astfel încât acesta să acționeze în mod proactiv pentru promovarea integrității și a eficienței sistemului judiciar;

· să stabilească o procedură clară pentru ca CJS să reacționeze în mod public în cazurile de intervenție politică în sistemul judiciar și în urmărirea penală.

2.         Reforma sistemului judiciar

Strategia actualizată privind reforma sistemului judiciar ar trebui utilizată pentru a da o direcție și un impuls reformei. În acest domeniu, Bulgaria ar trebui:

· să pună în aplicare planul de acțiune privind urmărirea penală în termenul prevăzut și să includă planul de acțiune în reforma mai largă a sistemului judiciar. Totodată, ar trebui să ia măsuri concrete în cadrul CJS pentru soluționarea cu obiectivitate a problemei de inegalitate dintre instanțe și magistrați în ceea ce privește volumul de muncă;

· să se asigure că strategia include un raportul anual de activitate elaborat de CJS privind măsurile de reformă a sistemului judiciar și obiectivele pentru anul următor, astfel încât să se sporească transparența procesului;

să stabilească un termen pentru finalizarea activității legate de noul Cod penal și pentru punerea în aplicare a acestuia; să asigure implicarea deschisă a tuturor ONG-urilor și organizațiilor profesionale semnificative

în activitățile de definire și monitorizare a strategiilor de reformă.

3.         Eficiența sistemului judiciar

Ar trebui abordate în continuare problemele privind dezechilibrele legate de volumul de muncă și distribuirea resurselor, precum și aspecte, cum ar fi evaluarea și promovarea pe baza integrității. În acest domeniu, Bulgaria ar trebui:

· să stabilească proceduri, norme și sancțiuni clare pentru a asigura coerența sancțiunilor disciplinare. Acestea ar trebui să servească drept bază pentru o abordare coerentă din partea șefilor administrativi;

· să publice în întregime rezultatele auditului funcțional al parchetelor efectuat de către Procurorul General, precum și planul de acțiune aferent, și să organizeze o consultare publică privind planul de acțiune;

· să remedieze deficiențele existente la nivelul executării efective a hotărârilor judecătorești, de exemplu sustragerea de la executarea pedepsei cu închisoarea sau neaplicarea sancțiunilor financiare hotărâte în instanță;

· să înregistreze progrese concrete privind e-justiția ca mijloc de îmbunătățire a eficienței, a transparenței și a consecvenței procesului judiciar pe termen scurt și mediu, precum și în perspectiva pe termen lung.

4.         Corupția

Lupta împotriva corupției necesită eforturi susținute și coerente în materie de prevenire, dar și în ceea ce privește instrumentarea încălcărilor și demonstrarea faptului că infracțiunile conduc la sancțiuni. În acest domeniu, Bulgaria ar trebui:

să încredințeze unei singure instituții sarcina de a coordona lupta împotriva corupției, precum și de a sprijini și a coordona eforturile depuse în diferite sectoare;

· să revizuiască și să actualizeze strategia națională anticorupție în consultare cu organizațiile societății civile, pe baza unui model standard al unei administrații publice cu inspectorate interne independente, transparente și responsabile;

· să ia măsuri pentru a reduce riscul corupției în procedurile de achiziții publice, făcându-le mai simple și mai transparente;

· să revizuiască procedurile privind conflictele de interese pentru a asigura eficacitatea și imparțialitatea acestor măsuri, precum și credibilitatea mecanismului de sancționare.

