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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN LA GESTION DE L'EAU DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT: POLITIQUE ET PRIORITÉS DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE L'UE {SEC(2002)288}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN LA GESTION DE L'EAU DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT: POLITIQUE ET PRIORITÉS DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE L'UE

TABLE DES MATIÈRES

1. Les défis à relever dans le domaine de l'eau et du développement

1.1. La situation de l'eau douce dans les pays en développement

1.2. Le débat international

1.3. Objectifs internationaux

2. La Coopération au développement de la Communauté européenne dans le domaine de l'eau

2.1. Stratégies et activités actuelles dans le domaine de l'eau

2.2. L'eau: un volet prioritaire de la politique de développement de la CE

3. L'eau dans les politiques de développement des états membres de l'UE et d'autres acteurs

3.1. États membres de l'UE

3.2. Coordination et complémentarité

3.3. Organisations et partenariats internationaux

3.4. Le rôle de la CE: dialogue politique, coopération au développement et commerce

4. Pour aller de l'avant

4.1. Un engagement politique plus soutenu

4.2. Mise en pratique de la gestion intégrée des ressources en eau

4.3. Une action englobant toutes les utilisations de l'eau

4.4. Les défis majeurs à relever au niveau mondial

4.5. Un partenariat stratégique pour l'eau

5. Conclusions

ANNEXE : SEC(2002)288

Résumé

La présente communication oriente la politique de soutien de la Communauté européenne à la gestion des ressources en eau dans les pays en développement, en vue de la réalisation des principaux objectifs de développement inscrits dans le traité instituant la Communauté européenne - réduction de la pauvreté, développement économique et social durable, intégration des pays en développement dans l'économie mondiale.

Assurer à tous, aujourd'hui et demain, de l'eau et des services d'assainissement dans les pays en développement, représente un défi de taille, qui doit être relevé dans le cadre élargi d'une gestion durable et intégrée des ressources en eau (prenant notamment en considération les aspects naturels des systèmes aquatiques, les différentes utilisations de l'eau dans tous les secteurs de l'économie et à toutes les fins, le cadre institutionnel pour la gestion d'une ressource limitée, les variations dans l'espace des ressources et de la demande et la pollution de l'eau). Un des objectifs de la présente communication est de mettre en évidence où et comment les politiques qui ont trait à l'eau et au développement s'intègrent dans les priorités de développement de la CE. Elle souligne la nécessité de considérer la gestion des ressources hydriques comme un problème commun à tous les secteurs, à inscrire normalement dans la plupart des politiques de développement définies par la Communauté pour lutter contre la pauvreté.

Ce rapport s'inscrit dans un contexte qui voit la communauté internationale toujours plus attentive au problème de l'eau et, partant, toujours plus consciente de la nécessité urgente d'assurer la sécurité de l'eau au niveau mondial et d'affronter la gestion de cette ressource suivant une approche holistique, facteur clé d'un développement durable. Cette communication fait ainsi écho aux récentes recommandations de la Conférence internationale sur l'eau douce de Bonn, appelant à agir, et s'attache à promouvoir la mise en place d'une initiative de l'UE, qui devrait former un point capital de l'ordre du jour du Sommet mondial sur le développement durable.

La communication présente une approche globale intégrée, applicable à tous les aspects de la gestion des ressources hydriques et à tous les utilisateurs d'eau. La ligne directrice pour l'orientation de la politique est la construction de stratégies reposant sur les principes-cadre d'une gestion intégrée des ressources en eau. En outre, les actions clés à développer se concentrent sur l'alimentation en eau et l'assainissement, sur la gestion des eaux transfrontalières et sur la coordination et l'intégration intersectorielles.

L'approche stratégique visant à assurer la durabilité de l'accès aux ressources hydriques et de leur gestion intègre des problèmes sectoriels et transversaux et englobe tous les aspects d'un développement durable. La durabilité sur le plan économique, social et environnemental requiert l'application d'une gestion axée sur la demande, comportant une évaluation de toutes les utilisations de l'eau. Une gestion au niveau des bassins versants, une participation de tous les acteurs intéressés (et en particulier des femmes), à chaque stade du processus de décision, et un échange d'expertise et d'informations auront pour effet de favoriser la durabilité institutionnelle et la prévention des conflits.

Un engagement politique et une appropriation des décisions par les parties concernées sont indispensables pour assurer un accès aux ressources hydriques et une gestion de l'eau durables dans les pays en développement. Ce sont là des conditions essentielles pour une cogestion de la coopération communautaire au développement. La présente communication recommande en outre un certain nombre de lignes d'action face aux défis globaux liés à l'eau (atténuation des effets des changements climatiques, impact de la mondialisation du commerce, coopération régionale). La coopération à long terme avec les pays en développement dans ces domaines ayant trait à l'eau aura des conséquences bénéfiques sur le développement durable et la réduction de la pauvreté au niveau mondial.

1. Les défis à relever dans le domaine de l'eau et du développement

1.1. La situation de l'eau douce dans les pays en développement

L'eau douce est une ressource limitée et précieuse, essentielle à la vie, à l'activité économique productive et à l'environnement même. Aucune stratégie de lutte contre la pauvreté ne peut ignorer les besoins vitaux d'eau des populations et la nécessité d'assurer une gestion équitable et durable de cette ressource essentielle, dans l'intérêt de l'ensemble de la société. C'est là une considération d'une importance cruciale dont toute analyse des problèmes de l'eau qui se posent actuellement dans les pays en développement se doit de tenir compte. Des conditions sanitaires environnementales adéquates, en rapport étroit avec l'approvisionnement en eau, sont également essentielles pour la santé, la dignité et l'activité productive humaines.

À l'aube du nouveau millénaire, la liste des besoins qui attendent encore d'être satisfaits reste longue. En l'an 2000, 1,1 milliard de personnes (17% de la population mondiale) n'avaient pas accès à une source d'approvisionnement en eau sûre et 2,4 milliards (40%) ne disposaient pas de services d'assainissement adéquats. La majorité de ces personnes vivent en Afrique et en Asie. Et les besoins s'accroissent avec la rapide urbanisation en cours. À la périphérie des villes, seuls 18% des habitants sont raccordés à des canalisations d'eaux ménagères et 8% à un collecteur d'égouts [1]. Malheureusement, il arrive souvent que la population la plus pauvre doive payer l'eau - achetée à des marchands - plus cher que les habitants plus nantis qui reçoivent l'eau par canalisations à des tarifs subventionnés. Les pauvres urbanisés sont en outre plus exposés aux risques de maladie du fait de l'inadéquation des conditions sanitaires.

[1] Évaluation mondiale des conditions d'alimentation en eau et d'assainissement - Rapport 2000, Conseil de concertation OMS/UNICEF pour l'approvisionnement en eau et l'assainissement.

Une attention plus soutenue doit donc être portée à la gestion de l'eau au cours de tout processus de planification ou de programmation du développement visant à contribuer à la lutte contre la pauvreté, qui est un objectif fondamental de la politique de développement de la CE et des accords de coopération conclus avec les pays en développement.

La croissance de la population, la transformation des styles de vie et le développement économique déterminent partout une accentuation de la pression exercée sur les ressources hydriques mais plus particulièrement dans les pays en développement où l'utilisation de l'eau tend à augmenter à un rythme encore plus soutenu que la population. Dans bien des pays d'Afrique et d'Asie, la situation est compliquée par le fait que la disponibilité d'eau est soumise à d'importantes fluctuations saisonnières, et par l'existence de cycles périodiques de sécheresses et d'inondations [2]. D'ici à 2025, deux tiers de la population mondiale pourraient habiter dans des pays affectés par des problèmes d'eau.

[2] UN/SEI: Comprehensive Assessment of the Freshwater Resources of the World (Évaluation d'ensemble des ressources d'eau douce dans le monde-NU/Stockholm Environment Institute).

Les modifications d'ordre climatique sont, et continueront d'être, la cause de pressions additionnelles, qui affecteront le plus gravement les pays en développement et en particulier les pauvres de ces régions. Pour beaucoup de ces pays et communautés en développement, la capacité de faire face et de s'adapter à la variabilité et à l'évolution du climat jouera un rôle clé dans les stratégies de lutte contre la pauvreté et influera de façon décisive sur les perspectives générales de développement.

La sécurité de l'eau est essentielle pour les besoins domestiques mais une alimentation sûre en eau est aussi nécessaire pour l'agriculture, l'industrie, la production d'énergie etc. L'agriculture est le plus gros utilisateur d'eau; dans certains pays en développement, l'irrigation absorbe 80% de l'eau utilisée. Bien que la part de l'agriculture soit susceptible de décliner avec l'amélioration de la productivité de l'eau, l'utilisation de grandes quantités d'eau reste essentielle pour la production alimentaire, dans un monde encore caractérisé par une rapide expansion démographique.

La répartition de l'eau entre les différents utilisateurs suscitera ainsi de plus en plus de controverses. Une mauvaise gestion de l'eau (comportant par exemple le recours à des pratiques d'irrigation préjudiciables) peut porter à la sécheresse ou à la désertification. Dans ces circonstances, le fait qu'un grand nombre de fleuves, de lacs et de nappes aquifères souterraines importants traversent des frontières nationales est une source toujours plus préoccupante de conflits potentiels [3]. Le partage de ressources hydriques, situées en amont ou en aval, entre des pays ayant des objectifs de développement distincts et des capacités institutionnelles différentes pose inévitablement le problème de la prévention des conflits et demande un examen toujours plus approfondi.

[3] Au total, 261 bassins versants qui couvrent 45% de la surface de la Terre, accueillent 40% de sa population et drainent 80% de l'écoulement des eaux, traversent les frontières politiques de deux ou plusieurs pays (Aaron T. Wolf: Citeria for equitable Allocations: the Hearth of international Water Conflict [Critères pour une répartition équitable:le foyer du conflit international de l'eau].

L'activité humaine représente, elle aussi, une grave menace potentielle pour l'eau. Les activités industrielles et agricoles comportent l'utilisation de produits chimiques, qui aboutissent souvent dans les eaux de surface ou souterraines, soit par suite de leur déversement direct soit après un long stockage dans des conditions inappropriées. Dans les pays en développement, la plupart des déchets sont directement déchargés dans les cours d'eau, les lacs ou les eaux côtières, sans aucune forme de traitement. La baisse constante de la qualité de l'eau a de graves répercussions non seulement sur la disponibilité des ressources et sur la santé humaine mais aussi sur les écosystèmes vitaux.

1.2. Le débat international

Depuis quelques années, la question de l'eau et de sa gestion est de plus en plus à l'ordre du jour sur la scène internationale. De nouvelles préoccupations concernant les ressources hydriques sont venues s'ajouter au souci traditionnel d'assurer un approvisionnement en eau et des conditions sanitaires adéquats. Plusieurs événements majeurs sur le plan international ont contribué à l'émergence de cette nouvelle visibilité de l'eau, qui reflète l'ampleur et l'éventail croissants des préoccupations en question.

