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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE NELLA POLITICA DEI PAESI IN VIA DI SVILUPPO E PRIORITÀ DELLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO DELL'UE {SEC(2002)288}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE NELLA POLITICA DEI PAESI IN VIA DI SVILUPPO E PRIORITÀ DELLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO DELL'UE

INDICE

1. Sfide riguardanti le risorse idriche e lo sviluppo

1.1. La situazione dell'acqua dolce nei paesi in via di sviluppo

1.2. Il dibattito internazionale

1.3. Obiettivi internazionali

2. Cooperazione allo sviluppo CE nel settore delle risorse idriche

2.1. Attuali strategie e attività riguardanti le risorse idriche

2.2. L'acqua come componente delle priorità di sviluppo CE

3. L'acqua nelle politiche di sviluppo degli Stati membri dell'UE e degli altri attori

3.1. Stati membri dell'UE

3.2. Coordinamento e complementarità

3.3. Organizzazioni e partenariati internazionali

3.4. Ruolo della CE: dialogo politico, cooperazione allo sviluppo e commercio

4. Strategia per il futuro

4.1. Alzare il profilo politico

4.2. Attuazione della gestione integrata delle risorse idriche

4.3. Interventi associati all'acqua e ai suoi diversi impieghi

4.4. Principali sfide a livello globale

4.5. Partenariato strategico per l'acqua

5. Conclusioni

ALLEGATO: SEC(2002)288

Sintesi

La presente comunicazione fornisce un quadro di riferimento per il sostegno della Comunità europea a favore della gestione delle risorse idriche nei paesi in via di sviluppo al fine di realizzare i principali obiettivi di sviluppo previsti dal trattato che istituisce la Comunità europea, ossia: riduzione della povertà, sviluppo economico e sociale sostenibile, integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale.

Garantire l'approvvigionamento idrico e le strutture igienico-sanitarie a tutte le popolazioni dei paesi in via di sviluppo, ora e in futuro, rappresenta un'enorme sfida. Quest'ultima deve essere affrontata nel contesto generale di una strategia integrata e sostenibile per la gestione delle risorse idriche (ivi compresi ad esempio gli aspetti naturali riguardanti i sistemi idrici, l'impiego delle risorse idriche in tutti i settori dell'economia e per tutte le finalità, il quadro istituzionale per la gestione di una risorsa limitata, la variazione spaziale delle risorse e della domanda e l'inquinamento idrico). Uno degli obiettivi della presente comunicazione è descrivere dove e come le politiche riguardanti le risorse idriche e lo sviluppo vengono integrate nelle priorità di sviluppo della CE. La comunicazione sottolinea l'esigenza di considerare la gestione delle risorse idriche come un problema interdisciplinare che deve essere integrato in gran parte delle politiche di sviluppo della Comunità e nella lotta contro la povertà.

Il presente documento si colloca all'interno del dibattito internazionale riguardante le risorse idriche, il quale scaturisce a sua volta dalla crescente consapevolezza, a livello internazionale, dell'urgente esigenza di garantire la sicurezza degli approvvigionamenti idrici a livello globale e di affrontare il problema delle risorse idriche in maniera olistica, in quanto elemento fondamentale dello sviluppo sostenibile. La presente comunicazione prende pertanto spunto dalle recenti proposte di intervento formulate dalla conferenza internazionale di Bonn sull'acqua dolce e promuove lo sviluppo di un'iniziativa UE come principale punto programmatico in vista del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile.

La comunicazione definisce un approccio globale e integrato applicabile a tutti gli aspetti della gestione delle risorse idriche e a tutte le fonti di consumo. Dal punto di vista dell'orientamento strategico, il principale messaggio consiste nell'elaborare una serie di approcci basati sul principio generale della gestione integrata delle risorse idriche. Inoltre, le principali strategie per il futuro descritte nel documento affrontano il problema dell'approvvigionamento idrico e delle strutture igienico-sanitarie, della gestione transfrontaliera delle risorse idriche e del coordinamento e dell'integrazione al livello trasversale.

L'approccio strategico per l'accesso sostenibile alle risorse idriche e alla gestione delle stesse integra i problemi settoriali e trasversali e abbraccia tutti gli aspetti riguardanti la sostenibilità. La sostenibilità economica, sociale e ambientale richiede l'attuazione di una strategia di gestione basata sulla domanda, il che implica un esame di tutti i tipi di impiego dell'acqua. La gestione a livello di bacini fluviali, la partecipazione di tutte le parti interessate (in particolare le donne) in tutte le fasi del processo decisionale e lo scambio di conoscenze e informazioni contribuiscono a promuovere la sostenibilità istituzionale e a prevenire i conflitti.

La strategia per un accesso sostenibile alle risorse idriche nei paesi in via di sviluppo e per la gestione delle stesse presuppone un impegno politico e la diretta partecipazione delle popolazioni locali. Tale elemento è essenziale per la cogestione degli interventi comunitari di cooperazione allo sviluppo. Inoltre, la presente comunicazione propone una serie di linee d'intervento riguardanti le sfide globali legate all'acqua (riduzione degli effetti legati ai cambiamenti climatici, impatto della globalizzazione del commercio, cooperazione regionale). La cooperazione a lungo termine con i paesi in via di sviluppo in tali settori produrrà un impatto positivo sullo sviluppo sostenibile a livello globale e sulla riduzione della povertà.

1. Sfide riguardanti le risorse idriche e lo sviluppo

1.1. La situazione dell'acqua dolce nei paesi in via di sviluppo

L'acqua dolce rappresenta una risorsa preziosa e limitata, essenziale per la vita, per le attività economiche produttive e per l'ambiente stesso. Uno degli aspetti fondamentali di tutte le analisi riguardanti gli attuali problemi idrici nei paesi in via di sviluppo risiede nel fatto che nessuna strategia per la riduzione della povertà può ignorare l'importanza dell'acqua per la vita delle popolazioni e l'esigenza di una gestione equa e sostenibile di questa risorsa fondamentale nell'interesse dell'intera società. Un altro elemento essenziale per la salute e la dignità umana e per la produttività è la sanificazione ambientale, anch'essa in stretto rapporto con l'approvvigionamento idrico.

All'inizio del nuovo millennio, il mondo si trova a dover affrontare numerosi problemi irrisolti. Nel 2000, 1,1 miliardi di persone (17% della popolazione mondiale) non avevano accesso all'acqua potabile e 2,4 miliardi di persone (40%) non disponevano di strutture igienico-sanitarie adeguate. La maggioranza di queste persone vive in Africa e in Asia. La rapida urbanizzazione determina un aumento della domanda. Negli insediamenti periurbani, soltanto il 18% e l'8% delle abitazioni sono allacciate rispettivamente alla rete idrica e a quella fognaria [1]. Sfortunatamente, gli abitanti più poveri devono spesso pagare un prezzo più alto per l'acqua fornita dai venditori rispetto alle persone più agiate alle quali l'acqua viene erogata attraverso le condutture a tariffe sovvenzionate. I poveri nelle zone urbane sono inoltre maggiormente esposti alle malattie causate da condizioni igienico-sanitarie carenti.

[1] Valutazione globale degli approvvigionamenti idrici e delle strutture igienico-sanitarie - Relazione 2000, Consiglio di collaborazione OMS-UNICEF-WSS

Appare pertanto opportuno porre un maggior accento sulla gestione delle risorse idriche nell'ambito della pianificazione e della programmazione degli interventi di sviluppo finalizzati a ridurre la povertà. Tale aspetto rappresenta un elemento centrale della politica sviluppo CE e degli accordi di cooperazione con i paesi in via di sviluppo.

La crescita demografica, il cambiamento degli stili di vita e lo sviluppo economico sono alla base delle crescenti pressioni cui sono soggette le risorse idriche in tutto il mondo e in particolare nei paesi in via di sviluppo, dove il consumo di acqua registra un aumento tendenziale superiore rispetto alla crescita demografica. In molti paesi dell'Africa e dell'Asia la situazione è aggravata dal fatto che la disponibilità di risorse idriche è esposta a forti fluttuazioni stagionali, nonché a cicli periodici di siccità e inondazioni [2]. Nel 2025, due terzi della popolazione mondiale potrebbe vivere in regioni colpite da stress idrico.

[2] ONU/SEI: Valutazione globale delle riserve di acqua dolce a livello mondiale.

I cambiamenti climatici sono e continueranno ad essere una delle cause di ulteriore pressione, in particolare per i paesi in via di sviluppo e per le loro popolazioni più povere. Per molti paesi in via di sviluppo e comunità, la capacità di fronteggiare e adattarsi alle variazioni e ai cambiamenti climatici rappresenterà un elemento fondamentale nell'ambito delle strategie di riduzione della povertà e per le prospettive generali di sviluppo.

La sicurezza degli approvvigionamenti idrici è essenziale a livello domestico, ma anche per l'agricoltura, l'industria, la produzione di energia, ecc. Il settore agricolo è il maggior consumatore di acqua; in alcuni paesi in via di sviluppo l'irrigazione rappresenta l'80% del consumo idrico. Sebbene tale percentuale possa diminuire grazie ad un impiego più produttivo dell'acqua, l'utilizzo di grandi quantità d'acqua per la produzione di generi alimentari assume un'importanza vitale in un mondo ancora caratterizzato da una rapida espansione demografica.

La ripartizione delle risorse idriche tra le diverse categorie di consumatori diverrà pertanto sempre di più un argomento di contesa. L'errata gestione delle acque (attraverso l'adozione di pratiche irrigue non sostenibili) può causare la siccità e la desertificazione. In tali circostanze, il fatto che gran parte dei più grandi fiumi, dei laghi e delle falde acquifere sotterranee attraversino i confini nazionali alimenta sempre di più il rischio di conflitti [3] La condivisione delle risorse idriche a monte e a valle tra paesi con diversi obiettivi di sviluppo e differenti capacità istituzionali è una questione di prevenzione dei conflitti, che richiede una crescente attenzione a livello politico.

[3] Complessivamente, 261 bacini fluviali (che coprono il 45% della superficie terrestre) ospitano il 40% della popolazione e contengono l'80% delle acque di superficie, attraversando i confini nazionali di due o più paesi (Aaron T Wolf: criteri per una ripartizione equa: il focolaio del conflitto internazionale per l'acqua).

L'acqua è inoltre esposta ai potenziali seri pericoli legati alle attività umane. Le attività industriali e agricole implicano l'impiego di sostanze chimiche che spesso vanno a finire nelle acque di superficie e nelle falde acquifere subito dopo essere state rilasciate nell'ambiente o in seguito a un lungo periodo di immagazzinamento in condizioni inadeguate. Nei paesi in via di sviluppo gran parte di tali sostanze vengono scaricate direttamente nei fiumi, nei laghi e nelle acque costiere senza alcun tipo di pretrattamento. Il progressivo deterioramento della qualità dell'acqua ha gravi ripercussioni non soltanto per la disponibilità delle risorse e per la salute umana, ma anche per gli ecosistemi vitali.

1.2. Il dibattito internazionale

Negli ultimi anni, i dibattiti internazionali ad alto livello hanno mostrato una crescente attenzione per il tema dell'acqua e della gestione delle risorse idriche. Ai tradizionali timori riguardanti le riserve idriche e le condizioni igienico-sanitarie si sono aggiunte nuove preoccupazioni per quanto riguarda le risorse idriche. Una serie di eventi internazionali di rilievo hanno contribuito ad alimentare il nuovo dibattito sul tema dell'acqua, il che riflette il crescente livello di inquietudine e i vari tipi di timori menzionati precedentemente.

