52002DC0132

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT WATERBEHEER IN ONTWIKKELINGSLANDEN BELEID EN PRIORITEITEN IN DE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING VAN DE EUROPESE UNIE {SEC(2002)288}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT WATERBEHEER IN ONTWIKKELINGSLANDEN BELEID EN PRIORITEITEN IN DE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING VAN DE EUROPESE UNIE

INHOUDSOPGAVE

1. Problemen rond water en ontwikkeling

1.1. De zoetwatersituatie in ontwikkelingslanden

1.2. De internationale discussie

1.3. Internationale doeleinden

2. Communautaire ontwikkelingssamenwerking inzake waterreserves

2.1. De huidige strategieën en activiteiten met betrekking tot water

2.2. Water als component van de communautaire ontwikkelingsprioriteiten

3. Water in het ontwikkelingsbeleid van de EU-lidstaten en andere marktdeelnemers

3.1. EU-lidstaten

3.2. Coördinatie en complementariteit

3.3. Internationale organisaties en partnerschappen

3.4. De rol van de EG: politieke dialoog, ontwikkelingssamenwerking en handel

4. Hoe verder-

4.1. Beleidsprofilering

4.2. Integraal waterbeheer in de praktijk brengen

4.3. Maatregelen met betrekking tot verschillende manieren van watergebruik

4.4. De belangrijkste mondiale uitdagingen

4.5. Strategisch partnerschap inzake water

5. Conclusies

BIJLAGE: SEC(2002)288

Beknopte samenvatting

Deze mededeling dient als leidraad voor de steunverlening door de Europese Unie voor het waterbeheer in ontwikkelingslanden, teneinde de voornaamste ontwikkelingsdoelstellingen in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap - armoedebestrijding, duurzame economische en maatschappelijke ontwikkeling, integratie van ontwikkelingslanden in de wereldeconomie - te verwezenlijken.

Het is een zware taak om iedereen in de ontwikkelingslanden, nu en ook in de toekomst, van water en waterzuivering te voorzien. Deze uitdaging moet aangegaan worden in het bredere verband van een duurzaam, integraal waterbeheer, dat bijvoorbeeld rekening houdt met de natuurlijke aspecten van waterlopenstelsels, het waterverbruik in alle sectoren van de economie voor allerlei doeleinden, het organisatorische kader voor het beheer van een eindige hulpbron, de ruimtelijk variatie in vindplaatsen en vraag, en watervervuiling. Deze mededeling heeft onder meer tot doel aan te geven waar en hoe de beleidsmaatregelen inzake water en ontwikkeling geïntegreerd zijn in de ontwikkelingsprioriteiten van de EG. Er wordt in beklemtoond, dat waterbeheer niet aan één sector gebonden is en in de strijd tegen armoede een vast onderdeel moet worden van het communautaire ontwikkelingsbeleid.

Dit document past in de context van de aandacht die water op de internationale agenda krijgt en die geleid heeft tot een groter internationaal besef dat waterzekerheid op mondiale schaal dringend noodzakelijk is en dat het onderwerp op een holistische wijze benaderd moet worden, omdat het wezenlijk is voor duurzame ontwikkeling. Op die manier bouwt deze mededeling voort op de maatregelen die recentelijk zijn aanbevolen op de internationale zoetwaterconferentie (International Freshwater Conference) in Bonn en bevordert zij de ontwikkeling van een EU-initiatief als kernpunt op de agenda van de Wereldtop over duurzame ontwikkeling.

De mededeling schetst een brede en complete benadering, die van toepassing is op alle aspecten van waterbeheer en voor alle watergebruikers. De belangrijkste boodschap met betrekking tot het beleid is, dat de algemene principes van integraal waterbeheer het uitgangspunt moeten zijn voor de te kiezen strategieën. Daarnaast komen vooral maatregelen aan bod op het gebied van watervoorziening en waterzuivering, grensoverschrijdend waterbeheer en samenwerking en integratie van de verschillende sectoren.

De strategische benadering van toegang tot en duurzaam beheer van de watervoorraden zorgt voor integratie tussen sectorgebonden en algemene onderwerpen en omvat alle aspecten van duurzaamheid. Duurzaamheid op economisch en maatschappelijk gebied en milieugebied vergt vraaggestuurd beheer, waarbij water altijd, hoe het ook wordt gebruikt, economische waarde heeft. Beheer per stroomgebied, deelname van alle betrokkenen (en in het bijzonder vrouwen) aan alle stadia van het besluitvormingsproces, en de uitwisseling van kennis en informatie zijn belangrijk voor institutionele duurzaamheid en ter voorkoming van conflicten.

Vooruitgang naar toegang tot en duurzaam beheer van de watervoorraden in ontwikke lingslanden hangt af van de politieke betrokkenheid en de eigen inbreng van de bewoners van die landen. Zonder dat is gezamenlijk beheer van de communautaire ontwikkelingshulp niet mogelijk. Verder bevat deze mededeling een aantal beleidsaanbevelingen inzake mondiale problemen met betrekking tot water (beperking van de effecten van klimaatverandering, de invloed van globalisering van de handel, regionale samenwerking). De langetermijnsamenwerking op deze gebieden met ontwikkelingslanden zal wereldwijd een gunstige invloed hebben op duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding.

1. Problemen rond water en ontwikkeling

1.1. De zoetwatersituatie in ontwikkelingslanden

Zoet water is een eindig en kostbaar product, dat van wezenlijke betekenis is voor behoud van het leven, het uitvoeren van economische activiteiten en het milieu zelf. In een analyse van de waterproblemen in de ontwikkelingslanden is het bepalende feit, dat een strategie ter vermindering van de armoede niet voorbij kan gaan aan hetzij de menselijke levensbehoefte aan water, hetzij de noodzaak tot een rechtvaardig en duurzaam beheer van deze onmisbare hulpbron, in het belang van de samenleving als geheel. Een goede waterzuivering is in combinatie met de watervoorziening eveneens essentieel voor de menselijke gezondheid, waardigheid en arbeid.

Aan het begin van het nieuwe millennium is de achterstand nog groot. In 2000 was er voor 1,1 miljard mensen (17% van de wereldbevolking) geen veilig water en hadden 2,4 miljard mensen (40%) geen adequate sanitaire voorzieningen. De meerderheid hiervan woont in Afrika en Azië. De snelle verstedelijking leidt tot een groeiende vraag. In vestigingen aan de rand van steden zijn water voor huishoudelijk gebruik en riolering slechts beschikbaar voor 18% resp. 8% van de bewoners [1]. De armste inwoners moeten ongelukkigerwijze voor water van waterverkopers vaak meer betalen dan de welgesteldere, aan wie leidingwater geleverd wordt tegen gesubsidieerde tarieven. De stedelijke armen lopen ook het grootste risico ziek te worden door slechte waterzuivering.

[1] Global water supply and sanitation assessment - 2000 Report , WHO-UNICEF-WSS Collaborative Council

Er moet dus meer aandacht komen voor het waterbeheer bij de planning en programmering van elk ontwikkelingsproces ter vermindering van de armoede, wat een kerndoelstelling is van het communautaire ontwikkelingsbeleid en van samenwerkingsovereenkomsten met ontwikkelingslanden.

Bevolkingsgroei, veranderingen in levensstijl en economische ontwikkeling staan aan de basis van de toenemende druk op de watervoorraden - overal, maar vooral in ontwikkelingslanden, waar het waterverbruik zelfs sneller stijgt dan de bevolkingstoename. De situatie in veel Afrikaanse en Aziatische landen wordt gecompliceerd doordat de beschikbaarheid van water onderhevig is aan grote seizoensschommelingen en beïnvloed wordt door cyclische perioden van droogte en overstromingen [2]. Wellicht leeft in 2025 tweederde van de wereldbevolking in landen die een tekort aan schoon water hebben.

[2] VN/SEI: Comprehensive Assessment of the Freshwater Resources of the World

Klimaatverandering is een van de oorzaken van extra schaarste en zal dat blijven, een schaarste die vooral de ontwikkelingslanden treft, met name de armen. Noodzakelijkerwijs moeten vele ontwikkelingslanden en andere gemeenschappen in ontwikkeling leren omgaan met en zich aanpassen aan klimaatschommelingen en klimaatveranderingen in hun armoedebestrijdingsstrategieën en voor hun ontwikkelingsvooruitzichten in het algemeen.

Veilig water is vooral wezenlijk voor huishoudingen, maar ook voor de landbouw, de industrie, de energieopwekking enz is betrouwbare waterlevering nodig. De landbouw is de grootste waterverbruiker; in sommige ontwikkelingslanden wordt 80% van het waterverbruik aangewend voor irrigatiedoeleinden. Hoewel dit aandeel misschien zal verminderen als de productiviteit van de waterwinning stijgt, zijn grote hoeveelheden water noodzakelijk voor de voedselvoorziening in een wereld waarvan de bevolking zich nog steeds snel uitbreidt.

De verdeling van het water tussen verschillende gebruikers zal zo in toenemende mate tot conflicten leiden. Wanbeheer met betrekking tot water, bijvoorbeeld door verspillende bevloeiingspraktijken, kan leiden tot droogte en woestijnvorming. Onder zulke omstandigheden is het feit dat vele belangrijke rivieren, meren en ondergrondse, waterhoudende lagen nationale grenzen overschrijden, in toenemende mate een bron van potentiële conflicten [3]. Het delen van watervoorraden stroomopwaarts en stroomafwaarts, tussen landen met verschillende ontwikkelingsdoelen en een verschillende institutionele capaciteit, is een zaak van conflictpreventie, die steeds meer aandacht van het beleid vraagt.

[3] Al met al overschrijden 261 stroomgebieden, die 45% van de oppervlakte van de aarde uitmaken, waar 40% van de wereldbevolking woont en die 80% van het afgevloeide water opvangen, de staatkundige grenzen van twee of meer landen (Aaron T. Wolf, Criteria for equitable allocations: the hearth of international water conflict)

In potentie wordt water ook ernstig bedreigd door menselijke activiteiten. Bij industriële en agrarische activiteiten worden chemicaliën gebruikt, die vaak in oppervlakte- en grondwater terechtkomen - hetzij onmiddellijk nadat ze gebruikt zijn, hetzij nadat ze lange tijd op gebrekkige wijze opgeslagen zijn geweest. In ontwikkelingslanden wordt het meeste afval rechtstreeks in rivieren, meren of kustwateren gedumpt, zonder enige behandeling. De voortdurende achteruitgang van de waterkwaliteit heeft ernstige gevolgen, niet alleen voor de watervoorziening en de menselijke gezondheid, maar ook voor vitale ecosystemen.

1.2. De internationale discussie

Sinds enkele jaren komen water en waterbeheer steeds hoger op de internationale agenda. Aan de gebruikelijke zorgen over waterlevering en waterzuivering is de verontrusting over nieuwe aandachtspunten inzake waterreserves toegevoegd. Een aantal belangrijke internationale gebeurtenissen heeft aan de nieuwe zichtbaarheid van het onderwerp 'water' bijgedragen, ook doordat de hierboven omschreven verontrusting om zich heen greep en verhevigde.