Au cours de la Décennie internationale de l'approvisionnement en eau potable et de l'assainissement (1980-1990), le double objectif prioritaire était de répondre aux besoins fondamentaux d'eau et de services d'assainissement des populations. La Conférence de Dublin de 1992 a mis l'accent sur la valeur économique de l'eau tout comme sur la nécessité d'adopter une approche participative et de reconnaître un rôle accru aux femmes dans la gestion des ressources en eau [4]. Le Sommet de Rio de Janeiro de 1992 [5] a fait un pas de plus, soulignant l'importance de l'eau pour la viabilité de l'environnement, dans l'immédiat comme dans un avenir lointain, et la nécessité de préserver les écosystèmes en traitant l'eau comme une ressource précieuse, sans compromettre la satisfaction des besoins humains fondamentaux en eau et en services d'assainissement. Face à cet élargissement de l'éventail des questions à prendre en considération dans le cadre d'une politique de l'eau, la nécessité d'adopter une approche intégrée pour la gestion des ressources hydriques s'est peu à peu imposée.

[4] Conférence internationale sur l'eau et l'environnement, Dublin, Janvier 1992.

[5] Agenda 21, chapitre 18.

Pour assurer une utilisation rationnelle et équitable de l'eau, il faut mettre fin aux politiques qui la considèrent comme une ressource illimitée et "gratuite". Comment estimer la valeur économique de l'eau, c'est là une question qui est encore controversée, surtout dans les pays en développement, où donner un prix à l'eau peut être une mesure impopulaire sur le plan politique, économique ou culturel. Là où le principe est désormais acquis, des débats sont en cours pour savoir comment arbitrer entre utilisations concurrentes et comment attribuer un prix à des services d'eau servant à des besoins humains fondamentaux.

Ces priorités et la nécessité de les affronter suivant une approche holistique ont été réaffirmées avec force en mars 2000, au deuxième Forum mondial sur l'eau de La Haye. À cette date, le thème de la raréfaction de l'eau et les pressions croissantes exercées sur cette ressource vitale et fragile en étaient venus à susciter un intérêt accru. Assurer la sécurité de l'eau [6] devenait l'objectif mondial dominant. Une "Vision pour l'eau, la vie et l'environnement" et un "Cadre de l'action", fruits d'un processus de consultation élargi, ont été présentés à ce forum, servant de base à une déclaration ministérielle. Le Cadre de l'action, développé par le Partenariat mondial sur l'eau, soulignait la nécessité d'entreprendre une action pour mobiliser les volontés politiques, pour rendre effective la gouvernance de l'eau, pour générer une "sagesse" sur le sujet et pour renforcer les investissements en vue de garantir un avenir sûr à l'eau.

[6] Voir Annexe 1 - Glossaire.

Depuis 1991, le Conseil de concertation pour l'approvisionnement en eau et l'assainissement s'attache, de façon continue, à renforcer le programme des initiatives en faveur de l'alimentation en eau et de l'assainissement. Le Conseil souligne l'importance des actions de sensibilisation et de communication et met tout particulièrement l'accent sur l'éducation à l'hygiène et sur l'assainissement de l'environnement [7]. Plusieurs accords multilatéraux sur l'environnement affrontent directement ou indirectement la question de la gestion des ressources en eau, tels que la convention de Ramsar, les conventions des Nations unies pour la lutte contre la désertification et sur le changement climatique, le Forum de Nations unies sur les forêts.

[7] Programme d'action adopté au cinquième Forum mondial du Conseil de concertation pour l'approvisionnement en eau et l'assainissement, Iguacu, Brésil, novembre 2000.

La Conférence internationale sur l'eau douce de Bonn (décembre 2001), qui s'inscrit dans le processus de préparation du Sommet mondial de Johannesburg de septembre 2002 sur le développement durable, a formulé 27 recommandations concernant les thèmes prioritaires de la gouvernance, de la mobilisation des ressources financières et du renforcement des capacités. L'accent a été mis sur cinq mots d'ordre: 1) assurer les besoins de sécurité des plus défavorisés; 2) décentraliser les processus de décision et les actions à l'échelon approprié; 3) développer de nouveaux partenariats et de nouvelles coalitions; 4) instaurer des mécanismes de coopération au niveau des bassins versants 5) mettre en place des systèmes de gouvernance plus efficaces.

La présente communication a notamment pour objectif de servir de base au développement d'une contribution communautaire pour le volet du Sommet mondial relatif à l'eau, s'intégrant dans les objectifs et finalités de la communication de la Commission sur la dimension extérieure du développement durable.

1.3. Objectifs internationaux

Un objectif général est d'assurer, aujourd'hui, l'accès à des ressources en eau adéquates à chaque individu dans le monde, tout en préservant la quantité et la qualité des réserves hydriques pour permettre le fonctionnement essentiel des écosystèmes et l'alimentation en eau des générations futures. L'objectif global de la coopération au développement, au niveau international, est de réduire au moins de moitié, d'ici à 2015, le nombre de personnes vivant dans des conditions de pauvreté extrême. Pour atteindre cet objectif global, la poursuite de trois objectifs spécifiques au domaine de l'eau est essentielle.

La gestion des ressources en eau. La déclaration du Millénaire a contribué à asseoir le principe que la réduction d'une exploitation non viable des ressources hydriques passe par le développement de stratégies de gestion de l'eau à l'échelle régionale, nationale et locale. Un des objectifs spécifiques assignés est la mise en oeuvre, d'ici à 2005, dans tous les pays, de politiques et de stratégies d'ensemble assurant une gestion intégrée des ressources hydriques.

L'approvisionnement en eau. Dans sa déclaration du Millénaire, l'Assemblée générale des Nations unies s'est engagée à réduire de moitié, d'ici à 2015, la proportion de personnes n'ayant pas un accès durable à une quantité adéquate d'eau salubre et en rapport avec leurs moyens économiques. Faisant suite au deuxième Forum mondial de l'eau, la Conférence de Bonn a recommandé que "l'objectif fixé en ce qui concerne l'eau potable" soit "complété par un autre objectif consistant à réduire de moitié, d'ici à 2015, la proportion de la population ne bénéficiant pas de meilleures conditions d'assainissement".

2. La Coopération au développement de la Communauté européenne dans le domaine de l'eau

La politique de développement de la Communauté européenne repose sur le principe d'un développement humain et social durable, équitable et participatif [8]. Elle a pour but principal de réduire la pauvreté et considère en particulier que l'accès aux ressources en eau et leur gestion durable sont un volet important des politiques du secteur social [9]. Un des objectifs de la présente communication est de montrer comment l'eau est inscrite dans les priorités définies par la politique de développement de la CE.

[8] Déclaration du Conseil et de la Commission sur la politique de développement de la CE, novembre 2000.

[9] Communication sur la politique de développement de la CE, p. 18.

2.1. Stratégies et activités actuelles dans le domaine de l'eau

En 1998, la Commission publiait ses "Lignes directrices pour la coopération au développement dans le domaine des ressources en eau' [10], dont la composante clé est une "approche stratégique pour gérer les ressources en eau équitablement, efficacement et durablement". Ces lignes mettent en clair l'approche de la CE pour les activités de développement dans le domaine de l'eau et contribuent par conséquent de façon essentielle à la définition des orientations de la politique communautaire contenues dans la présente communication. La politique d'aide adoptée par la CE dans les pays en développement, en ce qui concerne les ressources en eau, a progressivement évolué, passant d'une approche par projet centrée sur l'approvisionnement en eau et traitant essentiellement de problèmes techniques, à une approche par programme reflétant de plus fortes préoccupations sociales et environnementales et soucieuse d'améliorer la gestion des ressources.

[10] Développement CE (1998): Lignes directrices pour la coopération au développement. Vers une gestion durable des ressources en eau - Une approche stratégique.

Les principes directeurs qui gouvernent la gestion des ressources et des services dans le domaine de l'eau ont été regroupés en six catégories: principes institutionnels et de gestion, principes sociaux, principes économiques et financiers, principes environnementaux, principes d'information, d'éducation et de communication, principes technologiques. Ces principes, au nombre de 19 (dont la liste complète est fournie à l'annexe 2), et les outils utiles à leur application au niveau de la programmation et de l'élaboration des projets, inspirent déjà les activités de développement soutenues par la CE dans le domaine de l'eau. Leur application nécessite que l'on prête une attention particulière à certains aspects de la gestion intégrée, et notamment à l'intégration entre utilisation des terres et utilisation de l'eau, entre amont et aval dans les bassins versants, entre exigences en rapport avec la quantité et avec la qualité de l'eau ou encore entre préoccupations sociales et environnementales. La présente communication tient également compte des recommandations formulées par l'étude commandée par le Parlement européen en 2000 [11].

[11] Parlement européen-DG pour la recherche (2000): Eau et développement dans les pays en développement.

Les ressources en eau sont sujettes à de multiples demandes ou pressions qui en affectent la disponibilité et la qualité. Des tensions inhérentes à cette situation existent entre ces différentes demandes. Un prélèvement excessif ou la contamination de l'eau par un utilisateur en un point du bassin d'un cours d'eau a pour effet de limiter les possibilités offertes aux autres utilisateurs. Les ressources en eau doivent être gérées suivant une approche intégrée, tenant compte de toutes les utilisations et demandes légitimes et notamment des objectifs de protection de l'environnement. Une gestion intégrée requiert que les ressources hydriques d'un bassin versant ou de l'aire d'alimentation d'un lac soient administrées suivant une démarche holistique, équilibrant les besoins de l'environnement aquatique et les différentes utilisations de l'eau. Une approche intégrée comporte aussi que l'on prenne en considération toutes les eaux, y compris les eaux souterraines et côtières. Ceci vaut tout particulièrement pour les fleuves qui traversent des frontières nationales et pour les lacs bordés par plusieurs pays. La gestion intégrée des ressources hydriques et des bassins versants [12] est un principe fondamental de la politique de l'UE.

[12] Voir les définitions à l'annexe I - Glossaire.

La coopération de la CE est traditionnellement organisée sur une base régionale. Les ressources sont allouées par le Fonds européen de développement (pays ACP) et par le budget de la CE (Méditerranée méridionale et Moyen-Orient, Asie et Amérique latine, Europe de l'Est et Asie centrale); des prêts sont également accordés par la Banque européenne d'investissement. Certains points communs existent, au sein des divers programmes régionaux, entre les différentes activités ou politiques touchant au domaine de l'eau - dans la plupart des cas, un même objectif de lutte contre la pauvreté - mais il existe aussi des différences, dues à des spécificités régionales ou au type d'accord juridique. On trouvera une description plus détaillée de la situation à l'annexe 3.

- Leçons tirées de l'expérience

La majorité des projets intéressant le domaine de l'eau ont trait à l'alimentation en eau et à l'amélioration des conditions sanitaires en milieux rural et urbain, mais un nombre croissant d'entre eux affrontent le plus vaste problème de la gestion des ressources hydriques. Des évaluations sont régulièrement effectuées pour mesurer leurs résultats en termes de pertinence, de rationalité, d'efficacité, de retombées et de durabilité.