Durante il decennio 1980-90, dedicato alle iniziative internazionali per l'approvvigionamento di acqua potabile e le misure igienico-sanitarie, il principale obiettivo era far fronte alle esigenze di base in termini di approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie. Tale obiettivo rimane tuttora valido, ma sono emerse anche nuove tematiche. La conferenza di Dublino del 1992 ha sottolineato ad esempio il valore economico dell'acqua, nonché l'esigenza di garantire un approccio partecipativo e di riconoscere il ruolo delle donne nella gestione delle risorse idriche [4]. Il vertice sulla Terra, tenutosi a Rio de Janeiro nel 1992 [5], ha ulteriormente riconosciuto l'importanza dell'acqua per la sostenibilità ambientale nel breve e lungo termine, nonché l'esigenza di salvaguardare gli ecosistemi garantendo il trattamento dell'acqua in quanto risorsa preziosa, senza compromettere il soddisfacimento delle esigenze umane di base in termini di acqua e misure igienico-sanitarie. Con la proliferazione di nuove tematiche associate al dibattito sull'acqua, è emersa gradualmente l'esigenza di sviluppare un approccio integrato al problema della gestione delle risorse idriche.

[4] Conferenza internazionale sull'acqua e l'ambiente, Dublino, gennaio 1992.

[5] Agenda 21, capitolo 18

Per garantire un impiego efficiente ed equo dell'acqua è necessario interrompere le politiche che considerano l'acqua come una risorsa illimitata e "gratuita". Il dibattito riguardante la valutazione economica dell'acqua è ancora in corso, in particolare nei paesi in via di sviluppo dove l'applicazione di un prezzo all'acqua potrebbe risultare politicamente, economicamente o culturalmente impopolare. Laddove tale principio è ormai accettato, si continua a discutere come ripartire le risorse idriche tra i diversi settori in concorrenza tra di loro e quale prezzo attribuire ai servizi idrici per il soddisfacimento delle esigenze umane di base.

Il 2° forum mondiale sull'acqua, tenutosi all'Aia nel marzo 2000, ha ribadito tali problematiche, sottolineando l'esigenza di un approccio olistico. Il problema della penuria delle risorse idriche e delle crescenti pressioni su una risorsa vitale e vulnerabile era ormai oggetto di grande attenzione. L'esigenza di garantire la sicurezza delle risorse idriche [6] veniva riconosciuta come un obiettivo globale e trasversale. In seguito a un ampio processo di consultazione, in occasione del forum è stata presentata una strategia per "L'acqua, la vita e l'ambiente" accompagnata da un "Quadro di intervento". Tali documenti hanno costituito la base per una dichiarazione ministeriale. Il quadro di intervento, sviluppato dal partenariato globale per l'acqua (Global Water Partnership) sottolinea l'esigenza di un'azione finalizzata a mobilitare il mondo politico, garantire l'efficienza della gestione delle acque, produrre informazioni sul tema delle acque e aumentare gli investimenti per la sicurezza del futuro dell'acqua.

[6] Vedi allegato 1 - Glossario

Il consiglio per la collaborazione in materia di approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie ha promosso sin dal 1991 il dibattito riguardante l'approvvigionamento idrico e le misure igienico-sanitarie. Il consiglio sottolinea l'importanza delle iniziative di sostegno e della comunicazione e pone un forte accento sull'educazione in materia di igiene e sanificazione ambientale [7]. Diversi accordi multilaterali in campo ambientale affrontano direttamente o indirettamente il problema della gestione delle risorse idriche. Tra questi ricordiamo RAMSAR, la convenzione ONU per la lotta contro la desertificazione e i cambiamenti climatici e il forum dell'ONU sulle foreste.

[7] Programma d'azione concordato in occasione del Quinto forum del consiglio di collaborazione in materia di approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie, Iguacu, Brasile, novembre 2000.

La conferenza internazionale sull'acqua dolce (tenutasi a Bonn nel dicembre 2001), che fa parte dei preparativi del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile (settembre 2002), ha formulato 27 raccomandazioni relative ai temi prioritari della gestione, delle risorse finanziarie e del potenziamento delle capacità. Le raccomandazioni contenevano cinque messaggi principali: 1) soddisfare le esigenze di sicurezza dei poveri; 2) decentrare il processo decisionale e gli interventi a livello adeguato; 3) sviluppare nuove coalizioni e partenariati; 4) promuovere accordi di cooperazione a livello di bacini fluviali e 5) migliorare l'efficienza degli accordi di gestione.

Uno degli obiettivi della presente comunicazione è fungere da piattaforma per lo sviluppo comunitario al vertice mondiale in relazione al capitolo "acqua", integrata negli obiettivi e nelle finalità della comunicazione sulla dimensione esterna dello sviluppo sostenibile.

1.3. Obiettivi internazionali

Uno degli obiettivi generali è garantire a tutte le popolazioni del mondo l'accesso a una quantità adeguata di acqua non contaminata, preservando nel contempo la quantità e la qualità delle risorse idriche necessarie per sostenere le funzioni vitali degli ecosistemi e assicurare l'approvvigionamento delle generazioni future. L'obiettivo generale dello sviluppo internazionale che è alla base della cooperazione allo sviluppo consiste nel ridurre di almeno la metà, entro il 2015, il numero delle persone che vivono in condizioni di povertà estrema. Per raggiungere questo traguardo occorre tener conto di tre obiettivi che riguardano specificamente il patrimonio idrico, ossia:

Gestione delle risorse idriche: la dichiarazione del Millennio ha promosso il concetto di riduzione dello sfruttamento insostenibile delle risorse idriche sviluppando delle strategie di gestione delle acque a livello regionale, nazionale e locale. Un obiettivo specifico consiste nell'attuare in tutti i paesi entro il 2005 una serie di politiche e strategie globali per una gestione integrata delle risorse idriche.

Approvvigionamento idrico: nella dichiarazione del Millennio, l'assemblea generale dell'ONU si è impegnata a ridurre della metà entro il 2015, la percentuale delle persone che non dispongono di un accesso adeguato ad una quantità sufficiente di acqua pulita e a un costo equo. Dopo il secondo forum mondiale sull'acqua, la conferenza di Bonn ha raccomandato che "l'obiettivo riguardante l'acqua potabile sia integrato da un obiettivo corrispondente, ossia il dimezzamento, entro il 2015, del numero di persone che non hanno accesso a strutture igienico-sanitarie più efficienti".

2. Cooperazione allo sviluppo CE nel settore delle risorse idriche

La politica di sviluppo della Comunità europea si basa sul principio dello sviluppo umano e sociale sostenibile, equo e partecipativo [8]. Obiettivo principale di tale politica è ridurre la povertà, riconoscendo in particolare che "l'accesso alle risorse idriche e la gestione sostenibile delle stesse" rappresenta un elemento essenziale nelle politiche del settore sociale [9]. Uno degli scopi della presente comunicazione è dimostrare in quale misura il tema dell'acqua rientri tra le priorità della politica di sviluppo CE.

[8] Politica di sviluppo della CE - Dichiarazione del Consiglio e della Commissione, novembre 2000

[9] Comunicazione sulla politica di sviluppo della CE, pagina 18

2.1. Attuali strategie e attività riguardanti le risorse idriche

Nel 1998, la Commissione ha pubblicato le "linee guida per la cooperazione allo sviluppo nel settore delle risorse idriche" [10]. L'elemento centrale di tale documento consiste in un "approccio strategico per una gestione equa, efficiente e sostenibile delle risorse idriche". Le linee guida definiscono l'approccio CE alle attività di sviluppo nel settore delle acque e costituiscono pertanto un contributo fondamentale agli orientamenti politici della presente comunicazione. Gli interventi di sostegno CE a favore dei paesi in via di sviluppo si sono progressivamente trasformati da un approccio di tipo progettuale basato sull'approvvigionamento idrico e concentrato prevalentemente sugli aspetti tecnici, in un approccio di tipo programmatico, che riserva un maggiore spazio alle tematiche sociali e ambientali, contribuendo nel contempo a migliorare la gestione delle risorse.

[10] Sviluppo CE (1998): Linee guida per la cooperazione allo sviluppo in materia di risorse idriche. Verso una gestione sostenibile delle risorse idriche - un approccio strategico.

I principi guida della gestione delle risorse e dei servizi idrici sono stati ripartiti in sei categorie: istituzioni e gestione; settore sociale; settore economico e finanziario; ambiente; informazione, istruzione e comunicazione; tecnologie. I 19 principi (l'elenco integrale è riportato nell'allegato 2) e i rispettivi strumenti di applicazione a livello di programmazione e di progetto sono già alla base delle attività di sviluppo promosse dalla CE nel settore delle acque. Nell'applicare tali principi, è opportuno porre un particolare accento su taluni settori della gestione integrata, come ad esempio l'integrazione tra l'utilizzo del suolo e dell'acqua, tra le aree dei bacini fluviali situati a monte e a valle, tra gli aspetti quantitativi e qualitativi delle risorse idriche e tra gli aspetti sociali e ambientali. La presente comunicazione tiene anche conto delle raccomandazioni contenute nello studio commissionato dal Parlamento europeo nel 2000 [11].

[11] Parlamento europeo. DG Ricerca (2000): Acqua e sviluppo nei paesi in via di sviluppo.

Le risorse idriche sono soggette a una serie di richieste/pressioni che ne influenzano la disponibilità e la qualità. Tali richieste divergenti danno luogo a situazioni di tensione. L'eccessiva estrazione o la contaminazione dell'acqua da parte di un utente o in una determinata sezione di un bacino fluviale limiterà la scelta di cui possono disporre gli altri. Le risorse idriche devono essere gestite in maniera integrata, tenendo conto di tutti gli utilizzi e i fabbisogni legittimi, ivi compresi gli obiettivi ambientali. La gestione integrata richiede che le risorse idriche di un determinato bacino fluviale o di un bacino di raccolta di tipo lacustre siano gestite in maniera olistica, conciliando le esigenze idriche dell'ambiente acquatico con quelle dei diversi consumatori. L'approccio integrato implica anche la presa in considerazione di tutte le acque, ivi comprese quelle sotterranee e quelle costiere. Ciò riguarda in particolare i fiumi che attraversano i confini internazionali e i laghi che toccano diversi paesi. La gestione integrata delle risorse idriche e la gestione dei bacini fluviali [12] rappresentano dei principi fondamentali della politica UE.

[12] Vedi definizioni nell'allegato 1 - Glossario

La cooperazione CE è stata tradizionalmente impostata su base regionale. Le risorse vengono stanziate dal Fondo europeo di sviluppo (paesi ACP) e dal bilancio CE (Mediterraneo meridionale e Medio Oriente, Asia e America latina, Europa orientale e Asia centrale); anche la Banca europea per gli investimenti è impegnata nel finanziamento dei prestiti. Nell'ambito dei diversi programmi regionali, le politiche e le attività nel settore delle risorse idriche presentano alcune analogie - in particolare l'accento posto sulla riduzione della povertà. Si riscontrano tuttavia anche delle differenze, a seconda delle situazioni regionali e degli accordi giuridici. Una descrizione più dettagliata è riportata nell'allegato 3.