Tijdens het internationale decennium voor drinkwatervoorziening en waterzuivering 1980-90 vormde het vervullen van de basisbehoeften aan watervoorziening en waterzuivering het hoofddoel. Deze doelstelling is er nog steeds, maar er zijn sindsdien andere onderwerpen in de schijnwerpers komen te staan. De economische waarde van water werd belicht op de Conferentie van Dublin in 1992, evenals de noodzaak van een participerende benadering en de erkenning van de rol van vrouwen bij het waterbeheer [4]. Tijdens de Aarde-top in Rio de Janeiro in 1992 [5] werd het belang van water voor een duurzaam milieu onderkend, zowel in de nabije als in de verre toekomst, en de noodzaak ecosystemen te beschermen door water als een kostbaar goed te behandelen, zonder de vervulling van menselijke basisbehoeften aan watervoorziening en waterzuivering in de waagschaal te stellen. Met dit bredere scala aan onderwerpen binnen dit kader, ontstond langzamerhand de behoefte aan de ontwikkeling van een integrale aanpak van waterbeheer.

[4] Internationale conferentie over water and milieu, Dublin, januari 1992

[5] Agenda 21, hoofdstuk 18

Water kan alleen efficiënt en eerlijk worden gebruikt als er een eind komt aan beleid dat water behandelt alsof het een onbeperkt en gratis verkrijgbare stof is. Er is nog steeds discussie over hoe water economisch gezien geprijsd moet worden, zeker in ontwikkelingslanden, waar het hangen van een prijskaartje aan water om politieke, economische of culturele redenen soms onpopulair is. Het principe is nu wel aanvaard, maar er wordt nog steeds gediscussieerd over de vraag hoe het water tussen de verschillende sectoren verdeeld moet worden en hoe duur het water moet zijn dat bestemd is voor de normale menselijke behoeften.

Deze kwesties en de noodzaak van een holistische benadering kwamen nog sterker aan bod op het Tweede Wereld Water Forum (in Den Haag in maart 2000. Toen hadden het onderwerp waterschaarste en de toenemende druk op dit onmisbare maar kwetsbare goed al meer de aandacht getrokken. Het realiseren van waterzekerheid [6] werd erkend als de brede mondiale doelstelling. Op basis van een uitvoerig consultatief proces werden tijdens het forum een visie op 'waterleven en het milieu' en een 'algemeen actiekader' gepresenteerd, die weer de basis vormden voor een ministersverklaring. Het algemene actiekader, dat ontwikkeld was door het Mondiaal samenwerkingsverband water, belichtte de noodzaak om actie te voeren teneinde de politieke wil te mobiliseren, het bestuur over het water doeltreffend te maken, 'waterwijsheid' te doen ontstaan en meer te investeren in een veilige toekomst van het water.

[6] Zie Bijlage 1 - Verklarende woordenlijst

Sinds 1991 heeft de Wereldsamenwerkingsraad watervoorziening en sanitaire voorzieningen de taak om deze onderwerpen voortdurend op de agenda te houden. Deze raad beklemtoont belangenbehartiging en communicatie, en legt sterk de nadruk op het bijbrengen van hygiëne en op een goede waterzuivering [7]. Verscheidene multilaterale milieuovereenkomsten gaan direct of indirect over waterbeheer, zoals de Wetlands-Conventie, het VN-verdrag ter bestrijding van woestijnvorming, het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering en het Intergouvernementeel Bossenforum.

[7] Actieprogramma overeengekomen op het Vijfde Wereldforum van de Wereldsamenwerkingsraad watervoorziening en sanitaire voorzieningen, Iguacu, Brazilië, november 2000

Op de internationale zoetwaterconferentie in Bonn (december 2001), een onderdeel van het proces ter voorbereiding van de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg in september 2002, zijn 27 aanbevelingen gedaan voor de prioriteitsonderwerpen goed bestuur, financiële middelen en capaciteitsopbouw. De volgende vijf kerndoelstellingen werden belicht: 1) waterzekerheid scheppen voor de armen; 2) besluitvorming en het nemen van maatregelen op het juiste niveau (decentralisatie); 3) ontwikkeling van nieuwe partnerschappen en coalities; 4) samenwerkingsregelingen per stroomgebied en 5) beter functionerende bestuursregelingen.

Deze mededeling wil onder meer dienen als grondslag voor de ontwikkeling van een communautaire bijdrage aan de watercomponent van de Wereldtop, waarin de doelstellingen van de mededeling over de externe dimensie van duurzame ontwikkeling zijn verwerkt.

1.3. Internationale doeleinden

Een algemene doelstelling is te waarborgen dat iedereen over de hele wereld nu genoeg schoon water tot zijn beschikking heeft, terwijl de kwantiteit en de kwaliteit van de voorraden behouden blijven, zodat de essentiële functies van ecosystemen beschermd worden en het zeker is dat er voldoende water is voor volgende generaties. Het alomvattende internationale streven bij ontwikkelingssamenwerking is om in 2015 het aantal mensen dat in uiterste armoede leeft met minstens de helft te hebben verminderd. De volgende drie doelstellingen met betrekking tot water zijn hierbij van wezenlijk belang.

Waterbeheer. In de millenniumverklaring is aanbevolen de niet-duurzame exploitatie van watervoorraden te verminderen door middel van ontwikkeling van waterbeheerstrategieën op regionaal, nationaal en plaatselijk niveau. Een deeldoelstelling is dat alle landen in 2005 bezig zullen zijn veelomvattende beleidsplannen en strategieën voor integraal waterbeheer ten uitvoer te brengen.

Watervoorziening. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft in haar millenniumverklaring de plechtige gelofte gedaan dat het aantal mensen zonder duurzame toegang tot adequate hoeveelheden veilig en betaalbaar water in 2015 gehalveerd zal zijn. Als vervolg op het tweede Wereldwaterforum heeft de Bonner conferentie de aanbeveling gedaan de doelstelling inzake drinkwater aan te vullen met een overeenkomstige doelstelling om vóór 2015 het percentage mensen dat geen toegang heeft tot betere waterzuivering te halveren.

2. Communautaire ontwikkelingssamenwerking inzake waterreserves

Het communautaire ontwikkelingsbeleid is gebaseerd op duurzaamheid, rechtvaardigheid en eigen inbreng van betrokkenen bij het nastreven van menselijke en sociale ontwikkeling [8]. De voornaamste doelstelling is armoedebestrijding; in het bijzonder wordt onderkend dat "toegang tot en duurzaam beheer van watervoorraden" een belangrijke component vormt van het socialesectorbeleid [9]. Deze mededeling heeft onder meer tot doel aan te geven hoe water zich verhoudt tot de in het communautaire ontwikkelingsbeleid vastgestelde prioriteiten.

[8] Communautair ontwikkelingsbeleid - Verklaring van de Raad en de Commissie, november 2000

[9] COM(2000)212, Mededeling inzake het communautaire ontwikkelingsbeleid, blz. 18

2.1. De huidige strategieën en activiteiten met betrekking tot water

De Commissie publiceerde in 1998 richtsnoeren voor ontwikkelingssamenwerking inzake waterreserves [10], met als hoofdonderwerp: een strategische aanpak om te komen tot een rechtvaardig, efficiënt en duurzaam waterbeheer. De richtsnoeren beschrijven de communautaire aanpak van ontwikkelingsactiviteiten betreffende water en vormen daarmee een essentiële bijdrage aan de beleidslijnen die deze mededeling uitzet. De nadruk in de communautaire steun voor waterbeheer in ontwikkelingslanden is langzamerhand verschoven van een op watervoorziening gerichte projectbenadering, met vooral aandacht voor technische zaken, naar een programmatische aanpak met meer aandacht voor sociale problemen en het milieu en steun voor een beter waterbeheer.

[10] EG Ontwikkeling (1998): Guidelines for water resources development co-operation. Towards sustainable water resources management - A strategic approach (richtsnoeren voor ontwikkelingssamenwerking inzake waterreserves. Naar duurzaam waterbeheer - een strategische aanpak)

Er zijn leidende beginselen betreffende het beheer van waterreserves en waterdiensten geformuleerd in de volgende zes categorieën: 'Instellingen en beheer', 'Sociale aspecten', 'Economische en financiële aspecten', 'Milieu', 'Voorlichting, informatie en communicatie', en 'Technologische aspecten'. De 19 beginselen (opgenomen in Bijlage 2) en hun toepassingsmethoden op programma- en projectniveau dienen nu al als leidraad voor de door de EG gesteunde ontwikkelingsactiviteiten met betrekking tot water. Bij de toepassing van de beginselen verdienen bepaalde aspecten van integraal beheer speciale aandacht, zoals de integratie tussen bodemgebruik en watertoepassingen, tussen gebieden stroomopwaarts en stroomafwaarts in een stroomgebied, tussen waterkwantiteit en -kwaliteit en tussen sociale en milieukundige aspecten. Ook met de aanbevelingen uit het onderzoek dat in 2000 in opdracht van het Europees Parlement verricht is, is in deze mededeling rekening gehouden [11].

[11] Europees Parlement. DG Onderzoek (2000) Water and Development in Developing Countries (water en ontwikkeling in ontwikkelingslanden).

Er is waterverbruik en vraag naar water in velerlei vormen, wat de beschikbaarheid en de kwaliteit van de waterreserves beïnvloedt. De verschillende vormen van verbruik en vraag zijn niet altijd te rijmen. Overmatige wateronttrekking of verontreiniging door de één of in één deel van een stroomgebied beperken de mogelijkheden van anderen. Waterreserves moeten integraal beheerd worden en er moet rekening gehouden worden met alle wettige manieren van verbruik en verschillen in vraag, en ook met milieudoelstellingen. Integraal beheer vereist dat de waterreserves binnen het stroomgebied van een rivier of meer op holistische wijze beheerd worden, zodat de behoeften van het aquatisch milieu en de uiteenlopende soorten waterverbruik met elkaar in evenwicht zijn. Een integrale aanpak moet ook op alle wateren, inclusief grondwater en kustwateren, betrekking hebben. Dit geldt vooral voor grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren. Integraal waterbeheer en stroomgebiedbeheer [12] zijn leidende beginselen voor het EU-beleid.

[12] Zie de definities in Bijlage 1 - Verklarende woordenlijst

De communautaire samenwerking is vanouds op regionale basis georganiseerd. De middelen komen uit het Europees Ontwikkelingsfonds (ACS-landen) en de EG-begroting (het zuidelijke deel van de Middellandse Zee en het Midden-Oosten, Azië en Zuid-Amerika, Oost-Europa en Centraal Azië). Ook worden leningen verstrekt door de Europese Investeringsbank. De verschillende regionale programma's hebben sommige beleidsprincipes en activiteiten inzake waterbeheer gemeen - meestal de nadruk op armoedebestrijding - maar afhankelijk van de plaatselijke situatie en juridische afspraken bestaan er ook verschillen. Een gedetailleerde beschrijving hiervan staat in Bijlage 3.