Le recours à la gestion du cycle de projet comme cadre structurant pour les projets de coopération au développement a amélioré leur cohérence, de la programmation à l'évaluation. Correctement appliquée, cette approche permet la réalisation d'objectifs spécifiques (par ex. une augmentation de l'alimentation ou encore l'amélioration de la qualité de l'eau, des rendements, de l'impact environnemental etc.) dont les résultats peuvent être mesurés à l'aide d'indicateurs vérifiables. Dans le contexte politique et économique très délicat où les projets de développement voient le jour, cette approche vise à garantir que leur élaboration tient compte des hypothèses formulées et des risques. Enfin, le fait d'affronter les besoins d'eau sous forme de problèmes et de solutions peut encourager le développement de méthodes plus rentables; ans bien des cas, l'amélioration de l'utilisation des infrastructures existantes (par ex. par la réduction des pertes d'eau) est une voie qu'il convient toujours d'explorer pleinement avant d'entreprendre l'élaboration de nouveaux projets.

Les résultats des évaluations [13] ont souligné la nécessité de prendre en considération certains éléments qui se révèlent fondamentaux pour assurer le succès des projets et des programmes ayant trait à l'eau. Ces éléments clés sont: une approche intégrée (au niveau de la conception, de l'élaboration, de la construction, de la formation, de la gestion tout comme du suivi de la qualité de l'eau et de l'impact environnemental); l'implication des parties concernées, à tous les niveaux de responsabilité et à tous les stades d'élaboration et de mise en oeuvre des projets (pour permettre la prise en compte des pratiques en usage et de l'expérience acquise au niveau local ainsi que des préférences manifestées pour certains types de solution; sous le titre: "implication des parties concernées", il faut encore inclure la promotion de la participation des femmes et la prise en compte des inégalités entre les sexes lors de l'élaboration, de la gestion et du suivi des projets); le renforcement des capacités, en particulier pour assurer la durabilité de la gestion des ressources et des services et le fonctionnement et l'entretien des systèmes; l'amélioration de la connaissance des besoins, des répercussions et des coûts sociaux et environnementaux. À cet effet, peuvent, par exemple, s'avérer utiles la promotion et le développement d'une culture de la consommation chez les usagers de l'eau. D'un point de vue environnemental, les projets ayant trait à l'eau peuvent acquérir une efficacité accrue dans le contexte d'une stratégie misant sur la réduction de la pollution ou le rétablissement de la biodiversité.

[13] Par ex.: "Evaluation globale des projets d'hydraulique villageoise en Afrique de l'Ouest" (1997); "Évaluation du projet d'extension du système d'alimentation en eau de Kampala" (2000).

Les résultats des évaluations soulignent en particulier la nécessité d'identifier clairement les bénéficiaires des interventions et leurs problèmes; de mettre au point des systèmes répondant aux besoins réels des utilisateurs, qui tiennent compte de leurs différents styles de vie et modèles de consommation, mettent à profit leurs connaissances et leur expérience et qui soient en rapport avec leurs capacités, notamment d'ordre financier, d'entretien et de gestion. Des enquêtes doivent être menées auprès des consommateurs pour permettre de définir des programmes de développement optimaux, bénéficiant, en particulier, aux tranches les plus pauvres de la population périurbaine.

Des évaluations des projets d'alimentation en eau de zones rurales et urbaines en Afrique ont montré, en particulier, que bien que la plupart de ces projets aient pour objectif d'améliorer la santé, ils ne prêtent pas suffisamment attention aux aspects liés à l'assainissement ou à la qualité de l'eau; les actions de sensibilisation et de renforcement des capacités doivent par conséquent inclure la prise en compte de ces éléments, en collaboration avec les acteurs du secteur de la santé. Les évaluations du volet "Environnement" du programme régional TACIS, concernant en particulier la mer Noire, la mer Caspienne et la mer d'Aral, confirment l'impact important de la qualité de l'eau sur l'agriculture, la pêche et le tourisme, et montrent les effets bénéfiques des actions entreprises pour améliorer la qualité de l'eau des cours d'eau tributaires sur les économies côtières.

Malgré l'intérêt des rapports existants, un plus vaste éventail d'évaluations est nécessaire pour étayer solidement les actions futures (par ex. sur les initiatives visant à réduire la pollution ou sur les expériences menées en rapport avec les eaux transfrontalières, la prévention des conflits etc.). La coordination des donateurs ne porte pas seulement sur l'amélioration de la communication en phase de programmation et sur l'élaboration et le financement des projets, mais aussi sur la mise en commun des expériences, qui peut améliorer l'efficacité des interventions futures.

2.2. L'eau: un volet prioritaire de la politique de développement de la CE

Comme il est précisé au début du chapitre 2, le but principal de la politique de développement de la CE est de réduire la pauvreté. Par pauvreté, on n'entend pas seulement l'absence de revenu ou de ressources financières; dans la définition du terme, il entre aussi la notion de vulnérabilité, d'impossibilité d'accéder, dans une mesure adéquate, à la nourriture, à l'éducation et à la santé, aux ressources naturelles et à l'eau potable, à la terre, à l'emploi et au crédit, à l'information et à la vie politique, aux services et aux infrastructures. Tous ces éléments sont nécessaires pour permettre aux personnes défavorisées d'exercer un contrôle sur leurs moyens d'existence et de croissance, de bénéficier de l'égalité des chances et de vivre dans un environnement sûr et salubre. C'est ainsi que garantir à tous l'accès aux ressources primordiales et étendre la distribution de services aux personnes les plus mal desservies constituent un objectif prioritaire des stratégies de lutte contre la pauvreté. Parmi les ressources essentielles qui, dans les zones rurales, doivent être accessibles à un grand nombre de familles d'agriculteurs, figurent l'eau et la terre; et parmi les services essentiels à laquelle toute la population, rurale comme urbaine, doit pouvoir accéder, figurent une alimentation sûre en eau salubre et des systèmes adéquats de traitement des déchets.

Dans les pays en développement, les problèmes liés à la pauvreté sont complexes et multidimensionnels. Étant donné que l'eau est un bien social, économique et environnemental fondamental pour l'activité humaine, une saine gestion de cette ressource et des services qui s'y rattachent interagira directement ou indirectement avec la poursuite de ces objectifs. La gestion de l'eau est une question intersectorielle qui doit trouver normalement sa place dans les politiques de développement vouées à la lutte contre la pauvreté. Il existe bien des cas où le domaine de la gestion de l'eau se recoupe avec les priorités thématiques et les problèmes intersectoriels de la politique de développement de la CE [14]. L'analyse suivante s'attache à mettre en lumière où et comment les politiques qui abordent la question de l'eau et du développement doivent s'intégrer dans ces priorités.

[14] Communication de la Commission sur la politique de développement de la Communauté européenne, COM(2000)212, 26.04.2000.

- Intégration et coopération régionales

L'intégration et la coopération régionales doivent tenir pleinement compte des problèmes économiques, sociaux et environnementaux transfrontaliers. Les réserves de ressources naturelles partagées comprennent fréquemment des systèmes hydrographiques, des lacs et des nappes aquifères. La coopération transfrontalière au niveau des ressources hydriques revêt une importance croissante dans un grand nombre de régions en développement, où l'augmentation de la population et la transformation de la structure de consommation provoquent des tensions chez les usagers de l'eau, en amont comme en aval, aussi bien à propos de la disponibilité que de la qualité de l'eau. Le partage des eaux comporte un lourd défi: éviter les conflits et promouvoir une coopération pacifique entre des intérêts divergents, au sein d'un même pays ou à une échelle internationale. La Communication de la Commission sur la prévention des conflits recommande le soutien de la CE dans des conditions précises: "lorsque la volonté de collaborer au niveau régional existe réellement, la Commission soutiendra les actions régionales visant à une gestion équitable des ressources en eau" [15].

[15] Communication de la Commission sur la prévention des conflits, COM(2001)211, 11.04.2001.

- Soutien des politiques macroéconomiques et, en particulier, des programmes sectoriels relatifs aux domaines sociaux

La politique de développement de la CE énonce que "la priorité doit être donnée au développement de politiques sociales, c'est-à-dire à la santé, la sécurité alimentaire, l'éducation et la formation ainsi qu'à l'accès à l'eau et à sa gestion durable" [16]. Pour assurer la "sécurité de l'eau" [17], il est essentiel de répondre aux besoins primordiaux. L'accès à une alimentation en eau salubre, à des services d'assainissement et à une éducation à l'hygiène est étroitement lié à la santé tout en étant un facteur d'amélioration - et une matière d'enseignement - de l'éducation. Les principaux corollaires de la pauvreté sont des facteurs déterminants de la mauvaise santé et de la malnutrition: manque d'accès à une eau salubre et à des services d'assainissement, insécurité alimentaire, pratiques de soin inadéquates au sein des structures familiales, tous éléments qui relèvent de la gestion de l'eau. La CE peut contribuer de façon substantielle à améliorer les conditions de santé, d'hygiène et d'alimentation, en s'attachant à éradiquer la pauvreté et, par là même, à garantir un accès élargi à une eau salubre et à des services d'assainissement, dans les zones rurales aussi bien qu'urbaines, où un nombre croissant de personnes vivent dans une pauvreté absolue et ne disposent pas des services élémentaires.

[16] Communication de la Commission sur la politique de développement de la CE, p. 20.

[17] Voir annexe 1 - Glossaire.

- Sécurité alimentaire et développement rural durable

Dans la plupart des pays en développement, la croissance économique du secteur agricole est la condition essentielle d'une croissance économique généralisée et la production alimentaire demeure l'activité principale d'une grande partie de la population rurale. Toute augmentation de la production économique est essentiellement liée à l'exploitation de ressources naturelles comme dans le cas de l'agriculture, de l'élevage ou de la pêche, qui demandent tous une gestion durable des ressources en eau. Une gestion intégrée des terres et des ressources en eau est essentielle pour assurer à la fois la sécurité de l'eau et la sécurité alimentaire - en particulier dans les zones où il existe une compétition autour des ressources en eau - et impose une rationalisation de l'utilisation de l'eau en agriculture, qui est le premier utilisateur d'eau douce, pour réduire la pression qui s'exerce sur les ressources. Les habitants les plus pauvres et les plus vulnérables des zones rurales sont plus directement menacés par l'instabilité du climat, aussi bien naturel qu'économique. Un brutal retournement de situation, dû par exemple à une sécheresse prolongée, peut se traduire par un grave déficit alimentaire. Cette partie de la population est donc particulièrement sensible aux pénuries d'eau et d'eau d'une qualité acceptable [18].

[18] European Policy to Support Rural Development. Policy Orientation Paper. DG Development , February 2000. (La politique européenne d'aide au développement rural. Rapport d'orientation. DG Développement, février 2000).

La politique de développement de la CE [19] considère que la sécurité alimentaire doit souvent être assurée dans un cadre de production et de distribution régional plutôt que national, solution qui peut être vue comme une transition entre l'autonomie alimentaire et une sécurité alimentaire régionale. Cette approche peut comporter l'importation d'"eau virtuelle" sous forme de denrées dont la culture nécessite de grandes quantités d'eau [20].