- Lezioni empiriche

La maggior parte dei progetti idrici riguardano l'approvvigionamento idrico nelle zone rurali e urbane e le misure igienico-sanitarie. In un numero crescente di progetti il problema della gestione delle risorse idriche viene affrontato in un contesto più ampio. Vengono condotte a intervalli regolari delle valutazioni per analizzare i risultati in base al criterio della pertinenza, dell'efficienza, dell'efficacia, dell'impatto e della sostenibilità.

L'applicazione del principio di gestione ciclica dei progetti come quadro di riferimento per i progetti di cooperazione allo sviluppo ha rafforzato la coerenza di questi ultimi dalla fase di programmazione a quella di valutazione. Se applicato correttamente, tale approccio consente di realizzare obiettivi specifici (ad esempio aumento degli approvvigionamenti, migliore qualità dell'acqua, efficacia dei costi, impatto ambientale) misurabili sulla base di indicatori verificabili. Tenendo conto del contesto politico ed economico delicato in cui vengono attuati i progetti di sviluppo, esso mira a garantire che l'elaborazione dei progetti prenda in considerazione i presupposti e i rischi. Infine, affrontando le esigenze idriche in termini di problemi e soluzioni è possibile promuovere lo sviluppo di metodi più efficaci dal punto di vista dei costi; in molti casi, prima di elaborare nuovi piani è consigliabile migliorare l'impiego delle infrastrutture esistenti (ad esempio riducendo le perdite di acqua).

Dai risultati delle valutazioni [13] emerge che, affinché i programmi e i progetti in campo idrico abbiano successo, è necessario tener conto di una serie di elementi chiave: un approccio integrato (concepimento, progettazione, costruzione, formazione, gestione, ivi compresi il monitoraggio della qualità delle acque e le questioni ambientali); coinvolgimento delle parti interessate, a tutti i livelli di competenza e in tutte le fasi di concepimento e attuazione del progetto (in maniera tale che in sede di progettazione si tenga conto delle pratiche ed esperienze locali, nonché delle preferenze per i diversi tipi di soluzioni; ciò comprende anche la partecipazione delle donne e un'attenzione alle tematiche di genere nella fase di progettazione, gestione e monitoraggio); potenziamento delle capacità, in particolare per la gestione sostenibile delle risorse e dei servizi e per il funzionamento e la manutenzione dei sistemi; consapevolezza delle esigenze, dell'impatto e dei costi a livello sociale e ambientale. Ciò può comprendere la promozione e lo sviluppo di una cultura del consumatore tra i fruitori delle risorse idriche. Dal punto di vista ambientale, i progetti idrici possono essere più efficaci se abbinati ad una strategia di riduzione dell'inquinamento o di ripristino della biodiversità.

[13] ad es. 'Valutazione globale dei progetti di idraulica in ambito rurale in Africa occidentale (1997); Valutazione del progetto di ampliamento della rete idrica di Kampala (2000).

Tali risultati sottolineano in particolare l'esigenza di individuare in maniera chiara i beneficiari e i relativi problemi, di elaborare dei sistemi capaci di soddisfare le esigenze reali degli utenti, salvaguardando i diversi stili di vita e i modelli di consumo, tenendo conto delle loro conoscenze ed esperienze, nonché della loro capacità (anche a livello finanziario) di mantenere e gestire i sistemi in questione. È opportuno realizzare delle indagini tra i consumatori per ottimizzare il programma di assistenza, raggiungendo in particolare le sezioni più povere della popolazione che vivono nelle zone periurbane.

Le valutazioni dei progetti di approvvigionamento idrico nelle zone rurali e urbane in Africa hanno dimostrato in particolare che la maggior parte di tali progetti persegue l'obiettivo di migliorare lo stato di salute della popolazione, trascurando gli aspetti riguardanti le misure igienico-sanitarie e la qualità dell'acqua. Gli interventi di sensibilizzazione e di potenziamento delle capacità devono pertanto integrare tali aspetti in collaborazione con gli attori sanitari. Le valutazioni della componente ambientale del programma regionale Tacis, riguardante in particolare il mar Nero, il mar Caspio e il lago di Aral, hanno confermato l'importanza dell'impatto della qualità dell'acqua sull'agricoltura, la pesca e il turismo, dimostrando in quale misura gli interventi di miglioramento della qualità dell'acqua degli affluenti produce vantaggi per le economie costiere.

Nonostante il valore delle attuali relazioni, è necessaria una più ampia gamma di valutazioni affinché gli interventi futuri possano disporre di una piattaforma valida (ad esempio le attività riguardanti la riduzione dell'inquinamento, le acque transfrontaliere e la prevenzione dei conflitti). Il coordinamento dei donatori implica non soltanto il miglioramento della comunicazione in sede di programmazione, progettazione e finanziamento, bensì anche la condivisione delle esperienze al fine di aumentare l'impatto dei futuri interventi.

2.2. L'acqua come componente delle priorità di sviluppo CE

Come già accennato all'inizio del capitolo 2, l'obiettivo principale della politica di sviluppo CE consiste nel ridurre la povertà. Per povertà non si intende soltanto la mancanza di reddito e di risorse finanziarie. Il termine povertà "implica anche il concetto di vulnerabilità e altri fattori come ad esempio una sufficiente disponibilità di derrate alimentari, l'istruzione e la salute, le risorse naturali e l'acqua potabile, i terreni, l'occupazione, il credito, l'informazione e la partecipazione politica, i servizi e le infrastrutture". Tutti questi fattori sono necessari per permettere alle popolazioni svantaggiate di controllare i propri mezzi di sostentamento e di sviluppo, di poter disporre di un livello equo di opportunità e di vivere in un ambiente sano e sicuro. L'accesso alle risorse comuni e l'estensione dell'erogazione dei servizi alle fasce finora trascurate rappresentano pertanto un elemento centrale delle strategie di riduzione della povertà. Il suolo e l'acqua sono le risorse fondamentali alle quali la maggior parte delle famiglie agricole che vivono nelle zone rurali devono poter avere accesso. L'erogazione di acqua potabile su base permanente e la presenza di adeguate strutture per lo smaltimento dei rifiuti rappresentano invece i servizi essenziali di cui tutte le popolazioni, sia quelle rurali che quelle urbane, hanno bisogno.

I problemi legati alla povertà nei paesi in via di sviluppo sono complessi e multidimensionali. Essendo l'acqua un bene sociale, economico e ambientale fondamentale per l'attività dell'uomo, affinché vi sia una sana gestione del patrimonio di risorse e dei relativi servizi è necessario perseguire, direttamente o indirettamente, tali obiettivi. La gestione delle risorse idriche rappresenta un tema interdisciplinare che deve essere integrato nelle politiche di sviluppo riguardanti la riduzione della povertà. La gestione delle risorse idriche presenta numerosi elementi di contatto con le priorità tematiche e i problemi trasversali della politica di sviluppo CE [14]. La seguente analisi esamina come e dove le politiche riguardanti l'acqua e lo sviluppo debbano essere integrate nell'ambito di tali priorità.

[14] Comunicazione sulla politica di sviluppo della Comunità europea, COM(2000)212, 26.4.2000

- Integrazione e cooperazione regionale

L'integrazione e la cooperazione regionale dovrebbero tener pienamente conto dei problemi economici, sociali e ambientali a livello transfrontaliero. Il patrimonio comune di risorse spesso include sistemi fluviali, laghi e falde acquifere. La cooperazione transfrontaliera in materia di risorse idriche sta acquistando una crescente importanza in molte regioni in via di sviluppo, dove la crescita demografica e il cambiamento dei modelli di consumo creano tensioni, in termini di disponibilità e qualità dell'acqua, tra gli utenti a monte e a valle. Il problema della condivisione del patrimonio idrico consiste nell'evitare i conflitti e promuovere una cooperazione pacifica tra i diversi interessi, sia all'interno dei paesi che tra gli stessi. La comunicazione sulla prevenzione dei conflitti raccomanda un sostegno CE "laddove esista un chiaro impegno alla collaborazione regionale, a favore di interventi regionali per una equa gestione delle risorse idriche comuni" [15].

[15] Comunicazione sulla prevenzione dei conflitti, COM(2001)211, 11.4.2001

- Sostegno alle politiche macroeconomiche, in particolare ai programmi settoriali in campo sociale

La politica di sviluppo CE riconosce l'estrema importanza dello "sviluppo di politiche sociali in settori quali la salute, la sicurezza alimentare, l'istruzione e la formazione, nonché dell'accesso alle risorse idriche e dello sviluppo sostenibile delle stesse" [16]. Il soddisfacimento delle esigenze di base rappresenta un fattore essenziale per garantire "la sicurezza idrica" [17]. L'accesso all'acqua pulita e alle strutture igienico-sanitarie e l'educazione in campo igienico hanno un diretto impatto sulla salute e rappresentano un fattore e un tema importante per il miglioramento dei servizi di istruzione. Le principali condizioni associate alla povertà rappresentano la causa di malattie e malnutrizione, come ad esempio la mancanza di accesso all'acqua pulita e la carenza di strutture igienico-sanitarie, l'insicurezza alimentare e il degrado familiare, tutti elementi aventi un'attinenza con la gestione delle risorse idriche. Perseguendo una strategia di lotta contro la povertà associata a interventi di miglioramento dei servizi idrici e igienico-sanitari nelle aree rurali e urbane - dove una percentuale crescente della popolazione vive in stato di assoluta povertà e senza i servizi di base -, la CE può contribuire in maniera significativa a migliorare la salute, l'igiene e il livello nutrizionale.

[16] Comunicazione sulla politica di sviluppo della CE, pagina 18

[17] Vdi allegato 1 - Glossario

- Sicurezza alimentare e sviluppo rurale sostenibile

Nella maggior parte dei paesi in via di sviluppo la crescita economica rurale rappresenta un presupposto fondamentale per la crescita economica generale e la produzione alimentare rimane la principale attività economica di gran parte della popolazione rurale. L'aumento del rendimento economico è legato principalmente allo sfruttamento delle risorse naturali, come ad esempio le attività agricole, zootecniche o ittiche, attività che richiedono una gestione sostenibile delle risorse idriche. L'integrazione della gestione del suolo con quella delle risorse idriche è essenziale sia per la sicurezza idrica che per quella alimentare, particolarmente nelle zone in cui l'accesso all'acqua è oggetto di contesa, e richiede un impiego più efficiente dell'acqua nel settore dell'agricoltura, la principale fonte di consumo di acqua dolce, al fine di ridurre la pressione sulle risorse. Le popolazioni più povere e più vulnerabili che abitano nelle zone rurali sono quelle più minacciate dalla volatilità degli eventi naturali ed economici. Un grave peggioramento della loro situazione, causato ad esempio da una prolungata siccità, può esporle al rischio di una grave carenza alimentare. Tali categorie sono pertanto particolarmente sensibili alla mancanza di acqua e di acqua di qualità accettabile [18].

[18] Politica europea di sostegno allo sviluppo rurale. Documento di orientamento strategico. DG Sviluppo, febbraio 2000.

La politica di sviluppo CE [19] riconosce che la sicurezza alimentare spesso può essere garantita attraverso un sistema regionale, più che nazionale, di produzione e distribuzione, il che implica una transizione dall'autosufficienza alimentare alla sicurezza alimentare a livello regionale. A tal fine potrebbe risultare necessario importare "acqua virtuale" sotto forma di colture che richiedono un minore quantitativo di acqua [20].

[19] Comunicazione sulla politica di sviluppo della CE, pag. 27.