- Lessen uit het verleden

De meeste waterprojecten betreffen watervoorziening en -zuivering op het platteland en in de steden, steeds vaker in de bredere context van waterbeheer. Er wordt regelmatig geëvalueerd om de resultaten te toetsen op relevantie, efficiëntie, effectiviteit, nut en duurzaamheid.

Het gebruik van cyclisch projectbeheer als kader voor ontwikkelingssamenwerkingsprojecten heeft de continuïteit, van programmering tot evaluatie, vergroot. Indien op de juiste manier toegepast, kan men door deze aanpak het bereiken van specifieke doelstellingen (bijvoorbeeld betere bevoorrading, hogere waterkwaliteit, kostenbeheersing, milieueffecten) afmeten aan verifieerbare indicatoren. In de gevoelige politieke en economische context van ontwikkelingsprojecten heeft deze benadering tot doel, dat bij het projectontwerp de aannames en risico's op een rijtje worden gezet. Tenslotte, het benaderen van de behoefte aan water in termen van problemen en oplossingen leidt misschien tot de ontwikkeling van methoden met een betere verhouding tussen kosten en effectiviteit; in veel gevallen is het verstandig een beter gebruik van de bestaande infrastructuur (bijvoorbeeld door beperking van waterverliezen) serieus in overweging te nemen voordat er nieuwe plannen gemaakt worden.

Uit evaluaties [13] is gebleken dat voor het slagen van waterprojecten en -programma's de volgende kernelementen in acht moeten worden genomen: een integrale aanpak (idee, ontwerp, bouw, training, management, waaronder toezicht op de waterkwaliteit, en milieukwesties), eigen inbreng van betrokkenen op alle niveaus van verantwoordelijkheid en in alle stadia van het projectontwerp en de uitvoering (om bij het projectontwerp rekening te kunnen houden met lokale gewoonten en ervaring en voorkeuren voor verschillende soorten oplossingen; hierbij gaat het ook om deelname van vrouwen en aandacht voor genderaspecten bij ontwerp, beheer en toezicht), capaciteitsopbouw, in het bijzonder voor het duurzame beheer van reserves en diensten en de werking en het onderhoud van systemen, en kennis van de maatschappelijke en milieubehoeften, -effecten en -kosten. Dit kan ook het aanmoedigen en ontwikkelen van een consumentencultuur onder waterverbruikers inhouden. Uit milieukundig oogpunt kan de effectiviteit van waterprojecten verbeterd worden door vermindering van vervuiling of een strategie tot herstel van de biodiversiteit.

[13] Bijv. 'Evaluation globale des projets d'hydraulique villageoise en Afrique de l'Ouest' (1997); 'Evaluation of Kampala water supply expansion project (2000)'

De resultaten geven een duidelijk beeld van het belang van een duidelijke omschrijving van de begunstigden en hun problemen en van de noodzaak stelsels te ontwerpen die aan de werkelijke behoeften van de gebruikers voldoen, rekening houden met verschillende levensstijlen en consumptiepatronen, voortbouwen op de kennis en ervaring van de gebruikers en passen bij hun vermogen, ook financieel, om de stelsels te onderhouden en te beheren. Er moeten enquêtes onder gebruikers gehouden worden voor een zo goed mogelijk uitbreidingsprogramma, vooral om de armste groepen onder de bevolking in de buitenwijken te kunnen bereiken.

Bij de evaluatie van watervoorzieningprojecten in Afrikaanse dorpen en steden is vooral gebleken dat aan waterzuivering en waterkwaliteitsaspecten vaak niet voldoende aandacht wordt geschonken, terwijl de meeste projecten toch gezondheidsverbetering tot doel hebben; bij bewustmaking en capaciteitsopbouw moet aan deze aspecten daarom in samenwerking met gezondheidsdeskundigen aandacht besteed worden. Toen de milieucomponent van het Tacis-regioprogramma werd geëvalueerd, in het bijzonder betreffende de Zwarte Zee, de Kaspische Zee en het Aralmeer, bleek eens te meer dat de waterkwaliteit belangrijk is voor landbouw, visserij en toerisme en dat acties ter verbetering van de waterkwaliteit van instromende rivieren een factor van betekenis zijn in de economie van de oevergebieden.

De bestaande rapporten zijn waardevol, maar een bredere evaluatie (bijvoorbeeld op het gebied van terugdringing van vervuiling, ervaringen met grensoverschrijdende wateren en conflictpreventie) is noodzakelijk om een gezonde basis te scheppen voor toekomstige maatregelen. Samenwerking tussen donoren behelst niet alleen betere communicatie met betrekking tot programmering, projectontwerp en financiering, maar ook het delen van ervaringen die het nut van toekomstige interventies gunstig kunnen beïnvloeden.

2.2. Water als component van de communautaire ontwikkelingsprioriteiten

Zoals aan het begin van hoofdstuk 2 al is vermeld, is armoedebestrijding het hoofddoel van het communautaire ontwikkelingsbeleid. Armoede houdt niet eenvoudigweg de afwezigheid van inkomen en financiële hulpbronnen in, maar ook de idee van kwetsbaarheid en factoren als (het ontbreken van) goede voedselvoorziening, onderwijs en gezondheid, natuurlijke hulpbronnen en drinkwater, grond, werkgelegenheid en krediet, informatie en politieke betrokkenheid, diensten en infrastructuur. Deze zijn allemaal nodig om de minder bevoorrechten in staat te stellen invloed over hun middelen van bestaan en ontwikkeling uit te oefenen, gelijke kansen te hebben en in een veilige en gezonde omgeving te wonen. Daarom vormen toegang tot de gemeenschappelijke hulpbronnen en uitbreiding van de dienstverlening tot achtergestelden het hart van armoedebestrijdingsstrategieën. Tot de onontbeerlijke hulpbronnen voor vele boerenfamilies behoren grond en water, en onontbeerlijke diensten voor zowel stads- als plattelandsbewoners zijn een veilige en betrouwbare watervoorziening en een goede waterzuivering.

De armoedeproblemen in ontwikkelingslanden zijn ingewikkeld en meerdimensionaal. Aangezien water in maatschappelijk, economisch en milieuopzicht onontbeerlijk is voor de menselijke activiteit, is er verband tussen enerzijds goed beheer van het water zelf en de bijbehorende diensten, anderzijds het bereiken van de doelstellingen, direct of indirect. Waterbeheer is een sectoroverschrijdend thema en moet een vast onderdeel zijn van alle ontwikkelingsmaatregelen ten behoeve van armoedebestrijding. Waterbeheer is op vele manieren van belang voor de thematische prioriteiten en transversale onderwerpen van het communautaire ontwikkelingsbeleid [14]. De volgende analyse behandelt de vraag waar en hoe het beleid met betrekking tot water en ontwikkeling in deze prioriteiten geïntegreerd moet worden.

[14] COM(2000)212, Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap, 26-4-2000

- Regionale integratie en samenwerking

Bij regionale integratie en samenwerking gaat het uiteraard om de grensoverschrijdende problemen op het gebied van economie, sociale onderwerpen en milieu. Ook rivierenstelsels, meren en waterhoudende grondlagen behoren vaak toe aan verschillende landen. In vele ontwikkelingsgebieden, waar door bevolkingsgroei en veranderende consumptiepatronen spanningen ontstaan tussen gebruikers stroomopwaarts en stroomafwaarts over de beschikbaarheid en de kwaliteit van water, wordt grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van waterreserves steeds belangrijker. Als er sprake is van grensoverschrijdende wateren is het een uitdaging conflicten te vermijden en verschillende belangen te verzoenen, zowel nationaal als internationaal. De mededeling inzake conflictpreventie beveelt communautaire bijstand aan "waar een duidelijke verbintenis tot regionale samenwerking bestaat, [...] voor regionale acties die gericht zijn op een eerlijk beheer van gezamenlijk gebruikte watervoorraden." [15].

[15] COM(2001)211, Mededeling inzake conflictpreventie, 11-4-2001

- Steun aan macro-economisch beleid, met name sectorprogramma's op sociale gebieden

Volgens het communautaire ontwikkelingsbeleid zijn "de ontwikkeling van sociaal beleid met betrekking tot onder meer gezondheid, voedselzekerheid, onderwijs en opleiding, alsmede toegang tot en duurzaam beheer van watervoorraden van het grootste belang" [16]. Het vervullen van basisbehoeften betekent ook 'waterzekerheid' [17]. Veilige watervoorziening en zuivering en onderwijs in hygiëne hangen nauw samen met gezondheid en vormen een factor - en ook een leervak - bij de verbetering van onderwijsvoorzieningen. Kenmerken van armoede, zoals gebrek aan schoon water en sanitaire voorzieningen, voedselonzekerheid en tekortschietende huishoudelijke zorg, zijn bepalende factoren voor het ontstaan van ziekte en ondervoeding. Door armoedebestrijding te combineren met een betere beschikbaarheid van veilig water en een betere waterzuivering in zowel landelijke als stedelijke gebieden, waar steeds meer mensen in absolute armoede leven en gebrek hebben aan essentiële voorzieningen, kan de Europese Gemeenschap wezenlijk bijdragen aan een betere gezondheid, hygiëne en voeding.

[16] COM(2000)212, Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap

[17] zie Bijlage 1 - Verklarende woordenlijst

- Voedselzekerheid en duurzame plattelandsontwikkeling

In de meeste ontwikkelingslanden is groei van de plattelandseconomie een absolute voorwaarde voor algemene economische groei, en blijft voedselproductie de voornaamste economische activiteit van een groot deel van de plattelandsbevolking. Een hogere economische opbrengst komt voornamelijk voort uit goederen op basis van natuurlijke grondstoffen, zoals akkerbouw-, veeteelt- en visserijproducten, die allemaal afhankelijk zijn van duurzaam waterbeheer. Integratie van grond- en waterbeheer is essentieel voor zowel de water- als de voedselzekerheid, met name in gebieden waar de waterreserves worden betwist, en het is nodig dat de doelmatigheid van het waterverbruik in de landbouw, de grootste verbruiker van zoet water, verbeterd wordt om de druk op de reserves te verminderen. De armste en kwetsbaarste plattelandsbewoners worden het meest bedreigd door grilligheid van het natuurlijke en economische klimaat. Door een dramatische verslechtering van hun situatie, bijvoorbeeld door een lange droogte, kan er een groot tekort aan voedsel ontstaan. Voor hen is de aanwezigheid van water van acceptabele kwaliteit dus vooral cruciaal [18].