[19] Communication sur la politique de développement de la CE, p 27.

[20] Voir définition à l'annexe 1 - Glossaire.

- Renforcement des capacités institutionnelles

Parmi le secteurs qui nécessitent un soutien et un renforcement des capacités au niveau institutionnel figurent tous ceux qui élaborent et appliquent une approche intégrée de la gestion des ressources en eau, en particulier sur le long terme. On rencontre, dans le contexte de l'eau, les mêmes nécessités que dans bien d'autres domaines: les approches doivent être cohérentes à tous les niveaux - local, national et régional - pour obvier aux effets de la fragmentation; les institutions doivent être transparentes et responsables. Une saine gestion de l'eau nécessite des responsables politiques et une bonne gouvernance. Il est indispensable que les gouvernements et la société civile s'"approprient" pleinement les stratégies de lutte contre la pauvreté; des principes de bonne gouvernance doivent présider à la distribution équitable de l'eau et à l'adoption des mesures contre la pollution, pour la protection de la santé publique.

À l'échelon local, surtout dans les zones à faibles revenus, un appui donné aux associations d'usagers de l'eau ou aux organisations, implantées dans la communauté, actives dans la gestion de l'eau et le développement de services d'assainissement, peut contribuer à renforcer la sécurité de l'eau et à réduire la pauvreté. À l'échelon régional, le soutien d'organisations formées autour d'un bassin versant peut renforcer la gestion intégrée de l'eau et prévenir les conflits.

- Commerce et développement

La CE s'attache à développer la durabilité des politiques commerciales, surtout dans les pays pauvres, en vue de contribuer à une croissance non inflationniste, tout en préservant les ressources environnementales et en favorisant l'équité sociale. La CE est ainsi prête à aider les pays à adopter des politiques commerciales qui tiennent pleinement compte du fait que les ressources en eau sont limitées.

Dans les milieux où l'eau est rare, il est nécessaire de prêter une attention particulière à la gestion de l'eau en rapport avec la production et la commercialisation des biens agricoles et industriels. Le rapport entre le commerce et la sécurité de l'eau entre en ligne de compte quand les intérêts des pauvres sont en jeu, en particulier dans le cas d'une agriculture de subsistance. Les préoccupations qui naissent face à ce défi global majeur font l'objet d'un examen plus approfondi au point 4.4.

- Transports

Le secteur des transports, et en particulier des transports routiers, occupe une place très importante dans la politique d'aide de la CE. Dans certaines régions, toutefois, les investissements sont destinés au transport fluvial (et maritime). Dans les zones de delta, côtières ou de ripisylves, le transport par voie d'eau peut être la meilleure, voire la seule, solution mais l'absence, comme la surabondance, d'eau représente un risque pour ce type de transport. L'utilisation très répandue des cours d'eau pour le transport en Europe montre que cette activité peut être source de grands bénéfices mais qu'elle peut aussi constituer une sérieuse menace pour l'environnement. L'UE a pu ainsi éprouver que l'utilisation des cours d'eau pour le transport doit, dans la mesure du possible, s'inscrire dans une approche intégrée de la gestion des ressources en eau et la CE s'attache à développer des politiques de transport durables, qui tablent sur une utilisation intégrée des terres et de l'eau.

- Aspects horizontaux et d'ordres divers

Équilibre entre les sexes. "Les inégalités entre les sexes constituent une contrainte à la croissance, à la réduction de la pauvreté et au progrès dans la santé et l'éducation" [21]. Par exemple, les inégalités entre les sexes contribuent à la pauvreté en imposant un lourd tribut de temps et d'énergie aux femmes, contraintes d'assurer l'approvisionnement en eau pour les usages domestiques. Non seulement le rôle qu'elles jouent dans la collecte et l'utilisation des eaux ménagères est fréquemment ignoré dans le processus de planification et de gestion de l'eau mais la nécessité de les affranchir de la corvée de l'eau est mal comprise de ceux-là mêmes qui espèrent les enrôler dans des programmes visant à la création de revenus et à la réduction de la pauvreté. Ainsi, une attention particulière doit être accordée aux politiques et aux programmes touchant au domaine de l'eau, dans le cadre des efforts déployés en faveur d'une plus grande égalité entre les sexes.

[21] COM(2000)212

Environnement et développement durable. Comme il est souligné plus haut, l'importance de l'eau pour la durabilité de l'environnement est un thème qui suscite un intérêt croissant dans le débat international. Si la lutte contre la pauvreté et le développement humain sont au coeur de la politique suivie, il n'en est pas moins essentiel, pour réaliser ces objectifs, de préserver l'intégrité et la fonction des écosystèmes naturels, qui sont à la base de notre existence. Investir dans l'environnement pour améliorer la gestion des terres et de l'eau, investir dans l'assainissement, la gestion des déchets et la purification de l'air, c'est là souvent une opération extrêmement rentable sur le plan économique et social et qui permet en même temps d'assurer la durabilité des ressources. Ignorer les menaces qui pèsent sur l'environnement peut avoir pour effet non seulement de réduire à néant les efforts déployés pour réduire la pauvreté mais de l'aggraver. [22] Une initiative commune de la CE et du PNUD, qui s'efforce d'associer les pauvres à l'effort d'amélioration de la gestion de l'environnement, s'intéresse tout particulièrement à la question des ressources hydriques [23].

[22] Communication: Intégrer l'environnement dans la politique de coopération économique et de coopération au développement de la CE.

[23] Initiative PNUD/CE. Pauvreté et environnement. Combattre la pauvreté tout en améliorant l'environnement - Vers des options optimales.

Une approche soucieuse d'assurer un développement durable doit aussi intégrer les utilisations énergétiques, industrielles et récréatives des ressources en eau. L'accès à une source d'énergie fiable est d'une importance économique fondamentale pour les pays en développement, qui ont besoin d'énergie pour pomper l'eau, pour l'irrigation ou les activités domestiques et pour la gestion des déchets, avec tout ce que cela implique pour la gestion de l'eau, en termes quantitatifs comme qualitatifs. Les installations hydroélectriques nécessitent souvent une retenue d'eau, au moyen de barrages dont la construction suscite de croissantes préoccupations pour leurs retombées socio-environnementales. L'utilisation de l'eau par l'industrie doit, elle aussi, s'inscrire dans une gestion intégrée des ressources hydriques, et des politiques spécifiques de prévention de la pollution doivent être mises au point. D'autres questions importantes ayant trait à l'eau, comme la gestion des zones d'inondations et des aires côtières ou encore les implications des changements climatiques sur la gestion des ressources en eau sont examinées au chapitre 4.

Recherche. Des enquêtes approfondies sont nécessaires dans un certain nombre de domaines pour éclairer les interactions entre efficacité de la gestion de l'eau et réduction de la pauvreté. La recherche (comme le renforcement des capacités) joue un rôle déterminant dans le développement du savoir critique nécessaire à la formulation d'une politique et pour l'opérationnalisation des politiques et des principes. La gestion et la qualité de l'eau font l'objet d'une "action-clé" du 5ème Programme-cadre, au sein du programme "Énergie, environnement et développement durable", tout comme dans le cadre du programme de coopération international INCO. On trouvera plus de détails sur ces programmes de recherche à l'annexe 3.

3. L'eau dans les politiques de développement des états membres de l'UE et d'autres acteurs

3.1. États membres de l'UE

La plupart des États membres de l'UE attachent une importance particulière à la coopération au développement dans le domaine de l'eau. Au nombre de ceux-ci figurent l'Autriche, le Danemark, la France, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni. Pour certains d'entre eux, l'aide dans le domaine de l'eau fait partie intégrante de la politique individuelle de coopération de l'État comme dans le cas de la coopération au développement du Portugal avec le Mozambique. En Finlande, l'eau figure dans le chapitre budgétaire consacré à l'aide pour la santé ou l'éducation. Bien qu'il existe des différences entre ces pays au niveau de l'importance qu'ils attachent à l'eau en tant que volet de leur politique de coopération au développement et dans leurs politiques et priorités ayant trait à l'eau, leur politique est structurée de façon largement similaire.

Répondre aux besoins fondamentaux d'approvisionnement en eau et d'assainissement demeure une priorité importante, surtout dans le cadre des programmes de lutte contre la pauvreté - celle-ci étant, en général, définie comme un manque de moyens d'existence durables - mais cette activité se trouve à présent replacée dans la perspective d'une gestion intégrée des ressources en eau. On est également passé de la formulation de projets techniques individuels à une approche holistique par programme, embrassant plusieurs fronts: renforcement des capacités, gestion à l'échelon local, pleine participation des parties concernées et tout particulièrement des femmes, éducation à l'hygiène, sensibilisation, instauration de partenariats entre secteurs public et privé - toutes questions qui demandent à être affrontées avec le souci, dûment entretenu, d'assurer la durabilité à long terme aussi bien des ressources que des services qui s'y rattachent. L'évolution en cours voit également la plupart des États membres s'orienter vers l'adoption de programmes d'aide sectoriels, qui prennent la place des projets individuels. Certains pays privilégient de nouvelles technologies alternatives comme la collecte de l'eau de pluie ou l'assainissement écologique et mettent plus résolument l'accent sur les aspects qualitatifs de l'eau, en favorisant la prévention de la pollution, préférée aux solutions adoptées en bout de chaîne comme les traitements de l'eau.

On trouvera, à l'annexe 4, un résumé des politiques suivies par chaque État membre dans le domaine de l'eau; la liste de documents présentée à l'annexe 5 indique les références des documents de politique individuelle.

3.2. Coordination et complémentarité

En accord avec le traité CE, la coordination et la complémentarité des politiques et des activités de coopération au développement de la CE et des États membres visent à accroître l'efficacité de la coopération communautaire avec les pays partenaires. La tâche et la responsabilité de coordonner la coopération au niveau général, dans le cadre de programmes nationaux, incombent en premier lieu aux gouvernements des pays partenaires. Cependant, la Communauté européenne peut aussi fournir une assistance pour la coordination des donateurs des pays partenaires. Ceci vaut tout particulièrement lorsque la principale source d'aide est constituée par les États membres de l'UE et la Communauté européenne. Des stratégies claires, élaborées par les pays partenaires, sont le cadre idéal pour atteindre à la complémentarité, qui vise à assurer une utilisation plus durable des ressources limitées par un partage d'expérience, en évitant les "doubles emplois" et en mettant à profit les effets de synergie dans les divers domaines de spécialisation.

Des réunions de groupes d'experts sont régulièrement organisées avec les États membres pour définir en commun des lignes directrices quant à la politique à suivre et aux pratiques et modes opératoires à adopter et pour mettre au point une approche européenne coordonnée, en rapport avec les objectifs internationaux de développement à atteindre. Une coordination a également lieu, pour chaque pays bénéficiaire, entre la Commission et les États membres ainsi que les autres donateurs.