[20] Definizione dell'allegato 1 - Glossario

- Potenziamento delle capacità istituzionali

Tra i settori che necessitano di un sostegno istituzionale e di interventi di potenziamento delle capacità figurano anche quelli legati allo sviluppo e all'applicazione di un approccio integrato alla gestione delle risorse idriche, in particolare nel lungo termine. Il settore dell'acqua è caratterizzato dalle stesse esigenze di molti altri settori: approcci coerenti a tutti i livelli - locale, nazionale e regionale - per evitare la frammentazione; istituzioni trasparenti e responsabili. Una sana gestione delle risorse idriche richiede responsabilità politica e buon governo. I governi e la società civile devono partecipare "in prima persona" alle strategie di lotta contro la povertà; le misure contro l'inquinamento e per un'equa distribuzione delle risorse idriche, finalizzate a salvaguardare la salute pubblica, devono basarsi sui principi di buon governo.

A livello locale, in particolare nelle regioni a basso reddito, il sostegno a favore delle associazioni di consumatori o delle organizzazioni locali che partecipano alla gestione delle risorse idriche e dei servizi igienico-sanitari può contribuire ad aumentare la sicurezza idrica e a combattere la povertà. A livello regionale, il sostegno alle organizzazioni dei bacini fluviali può rafforzare la gestione integrata dell'acqua e prevenire i conflitti.

- Commercio e sviluppo

La CE promuove la sostenibilità della politica commerciale, in particolare nei paesi poveri, al fine di contribuire ad una crescita senza inflazione, preservando nel contempo le risorse ambientali e promuovendo l'equità sociale. Pertanto, la CE è pronta ad aiutare i paesi ad adottare delle politiche commerciali che tengano pienamente conto del problema della penuria delle risorse idriche.

Negli ambienti caratterizzati da penuria idrica, è necessario riservare una particolare attenzione alla gestione dell'acqua in relazione alla produzione e al commercio di prodotti agricoli e industriali. Il rapporto tra commercio e sicurezza idrica svolge un ruolo importante quando sono in gioco gli interessi dei poveri, in particolare laddove viene praticata l'agricoltura di sussistenza. Il capitolo 4.4 approfondisce ulteriormente gli aspetti legati a questo problema globale.

- Trasporti

I trasporti rappresentano un settore chiave del sostegno CE, il quale pone l'accento principale sui trasporti stradali. Tuttavia, in alcune regioni gli investimenti potrebbero essere destinati al settore dei trasporti fluviali (e marittimi). Nelle aree deltizie, lungo le zone costiere o nelle aree fluviali coperte da foreste, il trasporto su acqua rappresenta la migliore o l'unica soluzione. Tuttavia, l'assenza o la sovrabbondanza di acqua può minacciare questo tipo di trasporto. Il diffuso impiego dei fiumi in Europa come percorso di trasporto ha dimostrato che tale attività può portare notevoli vantaggi, anche se crea gravi rischi per l'ambiente. L'UE ha imparato quanto sia importante, ove opportuno, inserire l'impiego delle idrovie per i trasporti in una strategia integrata per la gestione delle risorse idriche. La CE promuove le politiche di trasporto sostenibili che integrano la pianificazione territoriale con quella dell'impiego delle risorse idriche.

- Questioni orizzontali e altre questioni

Parità di genere. "La discriminazione sessuale ostacola la crescita, gli interventi di riduzione della povertà e il progresso nel settore della saluta e dell'istruzione" [21]. Uno degli aspetti riguardanti l'impatto della diseguaglianza tra i sessi sulla povertà è rappresentato dal pesante fardello imposto alle donne, costrette a spendere tempo e energia per soddisfare il fabbisogno domestico di acqua. Nell'ambito del processo di pianificazione e gestione delle risorse idriche il loro ruolo riguardante l'approvvigionamento e l'utilizzo dell'acqua per uso domestico viene spesso trascurato. Inoltre, le organizzazioni impegnate a coinvolgere le donne nelle attività redditizie e nei programmi di riduzione della povertà non riconoscono in maniera adeguata l'importanza di esonerare le donne dalle fatiche legate all'approvvigionamento dell'acqua. L'integrazione del principio di parità di genere appare particolarmente pertinente nell'ambito delle politiche e dei programmi riguardanti le risorse idriche.

[21] COM(2000)212

Ambiente e sviluppo sostenibile: come accennato precedentemente, l'importanza dell'acqua in relazione alla sostenibilità ambientale ha attirato una crescente attenzione nell'ambito del dibattito internazionale. Nel porre la riduzione della povertà e lo sviluppo umano al centro della politica è essenziale riconoscere che tali obiettivi possono essere raggiunti solo proteggendo l'integrità e la funzionalità degli ecosistemi naturali, dai quali dipende la nostra esistenza. Gli investimenti in campo ambientale, come ad esempio il miglioramento della gestione del suolo e delle acque, gli investimenti nelle strutture igienico-sanitarie, nella gestione dei rifiuti e nell'aria pulita spesso producono un elevato rendimento in termini economici e sociali, promuovendo nel contempo l'impiego sostenibile delle risorse. Trascurando le minacce ambientali si rischia non soltanto di vanificare gli sforzi finalizzati a ridurre la povertà ma anche di provocarne l'aumento [22]. Un'iniziativa congiunta CE-PNUS, riguardante gli effetti della partecipazione dei poveri a un migliore sistema di gestione ambientale, esamina in particolare la questione delle risorse idriche [23].

[22] Comunicazione: Integrare l'ambiente nella cooperazione economica e nella cooperazione allo sviluppo della CE

[23] Iniziativa per la povertà e l'ambiente PNUS/CE: Combattere la povertà migliorando nel contempo l'ambiente - verso opzioni politiche vincenti.

Una strategia di sviluppo sostenibile deve tener conto anche degli altri tipi di impiego dell'acqua, come ad esempio nel campo energetico, industriale e in quello delle attività ricreative. L'accesso a una fonte di energia sicura riveste una grande importanza economica nei paesi in via di sviluppo, i quali necessitano di energia elettrica per pompare l'acqua, irrigare i campi, soddisfare le esigenze domestiche e gestire i rifiuti, con tutto quello che ciò comporta in termini di quantità e qualità delle risorse idriche. Le centrali idroelettriche spesso richiedono la cattura dell'acqua mediante dighe, il che desta crescenti preoccupazioni per l'impatto a livello socioambientale. Anche il consumo dell'acqua da parte dell'industria deve essere inserito nell'ambito di una strategia integrata della gestione delle risorse idriche, sviluppando nel contempo politiche specifiche contro l'inquinamento. Gli altri aspetti importanti riguardanti il settore delle acque, come ad esempio la gestione delle inondazioni e delle aree costiere e le ripercussioni dei cambiamenti climatici sulla gestione delle risorse idriche sono illustrati nel capitolo 4.

Ricerca: diversi aspetti riguardanti la correlazione tra gestione efficiente delle risorse idriche e riduzione della povertà meritano un'analisi approfondita. La ricerca (e il potenziamento delle capacità) è un elemento essenziale per lo sviluppo delle conoscenze critiche necessarie per la formulazione delle politiche e per l'attuazione pratica di queste ultime e dei principi. La gestione e la qualità dell'acqua sono state identificate come un settore chiave nell'ambito del 5° programma quadro, del programma per l'ambiente e lo sviluppo sostenibile e del programma INCO (cooperazione internazionale). L'allegato 3 contiene ulteriori dettagli su tali programmi di ricerca.

3. L'acqua nelle politiche di sviluppo degli Stati membri dell'UE e degli altri attori

3.1. Stati membri dell'UE

La maggior parte degli Stati membri dell'UE ha posto un particolare accento sulla cooperazione allo sviluppo nel settore delle risorse idriche. Tra questi ricordiamo l'Austria, la Danimarca, la Francia, la Germania, l'Irlanda, i Paesi Bassi, la Svezia e il Regno Unito. Per alcuni di essi il tema dell'acqua rappresenta parte integrante del proprio programma internazionale di cooperazione. Ciò vale ad esempio per la cooperazione allo sviluppo promossa dal Portogallo con il Mozambico. Per la Finlandia, l'acqua rientra nella voce di bilancio destinata alle misure sanitarie o all'assistenza all'istruzione. Sebbene l'importanza attribuita all'acqua, in quanto componente alla cooperazione allo sviluppo e nell'ambito delle priorità e delle politiche in campo idrico, varii di paese in paese, vi è un'importante analogia tra i diversi quadri politici.

Far fronte alle esigenze di base in termini di approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie continua a rappresentare un'importante priorità, in particolare nell'ambito dei programmi per la riduzione della povertà (essendo la povertà generalmente definita come la mancanza cronica di mezzi di sostentamento). Tuttavia, tale attività fa attualmente parte di una strategia integrata di gestione delle risorse idriche. Si è assistito inoltre a una transizione da un approccio basato su singoli progetti di tipo tecnico verso un approccio programmatico olistico, che affronta le questioni quali ad esempio il potenziamento delle capacità, la gestione a livello locale, la piena partecipazione delle parti interessate, in particolare le donne, l'educazione nel campo dell'igiene, la sensibilizzazione, la creazione di partenariati tra pubblico e privato. L'elemento intrinseco comune di tutti questi elementi consiste nel perseguire l'obiettivo della sostenibilità nel lungo termine delle risorse e dei servizi che dipendono da esse. La maggior parte degli Stai membri inizia a privilegiare i programmi di sostegno settoriale al posto dei singoli progetti. Alcuni paesi preferiscono adottare tecnologie nuove ed alternative, come ad esempio la raccolta dell'acqua piovana e il risanamento ecologico, e pongono un maggior accento sugli aspetti riguardanti la qualità dell'acqua, favorendo la prevenzione dell'inquinamento piuttosto che le soluzioni di fine ciclo come ad esempio il trattamento delle acque.

L'allegato 4 illustra in sintesi le politiche in campo idrico adottate dai singoli Stati membri. L'elenco dei documenti citati nell'allegato 5 comprende i riferimenti ai singoli documenti di strategia.

3.2. Coordinamento e complementarità

Ai sensi del trattato CE, obiettivo del coordinamento e della complementarità delle politiche di cooperazione allo sviluppo della CE e degli Stati membri dell'UE è rendere più efficaci gli interventi di cooperazione dell'UE a favore dei paesi partner. Il coordinamento generale della cooperazione all'interno dei programmi nazionali è il compito principale e responsabilità dei governi dei paesi partner. Tuttavia, la Comunità europea può anche partecipare al coordinamento dei donatori. Ciò vale in particolare quando gran parte degli aiuti vengono forniti dalla Comunità e dagli Stati membri dell'UE. L'elaborazione di strategie chiare da parte dei paesi partner rappresenta il quadro ideale per garantire la complementarità, il cui obiettivo è promuovere la sostenibilità dell'impiego delle risorse limitate mediante la condivisione delle esperienze, evitando inutili duplicazioni e sfruttando le sinergie nei diversi settori di competenza.

I gruppi di esperti si incontrano a intervalli regolari con gli Stati membri per scambiare informazioni sulle politiche, le procedure e i principi operativi e per definire un approccio europeo coordinato, legato al raggiungimento degli obiettivi internazionali di sviluppo. Il coordinamento avviene anche a livello nazionale, tra la Commissione e gli Stati membri dell'UE, nonché con gli altri donatori.