[18] European Policy to Support Rural Development. Policy Orientation Paper (Europees steunbeleid voor plattelandsontwikkeling; beleidsoriënteringsdocument). DG Ontwikkeling, februari 2000

Volgens het communautaire ontwikkelingsbeleid [19] wordt de voedselzekerheid vaak beter gewaarborgd door middel van een productie- en distributienetwerk voor een gehele regio dan binnen een nationaal kader, dat kan worden opgevat als overgang van voedselzelfvoorziening naar regionale voedselzekerheid. Dit kan tot gevolg hebben dat 'virtueel water' geïmporteerd wordt in de vorm van gewassen met een grotere waterbehoefte [20].

[19] COM(2000)212, Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap

[20] Definitie in Bijlage 1 - Verklarende woordenlijst

- Institutionele capaciteitsopbouw

Onder andere de sectoren die bij de ontwikkeling en toepassing van een integrale aanpak van waterbeheer zijn betrokken, met name op de lange termijn, hebben institutionele steun en capaciteitsopbouw van instellingen nodig. In de context van water is hetzelfde nodig als op vele andere gebieden, namelijk een coherente aanpak op alle niveaus (locaal, nationaal en regionaal) ter bestrijding van versnippering, en transparante en verantwoordingsplichtige instellingen. Deugdelijk waterbeheer vereist politieke verantwoordelijkheid en goed bestuur. Voor een strategie om de armoede te verminderen is de volle inbreng van de regering en civiele samenleving nodig; de rechtvaardige verdeling van water en maatregelen tegen vervuiling ter wille van de volksgezondheid moeten gebaseerd zijn op de beginselen van goed bestuur.

Op lokaal niveau, vooral in gebieden met lage inkomens, kan steun aan organisaties van waterverbruikers of plaatselijke organisaties die zich bezighouden met waterbeheer en waterzuivering, bijdragen aan meer waterzekerheid en minder armoede. Op regionaal niveau kan steun aan stroomgebiedorganisaties het integrale waterbeheer versterken en conflicten voorkomen.

- Handel en ontwikkeling

Vooral in arme landen bevordert de EG de duurzaamheid van het handelsbeleid, om te helpen bij een niet-inflatoire groei waarbij toch de natuurlijke rijkdommen behouden blijven en de maatschappelijke gerechtigheid bevorderd. Zij is daarom bereid landen te steunen bij het voeren van een handelsbeleid dat waar mogelijk rekening houdt met waterschaarste.

In waterarme milieus is het noodzakelijk speciaal aandacht te schenken aan waterbeheer met betrekking tot de productie van en handel in landbouw- en industrieproducten. De relatie tussen handel en waterzekerheid is relevant als het gaat om de belangen van de armen, met name landbouwers die alleen voor eigen gebruik boeren. Ideeën over deze essentiële wereldwijde uitdaging worden verder uitgewerkt in hoofdstuk 4.4.

- Vervoer

Vervoer is een sleutelsector in de communautaire steun, met name het wegtransport. In sommige streken wordt er echter geïnvesteerd in rivier- (en zee-)transport. In deltagebieden, kustzones of in beboste gebieden langs een rivier is vervoer over water soms de beste of enige oplossing, maar dit vervoer kan bedreigd worden door zowel de afwezigheid van water als door een teveel. Het veelvuldige gebruik van rivieren in Europa voor transport toont aan dat dit grote voordelen kan opleveren, maar ook een ernstige bedreiging voor het milieu kan betekenen. De ervaring van de EU is dus, dat het gebruik van waterwegen voor transport waar mogelijk ingebed moet worden in een integrale aanpak van waterbeheer, en de EG bevordert een duurzaam vervoersbeleid dat ruimtelijke ordening en watergebruikplanning integreert.

- Horizontale en andere aspecten

Man-vrouwverhoudingen. "Ongelijkheid tussen mannen en vrouwen belemmert groei, armoedebestrijding en vooruitgang in de gezondheidszorg en het onderwijs" [21]. Een manier waarop ongelijke behandeling aan armoede bijdraagt is het zware beroep dat op de tijd en energie van vrouwen gedaan wordt doordat ze water voor het huishouden moeten halen. Hun rol bij het zorgen voor en gebruik van water wordt niet alleen vaak over het hoofd gezien bij waterplanning en waterbeheer, maar de noodzaak hen te verlossen van dit geestdodende werk wordt door degenen die hen willen betrekken bij inkomstenverwerving en armoedebestrijding ook onvoldoende ingezien. Wanneer gelijke behandeling van mannen en vrouwen een vast onderdeel van het beleid moet worden, is dus speciale aandacht vereist voor beleid en programma's met betrekking tot water.

[21] COM(2000)212

Milieu en duurzame ontwikkeling. Zoals al eerder genoemd, krijgt het belang van water in de internationale duurzaamheidsdiscussie steeds meer aandacht. Als we vermindering van armoede en menselijke ontwikkeling tot kernbeleid maken, moet het duidelijk zijn dat deze doeleinden pas bereikt kunnen worden als we de natuurlijke ecosystemen, die ons bestaan mogelijk maken, ongeschonden laten functioneren. Milieu-investeringen, zoals beter grond- en waterbeheer, investeringen in waterzuivering, afvalbeheer en schone lucht, zorgen niet alleen voor een duurzaam gebruik van hulpbronnen, maar ook vaak voor hoge economische en sociale opbrengsten. Het negeren van bedreigingen voor het milieu kan niet alleen de armoedebestrijding ondermijnen, maar zelfs de armoede vergroten [22]. Bij een gezamenlijk initiatief van de EG en het Ontwikkelingsprogramma van de VN waarbij gekeken werd naar het effect van het betrekken van de armen bij verbeterd milieubeheer, ging het vooral om de waterreserves [23].

[22] Mededeling: Het integreren van het milieu in de communautaire ontwikkelingssamenwerking inzake economie en ontwikkeling

[23] UNDP/EC Poverty and Environment Initiative : Attacking poverty while improving the environment - towards win-win policy options (initiatief inzake armoede en ontwikkeling UNDP/EG: armoede bestrijden en tegelijkertijd het milieu verbeteren - naar win-win-beleidsopties)

Bij duurzame ontwikkeling moeten ook waterverbruikers als energieopwekking, industrie en recreatie betrokken worden. Betrouwbare energiebronnen zijn van groot economisch belang voor ontwikkelingslanden, die elektriciteit nodig hebben om water op te pompen, voor irrigatie, huishoudelijk gebruik en afvalverwerking, met gevolgen voor de kwantiteit en kwaliteit van het water. Voor waterkrachtinstallaties zijn vaak dammen nodig voor de opslag van water, en de effecten daarvan op maatschappij en milieu baren steeds meer zorgen. Ook het waterverbruik door de industrie moet deel uitmaken van integraal waterbeheer en er moet specifiek beleid ontwikkeld worden ter voorkoming van vervuiling. Andere belangrijke kwesties betreffende water, zoals het beheer van overstromingen en kustgebieden en de gevolgen van klimaatverandering op het waterbeheer worden in hoofdstuk 4 behandeld.

Onderzoek. Naar een aantal kwesties met betrekking tot de interactie tussen doelmatig waterbeheer en vermindering van armoede moet diepgaand onderzoek worden gedaan. Onderzoek (en capaciteitsopbouw) spelen een sleutelrol bij de ontwikkeling van de wezenlijke kennis die nodig is om beleid te formuleren en beleid en principes in praktijk te brengen. Waterbeheer en waterkwaliteit zijn aangewezen als kernactiviteiten in zowel het Vijfde Kaderprogramma, binnen het programma voor milieu en duurzame ontwikkeling, als in het INCO-programma (voor internationale samenwerking). Verdere gegevens over deze onderzoeksprogramma's zijn te vinden in Bijlage 3.

3. Water in het ontwikkelingsbeleid van de EU-lidstaten en andere marktdeelnemers

3.1. EU-lidstaten

De meeste EU-lidstaten besteden specifieke aandacht aan ontwikkelingssamenwerking inzake water. Het gaat hier om Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Voor sommige landen is water een integraal deel van bilaterale samenwerking, bijvoorbeeld de Portugese ontwikkelingssamenwerking met Mozambique; Finland heeft water opgenomen in de sectorale begroting voor gezondheid of onderwijs. Alhoewel er verschillen bestaan met betrekking tot het belang dat aan water gehecht wordt als component van de ontwikkelingssamenwerking en tot het beleid en de prioriteiten inzake water, zijn de beleidskaders grotendeels gelijk.

Het vervullen van de basisbehoeften aan water en waterzuivering blijft, vooral in armoedebestrijdingsprogramma's, een belangrijke prioriteit (armoede wordt over het algemeen gedefinieerd als gebrek aan middelen om een duurzaam basisbestaan op te bouwen), maar wordt nu geplaatst binnen het perspectief van integraal waterbeheer. Er heeft zich ook een verschuiving voorgedaan van individuele technische projecten naar een holistische programma-aanpak, met aandacht voor thema's zoals capaciteitsopbouw, beheer op lokaal niveau, volledige deelname van direct betrokkenen (juist ook van vrouwen), hygiënevoorlichting, bewustmaking, en de totstandbrenging van partnerschappen tussen publieke en particuliere instellingen, waarbij steeds sprake is van een ingebouwde zorg voor de duurzaamheid van de waterreserves en van de daarmee samenhangende diensten. De meeste lidstaten gaan ook van individuele projecten over naar sectorale steunprogramma's. Sommige landen geven de voorkeur aan nieuwe, alternatieve technologieën zoals regenwateropvang en milieuvriendelijke waterzuivering en richten zich meer op de waterkwaliteit, door de voorkeur te geven aan bestrijding van vervuiling bij de bron in plaats van aan het einde van het productieproces (afvalwaterbehandeling).

Een samenvatting van het beleid van de lidstaten inzake water is te vinden in Bijlage 4; het documentenoverzicht in Bijlage 5 bevat verwijzingen naar de afzonderlijke beleidsstukken.

3.2. Coördinatie en complementariteit

In overeenstemming met het EG-verdrag wordt gestreefd naar coördinatie tussen en complementariteit van het beleid en de werkzaamheden inzake ontwikkelingssamenwerking van de lidstaten, met als doel een effectievere EU-bijdrage aan de partnerstaten. De globale coördinatie en samenwerking binnen het programma voor een land is primair de taak en verantwoordelijkheid van de partnerregering. De Europese Gemeenschap kan echter ook assistentie verlenen bij de coördinatie van het donorbeleid van de partners. Dit is vooral van toepassing wanneer de EU-lidstaten en de Gemeenschap de voornaamste bijstandsbron zijn. Heldere strategieën, door de partnerstaten opgesteld, vormen een ideaal kader voor het bereiken van complementariteit; deze heeft tot doel een duurzamer gebruik van beperkte hulpbronnen door middel van het op verschillende deskundigheidsgebieden delen van ervaringen, vermijden van onnodig dubbel werk en gebruik maken van synergetisch effecten.