5.         Criminalitatea organizată

Investigarea și pedepsirea cu succes a criminalității organizate rămâne mijlocul cel mai eficient de continuare a reformei, astfel încât este în continuare de o importanță majoră să se înregistreze progrese în ceea ce privește cazurile emblematice. În acest domeniu, Bulgaria ar trebui:

· să pregătească și să pună în aplicare un plan de acțiune, pe baza mult așteptatei analize independente și cuprinzătoare a cazurilor nesoluționate, cu un calendar de măsuri concrete pentru abordarea tuturor aspectelor și etapelor din cadrul sistemului de aplicare a legii și al sistemului judiciar;

· să vizeze în mod specific problema persoanelor la nivel înalt care se sustrag de la executarea pedepsei înainte de pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive, cu o distribuire clară a responsabilității în cazul tuturor tipurilor de deficiențe;

· să dezvolte o politică clară privind relațiile dintre Agenția de Stat pentru Securitate Națională (SANS) și organismele care se ocupă de criminalitatea organizată din alte state membre, care să includă anumite proceduri operaționale cu organismele respective pentru a se asigura că această cooperare este menținută și îmbunătățită;

· să asigure faptul că instanță specializată în criminalitatea organizată și parchetul de pe lângă aceasta se pot concentra pe cazurile importante; 

· să asigure cooperarea necesară între Comisia pentru confiscarea activelor și instituțiile de aplicare a legii relevante; să efectueze, până în vara anului 2014, o evaluare independentă a noii legi privind confiscarea activelor și a impactului acesteia.

.

.

[1] COM(2012) 411 final.

[2] 24 septembrie 2012.

[3] A se vedea cele mai recente cifre prezentate de Forumul Economic Mondial http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/

[4] De exemplu, COM(2012) 411, p. 6-8.

[5] De exemplu, a încetat practica denumirii operațiunilor poliției după judecătorii care nu au reușit să impună măsuri de reținere în cazul unor persoane suspectate care au fost arestate.

[6] Raportul tehnic, p. 2.

[7] COM(2012) 411 final, ref

[8] COM(2012) 411 final, p. 6.

[9] Raportul tehnic, p. 13-14.

[10] Raportul tehnic, p. 11-12.

[11] Cauzele în curs, care implică acuzații de interceptare a convorbirilor telefonice și de manipulare a alegerilor, vor constitui un test în acest sens.

[12] Raportul tehnic, p. 4 și 25.

[13] Raportul tehnic, p. 5.

[14] Există standarde recunoscute la nivel internațional, cum ar fi cele din cadrul Rețelei Europene de Consilii ale Magistraturii: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf 

[15] În ceea ce privește evaluarea și promovarea, procedurile disciplinare sunt uneori luate în considerare în cadrul exercițiilor de promovare, iar uneori nu.

[16] Raportul tehnic, p. 10.

[17] COM(2012) 411 final, p. 21.

[18] Raportul tehnic, p. 14.

[19] Raportul tehnic, p. 6-7.

[20] COM(2012) 411 final, p. 7 și 21.

[21] Raportul tehnic, p. 11.

[22] Raportul tehnic, p. 9.

[23] Centrul pentru studiul democrației, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013), sinteza politică nr. 43, noiembrie 2013. În conformitate cu indicele de percepție a corupției din anul 2013, publicat de Transparency International, Bulgaria se plasează pe locul al doilea dintre toate statele membre ale UE în ceea ce privește nivelul perceput al corupției. (http://www.transparency.org/cpi2013).

[24] Raportul din 2013 privind competitivitatea globală menționează corupția ca fiind factorul cel mai problematic pentru desfășurarea de activități economice în Bulgaria.(http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf p. 138).

[25] COM(2012) 411 final, p. 14.

[26] Contactele directe dintre Comisie și organizațiile de afaceri.

[27] Faptul că un caz de confiscare a activelor îndreptat împotriva aceluiași grup a ajuns în prezent într-un punct de stagnare a amplificat preocupările menționate.

[28] Într-adevăr, un caz similar privind un pârât condamnat pentru o crimă dublă a avut loc în decembrie 2013.

[29] În plus față de unitatea responsabilă cu infracțiunile privind magistrații menționată anterior.

[30] O problemă deosebită o reprezintă admisibilitatea în unele jurisdicții a probelor colectate de serviciile de securitate.

[31] COM(2012) 411 final, p. 14 și 21.

[32] Raportul tehnic, p. 24.

[33] Raportul tehnic, p. 25-26.