3.3. Organizzazioni e partenariati internazionali

Come illustrato nell'allegato 4, numerose agenzie dell'ONU si interessano in maniera diretta o indiretta al problema delle risorse idriche (PNUS, UNICEF, OMS, FAO, UNCHS, WMO, UNESCO e INUA); alcune dispongono di un ampio mandato, altre invece attuano interventi più mirati. Anche la commissione ONU per lo sviluppo sostenibile, l'ente preposto al proseguimento dei lavori dell'agenda 21, si occupa di problemi idrici, in particolare dal punto di vista ambientale. La Commissione è impegnata a promuovere una più stretta collaborazione con le agenzie ONU nel settore dello sviluppo [24], al fine di massimizzare la complementarità e creare nuove sinergie.

[24] Comunicazione della Commissione "Creare un efficiente partenariato con le Nazioni Unite nel settore dello sviluppo e degli affari umanitari" (2 maggio 2001).

La Banca mondiale ha reimpostato i propri interventi in materia di lotta contro la povertà, includendo tra di essi la fornitura di acqua e di servizi igienico-sanitari di base. La Banca mondiale si occupa inoltre del problema delle acque transfrontaliere dal punto di vista della prevenzione dei conflitti. Le acque internazionali rappresentano inoltre uno dei settori prioritari del fondo globale per l'ambiente (Global Environment Facility).

Il WSSCC (consiglio di collaborazione in materia di approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie) rappresenta la principale organizzazione internazionale che si occupa di acqua e misure igienico-sanitarie. Il partenariato globale per l'acqua è stato istituito per far fronte alle esigenze di coordinamento nell'applicare un approccio integrato alla gestione delle risorse idriche. La CE promuove inoltre la collaborazione con le ONG, il settore privato, le associazioni di categoria e gli istituti di ricerca. In numerosi convenzioni sono stati introdotti degli obblighi in materia di gestione delle acque.

3.4. Ruolo della CE: dialogo politico, cooperazione allo sviluppo e commercio

La Comunità dispone di tre strumenti di intervento principali per perseguire i propri obiettivi nel settore dello sviluppo: dialogo politico, cooperazione allo sviluppo e commercio. Tali strumenti sono in rapporto sinergico e dovrebbero essere utilizzati per perseguire le politiche della Commissione riguardanti le risorse idriche. Grazie alla presenza di diverse politiche attinenti all'acqua, nel formulare e attuare misure mirate la Commissione può contare sul possibile impatto dell'intera gamma di programmi da essa avviati in tale settore.

Nell'ambito del mandato politico della CE in materia di debellamento della povertà, il rafforzamento della sicurezza idrica e alimentare svolge un ruolo primario. Essendo il principale erogatore di aiuti non rimborsabili, la CE dispone sia delle competenze che delle risorse necessarie per fornire un contributo significativo alla campagna globale per il rafforzamento della sicurezza idrica a livello domestico, locale, nazionale e internazionale. La gestione di tali interventi in stretta collaborazione con gli Stati membri dell'UE promuove la coerenza e la complementarità delle politiche e delle priorità, nonché il coordinamento delle attività.

La cooperazione regionale rappresenta l'elemento centrale degli aiuti allo sviluppo CE. Grazie alle competenze specifiche dell'UE nel settore della gestione delle risorse idriche (come ad esempio la creazione e l'attuazione della direttiva quadro sull'acqua, uno strumento giuridicamente vincolante che promuove nell'UE gli stessi principi proposti nella presente comunicazione per i paesi in via di sviluppo), la Commissione può fornire un importante contributo alla gestione integrata delle risorse idriche a livello regionale, anche laddove è richiesta un'azione di prevenzione dei conflitti legati all'acqua. La collaborazione tra l'UE e gli altri attori internazionali può rafforzare la fiducia tra le comunità rivierasche che partecipano a progetti riguardanti i fiumi e i laghi transfrontalieri o le falde acquifere.

4. Strategia per il futuro

4.1. Alzare il profilo politico

Gli argomenti illustrati nella presente comunicazione sottolineano la necessità di riservare una maggiore attenzione alla fragilità delle riserve globali di acqua dolce e all'equa distribuzione delle stesse al fine di garantire a tutti gli abitanti del mondo, in particolare ai più poveri, una qualità di vita ragionevole. Tutti gli aspetti riguardanti le risorse idriche e i loro diversi impieghi, nonché le tematiche correlate come ad esempio la sostenibilità ambientale, l'inquinamento e le misure igienico-sanitarie dovrebbero formare l'oggetto di un maggiore impegno politico per la salvaguardia dell'acqua sul nostro pianeta. Si propone pertanto di alzare il livello del dibattito politico sull'acqua nell'ambito della cooperazione allo sviluppo della Comunità europea. Come già accennato precedentemente, la Comunità internazionale segue con particolare attenzione il problema dell'acqua, sia in quanto problema a sé stante che nell'ambito degli interventi di lotta contro la povertà. Le istituzioni della CE sono chiamate a svolgere il loro ruolo nell'ambito dei dibattiti e degli interventi pratici in tale settore. La presente comunicazione approva gli attuali principi settoriali come base per lo sviluppo delle iniziative politiche. Il presente capitolo, il cui obiettivo è formulare e illustrare nei suoi elementi principali la strategia per il futuro, passa in rassegna i temi prioritari a livello regionale e globale.

Le sei priorità di sviluppo della Comunità europea rappresentano il quadro di riferimento generale per il raggiungimento di tali obiettivi. In particolare, sono stati individuati tre settori ritenuti essenziali per la gestione integrata delle risorse idriche e per l'efficacia degli interventi nei settori legati all'acqua:

(1) Garantire a tutti gli esseri umani, in particolare i più poveri, una quantità sufficiente di acqua potabile di buona qualità e mezzi adeguati per lo smaltimento dei rifiuti, con l'obiettivo generale di ridurre la povertà e migliorare lo stato di salute e la qualità di vita delle popolazioni;

(2) Favorire una gestione sostenibile ed equa delle risorse idriche transfrontaliere, tenendo conto di tutti gli interessi del caso ed integrando le diverse esigenze dei consumatori, in particolare quelle delle comunità rivierasche e dei paesi che condividono la stessa base di risorse;

(3) Il coordinamento intersettoriale finalizzato a garantire una distribuzione adeguata ed equa dell'acqua tra i diversi tipi di utenti richiede un'integrazione dei principi di gestione delle risorse idriche nelle relative politiche: l'acqua per la sicurezza alimentare, per l'ambiente, l'energia, l'industria, ecc.

Come accennato precedentemente, il principale obiettivo di un approccio integrato è quello di conciliare le varie esigenze e i diversi impieghi, salvaguardando il principio trasversale della parità tra i sessi. Nell'ambito di tale scopo generale, è necessario riservare una particolare attenzione ai diversi aspetti dell'"integrazione": tra i settori e tra i partner, per superare il problema della frammentazione delle responsabilità; tra lo sfruttamento del suolo e quello dell'acqua all'interno del bacino di raccolta, tra la protezione della qualità dell'acqua (in particolare le misure antinquinamento) e la massimizzazione della quantità; tra lo sfruttamento dell'acqua di superficie e quello delle falde sotterranee; tra le misure basate sulla domanda e quelle basate sull'offerta, stando attenti alla determinazione del prezzo dei servizi idrici; tra la domanda a breve termine di acqua per lo sviluppo umano e le esigenze a lungo termine per proteggere gli habitat e la biodiversità, in particolare le zone umide.

Garantire una gestione equa e sostenibile delle risorse idriche spetta in primo luogo ai governi [25]. Aiutando i paesi e le regioni in via di sviluppo a sviluppare le proprie politiche e strategie in materia di gestione delle risorse idriche e a rafforzare la propria capacità di reperimento di fondi pubblici, essi possono contribuire a realizzare l'obiettivo della sicurezza idrica.

[25] Raccomandazioni d'intervento (n. 1) della Conferenza internazionale sull'acqua dolce, Bonn, dicembre 2001

Al fine di massimizzare gli effetti dell'approccio integrato, è necessario tener conto, a seconda del caso, dei bacini di raccolta, dei bacini fluviali o dei sottobacini. È pertanto essenziale promuovere lo sviluppo di piani per la gestione dei bacini fluviali. I progetti in campo idrico dovrebbero essere coerenti con tali piani, o prevedere un'assistenza per la loro creazione qualora non esistessero.

4.2. Attuazione della gestione integrata delle risorse idriche

- Sensibilizzazione e partecipazione

La sensibilizzazione delle parti interessate è necessaria per garantire che esse riconoscano il valore dell'acqua in tutte le sue dimensioni - economica, sociale, culturale, sanitaria e ambientale. Una maggiore comprensione delle pressioni cui sono sottoposte le risorse idriche e delle conseguenze di un impiego irresponsabile e pericoloso di queste ultime rafforzerà la motivazione a gestire in maniera più efficiente l'acqua e contribuirà a definire delle norme sociali che consentano di adattarsi ai nuovi mutamenti. I consumatori devono capire che il diritto di utilizzare l'acqua implica una serie di responsabilità dalle quali dipende l'impiego sostenibile di quest'ultima, nonché il suo reimpiego. Nelle società in cui l'acqua e i servizi idrici sono tradizionalmente stati considerati come "gratuiti", il fatto che l'acqua abbia un valore economico e che i relativi servizi abbiano un prezzo deve essere spiegato in maniera convincente. La classe politica deve comprendere che una gestione basata sulla domanda è preferibile rispetto a un'erogazione di servizi basata sull'offerta, la quale tende ad aumentare le ineguaglianze e ad escludere i poveri, sovvenzionando i servizi per le classi più agiate. La sensibilizzazione di tutte le parti interessate rappresenta inoltre un elemento fondamentale della collaborazione transfrontaliera. Tra le attività che meritano di essere promosse in tale contesto figurano le campagne pubbliche di educazione destinate agli adulti e ai giovani, attraverso i mass media, le scuole e gli istituti di formazione, le organizzazioni femminili, le associazioni di categoria e le istanze politiche.

È necessaria la partecipazione di tutte le parti interessate, in uno spirito di partenariato e di equità a tutti i livelli e in tutti i contesti, ivi compreso quello riguardante la parità tra i sessi. Ciò vale non soltanto per i responsabili della gestione, i tecnici, i professionisti e gli amministratori, bensì anche per tutti i segmenti della società, tra cui gli attori economici e sociali, i rappresentanti della società civile come le ONG e le associazioni di consumatori e il settore privato. Il diretto coinvolgimento di tali elementi è fondamentale per il successo delle politiche e delle attività, soprattutto per quanto riguarda la riduzione della povertà. L'efficacia dell'elaborazione e attuazione delle politiche richiede inoltre un partenariato tra i paesi donatori e i paesi partner.

- Rafforzamento delle istituzioni e gestione

Il successo delle politiche, dei programmi, dei progetti e dei servizi dipende in larga misura dalle capacità, dalle risorse e dalle competenze delle istituzioni responsabili, a prescindere se si tratti di enti nazionali o internazionali ufficiali, come ad esempio le organizzazioni per i bacini fluviali, o di organismi informali come ad esempio le associazioni dei consumatori d'acqua. Queste ultime sono particolarmente importanti secondo il principio in base al quale i servizi legati all'acqua dovrebbero essere gestiti al livello amministrativo più basso, con la partecipazione dei responsabili della gestione e delle decisioni strategiche riguardanti le risorse idriche. Le nuove forme di erogazione dei servizi sono basate sul coinvolgimento degli utenti, dei fornitori informali di servizi e delle imprese private. Una particolare attenzione deve essere riservata al quadro legislativo e normativo, alla capacità amministrativa e alla trasparenza al fine di garantire un buon "governo dell'acqua". Potrebbero inoltre risultare necessari dei meccanismi atti a salvaguardare i poveri e a promuovere la parità tra i sessi.