Met de lidstaten worden er regelmatig groepsbijeenkomsten van beoordelaars gehouden om richtsnoeren inzake beleid en praktijk en operationele richtsnoeren te delen en om een gecoördineerde Europese aanpak vast te stellen, die gekoppeld is aan internationale ontwikkelingsdoelstellingen. Er vindt ook coördinatie plaats op nationaal niveau, tussen de Commissie en EU-lidstaten, en met andere donoren.

3.3. Internationale organisaties en partnerschappen

In Bijlage 4 is te zien dat verscheidene VN-instanties zich met water bezighouden. (UNDP, UNICEF, de Wereldgezondheidsorganisatie, de FAO, UNCHS (Centrum van de Verenigde Naties voor menselijke nederzettingen), WMO, UNESCO and UNEP (het Milieuprogramma van de VN)); sommige hebben een breed mandaat, vele andere zijn gespecialiseerder. Ook de VN-commissie inzake duurzame ontwikkeling, het vervolg op het Agenda 21-proces, houdt zich met water bezig, meestal vanuit milieuoogpunt. De Commissie gaat nu met het oog op optimale complementariteit en synergetische effecten nauwer samenwerken met de VN-organisaties op het gebied van ontwikkelingssamenwerking [24].

[24] COM/2001/0231, Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Ontwikkeling van een daadwerkelijk partnerschap met de Verenigde Naties op het gebied van ontwikkeling en humanitaire zaken, 2 mei 2001

De Wereldbank heeft opnieuw de aandacht gericht op de uitroeiing van armoede, inclusief watervoorziening en basisvoorzieningen met betrekking tot waterzuivering. Zij houdt zich ook vanuit het oogpunt van conflictpreventie bezig met grensoverschrijdende waterlopen. Voor de Mondiale Milieufaciliteit behoren internationale wateren tot de voornaamste aandachtspunten.

De Wereldsamenwerkingsraad watervoorziening en sanitaire voorzieningen is het belangrijkste internationale forum voor onderwerpen betreffende water, waterzuivering en hygiëne. Het Mondiaal samenwerkingsverband water is opgericht naar aanleiding van de vraag naar coördinatie bij de integrale aanpak van waterbeheer. De EG bevordert ook de samenwerking met NGO's, de particuliere sector, beroepsorganisaties en onderzoeksinstituten. Verscheidene verdragen bevatten verplichtingen met betrekking tot waterbeheer.

3.4. De rol van de EG: politieke dialoog, ontwikkelingssamenwerking en handel

De Gemeenschap heeft in hoofdzaak drie actiemiddelen tot haar beschikking met het oog op haar doelstellingen op ontwikkelingsgebied: politiek overleg, ontwikkelingssamenwerking en handel. Deze trajecten versterken elkaar over en weer en moeten worden ingezet ten gunste van het Commissiebeleid inzake water. Gezien de vele aspecten van het waterbeleid kan de Commissie bij het formuleren en uitvoeren van maatregelen het mogelijke nut van het hele scala aan betreffende programma's in aanmerking nemen.

In het EG-beleidsmandaat voor de uitroeiing van armoede spelen verbeterde water- en voedselzekerheid een belangrijke rol. De EG is op zich al de belangrijkste donor van subsidies en heeft zowel de opdracht als de middelen om een substantiële bijdrage te leveren aan de wereldwijde inspanningen om waterzekerheid te verkrijgen op het niveau van de huishoudens en op plaatselijk, nationaal en internationaal niveau. Door dit werk in nauwe samenwerking met de EU-lidstaten te verrichten, worden de samenhang en complementariteit van het beleid en de prioriteiten vergroot en de coördinatie van de werkzaamheden verbeterd.

Regionale samenwerking is een belangrijk aandachtspunt van de communautaire ontwikkelingshulp. Gebruikmakend van toepasselijke expertise in het waterbeheerbeleid binnen de EU (zoals het opstellen en uitvoeren van de kaderrichtlijn waterbeleid - een juridisch bindend document voor de EU dat uitgaat van dezelfde beginselen als die in deze mededeling voor ontwikkelingslanden), kan de Commissie een flinke steen bijdragen aan integraal waterbeheer op regionaal niveau, ook in gevallen waar conflictpreventie inzake water nodig is. Samenwerking tussen de EU en andere internationale marktdeelnemers kan leiden tot meer vertrouwen tussen de oeverbewoners bij projecten inzake grensoverschrijdende rivieren, internationale meren en waterhoudende grondlagen.

4. Hoe verder-

4.1. Beleidsprofilering

In deze mededeling wordt gepleit voor meer aandacht voor de kwetsbaarheid van de mondiale zoetwatervoorraad en de rechtvaardige verdeling ervan, zodat een redelijke kwaliteit van leven verzekerd is voor alle wereldbewoners, met name de armsten. Alle aspecten en verschillende gebruikswijzen van water, evenals naburige terreinen zoals duurzaamheid, vervuiling en afvalverwerking, vormen een werkterrein voor verhoogde politieke betrokkenheid bij het water op deze planeet. Dit betekent de noodzaak van een scherper beleidsprofiel voor water op de ontwikkelingssamenwerkingsagenda van de Europese Gemeenschap. Zoals al vermeld is, wordt er nu in aanzienlijke mate internationale aandacht aan dit onderwerp besteed, zowel op zichzelf beschouwd als in het kader van armoedebestrijding, en de EG-instellingen hebben hun eigen rol te spelen in de debatten en activiteiten die eraan besteed worden. De bestaande sectorale beginselen worden in deze mededeling bekrachtigd als basis voor beleidsontwikkeling. Er wordt in dit hoofdstuk, dat kerndoelstellingen op de weg vooruit nader wil verduidelijken en belichten, opnieuw gekeken naar prioriteitsgebieden, ook die op regionaal en mondiaal niveau.

De zes ontwikkelingsprioriteiten van de Europese Gemeenschap vormen het allesomvattende kader voor het bereiken van deze doelstellingen, waarvan drie essentiële gebieden zijn uitgekozen om integraal waterbeheer toe te passen, voor deugdelijke interventies op het gebied van water:

(1) voldoende drinkwater van goede kwaliteit en goede waterzuivering voor iedereen, vooral de armsten, met als algemeen doel vermindering van armoede en verbetering van de menselijke gezondheid en kwaliteit van leven;

(2) duurzaam en rechtvaardig beheer van grensoverschrijdende wateren, waarbij rekening gehouden wordt met alle betreffende belangen en de tegenstrijdige behoeften van de verschillende gebruikers met elkaar verzoend worden, met name die van bevolkingsgroepen en staten die van dezelfde waterreserve gebruik maken;

(3) coördinatie tussen de verschillende sectoren om een eerlijke en goede waterverdeling tussen verschillende gebruikers te verzekeren vereist dat waterbeheerprincipes een vast onderdeel worden van naburige beleidsterreinen: water voor voedselzekerheid, voor het milieu, de energie, de industrie enz.

Zoals boven aangegeven is het voornaamste doel van een integrale aanpak het verzoenen van met elkaar strijdige behoeften en gebruikswijzen, waarbij steeds het beginsel van gelijke behandeling van man en vrouw in gedachten gehouden moet worden. Hierbinnen is speciale aandacht vereist voor bepaalde aspecten van 'integratie': tussen sectoren en tussen partners, om versnipperde verantwoordelijkheden te voorkomen; tussen landgebruik en watergebruik binnen een stroomgebied; tussen bescherming van de waterkwaliteit (met de nadruk op vervuilingspreventie) en maximalisatie van de kwantiteit; tussen oppervlaktewatergebruik en grondwatergebruik; tussen aanbodgestuurde en vraaggestuurde maatregelen, met aandacht voor de prijsstelling van watervoorzieningen; tussen de kortetermijnvraag naar water voor menselijke ontwikkeling en de behoeften op de lange termijn ter bescherming van habitats en biodiversiteit, met name overgangsgebieden (wetlands).

De hoofdverantwoordelijkheid voor een rechtvaardig en duurzaam waterbeheer berust bij de regeringen [25]. Steun aan ontwikkelingslanden en -regio's bij het ontwikkelen van hun eigen beleid en strategieën op het gebied van waterbeheer en bij de versterking van hun mogelijkheden tot overheidsfinanciering zal dus de kans op waterzekerheid vergroten.

[25] Aanbevolen maatregelen (nr. 1), Internationale Zoetwaterconferentie, Bonn, december 2001

Om de integrale aanpak het grootste effect te laten sorteren, moet in voorkomende gevallen een niveaukeuze gemaakt worden tussen het hele stroomgebied, een rivier met zijstromen of een onderdeel daarvan. Een kerndoelstelling is daarom bevordering van de ontwikkeling van plannen voor stroomgebiedbeheer. Waterprojecten moeten uitgevoerd worden volgens deze plannen of helpen bij het maken ervan als ze nog niet bestaan.

4.2. Integraal waterbeheer in de praktijk brengen

- Bewustwording en participatie

Bewustmaking is voor alle betrokkenen nodig om hen de waarde van water in alle opzichten - economisch, sociaal, cultureel, gezondheidskundig en milieukundig - te laten inzien. Een beter begrip van de druk op waterreserves en de gevolgen van onverantwoordelijk en onveilig gedrag met betrekking tot water motiveert tot een effectiever waterbeheer en helpt bij het vastleggen van gedragsregels voor aanpassing aan een veranderende situatie. Gebruikers moeten begrijpen dat het recht op gebruik van water verantwoordelijkheden met zich meebrengt voor zowel duurzaam gebruik als hergebruik. In een omgeving waar water en watervoorzieningen vanouds beschouwd zijn als 'gratis', moet de boodschap dat water een economische waarde heeft en dat er voor voorzieningen betaald moet worden, overtuigend gebracht worden. Beleidsmakers moeten begrijpen, dat vraagmanagement de voorkeur geniet boven aanbodgestuurde dienstverlening, omdat de laatste vaak de ongelijkheid vergroot en leidt tot uitsluiting van de armen, terwijl voorzieningen voor welgestelden gesubsidieerd worden. Bewustmaking is voor alle betrokkenen ook een voorwaarde voor grensoverschrijdende samenwerking. Openbare voorlichtingscampagnes voor volwassenen en kinderen moeten onder andere gestimuleerd worden via de media, scholen en opleidingsinstituten, vrouwenorganisaties, beroepsorganisaties en politieke fora.

Participatie van alle betrokkenen is vereist, in een geest van evenwichtig partnerschap op alle niveaus en in elke context, en met inachtneming van een gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Dit heeft niet alleen betrekking op managers, technici, deskundigen en bestuurders, maar op alle segmenten van de samenleving, zoals economische en sociale betrokkenen, vertegenwoordigers van burgerorganisaties zoals NGO's en consumentenorganisaties, en de particuliere sector. Eigen inbreng van de bevolking bepaalt het succes van het beleid en de activiteiten, vooral bij armoedebestrijding. Voor de doeltreffendheid van de beleidsuitwerking en -uitvoering is ook partnerschap tussen de donor en de partnerlanden nodig.

