8.2.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 39/72

(1)

De lidstaten hebben het recht om de voorwaarden voor de exploitatie van hun energiebronnen vast te stellen, zolang zij de noodzaak van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu eerbiedigen.

(2)

In de huidige stand van de technologische ontwikkeling vereist de exploratie en productie van koolwaterstoffen, zoals schaliegas, het gecombineerde gebruik van grootvolumehydrofracturering en gericht (vooral horizontaal) boren op een schaal en met een intensiteit waarmee in de Unie slechts beperkte ervaring is opgedaan. De techniek van hydrofracturering creëert specifieke uitdagingen, met name voor de gezondheid en het milieu.

(3)

In zijn resoluties van 21 november 2012 heeft het Europees Parlement gewezen op de aanzienlijke potentiële voordelen van de productie van schaliegas en -olie, en heeft het de Commissie verzocht om een EU-breed kader voor risicobeheer in te voeren voor de exploratie en winning van onconventionele fossiele brandstoffen, opdat de bepalingen voor de bescherming van de volksgezondheid en het milieu binnen alle lidstaten worden geharmoniseerd.

(4)

In zijn conclusies van 22 mei 2013 heeft de Europese Raad benadrukt dat het nodig is Europa’s energievoorziening te diversifiëren en de eigen energiebronnen in Europa verder te ontwikkelen, teneinde de voorzieningszekerheid te garanderen, de EU minder afhankelijk te maken van externe energie en economische groei te stimuleren. Hij nam kennis van het voornemen van de Commissie om een systematischer toepassing van de eigen energiebronnen te evalueren met het oog op de veilige, duurzame en kosteneffectieve exploitatie daarvan, waarbij de door lidstaten gekozen energiemix wordt gerespecteerd.

(5)

In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering in de EU (1), heeft de Commissie de potentiële nieuwe mogelijkheden en uitdagingen met betrekking tot de niet-conventionele winning van koolwaterstoffen in de Unie uiteengezet, alsmede de belangrijkste elementen die zij nodig acht om te waarborgen dat deze techniek veilig is. In de mededeling werd geconcludeerd dat er behoefte is aan een aanbeveling met minimumbeginselen die de lidstaten steun bieden bij de exploratie en productie van aardgas uit schalieformaties en ervoor zorgen dat het klimaat en het milieu worden gevrijwaard, middelen efficiënt worden ingezet, en het publiek wordt geïnformeerd.

(6)

Op internationaal niveau heeft het Internationaal Energieagentschap aanbevelingen voor de veilige ontwikkeling van niet-conventioneel gas opgesteld. Deze „gouden regels” schrijven een solide en adequate regelgeving, een zorgvuldige keuze van locaties, adequate planning van projecten, karakterisering van het ondergrondse risico, solide regels voor het boorputontwerp, transparantie bij de werkzaamheden en toezicht op de gevolgen daarvan, goed water- en afvalstoffenbeheer en beperking van de uitstoot in de lucht van verontreinigende stoffen en broeikasgassen voor.

(7)

Op de exploratie en productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering is de algemene en milieuwetgeving van de Unie van toepassing. Met name bevat Richtlijn 89/391/EEG van de Raad (2) houdende bepalingen betreffende de veiligheid en de gezondheid van werknemers maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk; Richtlijn 92/91/EEG van de Raad (3), die bepalingen betreffende de winning van delfstoffen met behulp van boringen bevat, stelt minimumvoorschriften vast ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de winningsindustrieën die delfstoffen winnen met behulp van boringen; Richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad (4) betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruikmaken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen bepaalt dat vergunningen op een niet-discriminerende wijze worden verleend; Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad (5) tot vaststelling van een kader voor het waterbeleid bepaalt dat exploitanten voor wateronttrekking toestemming nodig hebben en verbiedt de directe lozing van verontreinigende stoffen in het grondwater; Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad (6), die bepalingen inzake de strategische milieubeoordeling bevat, vereist een beoordeling van plannen en programma’s op het gebied van energie, industrie, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, vervoer of grondgebruik; Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad (7) betreffende milieuaansprakelijkheid is van toepassing op beroepsactiviteiten, waaronder afvalbeheer en wateronttrekking; Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad (8), die bepalingen inzake mijnbouwafval bevat, regelt het beheer van ondergronds en oppervlakteafval dat afkomstig is van de exploratie en productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering; Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad (9) betreffende grondwater verplicht de lidstaten maatregelen te nemen om de inbreng van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken; Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad (10) inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), en Verordening (EU) nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad (11) betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden zijn van toepassing op het gebruik van chemische stoffen en biociden die kunnen worden gebruikt voor fracturering; Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad (12) houdende een kader inzake afvalstoffen bevat de voorwaarden voor het hergebruik van de vloeistoffen die tijdens grootvolumehydrofracturering en tijdens de productie aan de oppervlakte komen; Verordening (EU) nr. 525/2013 van het Europees Parlement en de Raad (13) betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad (14) inzake de inspanningen van de lidstaten om tegen 2020 hun broeikasgasemissies te verminderen, zijn van toepassing op de uitstoot van ontsnapt methaan; Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad (15), die bepalingen inzake industriële emissies bevat, is van toepassing op installaties waar de in bijlage I bij die richtlijn bedoelde activiteiten worden verricht; Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad (16), die bepalingen inzake milieueffectbeoordelingen bevat, vereist een milieueffectbeoordeling voor projecten inzake de commerciële winning van aardolie en aardgas wanneer de gewonnen hoeveelheid meer dan 500 t aardolie per dag of meer dan 500 000 m3 aardgas per dag bedraagt, en een screening van diepboringen en oppervlakte-installaties voor de winning van aardolie en aardgas; Richtlijn 96/82/EG van de Raad (17) betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, en, vanaf 1 juni 2015, Richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad (18), verplichten de exploitanten van bedrijven waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in hoeveelheden hoger dan de in bijlage I bij deze richtlijnen omschreven drempels alle nodige maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de gezondheid van de mens en het milieu te beperken. Dit geldt onder meer voor chemische en thermische verwerkingsactiviteiten en de daarmee verbonden opslag in het kader van de exploitatie van delfstoffen in mijnen en groeven en op onshore ondergrondse gasopslag.