Uno dei settori più importanti della cooperazione è pertanto rappresentato dal potenziamento delle capacità mediante lo sviluppo delle risorse umane, la formazione e la creazione di reti, al fine di rafforzare l'efficacia delle istituzioni preposte alla gestione dell'acqua e rendere i servizi idrici più attraenti agli occhi degli investitori privati, colmando in tal modo il divario tra le spese attuali e quelle richieste. I paesi partner devono essere in grado di snellire le proprie politiche in materia di acqua e sviluppare e applicare strategie adeguate, anche a livello locale, nazionale, regionale e internazionale.

Uno degli interventi che contribuirebbe a migliorare l'efficacia della pianificazione integrata dei bacini fluviali consiste nella promozione dello scambio di conoscenze ed esperienze e nella creazione di contatti tra gli attori europei e quelli dei paesi in via di sviluppo. L'esperienza dell'UE potrebbe essere messa a frutto per promuovere i sottogruppi regionali e i centri di eccellenza, consentendo ai paesi di trarre vantaggio - ad esempio - dalle esperienze positive riguardanti il miglioramento dei sistemi di gestione dell'acqua o l'introduzione di un approccio integrato alla gestione delle risorse idriche (come ad esempio la direttiva quadro UE sull'acqua in quanto modello di gestione delle risorse idriche all'interno dei bacini fluviali), il che riguarda anche il contesto transfrontaliero.

- Gestione in base alla domanda

Con il miglioramento delle condizioni di vita e con l'emergere di nuove aspirazioni sociali, la domanda di acqua aumenta praticamente in tutto il mondo. Molti paesi in via di sviluppo stanno passando da una gestione basata sull'offerta ad una basata sulla domanda. Tale situazione può essere descritta con l'immagine della "scala della gestione delle risorse idriche": se il livello della domanda e della concorrenza è basso, ossia se l'accesso è relativamente facile, il costo è ridotto e il sistema tecnico ed istituzionale è relativamente semplice. Un aumento della domanda (più persone per unità di flusso) determina in un primo momento l'introduzione di misure tecniche per aumentare la fornitura, il che corrisponde ad un intervento di gestione dell'offerta. Un ulteriore aumento della domanda darebbe luogo a una concorrenza tra i vari settori e a problemi ambientali. Tali difficoltà a livello di gestione non possono essere affrontate soltanto mediante misure tecniche sul fronte dell'offerta. Esse richiedono anche l'applicazione di strategie di gestione che tengano conto della domanda. Gradualmente, diventa inevitabile "ottimizzare" l'impiego dell'acqua, il che richiede l'elaborazione di adeguati accordi istituzionali.

L'integrazione delle misure basate sull'offerta con quelle basate sulla domanda implica un sostegno per il potenziamento delle capacità. È necessario sviluppare le competenze in diversi settori. Ciò riguarda ad esempio i fattori che influenzano la domanda e le ripercussioni ambientali per i diversi gradini delle scala.

In una situazione caratterizzata da un aumento della domanda, la sfida consiste nel ridurre la domanda aumentando nel contempo la produzione (per unità di acqua). Ciò significa attribuire un valore all'acqua per tutti i suoi impieghi e cominciare ad applicare un prezzo ai servizi idrici, imponendo sanzioni o tariffe per gli atti di degrado dell'acqua. Un'efficace gestione della domanda implica inoltre la protezione delle risorse idriche e il reimpiego dell'acqua. Le decisioni riguardanti la determinazione dei prezzi non dovrebbero tener conto soltanto del recupero dei costi per i servizi, bensì anche dei necessari costi riguardanti la protezione dell'ambiente dai rifiuti all'inquinamento (il cosiddetto principio del "chi inquina paga"). Tuttavia, sebbene sia necessario recuperare i costi al fine di pagare la fornitura e il trattamento dell'acqua, è anche importante soddisfare le esigenze di base dei poveri e delle categorie vulnerabili elaborando strutture tariffarie e sistemi di raccolta adeguati. Essendo il problema del prezzo una questione delicata, è necessario sviluppare dei meccanismi trasparenti di determinazione del prezzo con la partecipazione degli utenti, l'introduzione di adeguati incentivi e l'applicazione graduale dei nuovi regimi tariffari.

- Ampliare la base delle conoscenze

La base delle conoscenze riguardanti l'acqua e i rifiuti e la gestione efficiente, equa e sostenibile degli stessi nei paesi in via di sviluppo deve essere ampliata in diversi settori, tenendo conto delle problematiche politiche, dei sistemi di gestione e delle tecnologie. Tale attività può trarre spunto dalle proficue esperienze di cooperazione internazionale nel settore della scienza e della tecnologia. Uno dei problemi principali consiste nello sviluppare dei concetti che consentano di attuare a livello pratico i principi di sviluppo sostenibile delle risorse idriche, senza trascurare i problemi sociali e di equità. Anche gli approcci innovativi (ad esempio quelli riguardanti la gestione della domanda e il risanamento ambientale) meritano una particolare attenzione. Attraverso un maggiore impegno in termini di applicazione dei risultati della ricerca, delle conoscenze e degli approcci innovativi (mediante il potenziamento delle capacità e la comprensione) vi sono buone probabilità di ottenere risultati tangibili.

Le nuove priorità riguardanti i programmi di ricerca basati sulla collaborazione (come ad esempio il programma INCO - vedi allegato 3), il cui obiettivo è affrontare con determinazione il problema della transizione verso la sostenibilità, verranno definite mediante un dialogo e un'interazione costante con le istituzioni partner, tenendo conto dei risultati del dibattito internazionale. Viste le sfide future, sarà necessario dare la massima priorità agli approcci integrati e interdisciplinari, nonché alla ricerca sui sistemi. In tale contesto, sarà essenziale sviluppare e divulgare, in collaborazione con i partner dei paesi in via di sviluppo, le conoscenze richieste per rispondere alle nuove aspirazioni delle società, in particolare quelle dei gruppi vulnerabili e più svantaggiati. La conoscenza generata dalla ricerca deve contribuire a formulare delle alternative, definendo una gamma di stili di vita sostenibili e di tipi di impiego dell'acqua e promuovendo adeguati incentivi e strategie normative.

- Coordinamento

È necessario rafforzare a livello regionale e internazionale la collaborazione tra i donatori bilaterali e multilaterali e le organizzazioni internazionali nel settore delle risorse idriche. In tale contesto, il gruppo informale di esperti dell'acqua CE/Stati membri UE può continuare a guidare lo sviluppo di una politica e la sua applicazione in maniera coordinata. Un importante problema è rappresentato dalla complementarità: la Comunità europea invita i donatori a intensificare il coordinamento al fine di garantire una maggiore complementarità e migliorare l'efficacia degli aiuti. Gli altri interventi riguardano la collaborazione con la Banca mondiale e i paesi in via di sviluppo nel quadro delle strategie nazionali e settoriali e dei programmi di riduzione della povertà il cui obiettivo è garantire che venga attribuita la dovuta priorità al problema dell'acqua mediante la formulazione di un approccio integrato.

Si raccomanda una maggiore collaborazione con il partenariato globale per l'acqua, in particolare nell'ambito dei suoi interventi per la creazione di reti nei paesi in via di sviluppo, con il consiglio di collaborazione in materia di approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie, con le agenzie dell'ONU come ad esempio la FAO (per l'acqua e le derrate alimentari), con i programmi della Convenzione, con la società civile e le ONG impegnate nella promozione dei servizi gestiti a livello locale, e con il settore privato. Il coordinamento tra i donatori riveste una particolare importanza per la gestione delle acque frontaliere.

La CE dovrebbe svolgere un ruolo attivo, in stretto coordinamento con gli Stati membri dell'UE (non solo le amministrazioni nazionali, ma anche il settore privato e la società civile), nei preparativi in vista del vertice mondiale del 2002 sullo sviluppo sostenibile e del 3° forum mondiale sull'acqua previsto per il 2003.

4.3. Interventi associati all'acqua e ai suoi diversi impieghi

I settori critici illustrati al punto 4.1, che meritano un'attenzione politica prioritaria e per i quali è necessario mobilitare tutte le fonti di finanziamento (pubblico e privato) [26], riuniscono i diversi tipi di impiego dell'acqua nell'ambito di un quadro integrato per la gestione delle risorse idriche. Segue una descrizione delle relative strategie future in una prospettiva locale e nazionale. La sezione successiva illustra il quadro della cooperazione regionale (acque transfrontaliere) e il rapporto tra risorse idriche e i problemi globali critici legati ai cambiamenti climatici e al commercio.

[26] Raccomandazioni d'intervento per la mobilitazione delle risorse finanziarie, Conferenza internazionale sull'acqua dolce, Bonn, dicembre 2001

- Approvvigionamento idrico e misure igienico-sanitarie

L'obiettivo, fissato in occasione del decennio internazionale dell'acqua, di "garantire a tutti l'accesso all'acqua e alle strutture igienico-sanitarie" non è ancora stato raggiunto. Come accennato all'inizio del presente capitolo, l'espansione dell'offerta di acqua pulita e dei servizi igienico-sanitari, finalizzata a soddisfare le esigenze delle popolazioni più povere e di quelle prive di servizi adeguati, viene considerata come un'area prioritaria di sostegno.

Per raggiungere tale sostegno è necessario sottolineare l'esigenza di una serie di interventi aggiuntivi: miglioramento delle capacità di gestione e manutenzione, con una maggiore partecipazione da parte dei consumatori; ridurre le perdite d'acqua e gli sprechi; introdurre, ove possibile, dei sistemi di risparmio e di reimpiego dell'acqua; salvaguardare gli interessi dei poveri in sede di definizione delle tariffe dei servizi idrici; introdurre degli incentivi per tutelare la qualità dell'acqua a livello locale, ivi compresa la protezione dei pozzi e la presenza di adeguati impianti di immagazzinamento.

In tale contesto, è necessario sottolineare due urgenti priorità riguardanti le risorse idriche [27]:

[27] Quadro d'azione, Partenariato globale per l'acqua

Ampliare la rete di servizi igienico-sanitari e promuovere l'educazione nel campo dell'igiene

Le misure igienico-sanitarie sono un settore trascurato, il cui terribile impatto sulla salute deve essere posto in risalto ed affrontato. Il miglioramento dei comportamenti in materia di igiene e le misure riguardanti il risanamento ambientale e l'approvvigionamento idrico devono essere definiti come elementi fondamentali dei programmi per la salute pubblica, ad esempio attraverso la sensibilizzazione, nelle comunità a basso reddito, alla correlazione tra malattie e mancanza di igiene.

Inoltre, è necessario un attento esame delle alternative tecniche, riguardante i rischi per la salute, le abitudini e le tradizioni prevalenti, l'accettabilità, le attuali pratiche e conoscenze, i costi, il possesso degli impianti e il quadro normativo. Esistono nuovi approcci promettenti che meritano di essere divulgati, come ad esempio la sanificazione ambientale [28]. I piccoli impianti di circolazione continua possono essere adeguati in base alle condizioni economiche e alla capacità di gestione (mentre con i sistemi sofisticati che utilizzano le tubazioni ciò non è possibile) generando enormi vantaggi (minore impatto ambientale e risparmio di acqua).