- Versterking en beheer van instellingen

Het succes van beleid, programma's, projecten en diensten hangt sterk af van de bekwaamheid, de middelen en de expertise van de verantwoordelijke instellingen, of het nu gaat om officiële nationale of internationale organen als stroomgebiedorganisaties, of minder officiële, zoals organisaties van watergebruikers. De laatste zijn vooral belangrijk in het licht van het beginsel dat watervoorzieningen beheerd moeten worden op een zo laag mogelijk bestuursniveau, met mensen betrokken bij beheers- en bestuursbesluiten over waterreserves. Bij innovatieve vormen van dienstverlening zijn gebruikers, onofficiële dienstverleners en particuliere bedrijven betrokken. Er moet aandacht besteed worden aan het wetgevings- en regelgevingskader, de bestuurlijke capaciteit en aan transparantie, ten behoeve van een goed 'waterbestuur'. Soms is er ook behoefte aan speciale methoden ter bescherming van de rechten van armen en vrouwen.

Een van de belangrijkste samenwerkingsgebieden is daarom capaciteitsopbouw door middel van opleiding, training, ontwikkeling en netwerken, om waterbedrijven doelmatiger te maken en watergerelateerde diensten aantrekkelijker te maken voor particuliere investeerders, wat nodig is om de kloof tussen het huidige en het vereiste uitgavenniveau te dichten. De partnerlanden moeten in staat zijn hun waterbeleid te stroomlijnen en goede strategieën te ontwikkelen en toe te passen, op lokaal, nationaal, regionaal en internationaal niveau.

De doelmatigheid van integrale stroomgebiedplanning zou verbeterd kunnen worden door meer uitwisseling van kennis en ervaring en betere connecties tussen marktdeelnemers in Europa en in de ontwikkelingslanden. Ervaring opgedaan in de EU kan gebruikt worden om regionale steungroepen en 'centra van uitmuntendheid' op te helpen zetten, zodat landen bijvoorbeeld hun voordeel kunnen doen met succesverhalen over beter 'waterbestuur' of over de introductie van een integrale aanpak van waterbeheer (zoals de EU-kaderrichtlijn waterbeleid als voorbeeld voor stroomgebiedbeheer), ook in grensoverschrijdend verband.

- Vraaggestuurd beheer

Als gevolg van betere levensomstandigheden en sociale aspiraties stijgt de vraag naar water praktisch overal. Vele ontwikkelingslanden zijn bezig over te stappen van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd regiem. Als beeld kan een 'waterbeheerladder' gebruikt worden: als de vraag en de concurrentie gering zijn, dus als de toegankelijkheid betrekkelijk groot is, zijn de kosten laag en de techniek en de organisatie betrekkelijk eenvoudig. Een grotere vraag (meer mensen per eenheid stromend water) leidt eerst tot technische aanpassingen om het aanbod te vergroten: het stadium van aanbodgestuurd beheer. Een nog grotere vraag leidt tot concurrentie tussen sectoren en milieuproblemen. Dit zijn kwesties die de beheerder niet met alleen maar technische, aanbodgerichte middelen kan aanpakken; er moeten dan strategieën voor vraaggestuurd beheer worden gehanteerd. Langzamerhand wordt 'optimaal watergebruik' onvermijdelijk, waarvoor passende organisatorische regelingen bedacht moeten worden.

Het integreren van aanbodgestuurde en vraaggestuurde maatregelen vereist hulp bij capaciteitsopbouw. Er moet op een aantal terreinen expertise ontwikkeld worden, bijvoorbeeld over de factoren die invloed hebben op de vraag en over de milieueffecten op verschillende treden van de ladder.

Wanneer de vraag toeneemt, is het de kunst de vraag terug te dringen en tegelijkertijd de productie (per eenheid water) te vergroten. Hierbij hoort het besef dat water, hoe ook gebruikt, economische waarde heeft, het overgaan op het vaststellen van een prijs voor watervoorzieningen en het opleggen van boetes of tarieven voor vervuiling. Efficiënt vraaggestuurd beheer houdt bescherming van waterbronnen en waterhergebruik in. De prijs moet niet alleen de kosten van de voorzieningen dekken, maar bij de bepaling ervan moet rekening gehouden worden met afvalverwerking en bescherming tegen vervuiling, het beginsel dat 'de vervuiler betaalt'. Maar hoewel het nodig is kostendekkend te werken om water te kunnen leveren en zuiveren, is het ook belangrijk in de basisbehoeften van arme en kwetsbare groepen te voorzien door geschikte tariefstructuren en inzamelingssystemen te ontwerpen. Omdat het onderwerp 'prijzen' gevoelig ligt, is het nodig prijsmechanismen transparant en met inbreng van gebruikers te ontwikkelen, goede prikkels in te bouwen en nieuwe prijzen gefaseerd in te voeren.

- Verbreding van de beschikbare kennis

De kennis over water en afval en het efficiënt, rechtvaardig en duurzaam beheer ervan in de ontwikkelingslanden moet op een aantal gebieden, zoals beleidsaspecten, beheerssystemen en technologie, vergroot worden. Dit kan op basis van de geslaagde ervaringen met internationale wetenschappelijke en technologische samenwerking. Eerst moeten concepten ontwikkeld worden die kunnen dienen om de principes van duurzame ontwikkeling van waterreserves te operationaliseren, met een natuurlijke nadruk op maatschappelijke en rechtvaardigheidsvraagstukken. Ook moet men zich concentreren op een innovatieve aanpak, bijvoorbeeld bij vraaggestuurd beheer en ecologische waterzuivering. Beter gebruik van onderzoeksresultaten, kennis en innovatie door capaciteitsopbouw en vergroting van begrip belooft tastbare resultaten op te leveren.

Nieuwe prioriteiten voor gezamenlijke onderzoeksprogramma's (zoals INCO; zie Bijlage 3) waarin een stevige aanzet voor de overgang naar duurzaamheid moet worden gegeven, zullen vastgesteld worden in voortdurende dialoog en interactie met partnerinstellingen, waarbij rekening gehouden zal worden met de uitkomsten van de internationale discussie. Gezien de taken in het verschiet verdient integraal en interdisciplinair beleids- en systeemonderzoek de hoogste prioriteit. In dit verband is de ontwikkeling en verspreiding, samen met de partners in ontwikkelingslanden, van kennis die nodig is om te voldoen aan de aspiraties die in elke samenleving tot ontwikkeling komen, met name van de minst bevoorrechte en kwetsbaarste groepen daarin, cruciaal. De kennis uit onderzoek moet meehelpen mogelijkheden te scheppen en keuzes mogelijk te maken voor een duurzame levensstijl en duurzaam watergebruik, en ook passende prikkels en regelgeving bevorderen.

- Coördinatie

De samenwerking tussen bilaterale en multilaterale donoren en internationale organisaties die zich bezighouden met waterprogramma's moet zowel op regionaal als internationaal niveau verbeterd worden. In dit verband kan de onofficiële waterdeskundigengroep van EG- resp. EU-lidstaten doorgaan de beleidsontwikkeling en de gecoördineerde toepassing daarvan te begeleiden. Een belangrijk punt is complementariteit: de Europese Gemeenschap nodigt donoren uit de samenwerking te intensiveren om meer complementariteit en een grotere doelmatigheid van de hulp te bereiken. Andere maatregelen zijn samenwerking met de Wereldbank en partners in ontwikkelingslanden in het kader van armoedebestrijding, en landenstrategieën en -programma's en sectorale strategieën en programma's om ervoor te zorgen dat water de prioriteit krijgt die het toekomt en dat watervraagstukken op integrale wijze aangepakt worden.

Grotere samenwerking wordt aanbevolen met het Mondiaal samenwerkingsverband water, vooral wat betreft zijn netwerkactiviteiten in ontwikkelingsregio's, met de Wereldsamenwerkingsraad watervoorziening en sanitaire voorzieningen, met VN-bureaus als de FAO (over water en voedsel), verdragsprogramma's, de civiele samenleving en NGO's (stimulering van voorzieningen onder beheer van de plaatselijke bevolking), en de particuliere sector. Coördinatie tussen donoren is vooral onontbeerlijk bij het beheer van grensoverschrijdende wateren.

De EG dient, in nauwe samenwerking met de EU-lidstaten (niet alleen de regeringen maar ook de particuliere sector en de civiele samenleving) een actieve rol te spelen bij de voorbereiding van de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in 2002 en het derde Wereldwaterforum in 2003.

4.3. Maatregelen met betrekking tot verschillende manieren van watergebruik

De in 4.1 genoemde essentiële gebieden waaraan allereerst politieke aandacht geschonken moet worden en waarvoor alle (openbare en particuliere) financieringsbronnen ingezet moeten worden [26], dekken alle verschillende manieren van watergebruik binnen een kader van integraal waterbeheer. Vanuit lokaal en nationaal perspectief wordt voor deze verschillende gebieden de te nemen route uitgelicht. Samenwerking per regio (grensoverschrijdende wateren) en de relatie van water met grote wereldwijde vraagstukken als klimaatverandering en handel worden in de volgende paragraaf behandeld.

[26] Aanbevolen maatregelen met betrekking tot het bijeenbrengen van financiële middelen, Internationale Zoetwaterconferentie, Bonn, december 2001

- Watervoorziening en waterzuivering

Het in het internationale waterdecennium gestelde doel - Schoon water voor iedereen - is verre van bereikt. Zoals in het begin van dit hoofdstuk al is vermeld, behoort de uitbreiding van de voorzieningen voor schoon water en waterzuivering ten behoeve van de armsten en minderbedeelden in de samenleving tot de cruciale elementen van steunverlening.

Om dit doel te bereiken moeten enkele bijkomende doelstellingen met nadruk genoemd worden, onder andere de hiernavolgende vereisten om de exploitatie- en onderhoudscapaciteit te verbeteren, met een grotere participatie van gebruikers: minimaliseer ongeregistreerd en slordig watergebruik; introduceer watersparende middelen en hergebruik water als dat kan; bepaal zodanige prijzen voor watervoorzieningen dat de belangen van de armen beschermd worden; introduceer prikkels die de bevolking ertoe aanzetten de kwaliteit van het water te waarborgen, bijvoorbeeld door bescherming van de bronnen en zorgvuldige wateropslag.

In dit verband verdienen de volgende twee topprioriteiten de aandacht [27].

[27] Actiekader, Mondiaal samenwerkingsverband water

Meer en beter(e) waterzuivering en onderricht in hygiëne

Waterzuivering is een verwaarloosd gebied; de enorme consequenties daarvan voor de gezondheid moeten belicht en aangepakt worden. Verbetering van de hygiëne en de waterzuivering moet, naast de watervoorziening, een essentieel element zijn van volksgezondheidsprogramma's, bijvoorbeeld door groepen met lage inkomens een beter begrip bij te brengen van het verband tussen slechte hygiëne en ziektes.