3.3. Organisations et partenariats internationaux

Comme il est détaillé à l'annexe 4, diverses agences des Nations unies sont actives dans le domaine de l'eau (PNUD, UNICEF et OMS, FAO, CNUEH, OMM, UNESCO et PNUE); certaines ont un large mandat, bon nombre d'entre elles ont une mission plus spécifique. La Commission des Nations unies pour le développement durable, l'organisme de suivi du plan d'action Agenda 21, s'intéresse, elle aussi, au problème de l'eau, essentiellement sous l'angle environnemental. La Commission a entamé une collaboration plus étroite avec le système des Nations unies dans le domaine du développement [24], avec l'objectif de maximiser la complémentarité et les effets de synergie.

[24] Communication de la Commission:"Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires" (2 mai 2001).

La Banque mondiale a opéré un recentrage sur l'objectif de l'éradication de la pauvreté, qui prévoit notamment la fourniture d'eau et de services d'assainissement de base. La Banque mondiale intervient également dans le domaine des eaux transfrontalières, en concentrant son effort sur la prévention des conflits. Les eaux internationales sont un des principaux centres d'intérêt de la Facilitation mondiale pour l'environnement.

Le Conseil de concertation pour l'approvisionnement en eau et l'assainissement est le principal forum international pour ce qui touche au domaine de l'eau, de l'assainissement et de l'hygiène. Le Partenariat mondial de l'eau a été mis en place pour répondre à la nécessité d'assurer une coordination dans l'application d'une approche intégrée de la gestion des ressources en eau. La CE poursuit également une collaboration avec les ONG, le secteur privé, les associations professionnelles et les instituts de recherche. Plusieurs conventions contiennent des obligations ayant trait à la gestion de l'eau.

3.4. Le rôle de la CE: dialogue politique, coopération au développement et commerce

La Communauté a trois moyens principaux à disposition pour poursuivre ses objectifs dans le domaine du développement: le dialogue politique, la coopération au développement et le commerce. Ces trois instruments se renforcent mutuellement et devraient être utilisés pour poursuivre les politiques de la Commission qui affrontent la question de l'eau. Vu l'éventail des politiques qui ont trait à ce domaine, la Commission a la possibilité de prendre en considération les effets possibles de l'entière batterie de programmes concernés, aux fins de la formulation et de la mise en oeuvre de mesures ciblées.

L'amélioration de la sécurité de l'alimentation en eau et en nourriture est un volet fondamental de la mission d'éradication de la pauvreté que la CE s'est assigné dans le cadre de sa politique de développement. La CE étant le principal bailleur individuel de fonds non remboursables, elle a, à la fois, le devoir et les moyens de contribuer de façon substantielle à l'effort mondial visant à garantir à tous la sécurité de l'eau, dans chaque foyer ou communauté, à l'échelon national comme international. L'accomplissement de cette tâche en étroite collaboration avec les États membres de l'UE permet d'accroître la cohérence et la complémentarité des politiques et des priorités ainsi que la coordination des activités.

La coopération régionale est un volet important de la politique d'aide au développement de la CE. En tirant parti de l'expertise acquise dans les politiques de gestion de l'eau adoptées au sein de l'UE (par exemple pour l'élaboration et l'application de la directive cadre sur l'eau, un instrument juridiquement contraignant qui se fait promoteur dans la Communauté de ces mêmes principes qui sont énoncés dans la présente communication pour les pays en développement), la Commission peut atteindre à une bonne efficacité dans sa stratégie de soutien d'une gestion intégrée des ressources en eau à l'échelon régional, y compris dans les cas où une action de prévention des conflits liés à l'eau peut s'avérer nécessaire. La collaboration entre l'UE et d'autres acteurs internationaux est susceptible de déboucher sur l'instauration d'un plus propice climat de confiance entre les parties riveraines concernées par des projets portant sur des cours d'eau, des lacs ou des aquifères transfrontaliers.

4. Pour aller de l'avant

4.1. Un engagement politique plus soutenu

La situation présentée dans cette communication souligne la nécessité d'accorder une attention accrue à la fragilité des ressources mondiales en eau douce et à la nécessité d'une équitable distribution de celles-ci pour assurer une qualité de vie acceptable à tous les habitants de la planète, et en particulier aux plus pauvres d'entre eux. Tous les aspects de cette ressource et de ses différentes utilisations, ainsi que tous les domaines qui s'y rattachent comme la durabilité environnementale, la pollution, l'assainissement doivent être englobés dans une approche politique plus résolue, mettant en avant la préservation de l'eau sur la planète. Une part plus large doit être faite au problème de l'eau dans la politique de coopération au développement de la Communauté européenne. Comme on le remarquait, la question suscite déjà un intérêt considérable dans la communauté internationale, de par sa portée intrinsèque comme en raison des liens qu'elle entretient avec les initiatives vouées à l'éradication de la pauvreté. Les institutions de la CE ont leur propre rôle à jouer dans ce débat et ont entrepris des actions pratiques à cet effet. Les principes établis en matière d'aide sectorielle sont réaffirmés dans la présente communication, pour servir de fondement aux futurs développements de la politique. Les thèmes prioritaires, notamment à l'échelle régionale et mondiale, sont "revisités" dans ce chapitre, dont le propos est de formuler et souligner les messages clés indiquant la voie à suivre.

Les six priorités de la politique de développement de la Communauté européenne forment le cadre global permettant d'atteindre ces objectifs; au sein de celui-ci, trois missions essentielles ont été identifiées pour l'application d'une gestion intégrée des ressources en eau, aux fins d'interventions efficaces en rapport avec l'eau:

(1) assurer à chaque être humain, et en particulier aux plus défavorisés, la fourniture, en quantité suffisante, d'eau potable de bonne qualité et des moyens adéquats pour le traitement des déchets avec, pour objectif général, la réduction de la pauvreté et l'amélioration de la santé et de la qualité de vie des populations;

(2) assurer une gestion durable et équitable des ressources hydriques transfrontalières en tenant compte de tous les intérêts en jeu et en intégrant les besoins concurrents des différents usagers, en particulier ceux des communautés et des États riverains partageant les mêmes réserves de ressources naturelles;

(3) assurer une coordination intersectorielle de façon à garantir une répartition de l'eau équitable et adéquate entre les différentes catégories d'utilisateurs. À cet effet, une diffusion élargie des principes de gestion de l'eau dans les politiques ayant trait à cette ressource est nécessaire, pour tous les usages auxquels l'eau est destinée: sécurité alimentaire, environnement, énergie, industrie etc.

Comme il est précisé plus haut, l'approche intégrée a principalement pour objectif de concilier des utilisations et des besoins concurrents, tout en respectant le principe transversal de l'égalité des sexes. Dans la poursuite de cet objectif général, une attention particulière doit être prêtée à l'"intégration" entre certains aspects: entre secteurs et entre partenaires, pour éviter la fragmentation des responsabilités; entre utilisation des terres et utilisation de l'eau dans le bassin versant ou d'alimentation; entre protection de la qualité de l'eau (l'accent étant mis sur la prévention de la pollution) et maximisation de la quantité; entre utilisation des eaux de surface et des eaux souterraines; entre fourniture et demande, posant le délicat problème de la tarification des services d'alimentation en eau; entre demande d'eau à court terme pour le développement humain et exigences à long terme pour assurer la protection des habitats et de la biodiversité, surtout dans les zones de marécages.

La responsabilité première d'assurer une gestion équitable et durable des ressources en eau incombe aux gouvernements [25]. En aidant les pays et les régions en développement à mettre au point leurs propres politiques ou stratégies de gestion de l'eau et à renforcer leurs capacités de financement public, on multiplie les possibilités de parvenir à la sécurité de l'eau.

[25] Recommandations concernant les mesures à prendre (n° 1) - Conférence internationale sur l'eau douce, Bonn, décembre 2001.

Pour que l'approche intégrée soit la plus efficace possible, il convient d'intervenir, dans la mesure du possible, au niveau de l'aire d'alimentation, du bassin versant ou du bassin secondaire. Il est donc fondamental de promouvoir le développement de plans de gestion des bassins versants. Les projets concernant l'eau doivent être cohérents avec ces plans ou prévoir une assistance pour leur établissement, s'ils n'existent pas.

4.2. Mise en pratique de la gestion intégrée des ressources en eau

- Sensibilisation et participation

La sensibilisation de toutes les parties en cause est nécessaire pour s'assurer qu'elles sont bien conscientes de la valeur de l'eau sous tous ses aspects - économiques, sociaux, culturels - comme du point de vue de la santé et de l'environnement. Une meilleure compréhension des pressions qui s'exercent sur les ressources hydriques et des conséquences de comportements irresponsables ou dangereux incitera à une gestion de l'eau plus rationnelle et à la définition de normes sociétales prenant acte de l'évolution de la situation. Il est bon que les usagers prennent conscience que le droit d'accéder à l'eau est assorti de responsabilités en ce qui concerne son utilisation durable aussi bien que sa réutilisation. Dans les contextes où l'eau et les services qui s'y rattachent sont traditionnellement considérés comme "gratuits", il faudra user de persuasion pour faire passer le message annonçant que l'eau a une valeur économique et que les services qui s'y rattachent doivent être payés. Il est important que les décideurs comprennent qu'une gestion de la demande est préférable à un système à vocation uniquement distributrice, qui tend à accentuer les injustices, en excluant les pauvres et en subventionnant les services offerts aux riches. La sensibilisation de toutes les parties en cause est aussi la condition préalable de toute collaboration transfrontalière. Il faut donc prévoir la promotion de campagnes d'éducation publique dans les médias, visant les adultes comme les jeunes, les établissements scolaires et de formation, les organisations de femmes, les associations professionnelles et les forums politiques.

La Participation de toutes les parties concernées est nécessaire, à tous les niveaux et dans tous les contextes, dans un esprit de partenariat équilibré, y compris entre les sexes. Cette mobilisation devrait intéresser non seulement les dirigeants, les techniciens, les professionnels et les administrateurs mais aussi tous les autres segments de la société, y compris les acteurs économiques et sociaux, les représentants de la société civile, comme les ONG et les associations d'usagers, ainsi que le secteur privé. L'appropriation est le facteur clé du succès des politiques et des activités menées, surtout là où l'objectif poursuivi est la réduction de la pauvreté. Un partenariat entre donateurs et pays partenaires est également nécessaire pour assurer l'efficacité des processus d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques.

- Renforcement et gestion des institutions

Le succès des politiques, des programmes, des projets et des services dépend pour bonne part des capacités, des ressources et de l'expertise des institutions responsables, qu'il s'agisse d'organes nationaux ou internationaux officiels comme les organisations de bassin versant, ou de groupements plus conviviaux comme les associations d'usagers de l'eau. Ces derniers sont particulièrement importants à la lumière du principe que les services ayant trait à l'eau doivent être gérés à l'échelon administratif approprié le plus bas, de concert avec les personnes impliquées dans les décisions relatives à la gestion et à la gouvernance de l'eau. Des formes innovantes d'organisation de fourniture de services réunissent des usagers, des fournisseurs de services informels, des entreprises privées. Une attention doit être prêtée au cadre législatif et réglementaire, aux capacités administratives et à la transparence, de façon à assurer une bonne "gouvernance de l'eau". La mise au point de mécanismes spécifiques en faveur des personnes les plus démunies et de l'équité sexuelle peut également s'avérer nécessaire.