[28] Definizione nell'allegato 1 - Glossario

Affrontare la sfida dell'urbanizzazione

La rapida urbanizzazione in corso in tutti i paesi in via di sviluppo sta esercitando una crescente pressione sulle riserve idriche comunali, sui sistemi di scolo e le strutture igienico-sanitarie, ivi compresi i servizi fognari. In tale contesto il messaggio principale è garantire alla maggior parte della popolazione urbana la fornitura di acqua pulita mediante la creazione di una rete di condutture principali e di un sistema fognario con condutture è troppo costoso e che qualsiasi strategia rivolta alle popolazioni povere nelle zone urbane deve offrire delle soluzioni a basso costo, basandosi sulle capacità degli utenti locali. Un altro messaggio importante è che la mancata tutela della qualità dell'acqua nei bacini idrografici urbani crea un crescente pericolo per la salute della popolazione urbana.

- Acqua per il cibo: raggiungere la sicurezza idroalimentare

Garantire la sicurezza alimentare a livello domestico, locale e nazionale rappresenta un elemento essenziale degli interventi di riduzione della povertà. Vi è uno stretto rapporto tra sicurezza alimentare e disponibilità delle risorse idriche, essendo gran parte delle risorse di acqua dolce a livello mondiale destinato all'agricoltura irrigua; ciò vale anche per l'allevamento del bestiame e per le attività ittiche e di acquacoltura. Promuovere un giusto impiego e una sana cultura dell'acqua ai fini alimentari significa privilegiare le strategie di efficienza idrica su scala ridotta e applicare le tecnologie per un impiego efficiente dell'acqua (raccolta dell'acqua piovana, piccoli impianti di irrigazione a goccia). La vulnerabilità delle colture di fronte alla siccità e alle inondazioni rappresenta un altro elemento importante delle politiche in campo idrico. Inoltre, è necessario promuovere delle pratiche agricole valide dal punto di vista ambientale che riducano al minimo l'impiego delle sostanze chimiche al fine di evitare la contaminazione delle acque in caso di uso o immagazzinamento improprio di tali sostanze.

Oltre a riconoscere le conseguenze della produzione alimentare urbana (e periurbana) delle popolazioni povere che vivono in città, gli interventi volti a promuovere la sicurezza alimentare nelle aree rurali povere dovrebbero introdurre una diversificazione delle attività di sostentamento abbinata a tecniche di risparmio dell'acqua (ad esempio i sistemi agricoli basati sull'acqua piovana, i quali producono effetti positivi in termini di sostenibilità ambientale, attraverso la riduzione delle emissioni di metano) e a sistemi di gestione più sostenibili (ad esempio tecniche di irrigazione che massimizzino la produttività per unità d'acqua, le pratiche agricole specifiche nelle zone aride capaci di ridurre il processo di salinizzazione, ecc.). Un tale approccio creerebbe nuove opportunità di guadagno per le categorie più povere, alleviando nel contempo la pressione sulle scarse risorse idriche.

- Proteggere e ripristinare le risorse idriche e gli ecosistemi

L'eccessivo sfruttamento delle risorse idriche per soddisfare le esigenze umane può avere conseguenze disastrose sull'habitat naturale. Dal punto di vista della gestione delle risorse idriche ciò significa tenere in debita considerazione le esigenze idriche e la protezione degli ecosistemi acquatici. I corpi d'acqua e in particolare le zone umide sono estremamente ricchi di biodiversità e assumono spesso un'importanza cruciale per le popolazioni più povere; le strategie di gestione dovrebbero riconoscere l'importanza di tali risorse. Inoltre, la capacità di autopurificazione e degli ecosistemi acquatici sani è un elemento importante per l'impiego sostenibile, nel lungo termine, delle risorse idriche. L'esperienza in Europa dimostra ad esempio che tutte le parti che si affacciano su un bacino fluviale traggono vantaggio dall'equilibrio degli ecosistemi acquatici in quanto possono ridurre gli interventi di trattamento dell'acqua per uso potabile e per altri impieghi umani.

È essenziale trovare un equilibrio tra le esigenze umane e il valore intrinseco degli ecosistemi a tutti i livelli della gestione delle risorse idriche. Sono necessari interventi specifici per promuovere la protezione degli ecosistemi affinché l'eccessivo sfruttamento o l'inquinamento non compromettano le riserve di acqua dolce. È opportuno garantire la funzionalità dei principali sistemi ecologici ed evitare che la scomparsa delle specie, degli habitat e della biodiversità non porti ad una totale estinzione delle risorse come ad esempio quelle ittiche.

Il degrado delle acque di superficie e di quelle sotterranee nelle zone rurali e urbane rende ancora più impellente l'esigenza di affrontare le cause del crescente inquinamento idrico, oltre che di mitigarne gli effetti. Appare pertanto opportuno dare un maggiore sostegno agli interventi di riduzione dell'inquinamento [29] piuttosto che a quelli di risanamento.

[29] Definizione nell'allegato 1 - Glossario

- Impiego sostenibile dell'acqua per l'energia e l'industria

Nel settore energetico è necessario integrare nei piani di gestione delle risorse idriche lo sviluppo dei sistemi idroelettrici, in particolare per garantire un impiego razionale dell'acqua per la produzione di energia, essendo tale attività subordinata alla disponibilità di acqua. L'interesse dei donatori nei progetti che prevedono la costruzione di grandi dighe è in calo, ad eccezione degli impianti competitivi e a basso costo e di quelli il cui impatto ambientale e sociale appare accettabile; gli impianti idroelettrici di piccole e medie dimensioni rappresentano spesso una soluzione sostenibile alle esigenze energetiche, ad esempio nelle zone montagnose con poche altre risorse energetiche [30]. È inoltre necessario investire nelle fonti energetiche rinnovabili per garantire, ove ciò risulti praticabile, il pompaggio dell'acqua, il trattamento delle acque reflue e la desalinizzazione.

[30] Commissione mondiale sulle dighe: Relazione finale, novembre 2000.

Oltre ad essere un importante consumatore di acqua, l'industria è anche una delle principali fonti di inquinamento, dal momento che gran parte delle acque reflue vengono scaricate senza alcun trattamento nei corsi d'acqua. Le industrie di grandi e piccole dimensioni contribuiscono all'inquinamento delle acque superficiali e di quelle sotterranee. La presenza di tecnologie per lo smaltimento di tutti i tipi di rifiuti liquidi e solidi, basate sul principio dell'efficacia dei costi e della sostenibilità ecologica, rappresenta un'esigenza fondamentale. È inoltre necessario investire nei sistemi di gestione dell'inquinamento.

- Gestione dei pericoli derivanti dall'acqua e delle aree costiere

Un altro aspetto importante nell'ambito della pianificazione delle risorse idriche consiste nei pericoli provocati dalle inondazioni e dalla siccità e nella mitigazione dei loro effetti. La gestione delle inondazioni presuppone un intervento all'interno dell'intero bacino fluviale, ivi comprese le aree a monte e a valle, nonché nella zona costiera e nelle aree marine adiacenti. Le misure atte a prevenire e a mitigare gli effetti delle inondazioni comprendono i sistemi di allarme, la costruzione di strutture protettive, la creazione di impianti di stoccaggio, nonché interventi non strutturali come ad esempio la pianificazione in materia di assetto territoriale. Tra le misure finalizzate a ridurre gli effetti della siccità figurano i sistemi di allarme precoce e di intervento, l'efficiente gestione degli interventi di soccorso, ivi compresa la fornitura di acqua potabile e di aiuti alimentari, il miglioramento dei sistemi di stoccaggio dell'acqua e dei generi alimentari e la promozione di mezzi di sostentamento alternativi nelle regioni esposte alla siccità.

La cattiva gestione, l'eccessivo sfruttamento e l'inquinamento delle risorse idriche producono un impatto sulle aree di scarico, sui delta, sulle zone costiere e sui relativi ecosistemi marini. Una gestione integrata delle risorse idriche all'interno di un bacino fluviale dovrebbe comprendere anche la gestione della zona costiera.

4.4. Principali sfide a livello globale

La crescente penuria di risorse idriche ha posto in evidenza un serie di problemi globali e di lungo termine: la gestione delle acque comuni finalizzata a promuovere la cooperazione regionale ed evitare i conflitti; l'impatto dei cambiamenti climatici e il conseguente aumento del rischio di eventi estremi e di esaurimento delle risorse; la globalizzazione del commercio mondiale, ivi compresi i prodotti capaci di produrre un impatto sulla gestione dell'acqua.

- Gestione delle acque transfrontaliere e prevenzione dei conflitti

La prevenzione dei conflitti per l'acqua deve basarsi sulla cooperazione e sulla condivisione dei vantaggi economici e ambientali, nonché delle risorse. Quando l'azione di uno Stato determina una riduzione delle risorse idriche in un altro Stato, si crea una situazione di potenziale conflitto per la distribuzione dell'acqua all'interno del bacino. Inoltre, la stessa legittimità dello Stato è minacciata qualora esso non riuscisse a far fronte alle esigenze di base della vita umana. In risposta a una tale situazione, i leader politici potrebbero tentare di soffocare il dissenso interno o dirigere lo scontento contro i paesi limitrofi.

La cooperazione in materia di risorse idriche transfrontaliere richiede una crescente apertura nei rapporti tra le parti a valle e a monte e lo sviluppo di nuovi partenariati. In tale contesto, vi è un crescente riconoscimento dei principi di gestione sostenibile delle risorse idriche, come ad esempio l'esigenza di nuovi accordi istituzionali, un maggiore decentramento e il rispetto del fabbisogno idrico dell'ambiente. Conformemente alla raccomandazione contenuta nella comunicazione sulla prevenzione dei conflitti e all'importanza da essa attribuita alla cooperazione regionale nell'ambito della politica di sviluppo, la CE dovrebbe pertanto contribuire a migliorare la struttura di gestione al fine di garantire il miglior impiego possibile dell'acqua e promuovere la cooperazione nella gestione dei sistemi idrici comuni transfrontalieri. È necessaria un'assistenza per sviluppare accordi di cooperazione efficaci e per garantire il coordinamento degli aspetti riguardanti la qualità e la quantità delle risorse idriche e dei relativi rapporti socioeconomici e politici. Come sottolineato precedentemente, tale sostegno può avvalersi dell'esperienza acquisita dall'UE in materia di gestione dell'acqua.

Il sostegno alla sicurezza idrica è particolarmente importante laddove le persone colpite sono quelle più povere. Tale sostegno comprende gli interventi finalizzati a ridurre i pericoli per la sostenibilità degli accordi sui bacini fluviali e la promozione del dialogo riguardante la cooperazione nell'intero bacino in settori come la condivisione delle informazioni, il potenziamento delle capacità e il trasferimento delle tecnologie; la cooperazione dovrebbe concentrarsi sugli obiettivi e i benefici realizzabili piuttosto che limitarsi esclusivamente alle controversie riguardanti i diritti e i sistemi di ripartizione. È infine opportuno promuovere la cooperazione tra le comunità rivierasche per quanto riguarda le misure di preparazione alle inondazioni e di riduzione degli effetti delle grandi inondazioni.