Bovendien is een zorgvuldig onderzoek nodig van de technische mogelijkheden met betrekking tot gezondheidsrisico's, de heersende gebruiken en gewoontes, aanvaardbaarheid, bestaande kennis en praktijken, kosten, de eigendom van voorzieningen, en de regelgeving. Er zijn nieuwe, veelbelovende benaderingswijzen die meer bekendheid moeten krijgen, zoals ecologische rioolwaterverwerking [28]. De kleine hercirculatiesystemen kunnen aangepast worden naar draagkracht en beheerscapaciteit - verfijnde buizenstelsels kunnen dat niet - en grote voordelen met zich meebrengen, nl. een beter milieu en besparingen op water.

[28] Definitie in Bijlage 1 - Verklarende woordenlijst

De uitdaging van verstedelijking

De snelle verstedelijking in alle ontwikkelingslanden oefent een steeds grotere druk uit op de gemeentelijke watervoorzieningen, drainagesystemen en waterzuivering, inclusief de riolering. De voornaamste boodschap in dit verband is dat drinkwatervoorziening via een waterleidingnet en rioolbuizenstelsels niet te betalen zijn voor de meeste stadsbewoners, en dat elke strategie om de armen in de steden te bereiken oplossingen moet bieden die minder kosten en aansluiten bij de mogelijkheden van de gebruikers. Nog een belangrijke boodschap is, dat de gezondheid in de steden in toenemende mate bedreigd wordt doordat de waterkwaliteit in het betreffende stroomgebied niet beschermd wordt.

- Water voor voedsel: het bereiken van water- en voedselzekerheid

Voedselzekerheid voor de huishoudens en op plaatselijk en nationaal niveau is een kernelement van armoedebestrijding. Voedselzekerheid kan niet gescheiden worden van de beschikbaarheid van water, omdat een groot deel van de zoetwaterreserves in de wereld gebruikt wordt voor irrigatie; ook de behoeften van de veeteelt en de visserij resp. aquacultuur zijn hier aan de orde. Het bepleiten van verstandig watergebruik en -beheer ten behoeve van voedsel betekent dat men zich moet concentreren op een kleinschalige, doelmatige aanpak en de toepassing van doelmatige technieken (opvangen en opslag van regenwater, kleinschalige druppelirrigatie). De kwetsbaarheid van gewassen voor droogte en overstromingen speelt ook een belangrijke rol bij het waterbeleid. Bovendien is het nodig om milieuvriendelijke landbouwpraktijken, waarbij het gebruik van chemicaliën tot het uiterste beperkt wordt, te bevorderen, om watervervuiling door onveilig gebruik of onveilige opslag daarvan te voorkomen.

De invloed van voedselproductie in de steden en buitenwijken op de stedelijke armen is belangrijk, maar maatregelen ten behoeve van voedselzekerheid in arme plattelandsgebieden moeten ook diversificatie van de middelen van bestaan inhouden, samen met watersparende methodes (bijvoorbeeld landbouwsystemen die gebruik maken van regenwater, wat tevens goed is voor de duurzaamheid door beperking van de methaanuitstoot) en duurzamere beheerssystemen (bijvoorbeeld irrigatie die de productiviteit per eenheid water zo groot mogelijk maakt, specifieke landbouwpraktijken in dorre gebieden om de verzilting tegen te gaan enz.). Dit moet alternatieve inkomstenbronnen opleveren voor de armsten en ook de druk op de schaarse waterreserves verminderen.

- Bescherming en herstel van waterreserves en ecosystemen

Overmatige waterexploitatie voor menselijk gebruik kan rampzalige gevolgen hebben voor de natuurlijke leefomgeving. In het geval van waterbeheer betekent dat, dat met de waterbehoeften en bescherming van aquatische ecosystemen voldoende rekening gehouden moet worden. Wateren, en vooral natte gebieden, bezitten een enorme rijkdom aan biodiversiteit en zijn vaak uiterst belangrijk voor de armsten; beheersstrategieën moeten rekening houden met het belang hiervan. Het zelfreinigend vermogen van gezonde aquatische ecosystemen en natte gebieden ('wetlands') is bovendien een belangrijk element van langetermijnduurzaamheid in het watergebruik. De ervaring in Europa leert, dat alle partners in een stroomgebied hun voordeel doen met aquatische ecosystemen, omdat zij minder behandelingen hoeven toe te passen op hun drinkwater en op water voor ander gebruik.

Het is absoluut noodzakelijk op alle niveaus van waterbeheer een goed evenwicht te vinden tussen menselijke behoeften en de intrinsieke waarde van ecosystemen. Er zijn specifieke maatregelen nodig om het ecosysteem te onderhouden, zodat overmatig gebruik en vervuiling de zoetwatervoorraad niet bederven. Maatregelen moeten ervoor zorgen dat essentiële ecologische systemen blijven functioneren en dat door verlies van soorten, leefmilieu en biodiversiteit andere hulpbronnen, zoals de visvoorraad, niet uitgeput raken.

De afnemende kwaliteit van oppervlakte- en grondwater maakt zowel in stedelijke als landelijke gebieden de noodzaak dringender de oorzaken aan te pakken van de toenemende watervervuiling, en niet alleen de effecten te verzachten; de steun moet dus meer gaan naar bestrijding van de vervuiling [29] dan naar maatregelen achteraf.

[29] Definitie in Bijlage 1 - Verklarende woordenlijst

- Duurzaam watergebruik voor energie en industrie

De ontwikkeling van waterkracht voor energielevering moet geïntegreerd worden in plannen voor waterbeheer, in de eerste plaats om een rationeel gebruik van water voor energieopwekking te garanderen, omdat watergebrek de energieopwekking kan bedreigen. De belangstelling van donoren voor grote dammen vergende projecten is tanende, behalve voor uitzonderlijk concurrerende locaties wat kosten betreft en locaties waar milieutechnische en sociale risico's acceptabel zijn; kleine en middelgrote waterkrachtcentrales zijn vaak een duurzaam antwoord op de vraag naar energie, bijvoorbeeld in bergachtige gebieden met weinig andere energiebronnen [30]. Het is ook nodig indien haalbaar te investeren in hernieuwbare energie voor waterpompen, afvalwaterbehandeling en ontzilten.

[30] International Commission on Large Dams: eindrapport, november 2000.

De industrie is niet alleen een belangrijke consument van water, maar ook een grote vervuiler, omdat het meeste afval onbehandeld op waterwegen geloosd wordt. Grootschalige en kleinschalige bedrijven dragen bij aan de vervuiling van zowel oppervlaktewater als grondwater. Het is dringend noodzakelijk kostensparende en ecologisch gezien passende technologieën voor de verwijdering van alle soorten vloeibaar en vast afval te gebruiken. Er moet bovendien geïnvesteerd worden in vervuilingsbeheerssystemen.

- Beheer van watergerelateerde risico's en kustgebieden

Een ander kernpunt bij waterplanning is de beperking van risico's in verband met overstromingen en droogte en van de gevolgen ervan. Het beheersen van overstromingen hangt af van maatregelen binnen het hele stroomgebied, dus zowel stroomopwaarts als stroomafwaarts, in de kustzone en aangrenzende wateren. Uit voorzorg en om de gevolgen van overstromingen te verzachten zijn waarschuwingssystemen nodig, evenals maatregelen zoals de aanleg van hoogwaterkeringen en voldoende hoogwaterberging, en niet-structurele maatregelen zoals ruimtelijke ordening. Om de gevolgen van droogte te verzachten zijn o.a. belangrijk: systemen om vroegtijdig te kunnen signaleren en reageren; doelmatige noodhulp, inclusief verschaffing van drinkwater en voedsel; verbeterde opslagsystemen voor water en voedsel, en het stimuleren van andere manieren van levensonderhoud in droogtegevoelige gebieden.

Slecht beheer, overmatige onttrekking of vervuiling van water, heeft invloed op het afwateringsgebied, een delta, een kustzone en daarmee verbonden maritiem ecosysteem. Integraal waterbeheer in stroomgebieden moet ook kustzonebeheer inhouden.

4.4. De belangrijkste mondiale uitdagingen

Sommige mondiale langetermijnproblemen worden steeds nijpender naarmate het water schaarser wordt: het beheer van gezamenlijk gebruikte wateren om regionale samenwerking op te bouwen en conflicten te vermijden, de klimaatverandering die kan leiden tot een grotere kans op natuurrampen en uitputting van hulpbronnen, en de globalisering van de wereldhandel en van producten die effect kunnen hebben op waterbeheer.

- Grensoverschrijdend waterbeheer en conflictpreventie

Preventie van conflicten over water moet net zozeer gebaseerd zijn op samenwerking en op het delen van economische en milieukundige voordelen als op het delen van de waterreserves. Als door maatregelen van één land een ander land minder water krijgt, is er een verhoogde kans op een botsing over de waterverdeling binnen een stroomgebied. Bovendien wordt de legitimiteit van een staat bedreigd als deze niet in staat is te voorzien in de menselijke basisbehoeften. In een reactie daarop kunnen politieke leiders proberen binnenlandse tegenstanders de mond te snoeren of de ontevredenheid naar buurlanden te verleggen.

Voor samenwerking inzake grensoverschrijdende waterreserves is toenemende openheid in de betrekkingen tussen gebieden stroomopwaarts en stroomafwaarts nodig, met de ontwikkeling van nieuwe partnerschappen. Ook in dit verband winnen de principes van duurzaam waterbeheer - zoals de behoefte aan nieuwe institutionele regelingen, meer decentralisatie en rekening houden met de milieuaspecten van water - steeds meer veld. Overeenkomstig de aanbeveling in haar mededeling inzake conflictpreventie en de nadruk op regionale samenwerking in haar ontwikkelingsbeleid, zou de EG daarom een betere bestuursstructuur, die een zo goed mogelijk gebruik van water waarborgt en de samenwerking bij het beheer van gezamenlijk gebruikte watersystemen bevordert, moeten helpen ondersteunen. Er is hulp nodig bij het maken van effectieve samenwerkingsafspraken en bij de coördinatie op het gebied van waterkwaliteit en -kwantiteit en daarmee samenhangende sociaal-economische en politieke betrekkingen. Zoals al eerder beklemtoond is, kan de EU deze hulp baseren op haar eigen ervaringen met waterbeheer.

Steun voor waterzekerheid is vooral noodzakelijk in die situaties waarin het de armsten zijn die lijden. Als het voortbestaan van een stroomgebiedovereenkomst wordt bedreigd zijn maatregelen nodig, die ook het overleg over samenwerking in het hele stroomgebied over zaken als informatie-uitwisseling, capaciteitsopbouw en overdracht van technologie moeten bevorderen. De samenwerking moet zich richten op haalbare doelen en voordelen in plaats van uitsluitend op twistpunten betreffende rechten en toewijzingen. Samenwerking van de oeverbewoners op het gebied van de voorzorg tegen overstromingen of verzachting van de gevolgen ervan moet ook bevorderd worden.