(8)

De milieuwetgeving van de Unie is echter ontwikkeld in een tijd toen grootvolumehydrofracturering in Europa nog niet werd gebruikt. Daarom komen bepaalde milieuaspecten in verband met de exploratie en de productie van koolwaterstoffen via deze praktijk in de huidige wetgeving van de Unie niet volledig aan bod, met name wat strategische planning, beoordeling van het ondergrondse risico, boorputintegriteit, onderzoek van de uitgangssituatie en toezicht op de werkzaamheden, het vastleggen van methaanemissies en de openbaarmaking van informatie over de in elke boorput gebruikte chemische stoffen betreft.

(9)

Daarom moeten minimumbeginselen worden vastgelegd die de lidstaten in acht zouden moeten nemen wanneer zij hun regelgeving inzake activiteiten die grootvolumehydrofracturering impliceren, toepassen of aanpassen. Een geheel van regels zou de concurrentievoorwaarden voor exploitanten gelijktrekken, het vertrouwen van investeerders vergroten en de werking van de interne energiemarkt ten goede komen. Duidelijke en transparante regels zouden ook de bezorgdheid van de burgers, en eventueel verzet tegen de ontwikkeling van schaliegas kunnen verminderen. Dit geheel van regels houdt niet in dat de lidstaten verplicht zijn tot exploratie of exploitatie met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering wanneer zij ervoor kiezen dat niet te doen, noch dat de lidstaten worden belet meer gedetailleerde maatregelen te handhaven of te treffen die beantwoorden aan de specifieke nationale, regionale of plaatselijke omstandigheden.

(10)

Er is in de Unie nog geen ervaring opgedaan met het toestaan van de productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, en slechts beperkte ervaring met het toestaan van exploratie. Daarom moet toezicht worden gehouden op de toepassing van de wetgeving van de Unie en van deze aanbeveling in de lidstaten. Een bijwerking van deze aanbeveling of de ontwikkeling van juridisch bindende bepalingen kan nodig blijken in het licht van de technische vooruitgang, de noodzaak om de risico’s en de weerslag van de productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van andere technieken dan grootvolumehydrofracturering aan te pakken, onverwachte problemen bij de toepassing van de wetgeving van de Unie of de exploratie en productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering tijdens offshoreoperaties.

(11)

Daarom is deze aanbeveling, met minimumbeginselen die moeten worden toegepast als een gemeenschappelijke basis voor de exploratie of productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, thans noodzakelijk. Zij vormt een aanvulling op de bestaande wetgeving van de Unie die van toepassing is op projecten waarmee grootvolumehydrofracturering gemoeid is, en zij zou door de lidstaten binnen een termijn van zes maanden moeten worden uitgevoerd.

(12)

Deze aanbeveling eerbiedigt de grondrechten en de beginselen die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en met name het recht op leven en het recht op menselijke integriteit, de vrijheid van meningsuiting en informatie, het recht van ondernemerschap, het recht op eigendom, en het hoge niveau van bescherming van de gezondheid en het milieu. Deze aanbeveling moet worden toegepast overeenkomstig deze rechten en beginselen,

1.1.