- Conseguenze dei cambiamenti climatici sull'accesso all'acqua da parte dei poveri

Il problema dei cambiamenti climatici rappresenta uno degli aspetti riguardanti l'acqua che meritano un approccio a livello globale. L'inattesa intensificazione del ciclo idrologico e i conseguenti cambiamenti nei fenomeni precipitativi e di evapotraspirazione produrrà un impatto sulle condizioni di vita degli esseri umani e sull'ambiente. Secondo le previsioni basate sui modelli, assisteremo a un'estremizzazione delle siccità e delle inondazioni di tipo stagionale o cronico, con conseguente aumento dei problemi riguardanti l'accesso all'acqua accompagnati da potenziali e notevoli flussi migratori. Il degrado del suolo, la siccità e la desertificazione determinano un abbassamento del livello dei fiumi, dei laghi e delle falde acquifere, riducendo la quantità e la qualità di riserve di acqua dolce. In base ad una relazione presentata dall'IPCC [31], i cambiamenti più importanti si manifesteranno alle latitudini più basse, ossia quelle caratterizzate da una maggiore densità demografica. Nelle regioni aride potrà verificarsi un aumento dell'aridità, rendendo ancora più difficile la vita di alcune delle popolazioni più povere del mondo. Analogamente, le popolazioni più esposte alle inondazioni spesso vivono su terreni marginali. Gli effetti delle inondazioni e degli straripamenti sono particolarmente gravi nelle zone depresse, ivi compresi i numerosi piccoli Stati insulari in via di sviluppo.

[31] Ultima relazione del gruppo intergovernativo di esperti in materia di cambiamenti climatici, IPCC, 2001.

L'esigenza di garantire un accesso equo all'acqua risulterà ancora più urgente laddove si registrerà una maggiore penuria d'acqua. Il miglioramento della gestione delle risorse idriche, in particolare nelle zone irrigue, negli acquitrini e nelle zone umide, contribuirà a mitigare gli effetti dei cambiamenti climatici. I paesi partner avranno bisogno di assistenza, attraverso interventi di ricerca e di rafforzamento delle capacità, per potersi meglio adeguare alle conseguenze negative, le quali richiedono a loro volta una pianificazione a lungo termine. Il contesto regionale rappresenterà probabilmente il quadro più adeguato per l'integrazione delle tematiche riguardanti la variabilità e i cambiamenti climatici con gli altri aspetti della gestione delle risorse idriche.

- Impatto delle attività commerciali sulla gestione delle risorse idriche

La liberalizzazione dell'economia mondiale - nota anche come globalizzazione - ha una serie di implicazioni per le importazioni ed esportazioni di prodotti agricoli. Solo recentemente si è cominciato ad analizzare le interconnessioni tra commercio internazionale e sicurezza alimentare e idrica, in particolare laddove sono in gioco gli interessi dei poveri. Molti paesi hanno tradizionalmente considerato l'autosufficienza alimentare come un importante obiettivo strategico e nel perseguire tale obiettivo hanno utilizzato le loro preziose risorse idriche. Altri paesi hanno invece puntato a promuovere le esportazioni di prodotti agricoli industriali per stimolare la crescita economica. A tal fine essi hanno sviluppato le culture ad elevato consumo idrico, con il conseguente eccessivo sfruttamento delle risorse idriche o l'inquinamento delle stesse attraverso gli effluenti industriali. Risanare questi danni ambientali può risultare costoso. Nelle zone caratterizzate da una penuria di acqua è necessario riservare una maggiore attenzione al consumo dell'acqua e alla protezione dell'ambiente nell'ambito del dibattito sulle politiche agricole e industriali.

Per alcuni paesi, importare "acqua virtuale" sotto forma di colture ad elevato impiego di acqua potrebbe rappresentare un metodo più pratico ed economico per garantire la sicurezza alimentare nazionale che coltivarle a livello locale. Tuttavia, tutte le politiche varate dai singoli paesi per realizzare i propri obiettivi di sicurezza idrica alimentare dovrebbero tener conto delle esigenze dei poveri, soprattutto di chi pratica l'agricoltura di sussistenza e, non potendo permettersi di acquistare generi alimentari, può essere colpito negativamente da una politica di sicurezza alimentare che altera il quadro economico, impedendogli di far fronte alle proprie esigenze di sostentamento. L'apertura dei mercati può permettere un maggior flusso di cereali e migliorare il rendimento di taluni agricoltori, producendo in tal modo un impatto positivo sulle loro condizioni di vita. Tuttavia, essa può anche tradursi in una maggiore pressione sul suolo e sulle risorse idriche, con ripercussioni negative per le altre categorie e per le prospettive nazionali di lungo termine riguardanti la sicurezza alimentare generale. Questo aspetto merita maggiori approfondimenti e la CE potrebbe mettere a disposizione la propria esperienza per una migliore comprensione delle diverse implicazioni dei differenti approcci alla sicurezza idrica e alimentare, tenendo conto anche delle politiche commerciali.

4.5. Partenariato strategico per l'acqua

Basandosi sui risultati della conferenza internazionale di Bonn sull'acqua dolce (dicembre 2001), la Commissione intende sostenere lo sviluppo di un'iniziativa UE per affrontare alcuni dei problemi prioritari riguardanti l'acqua e lo sviluppo.

A Bonn, i ministri di 22 paesi africani hanno formulato una dichiarazione comune in cui individuavano l'acqua come la principale risorsa naturale del continente. Inoltre, essi hanno annunciato la creazione di un forum ministeriale regionale africano sull'acqua e una conferenza inaugurale sull'acqua che riunirà i vari ministri africani nella primavera del 2002. Uno degli obiettivi dichiarati del forum è migliorare la gestione integrata delle risorse idriche transfrontaliere e utilizzare la cooperazione in campo idrico (ivi compresa la gestione dei bacini fluviali) come base per una maggiore unione tra i paesi. I ministri hanno invitato i partner internazionali a sostenere tale processo nell'ambito del nuovo partenariato per lo sviluppo dell'Africa.

Verrà riservata una particolare attenzione ai problemi riguardanti la gestione delle acque transfrontaliere e ai necessari accordi tra i paesi rivieraschi che si affacciano sui principali bacini fluviali internazionali. Sono possibili anche accordi di gemellaggio tra le comunità fluviali europee ed africane per lo scambio di esperienze e per canalizzare gli interventi di sostegno a favore di bacini sperimentali specifici.

Il processo dovrebbe essere guidato dai paesi beneficiari. L'intervento dell'UE potrebbe prevedere una serie di azioni coordinate nell'ambito del programma di sviluppo CE unite a iniziative di finanziamento bilaterali da parte degli Stati membri basate sui normali meccanismi di finanziamento e sulle attuali procedure.

Gli interventi UE dovrebbero essere gestiti in coordinamento con quelli delle agenzie dell'ONU, dei donatori multilaterali e bilaterali e dei partenariati internazionali. Il partner iniziale del forum ministeriale africano sull'acqua sarebbe il PNUA.

Le parti interessate verrebbero invitate a partecipare attivamente all'elaborazione e alla successiva attuazione di tale iniziativa. Tra esse figurano l'industria idrica, incaricata di sviluppare nuovi approcci in materia di finanziamento, possesso e gestione dei progetti per le infrastrutture idriche, nonché i rappresentanti della società civile e delle ONG con una sufficiente esperienza nel settore dell'acqua e dello sviluppo.

5. Conclusioni

Il problema mondiale della crescente penuria di acqua e del progressivo degrado della sua qualità è particolarmente acuto nei paesi in via di sviluppo, dove è essenziale garantire un accesso equo e sostenibile all'acqua pulita per tutti i suoi impieghi, riservando una particolare attenzione alle esigenze di base delle popolazioni povere.

L'intera comunità di donatori deve unire i propri sforzi per aiutare i paesi partner a trovare delle soluzioni a tale problema. Ciò richiede un maggior impegno per lo sviluppo e l'attuazione di politiche in campo idrico che consentano di migliorare l'equità, l'efficienza e l'efficacia della gestione delle risorse idriche. Gli interventi finalizzati ad alzare il livello del dibattito politico sull'acqua nell'ambito delle iniziative per lo sviluppo dovrebbero essere coordinate in particolare a livello UE, sfruttando l'attuale intensa collaborazione. Come illustrato nella sezione 4.5, il vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile offre l'opportunità di promuovere un'iniziativa nel settore delle risorse idriche basandosi sui risultati della conferenza di Bonn sull'acqua dolce.

Per i paesi e le regioni partner, ciò significa inserire il tema dell'acqua nel dibattito politico come componente essenziale delle strategie di riduzione della povertà e garantire che all'interno delle politiche riguardanti la sanità e l'istruzione si tenga debitamente conto dei servizi idrici e igienico-sanitari nell'ambito dei servizi di base destinati all'intera popolazione. Per far fronte a tali sfide è necessario promuovere il buon governo e le riforme politiche e settoriali. Gli interventi di sensibilizzazione, di rafforzamento delle istituzioni e di potenziamento delle capacità sono fondamentali per sostenere le attività di pianificazione e il processo decisionale, garantendo nel contempo la partecipazione di tutte le parti interessate e il diretto coinvolgimento delle stesse nelle politiche e nelle strategie.

A livello di Comunità europea, tale attività di sviluppo della politica deve basarsi sull'integrazione della gestione delle risorse idriche nelle priorità descritte nella presente comunicazione, mediante l'applicazione di un quadro per la "gestione integrata delle risorse idriche".

Il raggiungimento di tali obiettivi presuppone l'adozione di una nuova filosofia che riconosca che tutti i consumatori di acqua hanno una responsabilità e che applichi concretamente un approccio integrato nel quale tutti gli attori collaborano come partner integrando la gestione dell'acqua con quella delle risorse idriche e combattendo l'inquinamento idrico. La transizione verso un approccio sostenibile in materia di impiego dell'acqua richiede le seguenti azioni: introduzione di nuove norme sociali; riconoscere l'esigenza di dare un valore all'acqua sottolineando quanto sia preziosa in tutti i suoi impieghi; cercare soluzioni innovative che risultino sostenibili nel lungo termine e riconoscano che ciascun problema richiede una soluzione distinta.

È necessario agire, elaborando nella maggior parte dei casi nuovi approcci, per far fronte alle urgenti priorità di lungo termine riguardanti l'erogazione dei servizi idrici, ampliare la rete di strutture igienico-sanitarie e promuovere l'educazione in campo igienico, risolvere i problemi dell'urbanizzazione, garantire la sicurezza idrico-alimentare, proteggere gli ecosistemi acquatici e gestire le inondazioni. Gli interventi di prevenzione dei conflitti e di rafforzamento della pace, i quali figurano tra le priorità politiche dell'UE, comprendono anche la gestione equa e sostenibile delle risorse naturali comuni, come ad esempio l'acqua.

Grazie alle sue esperienza e risorse, l'UE può svolgere un ruolo importante nell'ambito di tutte queste attività. È necessarie sviluppare e promuovere le migliori pratiche, in stretto coordinamento con gli Stati membri dell'UE e con le organizzazioni internazionali, i partenariati e le reti, per garantire il massimo livello di complementarità e massimizzare l'effetto dell'intervento comunitario. Tali pratiche possono avvalersi dell'esperienza acquisita dall'UE nell'ambito della gestione dei propri bacini fluviali, della vasta gamma di approcci sviluppati dall'Europa in materia di gestione delle risorse idriche e della ricerca promossa dalla CE.

La presente comunicazione intende fornire un quadro di riferimento per il dibattito e gli interventi necessari a garantire la sicurezza idrica, in termini quantitativi e qualitativi, a tutte le popolazioni nel mondo, oggi e in futuro.