- Gevolgen van klimaatverandering op de beschikbaarheid van water voor de armen

Een van de vraagstukken met betrekking tot water die wereldwijd aangepakt moeten worden is klimaatverandering. De verwachte intensivering van de hydrologische kringloop, met veranderingen in neerslag- en verdampingspatronen, zal invloed hebben op de levensomstandigheden van mensen en op het milieu. Volgens sommige modellen zullen periodiek en chronisch watertekort en overstromingen zich vaker voordoen, wat problemen zal opleveren voor de beschikbaarheid van water en daardoor het optreden van migratiestromen waarschijnlijk maakt. Bodemverslechtering, droogte en woestijnvorming worden in verband gebracht met een lager waterpeil in rivieren, meren en grondlagen en beïnvloeden de kwantiteit en kwaliteit van de zoetwatervoorraden. Volgens een IPCC-rapport zullen de belangrijkste veranderingen optreden in de gebieden rond de evenaar, dus daar waar de bevolkingsdichtheid het grootst is [31]. Waar al een droog klimaat heerst zal dat misschien droger worden, wat het leven nog moeilijker maakt voor sommigen van de armsten in de wereld. Degenen die het kwetsbaarst zijn voor overstromingen leven vaak op onrendabele grond. De effecten van overstromingen zijn vooral ernstig in laag liggende gebieden, onder andere op verschillende kleine eilandstaten.

[31] Het jongste verslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering IPCC, 2001.

De noodzaak tot een rechtvaardige verdeling van water zal nijpender worden in gebieden waar de schaarste toeneemt. Beter waterbeheer, met name in irrigatiegebieden, moerassen en natte gebieden, verzacht de effecten van klimaatverandering. Partnerlanden hebben hulp in de vorm van onderzoek en capaciteitsopbouw nodig om zich beter aan te kunnen passen aan de nadelige gevolgen, maar dat vereist langetermijnplanning. In een groter, regionaal verband lukt het waarschijnlijk het beste om deze klimaatwisselingen en klimaatveranderingen te integreren in andere aspecten van waterbeheer.

- De invloed van de handel op waterbeheer

De liberalisatie van de wereldeconomie - vaak mondialisering genoemd - heeft gevolgen voor de in- en uitvoer van landbouwproducten. De connectie tussen internationale handel en voedsel- en waterzekerheid, vooral met betrekking tot de belangen van de armen, krijgt pas sinds kort enige aandacht. Vele landen zien zelfvoorziening in verband met voedsel vanouds als een belangrijke strategische aangelegenheid en gebruiken daarvoor waardevolle waterreserves. Andere verbouwen, in een poging de export van agrarische en industriële producten te bevorderen voor groei van de economie, gewassen met een grote waterbehoefte en overvragen hun waterreserves of vervuilen ze met industrieel afval. Het herstellen van deze milieuschade kan veel geld kosten. In een waterarme omgeving is het noodzakelijk om bij discussies over zowel het landbouw- als het industriebeleid meer aandacht te besteden aan waterverbruik en bescherming van het milieu.

Voor sommige landen kan het importeren van 'virtueel water' in de vorm van hun behoefte aan 'waterintensieve' gewassen een praktischer en voordeliger aanpak van de nationale voedselzekerheid zijn dan het verbouwen ervan. Elk beleid ter ondersteuning van de doelstellingen van een land inzake voedsel- en waterzekerheid moet rekening houden met de behoeften van de armen, vooral die van landbouwers die alleen voor eigen gebruik boeren en geen eten kunnen kopen, en die schade kunnen lijden door een voedselzekerheidsbeleid dat het economische raamwerk waarin zij in hun levensbehoeften voorzien verandert. Opener markten kunnen een betere doorstroming voor granen en hogere opbrengsten mogelijk maken voor bepaalde landbouwers en hun levensomstandigheden dus positief beïnvloeden, maar ook de druk op het water- en grondgebruik vergroten en de levensomstandigheden van anderen negatief beïnvloeden, evenals de vooruitzichten op lange termijn voor de algehele voedselzekerheid van een land. Dit probleem moet zorgvuldiger bestudeerd worden en de EG zou haar expertise kunnen aanbieden met betrekking tot het beter begrijpen van de implicaties van verschillende benaderingen van voedsel- en waterzekerheid, rekening houdende met allerlei handelsbeleid.

4.5. Strategisch partnerschap inzake water

De Commissie wenst voort te bouwen op de resultaten van de internationale zoetwaterconferentie in Bonn (december 2001) en steun te bieden bij de ontwikkeling van een EU-initiatief om enkele prioriteitsonderwerpen over water en ontwikkeling aan te pakken.

In Bonn gaven ministers uit 22 Afrikaanse landen een gezamenlijke verklaring uit waarin zij water aanwezen als cruciale natuurlijke hulpbron voor hun continent. Zij kondigden ook de instelling van het Afrikaanse regionale ministeriële waterforum aan en een eerste Afrikaanse ministersconferentie over water in de lente van 2002. Tot de expliciete doelstellingen van het forum behoort het verbeteren van het integrale beheer van grensoverschrijdende waterreserves en het gaan samenwerken op watergebied, inclusief stroomgebiedbeheer, als basis voor het samenbrengen van landen. De ministers riepen hun internationale partners op dit proces te ondersteunen in het kader van het nieuwe partnerschap voor Afrikaanse ontwikkeling.

De aandacht gaat in het bijzonder uit naar beheerskwesties betreffende grensoverschrijdende wateren en de noodzakelijke overeenkomsten tussen de oeverstaten in de voornaamste internationale stroomgebieden. Jumelages tussen Europese en Afrikaanse rivieren voor de uitwisseling van expertise en om de steun voor specifieke proefstroomgebieden in goede banen te leiden, kunnen ook tegemoet gezien worden.

Het proces zou aangestuurd worden door de ontvangende landen. De EU zou hierop kunnen reageren door gecoördineerde maatregelen uit het communautaire ontwikkelingsprogramma te nemen, samen met bilaterale financieringsinitiatieven van de lidstaten volgens de gebruikelijke financieringsmechanismen en bestaande procedures. De EU-maatregelen moeten worden afgestemd op die van VN-instellingen, multi- en bilaterale donoren en internationale samenwerkingsverbanden. De eerste partner voor het Afrikaanse ministersforum inzake water zou het Milieuprogramma van de Verenigde Naties moeten zijn.

Van de betrokkenen moet een actieve bijdrage worden gevraagd aan het ontwerpen en presenteren van dit initiatief - de waterbedrijfstak kan bijvoorbeeld een nieuwe benadering van waterinfrastructuurprojecten ontwikkelen, met name wat de financiering, de inbreng van de bevolking en de exploitatie betreft, en vertegenwoordigers van belangengroepen en NGO's kunnen hun ervaring met vraagstukken betreffende water en ontwikkeling inbrengen.

5. Conclusies

De uitdaging waar de wereld voor staat bij het omgaan met de toenemende schaarste aan en afnemende kwaliteit van zijn waterreserves, vooral in ontwikkelingslanden, is te zorgen voor duurzame en rechtvaardige beschikbaarheid van veilig water voor allerlei gebruik, met speciale aandacht voor de basisbehoeften van de armen.

De hele donorgemeenschap moet haar krachten bundelen bij het assisteren van de partnerlanden die oplossingen voor dit probleem zoeken. Daarvoor is een grotere betrokkenheid nodig bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid inzake water, zodat de rechtvaardigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het waterbeheer toenemen. De coördinatie van de politieke profilering van watergerelateerde zaken op de ontwikkelingsagenda moet vooral op EU-niveau plaatsvinden en voortbouwen op de bestaande innige samenwerking. De Wereldtop over duurzame ontwikkeling biedt de mogelijkheid een 'waterinitiatief' van de grond te tillen op basis van de resultaten van de zoetwaterconferentie in Bonn (zie paragraaf 4.5).

Dit betekent voor de partnerlanden en partnerregio's dat water stevig op de politieke agenda gezet wordt als essentieel onderdeel van armoedebestrijdingsstrategieën en dat water- en waterzuiveringsvoorzieningen op een goede manier geïntegreerd worden met gezondheid en onderwijs, binnen het basispakket dat voor iedereen beschikbaar moet zijn. Goed bestuur en politieke en sectorale hervormingen zijn noodzakelijk om de uitdagingen aan te vatten. Bewustmaking, versterking van instellingen en capaciteitsopbouw zijn onontbeerlijk om de planning en de besluitvorming te steunen, terwijl deelname van alle betrokkenen en de eigen inbreng bij beleid en strategieën gewaarborgd moeten zijn.

Op communautair niveau moet deze beleidsontwikkeling berusten op het betrekken van waterbeheer bij alle prioriteiten die in deze mededeling vastgelegd zijn, waarbij een kader voor 'integraal waterbeheer' wordt gehanteerd.

Om deze doelen te bereiken is een andere denkwijze nodig: men moet inzien dat alle watergebruikers een eigen verantwoordelijkheid hebben en er moet een werkelijk integrale aanpak komen waarin alle marktdeelnemers als partners samenwerken, bijvoorbeeld bij het integreren van grond- en waterbeheer en bij preventie van watervervuiling. Voor de overstap naar duurzaam 'watergedrag' zijn nieuwe maatschappelijke normen nodig: de bereidheid zuinig te zijn op water wordt verkregen door beter te kijken naar hoe kostbaar het in al zijn gebruikswijzen is. Voor duurzaamheid op de lange termijn moet gezocht worden naar innovatieve oplossingen, zonder uit het oog te verliezen dat er geen kant en klare oplossing is voor alle problemen.

Er zijn maatregelen nodig, en in de meeste gevallen een nieuwe aanpak, voor de dringende zaken en langetermijnprioriteiten met het oog op de watervoorziening, een grotere spreiding van de waterzuivering en hygiënevoorlichting, vervulling van de stedelijke behoeften, realisering van water- en voedselzekerheid, bescherming van waterecosystemen en opvang na overstromingen. Bij conflictpreventie en vredesopbouw - politieke prioriteiten van de EU - behoort een duurzaam en rechtvaardig beheer van gezamenlijk gebruikte natuurlijke hulpbronnen als water.

Bij al deze activiteiten is er voor de EU, met haar ervaring en middelen, een belangrijke rol weggelegd. Er moeten in nauwe samenwerking met de EU-lidstaten en internationale organisaties, partnerschappen en netwerken, goede werkmethoden ontwikkeld en bevorderd worden om een zo groot mogelijke complementariteit en toegevoegde waarde te bereiken voor de inspanningen van de Gemeenschap. Deze werkmethoden kunnen gebaseerd worden op de ervaringen met waterbeheer in stroomgebieden binnen de EU en bij de diverse Europese manieren van beheer van watervoorzieningen, en op door de EG gesteund onderzoek.

Deze mededeling wil een raamwerk bieden voor zowel de gedachtevorming als de maatregelen inzake de realisering van waterzekerheid, kwantitatief én kwalitatief, voor iedereen op aarde, nu en voor volgende generaties.