Deze aanbeveling bevat de minimumbeginselen die nodig zijn om de lidstaten die koolwaterstoffen wensen te exploreren en produceren met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering te ondersteunen, maar er tegelijkertijd voor te zorgen dat de volksgezondheid, het klimaat en het milieu worden gevrijwaard, middelen efficiënt worden ingezet, en het publiek wordt geïnformeerd.

1.2.

De lidstaten worden aangemoedigd om, wanneer zij hun bestaande bepalingen ter uitvoering van de desbetreffende wetgeving van de Unie toepassen op of aanpassen aan de behoeften en specifieke kenmerken van de exploratie en de productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, deze beginselen toe te passen, die betrekking hebben op de planning, de beoordeling van installaties, vergunningen, operationele en milieuprestaties en sluiting, de participatie van het publiek en de verspreiding van informatie.

a)

wordt onder „grootvolumehydrofracturering” verstaan: de injectie in een boorput van 1 000 m3 of meer water per fractureringsfase of van 10 000 m3 of meer water tijdens het hele fractureringsproces;

b)

omvat een „installatie” alle ondergrondse structuren voor de exploratie of productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering.

3.1.

Alvorens lidstaten vergunningen verlenen voor de exploratie en/of de productie van koolwaterstoffen die kan leiden tot het gebruik van grootvolumehydrofracturering, zouden zij een strategische milieubeoordeling moeten uitvoeren teneinde gevolgen en risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu te voorkomen, te beheersen en te verminderen. Die beoordeling zou moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de voorschriften van Richtlijn 2001/42/EG.

3.2.

De lidstaten zouden duidelijke regels moeten uitvaardigen over eventuele beperkingen van de activiteiten, bijvoorbeeld in beschermde, overstromings- of aardbevingsgevoelige gebieden, en over de minimumafstanden tussen toegestane werkzaamheden en woon- en waterwingebieden. Zij zouden ook minimale diepteverschillen tussen het te fractureren gebied en het grondwater moeten vaststellen.

3.3.

De lidstaten zouden de nodige maatregelen moeten treffen om ervoor te zorgen dat een milieueffectbeoordeling overeenkomstig de voorschriften van Richtlijn 2011/92/EU wordt uitgevoerd.

3.4.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat het betrokken publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak krijgt bij de ontwikkeling van een strategie als bedoeld in punt 3.1 en de effectbeoordeling bedoeld in punt 3.3.

a)

voor de benodigde vergunning(en) meer dan één bevoegde instantie verantwoordelijk is;

b)

meer dan één exploitant erbij betrokken is;

c)

voor een bepaalde fase van het project meer dan één vergunning nodig is;

d)

krachtens de nationale wetgeving of de wetgeving van de Unie meer dan één vergunning vereist is.

5.1.

De lidstaten zouden de nodige maatregelen moeten treffen om zich ervan te vergewissen dat de geologische formatie van een locatie geschikt is voor de exploratie of de productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering. Zij zouden ervoor moeten zorgen dat exploitanten een karakterisering en risicobeoordeling van de potentiële locatie en de omgeving (oppervlakte en ondergrond) verrichten.

5.2.

De risicobeoordeling zou moeten worden gebaseerd op voldoende gegevens om het mogelijk te maken de potentiële exploratie- en productielocatie vast te stellen en alle potentiële blootstellingsroutes in kaart te brengen. Dit zou het mogelijk maken om het risico van lekkage of migratie van boorvloeistoffen, hydrofractureringsvloeistoffen, van nature voorkomende materialen, koolwaterstoffen en gas uit de bron of de doelformatie, en van geïnduceerde aardbevingen te beoordelen.

5.3.

De risicobeoordeling zou moeten:

5.4.

Een locatie zou pas mogen worden gekozen als de overeenkomstig de punten 5.1, 5.2 en 5.3 uitgevoerde risicobeoordeling uitwijst dat de grootvolumehydrofracturering niet zal leiden tot een rechtstreekse lozing van verontreinigende stoffen in het grondwater en dat geen schade wordt berokkend aan andere activiteiten rond de installatie.

6.1.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat, alvorens grootvolumehydrofracturering begint:

6.2.

Een uitgangssituatie zou moeten worden vastgesteld voor:

a)

exploitanten of groepen exploitanten de ontwikkeling van een productiegebied geïntegreerd benaderen teneinde gevolgen en risico’s voor het milieu en de gezondheid, zowel voor werknemers als het grote publiek, te voorkomen en te verminderen;

b)

voordat de productie van start gaat, adequate eisen worden gesteld aan de infrastructuur voor het onderhoud van de installatie. Indien een installatie als primair doel heeft aardolie te produceren met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, zou moeten worden voorzien in een specifieke infrastructuur die het daarbij vrijkomende aardgas opvangt en afvoert.