Un des domaines qui revêtent le plus grand intérêt pour la coopération est, par voie de conséquence, le renforcement des capacités par la valorisation des ressources humaines, la formation et la constitution de réseaux, qui permet d'accroître l'efficacité des organisations actives dans le domaine de l'eau et de rendre les services liés à cette ressource plus attractifs pour les investissements privés, lesquels sont nécessaires pour combler le fossé existant entre niveau actuel et niveau nécessaire des dépenses. Les pays partenaires doivent être en mesure de rationaliser leurs politiques de gestion de l'eau et d'élaborer et de mettre en oeuvre des stratégies appropriées à tous les échelons: local, national, régional et international.

L'intensification des échanges de connaissances et d'expérience et le renforcement des liens entre acteurs européens et acteurs des pays en développement peuvent contribuer à accroître l'efficacité de la planification intégrée des bassins versants. L'expérience de l'UE peut être mise à profit pour créer des groupes de soutien et des centres d'excellence régionaux permettant, par exemple, aux pays de tirer de précieux enseignements de cas répertoriés de réussite en matière de gouvernance ou d'approche intégrée de la gestion des ressources en eau - approche également applicable à un contexte transfrontalier; la directive cadre de l'UE peut constituer un exemple utile pour la gestion de l'eau dans le cadre de bassins fluviaux.

- Gestion de la demande

Avec l'amélioration des conditions de vie et la montée des aspirations sociales, la demande d'eau connaît une augmentation pratiquement partout dans le monde. Un grand nombre de pays en développement sont actuellement en train de passer d'une gestion à vocation exclusivement distributrice à une gestion de la demande. Ce scénario peut être décrit en recourant à l'image d'une "échelle de la gestion de l'eau": quand la demande ou la concurrence est faible, c'est-à-dire quand l'accès est relativement facile, le coût est bas et le système technique et institutionnel est relativement simple. Si la demande augmente (du fait d'une hausse du nombre de consommateurs par unité de débit), dans un premier temps des mécanismes techniques sont mis en place pour accroître l'alimentation: on est, là, dans une phase de gestion de la fourniture. Si toutefois la demande continue d'augmenter, le phénomène génère une concurrence intersectorielle et des préoccupations environnementales. On ne peut plus relever le défi lancé en recourant uniquement à des moyens techniques susceptibles d'augmenter la fourniture et il faut appliquer des stratégies de gestion de la demande. Peu à peu, la nécessité de parvenir à "la meilleure utilisation possible" de l'eau devient inéluctable et des mesures institutionnelles appropriées doivent être mises au point.

L'intégration des mesures orientées vers la fourniture et des mesures orientées vers la gestion de la demande requiert un renforcement des capacités. Une expertise doit être développée dans plusieurs domaines et, par exemple, au sujet des facteurs qui influencent la demande et des répercussions sur l'environnement du passage d'un degré à l'autre de l'échelle.

Face à une demande croissante, le défi est de réduire la demande tout en augmentant le rendement (par unité d'eau). Ceci comporte que l'on attribue une valeur à l'eau pour chacune de ses utilisations et que l'on s'oriente vers une tarification des services et vers l'imposition d'amendes ou de droits pour la dégradation de l'eau. Une gestion efficace de la demande doit comprendre la protection des sources d'approvisionnement en eau et la réutilisation des ressources. La tarification ne doit pas se limiter à tabler sur un recouvrement des coûts des services mais elle doit aussi intégrer les coûts nécessaires à la protection de l'environnement contre les déchets et la pollution, en accord avec le "principe du pays pollueur". Cependant, s'il est nécessaire de recouvrer les coûts pour assurer la fourniture et le traitement de l'eau, il est tout aussi important de répondre aux besoins fondamentaux des groupes de personnes défavorisées et vulnérables, en mettant au point des structures de tarification et des systèmes de collecte adéquats. Dans la mesure où la fixation des prix est toujours une question délicate, il est opportun de mettre au point des mécanismes de tarification transparents, avec la participation des usagers, de concevoir des mesures d'incitation adéquates et d'introduire les nouveaux régimes de prix de façon progressive.

- Élargissement de la base de connaissances

La base de connaissances concernant l'eau et les déchets et la façon d'en assurer une gestion efficace, équitable et durable dans des pays en développement doit être enrichie dans plusieurs domaines, par exemple, en ce qui concerne l'élaboration des politiques ou les systèmes et les technologies de gestion. Elle peut tirer parti des expériences positives de la coopération internationale, dans le domaine de la science et de la technologie. Le développement de concepts susceptibles d'opérationnaliser les principes d'un développement durable des ressources en eau, tout en prenant en compte les préoccupations sociétales et le souci d'équité revêt un intérêt majeur. L'attention doit également se concentrer sur les approches innovantes (par exemple en ce qui concerne la gestion de la demande ou l'assainissement écologique). Des efforts plus soutenus pour utiliser les résultats des recherches, les connaissances et les innovations, tablant sur un renforcement et une meilleure application des capacités, ne manqueront pas de porter pleinement leurs fruits.

De nouvelles priorités dans les programmes de recherche collaborative (tels que INCO, voir annexe 3), qui doivent affronter avec détermination la question de la transition vers la durabilité, seront établies moyennant un dialogue et une interaction continus avec les institutions partenaires et sur la base des conclusions du débat international. Compte tenu des défis à relever pour l'avenir, la plus haute priorité sera donnée à la recherche portant sur les politiques et les systèmes intégrés et pluridisciplinaires. Dans ce contexte, il est d'une importance cruciale de développer et diffuser, de concert avec les partenaires des pays en développement, les connaissances requises pour répondre aux nouvelles aspirations des sociétés et en particulier des groupes les plus défavorisés et les plus vulnérables. Les connaissances générées par la recherche doivent aider à construire des options; elles doivent permettre de choisir des styles de vie et des modes d'utilisation des ressources en eau durables ainsi que de promouvoir des politiques d'incitation et de régulation appropriées.

- Coordination

La collaboration entre donateurs, opérant dans un cadre bilatéral ou multilatéral, et les organisations internationales, pour les programmes de gestion de l'eau, doit être renforcée, au niveau aussi bien international que régional. Dans ce contexte, le groupe informel d'experts de l'eau formé entre la CE et les États membres de l'UE peut continuer à guider et coordonner l'évolution de la politique et son application. La complémentarité est une des préoccupations majeures. La Communauté européenne invite les donateurs à intensifier leurs efforts de coordination de façon à assurer une complémentarité accrue et à améliorer l'efficacité de l'aide. D'autres actions voient une collaboration engagée avec la Banque mondiale et des pays en développement partenaires, dans le cadre de stratégies et de programmes nationaux et sectoriels pour la réduction de la pauvreté, afin de faire en sorte que l'eau soit considérée comme dûment prioritaire et qu'elle soit gérée dans le cadre d'une approche intégrée.

Une collaboration plus soutenue est recommandée avec le Partenariat mondial de l'eau, en particulier pour les activités de création de réseaux dans les régions en développement, ainsi qu'avec le Conseil de concertation pour l'approvisionnement en eau et l'assainissement, les agences des Nations unies, telles que la FAO, pour l'utilisation de l'eau à des fins alimentaires, et les programmes relevant de conventions, et encore avec la société civile et les ONG pour la promotion de services gérés par la communauté et avec le secteur privé. La coordination entre les donateurs revêt une importance encore plus cruciale dans les cas où est en jeu la gestion d'eaux transfrontalières.

La CE doit jouer un rôle actif, en étroite coordination avec les États membres de l'UE (non seulement avec les autorités nationales mais aussi avec le secteur privé et la société civile) dans la préparation du Sommet mondial sur le développement durable de 2002 et du troisième Forum mondial de l'eau de 2003.

4.3. Une action englobant toutes les utilisations de l'eau

Les domaines fondamentaux identifiés au point 4.1, sur lesquels l'attention devrait se concentrer en priorité et pour lesquels toutes les sources de financement (public et privé) doivent être mobilisées [26], englobent toutes les utilisations qui sont faites de l'eau, dans le cadre d'une gestion intégrée des ressources hydriques. Les orientations à suivre, replacées dans une perspective locale et nationale, sont mises en évidence pour ces différents domaines. Le contexte de la coopération régionale (eaux transfrontalières) et les implications, pour le domaine de l'eau, des problèmes cruciaux qui se posent au niveau mondial, en rapport avec les changements de climat et le commerce, seront examinés au chapitre suivant.

[26] Recommandations concernant les mesures à prendre pour la mobilisation des ressources financières, Conférence internationale sur l'eau douce, Bonn, décembre 2001.

- Alimentation en eau et assainissement

L'objectif: "De l'eau et des services d'assainissement pour tous", fixé pour la Décennie internationale de l'eau, est encore loin d'avoir été atteint. Comme on l'exposait au début de ce chapitre, le développement de l'alimentation en eau salubre et des services sanitaires pour faire face aux besoins des populations les plus défavorisées et les moins bien desservies est considéré comme une mission essentielle de la politique d'aide.

Pour atteindre cet objectif, il faut viser certains objectifs complémentaires et notamment s'atteler aux priorités suivantes: améliorer les capacités d'exploitation et d'entretien, tout en recourant à une participation accrue des usagers; réduire la quantité d'eau volatilisée ou dissipée; introduire des dispositifs permettant de réaliser des économies d'eau, et, là ou les situations le permettent, de la réutiliser; adopter une tarification des services propre à protéger les intérêts des plus défavorisés; mettre au point des mesures d'incitation pour préserver la qualité de l'eau au niveau des communautés, par exemple, pour assurer la protection des puits ou la salubrité des réservoirs de stockage.

Dans ce contexte, deux priorités urgentes doivent être poursuivies [27].

[27] Cadre d'action, Global Water Partnership (Partenariat mondial de l'eau).

Développer les services d'assainissement et l'éducation à l'hygiène.

L'assainissement est un secteur négligé: il est impératif de mettre l'accent sur les terribles conséquences qui en découlent pour la santé et de s'attaquer de front au problème. L'amélioration des comportements en matière d'hygiène et l'assainissement de l'environnement doivent être définis, de pair avec l'alimentation en eau, comme des composantes clés des programmes de protection de la santé publique; à cet effet, l'on peut, par exemple, s'attacher à favoriser, dans les communautés à faibles revenus, une prise de conscience élargie des rapports existants entre le manque d'hygiène et les maladies.

Il est en outre nécessaire de procéder à un examen attentif des options techniques, en ce qui concerne les risques pour la santé, les comportements et les usages dominants, l'acceptabilité, l'état des connaissances et des pratiques, les coûts, la propriété des installations et le cadre réglementaire. De nouvelles approches intéressantes, telles que l'assainissement écologique [28], existent et demandent à être mieux connues. Les systèmes de recirculation de petites dimensions peuvent être ajustés aux possibilités économiques et aux capacités de gestion (ce qui n'est pas le cas pour les installations à canalisations plus sophistiquées) et être source d'avantages importants (amélioration de l'environnement et économies d'eau).

[28] Voir définition à l'annexe 1 - Glossaire.

Relever le défi de l'urbanisation

La rapide urbanisation en cours dans toutes les parties du monde en développement a pour effet d'exercer des pressions de plus en plus fortes sur les services municipaux d'alimentation en eau, d'écoulement et d'assainissement et notamment d'évacuation des eaux usées. La considération première, dans ce contexte, est que la fourniture d'eau salubre courante et l'évacuation par systèmes d'égouts ne sont pas à la portée économique de la majorité de la population urbaine du globe et que toute stratégie visant à répondre aux besoins des habitants pauvres des villes doit envisager des solutions à faible coût, en rapport avec leurs moyens et capacités. Une autre considération importante est que les risques accrus qui pèsent sur la santé des habitants des villes sont dus à l'impossibilité de protéger la qualité de l'eau dans son bassin d'alimentation.

- L'eau pour un usage alimentaire: assurer la sécurité alimentaire

Assurer la sécurité alimentaire au niveau du noyau familial, de la communauté et du pays est un facteur vital pour la réduction de la pauvreté. La sécurité alimentaire est inséparable de la disponibilité de l'eau: une grande partie des ressources en eau douce sont destinées à l'irrigation des terres pour l'agriculture, mais l'eau est également nécessaire à l'élevage et à la pêche ou à l'aquaculture. Recommander une bonne utilisation et une saine gestion de l'eau à des fins alimentaires, cela signifie que l'on mette l'accent sur les interventions à petite échelle faisant un usage rationnel de cette ressource et sur l'application de technologies rationalisant l'utilisation de l'eau (collecte de l'eau de pluie, irrigation goutte à goutte à petite échelle). La vulnérabilité des cultures aux sécheresses et aux inondations est un autre élément important à prendre en considération dans l'élaboration des politiques centrées sur l'eau. La promotion de pratiques agricoles saines sur le plan environnemental, qui réduisent l'utilisation des produits chimiques, est également nécessaire pour éviter la contamination des eaux par un usage ou un stockage impropres de celles-ci.

S'il faut prendre acte de l'utilité de la production alimentaire urbaine (et péri-urbaine) pour les populations pauvres des villes, dans les zones rurales défavorisées, les actions visant à promouvoir la sécurité alimentaire doivent tabler sur une diversification des moyens d'existence ainsi que sur des méthodes permettant de réaliser des économies d'eau (comme les cultures alimentées par l'eau de pluie, qui ont des retombées sur la durabilité de l'environnement dans la mesure où elles réduisent l'émission de méthane) et sur des systèmes de gestion plus durables (comme les techniques d'irrigation qui maximisent la productivité par unité d'eau ou les pratiques agricoles spécifiques des zones arides, qui réduisent la salinisation). Ces initiatives permettraient d'offrir aux populations les plus pauvres d'autres possibilités de s'assurer un revenu et auraient pour effet de diminuer la pression qui s'exerce sur les ressources en eau limitées.

- Protection et restauration des ressources en eau et des écosystèmes

Une surexploitation de l'eau pour les besoins humains peut avoir des conséquences désastreuses sur les habitats naturels. Assurer la gestion de l'eau, cela signifie que l'on tienne dûment compte des besoins d'eau comme de la protection des écosystèmes aquatiques. Les étendues d'eau et, en particulier, les marécages sont extrêmement riches en biodiversité et sont souvent d'une importance cruciale pour les populations les plus pauvres; toute stratégie de gestion doit reconnaître l'importance de ces ressources. Qui plus est, la capacité d'autoépuration des écosystèmes aquatiques et des marécages sains est un facteur qui peut contribuer de façon importante à la durabilité à long terme des utilisations de l'eau. L'expérience montre qu'en Europe, tous les partenaires d'un bassin hydrographique tirent bénéfice des écosystèmes aquatiques sains, car ils permettent de réduire les mesures de traitement adoptées pour rendre l'eau potable ou utilisable pour d'autres besoins humains.

Il est essentiel de trouver un juste équilibre entre les besoins humains et la valeur intrinsèque des écosystèmes, à tous les niveaux de gestion de l'eau. Des actions spécifiques sont nécessaires pour assurer l'entretien des écosystèmes et faire en sorte que la surexploitation ou la pollution ne compromette pas les réserves d'eau douce. Ces actions doivent veiller à ce que les systèmes écologiques clés demeurent opérationnels et éviter qu'une perte d'espèces, d'habitat ou de biodiversité ne porte atteinte à d'autres réserves de ressources naturelles comme le patrimoine piscicole.

La baisse de la qualité des eaux de surface et souterraines rend impérative la nécessité, dans les zones urbaines aussi bien que rurales, de s'attaquer aux causes du phénomène et de ne pas se contenter d'atténuer les effets de la croissante pollution de l'eau; il convient donc de privilégier les approches visant à enrayer la pollution [29] plutôt qu'à remédier à ses dégâts.

[29] Voir définition à l'annexe 1 - Glossaire.

- Une utilisation durable de l'eau destinée à l'énergie et à l'industrie

Dans le contexte de l'énergie, le développement de l'énergie hydraulique doit être intégré dans des plans de gestion des ressources en eau, avant tout pour garantir un usage rationnel de l'eau destinée à cet usage, dans la mesure où l'absence d'eau peut constituer une menace pour la génération d'énergie. L'intérêt des donateurs pour les projets prévoyant la réalisation de grands barrages décline, si ce n'est dans les cas où l'initiative présente un coût hautement avantageux et compétitif et où l'impact environnemental et social est jugé acceptable. Les installations hydroélectriques de petites et moyennes dimensions représentent souvent une solution durable au besoin d'énergie, par exemple dans les zones montagneuses offrant peu d'autres ressources énergétiques [30]. Il est également nécessaire d'investir dans les énergies renouvelables pour la mise en place, là où elle s'avère possible, de systèmes de pompage de l'eau, de traitement des eaux usées et de désalinisation.

[30] Commission mondiale sur les barrages: rapport final, novembre 2000.

L'industrie n'est pas seulement un gros utilisateur d'eau, elle est aussi un grand pollueur, la plupart des déchets étant déversés, sans avoir été traités, dans les voies d'eau. Les industries de grandes comme de petites dimensions contribuent à la pollution des eaux aussi bien de surface que souterraines. Il est d'une importance clé de répondre aux besoins de technologies rentables et écologiquement viables pour le traitement de tous les types de déchets, liquides comme solides. Il est également nécessaire d'investir dans des systèmes de gestion de la pollution.

- Gestion des risques liés à l'eau et des zones côtières

La réduction des risques liés à l'eau, représentés par les inondations et les sécheresses, ainsi que l'atténuation de leurs effets forment un autre objectif important dans le cadre d'une planification des ressources en eau. La gestion des inondations requiert une intervention dans tout le bassin versant, y compris dans les zones en amont et en aval, ainsi que dans la zone côtière et les aires marines adjacentes. Pour être prêt à réagir aux inondations et pouvoir en atténuer les effets, on doit prévoir des systèmes d'alarme, des mesures telles que la construction de structures de protection contre les inondations et la création d'ouvrage de retenue, ainsi que des mesures non structurelles comme une planification de l'aménagement du territoire. En ce qui concerne les sécheresses, il est nécessaire de prévoir, pour tempérer leurs effets, des systèmes d'alarme précoce et une capacité de réponse rapide; l'organisation efficace de secours d'urgence comme la fourniture d'eau potable et d'une aide alimentaire; un renforcement des systèmes de stockage d'eau et d'aliments et la promotion de modes de subsistance alternatifs pour les zones sujettes à sécheresses.

Une mauvaise gestion des ressources en eau, une ponction ou une pollution excessives ont des répercussions sur la zone de rejet, un delta, une zone côtière et sur l'écosystème marin qui s'y rattache. Une gestion intégrée des ressources en eau d'un bassin hydrographique doit englober la gestion de la zone côtière.

4.4. Les défis majeurs à relever au niveau mondial

Certaines questions qui se posent sur le long terme au niveau mondial deviennent de plus en plus actuelles au fur et à mesure que les ressources en eau diminuent: comment affronter la gestion des eaux partagées pour instaurer une coopération régionale et éviter les conflits- Comment réagir aux changements de climat qui font redouter des situations extrêmes et une contraction des ressources- Comment faire face à la mondialisation du commerce, et notamment des produits susceptibles d'influer sur la gestion de l'eau-

- La gestion des eaux transfrontalière et la prévention des conflits

La prévention des conflits de l'eau repose sur une coopération et sur un partage de bénéfices économiques et environnementaux autant que sur un partage de cette ressource. Quand, au sein d'un même bassin, l'action d'un État a pour effet de diminuer l'alimentation en eau d'un autre État, les possibilités de déclenchement d'un conflit pour l'attribution de l'eau augmentent. Qui plus est, la légitimité d'un État est menacée s'il n'est pas en mesure de pourvoir aux premières nécessités de la vie humaine. La réponse du pouvoir politique en place peut être alors de tenter d'étouffer la contestation interne ou de détourner le mécontentement vers les pays voisins.

La coopération dans le domaine des ressources en eau transfrontalières demande une croissante ouverture d'esprit dans les relations entre amont et aval et le développement de nouveaux partenariats. Dans ce contexte aussi, les principes d'une gestion durable des ressources en eau, par exemple ceux qui soulignent la nécessité de nouveaux aménagements institutionnels, d'une décentralisation accrue ou du respect de la demande d'eau à des fins environnementales, recueillent une adhésion croissante. En accord avec les recommandations de sa communication sur la prévention des conflits et avec la priorité donnée à la coopération régionale dans sa politique de développement, la CE doit, par conséquent, participer à l'effort d'amélioration des structures de gouvernance pour assurer la meilleure utilisation possible de l'eau et renforcer la coopération pour la gestion des eaux partagées transfrontalières. Une assistance est nécessaire pour mettre en place des mesures de coopération efficaces et pour coordonner les actions programmées, dans des domaines comme la qualité et la quantité de l'eau et les rapports socioéconomiques et politiques qui s'y rattachent. Comme il est souligné plus haut, l'expérience propre de l'UE dans la gestion des eaux peut être mise à profit pour fournir cet appui.

Contribuer à assurer la sécurité de l'eau est d'une importance vitale dans les situations où ceux qui souffrent sont les plus pauvres. Cette aide peut prendre la forme de mesures visant à la réduction des menaces qui pèsent sur la durabilité des accords conclus autour des bassins hydrologiques et à la promotion d'un dialogue pour une coopération à l'échelle des bassins, en ce qui concerne, par exemple, l'échange d'informations, le renforcement des capacités et le transfert de technologie. La coopération doit se concentrer sur des objectifs réalisables et sur les avantages à retirer plutôt que sur les seules questions litigieuses de droits et d'attributions. La coopération entre riverains doit également être développée en ce qui concerne les mesures de précaution à adopter contre les inondations et les actions à entreprendre pour limiter les effets des inondations dangereuses.

- Les effets des transformations du climat sur l'accès à l'eau des plus défavorisés

Un des problèmes touchant au domaine de l'eau qu'il convient d'aborder au niveau mondial est celui du changement de climat. L'intensification prévue du cycle hydrologique, qui s'accompagnera d'une modification des régimes de précipitations et de l'évapotranspiration, aura un impact sur les conditions de vie des êtres humaines et sur l'environnement. Suivant les modèles de prévisions, on aura une aggravation des déficits d'eau et des inondations périodiques ou chroniques, qui rendra l'accès à l'eau plus problématique et générera un fort potentiel migratoire. Une dégradation des sols, des phénomènes de sécheresse et de désertification sont associés à un abaissement du niveau des rivières, des lacs et des aquifères, qui affectera la quantité et la qualité des réserves d'eau douce. Selon un rapport de l'IPCC [31] , la plupart des changements marquants auront lieu dans les latitudes les plus basses, c'est-à-dire dans les régions où la densité de la population est la plus élevée. Là où le climat est déjà aride, il peut le devenir encore davantage, rendant ainsi la vie toujours plus difficile à certains des habitants les plus pauvres de la planète. De la même façon, les groupes les plus vulnérables aux inondations vivent souvent sur des terrains marginaux. Les effets des crues et des inondations sont particulièrement graves dans les zones de basse altitude et notamment dans bon nombre de petits États insulaires en développement.

[31] Le dernier rapport du groupe intergouvernemental sur l'évolution des climats, IPCC, 2001.

Le besoin d'un accès équitable à l'eau ira se renforçant dans les zones où l'eau deviendra plus rare. Une amélioration de la gestion de l'eau, en particulier dans les zones irriguées, les marais et les marécages, contribuera à atténuer les effets du changement de climat. Les pays partenaires auront besoin d'une assistance, sous forme de recherches et d'un renforcement de leurs capacités, pour être à même de mieux réagir aux phénomènes adverses, une entreprise qui requière une planification à long terme. Le contexte régional est susceptible d'être le cadre le plus approprié pour la mise en place de ces capacités à intégrer les problèmes posés par la variabilité et le changement climatiques dans d'autres volets de la gestion de l'eau.

- Répercussions du commerce sur la gestion de l'eau

La libéralisation de l'économie mondiale - souvent appelée "mondialisation" - a des implications pour les importations et les exportations de produits agricoles. Ce n'est que depuis peu que l'on accorde une certaine attention aux interactions entre le commerce international et la sécurité alimentaire et de l'eau, surtout là où les intérêts des pauvres sont en cause. Traditionnellement, un grand nombre de pays voyaient dans l'autonomie alimentaire un objectif stratégique important et ils ont utilisé de précieuses ressources en eau pour la poursuite de cet objectif. D'autres pays, soucieux de promouvoir leurs exportations agricoles et industrielles pour donner une impulsion à la croissance économique, ont développé des cultures nécessitant l'emploi de grandes quantités d'eau, faisant ainsi une exploitation excessive de leurs ressources hydriques, ou bien ils les ont polluées avec des effluents industriels. Apporter un remède à ces effets environnementaux peut être coûteux. Dans les régions à ressources en eau limitées, le débat engagé pour la définition des politiques aussi bien agricole qu'industrielle, doit faire une plus large part à la consommation de l'eau et à la protection de l'environnement.

Dans certains pays, l'importation d'"eau virtuelle", sous forme de produits agricoles dont la culture nécessite une irrigation intensive, peut être une démarche plus pratique et plus rentable pour garantir la sécurité alimentaire que de cultiver directement ces produits. Cependant, toute politique d'aide ayant pour objectif de permettre à un pays d'atteindre à la sécurité alimentaire et à la sécurité de l'eau, doit prendre en considération les besoins des plus défavorisés, surtout ceux des paysans pratiquant une agriculture de subsistance, qui ne peuvent se permettre d'acheter des denrées et peuvent être affectés négativement par une politique de sécurité alimentaire se proposant de transformer le cadre économique qui leur assure leurs moyens d'existence. Des marchés plus ouverts peuvent permettre une meilleure circulation des céréales et de meilleures rentrées à certains agriculteurs et avoir ainsi un impact positif sur leur subsistance, mais ils peuvent aussi avoir pour effet de faire monter les tensions autour de l'utilisation de l'eau et des terres et affecter négativement la subsistance d'autres paysans ainsi que compromettre les perspectives à long terme de sécurité alimentaire générale du pays. La question demande à être approfondie et la CE pourrait offrir son expertise pour permettre de mieux comprendre les implications des différentes approches de la sécurité alimentaire et de l'eau, en rapport avec les politiques commerciales.

4.5. Un partenariat stratégique pour l'eau

La Commission souhaite développer les travaux de la Conférence internationale sur l'eau douce de Bonn (décembre 2001) et contribuer à la mise en place d'une initiative de l'UE visant à affronter certains problèmes prioritaires dans le domaine de l'eau et du développement.

À Bonn, les ministres de 22 pays africains ont fait une déclaration commune dans laquelle ils définissent l'eau comme une ressource naturelle fondamentale pour le continent. Ils ont également annoncé la mise en place d'un forum régional sur l'eau des ministres africains et la tenue d'une réunion inaugurale des ministres africains chargés de l'eau au printemps 2002. Un des objectifs assignés au forum est l'amélioration de la gestion intégrée des ressources en eau transfrontalières et le développement de la coopération dans le domaine de l'eau (y compris par la gestion de bassins versants) pour fonder un rapprochement entre les pays. Les ministres ont invité leurs partenaires internationaux à apporter leur soutien à ce processus, dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique.

Une attention particulière sera portée à la question de la gestion des eaux transfrontalières et à la conclusion des accords nécessaires entre les États riverains dans les principaux bassins hydrographiques internationaux. Des systèmes de jumelage entre des cours d'eau européens et africains peuvent aussi être envisagés pour un échange d'expertise et pour canaliser l'aide vers des bassins pilotes spécifiques.

Ce processus devra être conduit par les pays bénéficiaires. La réponse de l'UE pourrait consister en des actions coordonnées dans le cadre du programme de développement de la CE, parallèlement à des initiatives de soutien des États membres mises sur pied, dans un cadre bilatéral, en recourant aux mécanismes de financement habituels et en accord avec les procédures en vigueur.

Les initiatives de l'UE seront entreprises en coordination avec les agences des Nations unies, les donateurs multilatéraux et bilatéraux et les partenariats internationaux. En ce qui concerne le forum des ministres africains sur l'eau, le partenaire initial sera le PNUE.

Les parties concernées seront invitées à contribuer activement à l'élaboration et à l'aboutissement final de cette initiative; sera notamment requise la participation du secteur de l'eau, pour développer de nouvelles approches en matière de financement, d'appropriation et d'exploitation des projets d'infrastructures touchant au domaine de l'eau, ainsi que celle des représentants de la société civile et des ONG ayant une expérience dans la gestion des problèmes de l'eau et du développement.

5. Conclusions

Face à la pénurie croissante de ressources hydriques et à la baisse toujours plus marquée de la qualité de l'eau, le monde doit relever un lourd défi pour assurer un accès durable et équitable à une eau salubre, utilisable à toutes les fins, et répondant tout particulièrement aux besoins fondamentaux des plus défavorisés.

La communauté des donateurs doit, tout entière, unir ses efforts afin d'aider les pays partenaires à trouver des solutions pour faire face à ce défi. C'est là une entreprise qui demande un engagement plus soutenu en faveur du développement et de la mise en oeuvre de politiques de l'eau à même d'améliorer l'équité, la rationalité et l'efficacité de la gestion de cette ressource. Un renforcement de la prise en compte du problème de l'eau dans les programmes de développement doit être concerté, en particulier à l'échelle de l'UE, à la faveur de l'intense collaboration existante. Comme il est souligné au point 4.5, le Sommet mondial sur le développement durable offre la possibilité de promouvoir une initiative dans le domaine de l'eau, en mettant à profit les travaux de la Conférence sur l'eau douce de Bonn.

Pour les pays et régions partenaires, cette perspective comporte l'assignation d'une place toujours plus importante à l'eau dans leurs programmes politiques, en tant que volet essentiel de toute stratégie de réduction de la pauvreté, ainsi que le souci d'assurer une intégration adéquate entre services d'eau et d'assainissement et services de santé et d'éducation, dans le cadre des mesures visant à garantir à tous la satisfaction des besoins primordiaux. Une amélioration de la gouvernance ainsi que des réformes politiques et sectorielles appropriées sont nécessaires pour affronter les problèmes. Il est également essentiel de soutenir les processus de planification et de décision en procédant à des actions de sensibilisation et à un renforcement des capacités et des institutions, tout en assurant la participation de toutes les parties en cause et l'appropriation par celles-ci des politiques et des stratégies adoptées.

À l'échelle de la Communauté européenne, cet élargissement du rôle de l'eau dans la politique doit se traduire par une intégration généralisée de la problématique de la gestion de l'eau dans les priorités énoncées dans la présente communication, de pair avec l'adoption d'un cadre de "gestion intégrée des ressources en eau".

Pour réaliser ces objectifs une transformation de la façon de penser est nécessaire : il s'agit de reconnaître que tous les utilisateurs ont une responsabilité; d'appliquer une approche intégrée réelle qui voie tous les acteurs coopérer en tant que partenaires, par exemple pour l'intégration de la gestion des terres et de l'eau ou la prévention de la pollution des eaux. Le passage à une approche attentive à la durabilité de l'eau nécessite l'établissement de nouvelles normes sociétales; il comporte aussi une valorisation de l'eau par la sensibilisation au rôle précieux qu'elle joue dans chacune de ses utilisations; et encore, la recherche de solutions innovantes, durables à long terme, avec la conscience, néanmoins, qu'il n'existe pas de solutions "toutes faites" à tous les problèmes.

Une action, et, dans la plupart des cas, de nouvelles approches sont nécessaires pour s'attaquer aux objectifs prioritaires, à court ou long terme, représentés par la fourniture de services d'alimentation en eau, le développement des systèmes d'assainissement et des mesures d'éducation à l'hygiène, le relèvement du défi urbain, la réalisation de la sécurité alimentaire et de l'eau, la protection des écosystèmes aquatiques, la maîtrise des inondations.

Dans toutes ces activités, l'UE a, de par son expérience et ses ressources, un rôle important à jouer. Elle doit assurer ou encourager la diffusion des bonnes pratiques, en étroite coordination avec les États membres de l'UE et avec les organisations, les partenariats et les réseaux internationaux, pour garantir un maximum de complémentarité et de valeur ajoutée aux efforts communautaires. Ces pratiques peuvent tirer parti de l'expérience acquise par l'UE dans la gestion de ses bassins hydrographiques et de la diversité des approches européennes en matière de gestion des services d'eau, ainsi que des recherches financées par la CE.

La présente communication vise à fournir un cadre pour la réflexion et les actions à développer afin de garantir la sécurité de l'eau, en termes quantitatifs comme qualitatifs, à chaque être humain sur terre, aujourd'hui et demain.