9.1.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de exploitanten de beste beschikbare technieken gebruiken die rekening houden met de relevante resultaten van de door de Commissie georganiseerde informatie-uitwisseling tussen de lidstaten, de betrokken bedrijfstakken en niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming, alsmede goede industriële praktijken ter voorkoming, beheersing en vermindering van de impact van en risico’s die zijn verbonden aan projecten voor de exploratie en de productie van koolwaterstoffen.

9.2.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de exploitanten:

9.3.

De lidstaten zouden een verantwoorde omgang met water bij grootvolumehydrofracturering moeten bevorderen.

10.1.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat:

10.2.

De lidstaten zouden exploitanten moeten aanmoedigen om, waar dit technisch haalbaar is en vanuit het oogpunt van de menselijke gezondheid, het milieu en het klimaat verdedigbaar is, hydrofractureringstechnieken te gebruiken die het watergebruik en afvalstromen zoveel mogelijk beperken en geen gebruikmaken van gevaarlijke chemische stoffen.

11.1.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de exploitant regelmatig toezicht houdt op de installatie en de omliggende bodem en ondergrond die tijdens de exploratie- en productiefase door de werkzaamheden kunnen worden beïnvloed, met name vóór, tijdens en na de grootvolumehydrofracturering.

11.2.

Het overeenkomstig de punten 6.1 en 6.2 vereiste onderzoek van de uitgangssituatie zou als referentie voor het latere toezicht moeten dienen.

11.3.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de exploitant naast de in de studie van de uitgangssituatie vastgestelde milieuparameters ook de volgende bedrijfsparameters controleert:

11.4.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de exploitanten controleren wat de effecten zijn van grootvolumehydrofracturering op de integriteit van boorputten en andere door de mens geconstrueerde structuren in de potentieel door de activiteiten getroffen omliggende bodem en ondergrond.

11.5.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de resultaten van het toezicht ter kennis van de bevoegde autoriteiten worden gebracht.

12.1.

De lidstaten zouden de bepalingen betreffende milieuaansprakelijkheid moeten toepassen op alle werkzaamheden die worden verricht op een installatie, inclusief die welke momenteel niet binnen het toepassingsgebied van Richtlijn 2004/35/EG vallen.

12.2.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de exploitant vóór de aanvang van activiteiten die grootvolumehydrofracturering impliceren, een financiële of gelijkwaardige garantie stelt tot dekking van de bepalingen van de vergunning en de potentiële aansprakelijkheid voor milieuschade.

13.1.

De lidstaten zouden ervoor moeten zorgen dat de bevoegde autoriteiten over voldoende menselijke, technische en financiële middelen beschikken om hun taken uit te voeren.

13.2.

De lidstaten zouden belangenconflicten tussen de regelgevende functie van de bevoegde autoriteiten en hun functie met betrekking tot de economische ontwikkeling van de hulpbronnen moeten voorkomen.

a)

de exploitant het publiek voorlicht over de chemische stoffen en de hoeveelheden water die hij wil gebruiken en die uiteindelijk zijn gebruikt bij de grootvolumehydrofracturering van elke boorput. Deze informatie moet de naam en het Chemical Abstracts Service (CAS)-nummer van alle stoffen, een veiligheidsinformatieblad, indien beschikbaar, en de maximale concentratie van de stof in de fractureringsvloeistof bevatten;

b)

de bevoegde autoriteiten binnen zes maanden na de bekendmaking van deze aanbeveling en met tussenpozen van niet meer dan twaalf maanden op een publiek toegankelijke website de volgende informatie publiceren:

c)

de bevoegde autoriteiten zouden het publiek ook onverwijld op de hoogte moeten brengen van:

16.1.

De lidstaten die ervoor hebben gekozen koolwaterstoffen te exploreren of te exploiteren met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering wordt verzocht uiterlijk 28 juli 2014 uitvoering te geven aan de in deze aanbeveling vervatte minimumbeginselen en de Commissie jaarlijks, en voor het eerst uiterlijk in december 2014, informatie te verstrekken over de maatregelen die zij in reactie op deze aanbeveling hebben getroffen.

16.2.

De Commissie zal nauwlettend toezien op de toepassing van de aanbeveling aan de hand van een vergelijking van de situatie in de lidstaten in een openbaar toegankelijke scorebord.

16.3.

18 maanden na de bekendmaking van de aanbeveling zal de Commissie de doeltreffendheid ervan evalueren.

16.4.

De evaluatie zal een beoordeling van de toepassing van de aanbeveling bevatten, en zal de vooruitgang bij de informatie-uitwisseling inzake beste beschikbare technieken en de toepassing van de relevante BBT-referentiedocumenten, alsmede de eventuele behoefte aan bijwerking van de bepalingen van de aanbeveling in aanmerking nemen. De Commissie zal beslissen of het nodig is wetgevingsvoorstellen in te dienen met juridisch bindende voorschriften inzake de exploratie en de productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering.