EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 16.1.2018

COM(2018) 35 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om miljøbelastningen fra brugen af oxo-nedbrydeligt plast, herunder oxo-nedbrydelige plastbæreposer

1.Indledning

Den 29. april 2015 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet direktiv (EU) 2015/720 1 om ændring af direktiv 94/62/EF 2 med henblik på at mindske forbruget af letvægtsplastbæreposer.

Hovedformålet med dette direktiv er at mindske forbruget af letvægtsplastbæreposer og dermed at mindske henkastning af disse poser og deres ophobning i miljøet, hvor de forværrer det udbredte problem med plastaffald i miljøet og især havforurening.

Emballagedirektivets artikel 20a, stk. 2, pålægger Kommissionen at forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en rapport med en undersøgelse af miljøbelastningen fra brugen af oxo-nedbrydelige plastbæreposer og om nødvendigt forelægge et lovgivningsforslag.

Formålet med denne rapport er at informere Europa-Parlamentet og Rådet om Kommissionens opfølgning på mandatet.

Kommissionen har undersøgt miljøbelastningen fra brugen af såkaldt oxo-nedbrydeligt plast ud over plastbæreposer og har underbygget sin vurdering med en undersøgelse, der blev offentliggjort i april 2017 3 , og som vedrører følgende tre vigtige spørgsmål:

·bionedbrydeligheden af oxo-nedbrydeligt plast i forskellige miljøer,

·miljøbelastning i forbindelse med henkastning af affald og

·spørgsmål vedrørende genanvendelse.

Inden for disse områder blev der defineret en række forskellige hypoteser vedrørende anprisninger og forudsætninger fra sektoren for oxo-nedbrydelige produkter om materialet. På grundlag af den indsamlede dokumentation i forbindelse med hypoteserne blev disse analyseret for at fastslå, om de kan støttes eller udelukkes.

Undersøgelsen er baseret på en vurdering af litteratur, herunder videnskabelige rapporter, og oplysninger fra interessenter og tekniske eksperter.

2.Bionedbrydning, kompostering og oxo-nedbrydning

For at få en god forståelse af de spørgsmål, der drøftes, er det nødvendigt at definere og redegøre for processerne i forbindelse med bionedbrydning, kompostering og oxo-nedbrydning.

"Bionedbrydning" er en proces, hvorved materialet opløses og nedbrydes af mikroorganismer til elementer, der findes i naturen, f.eks. CO2, vand og biomasse. Bionedbrydning kan forekomme i et iltrigt miljø (aerob bionedbrydning) eller i et iltfattigt miljø (anaerob bionedbrydning).

"Kompostering" er forbedret bionedbrydning under nøje fastlagte forhold, overvejende præget af tvungen iltning og naturlig varmeproduktion som følge af den biologiske aktivitet, der finder sted i materialet. Det materiale, der fremkommer, kompost, indeholder værdifulde næringsstoffer og kan fungere som jordforbedringsmiddel.

I teorien kan næsten alle materialer 4 i sidste ende bionedbrydes, selv i det åbne miljø, men nogle vil først gøre det efter til tider flere hundrede år eller mere. Ser man på bionedbrydning af plast som et middel til at undgå forurening, giver det derfor kun mening i praksis, hvis dette er forbundet med en "rimelig" tidsramme 5 . Det bør også vurderes under hensyntagen til særlige forhold og/eller miljøer, såsom havmiljøet, hvor bionedbrydning er særligt udfordrende.

Biopolymerer bionedbrydes hurtigt, både under kontrollerede forhold og i det åbne miljø.

Bionedbrydning af materialer, der stammer fra kunstig syntese, som f.eks. konventionelt plast, er teoretisk muligt, når materialet opdeles i små partikler, og materialets molekylemasse nedbringes tilstrækkeligt til at muliggøre bionedbrydning. Faktorer som f.eks. lys, fugtighed, ilt og temperatur bestemmer nedbrydningshastigheden. I åbent miljø kan det tage lang tid, op til hundreder af år, for konventionelt plast at blive bionedbrudt. Plast, der er markeret som "bionedbrydeligt", bionedbrydes under visse miljøforhold. Bionedbrydning afhænger ikke af et materiales ressourcer: bionedbrydeligt plast (som konventionelt plast) kan være fossil-baseret eller biobaseret 6 .

Såkaldt oxo-plast eller oxo-nedbrydeligt plast er konventionelt plast, som indeholder tilsætningsstoffer for at fremskynde opdelingen af materialet i meget små stykker, der udløses af ultraviolet stråling eller varmeeksponering. På grund af disse tilsætningsstoffer opdeles plast med tiden i plastpartikler og endelig mikroplast med egenskaber, der ligner mikroplast fra opdelingen af konventionelt plast.

Denne fremskyndede opdeling vil også fremskynde bionedbrydningen. Visse interessenter fremlægger "oxo-bionedbrydning" som løsningen på plasts miljøbelastning i det åbne miljø. De hævder, at selv når oxo-nedbrydeligt plast henkastes som affald, opdeles og bionedbrydes det i det åbne miljø uden at efterlade toksiske rester eller plastfragmenter.

Spørgsmålet er imidlertid, hvorvidt plastfragmenterne under ukontrollerede forhold i åbent miljø, i deponeringsanlæg eller i havmiljøet vil gennemgå fuld bionedbrydning inden for en rimelig tidsramme. Hvis dette ikke er tilfældet, vil oxo-nedbrydeligt plast bidrage til frigivelse af mikroplast i (hav)miljøet og samtidig vildlede forbrugerne. Nyere undersøgelser viser, at mikroplast i havmiljøet kommer ind i fødevarekæden og ender med at blive indtaget af mennesker.

Det er også et spørgsmål om, hvorvidt den påståede bionedbrydning af oxo-nedbrydeligt plast kan påvirke forbrugernes adfærd med hensyn til henkastning af affald.

Der opstår desuden spørgsmål i forbindelse med genanvendelsesprocessen, eftersom den iboende og endog programmerede opdeling ved hjælp af oxiderende stoffer i plastaffaldsstrømmene kan have en negativ indvirkning på genanvendelsen af plast.

3.Spørgsmål vedrørende bionedbrydeligheden af oxo-nedbrydeligt plast, herunder plastbæreposer

3.1Opdeling og bionedbrydning i åbent miljø

En lang række undersøgelser har vist, at oxo-nedbrydeligt plast i åbent miljø, når det udsættes for varme og/eller UV-lys i en længere periode, rent faktisk oxideres til det punkt, hvor plast bliver skørt og opdeles 7 .

Denne første fase af nedbrydningen forbereder oxo-nedbrydeligt plast til bionedbrydning ved at reducere plastens molekylære vægt til det punkt, hvor det kan blive optaget af biologiske organismer 8 .

Omend oxiderende tilsætningsstoffer i et åbent miljø vil fremskynde opdelingen af traditionelle polymerer, varierer tempoet af opdelingen betydeligt afhængigt af forholdene, som bestemmes af temperatur, lysintensitet og fugt. Det er klart, at oxo-bionedbrydeligt plast ikke nedbrydes, hvis det ikke først eksponeres for UV-stråling og, til en vis grad, varme. Da disse forhold varierer fra dag til dag og alt efter de lokale forhold, er det meget vanskeligt, om ikke umuligt, at fastlægge tidsrammer for, hvornår f.eks. en oxo-nedbrydelig plastbærepose opdeles i åbent miljø. Der er derfor intet afgørende bevis for den grad af opdeling, som medfører en tilstrækkelig lav molekylvægt for plast, der kan muliggøre en eventuel bionedbrydning.

Et stort problem for oxo-nedbrydeligt plast er afvejningen mellem den forventede levetid og den periode, det tager at nedbryde det i åbent miljø. Selv om bionedbrydning kan fremmes ved omhyggelig sammensætning af den kemiske pakke, findes der ingen klare beviser for definitivt at kunne konkludere, at dette vil ske i den virkelige verden. Hvis forholdene for opdeling ikke er til stede eller er utilstrækkelige, vil bionedbrydning ikke finde sted 9 .

3.2Kompostering

Kompostering kræver, at materialet ikke kun er bionedbrydeligt, men også bliver en del af anvendelig kompost og tilfører jorden næringsstoffer. De foreliggende oplysninger tyder på, at oxo-nedbrydeligt plast ikke er egnet til nogen form for kompostering eller anaerob nedbrydning og ikke vil kunne opfylde de nuværende standarder for emballage, som kan genanvendes ved kompostering i EU 10 . Resterende plastfragmenter og potentielt genereret mikroplast kan skade kvaliteten af komposten.

3.3Opdeling og bionedbrydning i deponeringsanlæg

Opdeling af oxo-nedbrydeligt plast kræver ilt. I de fleste dele af et deponeringsanlæg, navnlig de indre dele, findes der kun lidt ilt. Den hidtidige dokumentation tyder på, at der i de dybere lag i deponeringsanlæg (hvor materialet ikke har adgang til en tilstrækkelig mængde luft, og der kun er mulighed for anaerob nedbrydning) kun sker ringe eller ingen bionedbrydning af oxo-nedbrydeligt plast. I de ydre lag i et deponeringsanlæg, hvor materialet har adgang til luft, er der mulighed for aerob nedbrydning.

Den vigtigste forskel ud fra et miljøsynspunkt er, at aerob nedbrydning producerer CO2, mens anaerob nedbrydning producerer metan, som er en drivhusgas, der er 25 gange mere skadelig (set over en tidshorisont på 100 år) end CO2.

Hvis der således foregik bionedbrydning i de dybere lag i et deponeringsanlæg, ville oxo-nedbrydeligt plast være marginalt dårligere end konventionelt plast fra et drivhusgasmæssigt synspunkt, fordi konventionelt plast ikke bionedbrydes under disse forhold.

3.4Opdeling og bionedbrydning i havmiljøet

Der er i øjeblikket ikke tilstrækkelig dokumentation til at give sikkerhed for, at oxo-nedbrydeligt plast, herunder plastbæreposer, bionedbrydes i havmiljøet inden for en rimelig tidsramme.

Der er gennemført nogle få undersøgelser, og i øjeblikket findes der ingen anerkendte standarder, der kan tjene som reference og give mulighed for certificering.

Selv hvis det antages, at oxo-bionedbrydeligt plast kan opdeles i havmiljøet til et niveau, hvor der kan ske bionedbrydning, kan eventuel bionedbrydning i havmiljøet forventes at ske meget langsommere end i landbaserede åbne miljøer som følge af lavere koncentrationer af ilt og bakterier. Desuden kan der ske meget omfattende skade på havøkosystemets fauna (f.eks. skildpadder, havfugle eller hvaler), inden en plastbærepose opdeles.

Der er ikke nogen endelig dokumentation for, hvor lang tid det tager for oxo-nedbrydeligt plast at blive opdelt i havmiljøet, eller om graden af opdeling. Desuden er der som alt andet plast, der ender i havmiljøet, risiko for, at plastfragmenterne forbliver i miljøet meget længe og forårsager betydelige miljøskader og potentielle negative helbredsbelastninger.

3.5Konklusioner om bionedbrydning og kompostering af oxo-nedbrydeligt plast, herunder plastbæreposer, under ukontrollerede forhold i forskellige miljøer

Der er generel enighed i både videnskabelige kredse og erhvervslivet om, at oxiderende tilsætningsstoffer vil fremskynde opdeling af traditionelle polymerer i åbent miljø.

Men for ingen af disse miljøer er der dokumentation for fuldstændig bionedbrydning. De fleste forsøg blev udført over en alt for kort periode til at kunne påvise fuld bionedbrydning, og resultaterne af målingerne af molekylvægtreduktion i den indledende fase af opdelingen blev ekstrapoleret efter bestemte modeller. Der findes derfor aktuelt ingen afgørende beviser, der bekræfter, at opdelingen sker tilstrækkeligt hurtigt og medfører en reduceret molekylvægt, der muliggør efterfølgende bionedbrydning inden for en rimelig tidsramme.

Den foreliggende dokumentation tyder desuden på, at oxo-bionedbrydeligt plast ikke er egnet til nogen form for kompostering eller anaerob nedbrydning.

4.Spørgsmål vedrørende henkastning af affald

4.1Potentielt toksiske virkninger af oxiderende tilsætningsstoffer

Potentielle toksiske virkninger for jorden af resterende tilsætningsstoffer fra oxo-nedbrydeligt plast er blevet identificeret som et problem 11 .

Der kan dog ikke drages konklusioner, som gælder for alle oxiderende tilsætningsstoffer, fordi der anvendes forskellige oxiderende tilsætningsstoffer i forskellige koncentrationer.

Ud fra de tilgængelige oplysninger ser det ud til, at sektoren for oxo-nedbrydeligt plast kan skabe produkter med minimale toksiske virkninger for flora og fauna, men det er ikke endeligt påvist, at der ikke er nogen negative virkninger derved.

Nogle få teststandarder for oxo-nedbrydeligt plast angiver en eller anden form for toksicitetstest, men disse standarder er ikke obligatoriske for produkter på EU-markedet. Desuden indeholder nogle af standarderne tjeklister uden at definere kriterier for godkendelse/forkastelse for de toksikologiske testresultater.

I mangel af passende standarder i EU er der ingen garanti for, at alt oxo-nedbrydeligt plast på markedet undgår negative toksiske virkninger, og der er fortsat usikkerhed om de toksikologiske virkninger i den virkelige verden.

4.2Potentiel forøgelse af henkastning af affald

Selv om der ikke for nuværende foreligger endelige oplysninger om bortskaffelse eller henkastning af plast, alt efter typen af plast, eller om hvordan markedsføring af oxo-nedbrydeligt plast påvirker forbrugernes adfærd, kan fremlæggelsen af oxo-nedbrydeligt plast som løsningen på problemet med plastaffald i miljøet påvirke henkastningsadfærden ved at gøre det mere sandsynligt, at plast bortskaffes på uhensigtsmæssig vis 12 . For specifikke oxo-nedbrydelige produkter såsom dækningsmateriale i landbruget er spørgsmålet om henkastning oplagt, da disse produkter sælges til landbrugere med det formål ikke at skulle indsamles efter brug (jf. returordninger for konventionelt plast), men efterlades på stedet.

4.3Havaffald

Havmiljøet er det sted, hvor der potentielt kan opstå de største skader forårsaget af plastaffald, herunder opdelt plast og mikroplast. Samtidig er der her mindst sandsynlighed for efterfølgende opsamling eller genanvendelse af plast.

Eftersom oxo-nedbrydeligt plast er designet til at blive opdelt hurtigere end konventionelt plast, er det mindre sandsynligt, at det bliver indsamlet i forbindelse med oprensninger og vil sandsynligvis lettere transporteres af vind og vand. Da disse faktorer kan bidrage til, at oxo-bionedbrydeligt plast lettere transporteres i havmiljøet end konventionelt plast, kan det siges, at oxo-nedbrydeligt plast bidrager til forurening med mikroplast og derfor udgør miljørisici.

Der er ingen afgørende beviser for fuldstændig bionedbrydelighed inden for en rimelig tidsramme for oxo-nedbrydeligt plast i havmiljøet.

Der er heller ikke tilstrækkelig dokumentation til at fastslå, om oxo-nedbrydeligt plast vil øge eller mindske de absolutte mængder plast i havmiljøet. I det tilfælde, at der sker fuld bionedbrydning på land, reduceres den mængde, der ellers overføres til havmiljøet. Imidlertid er der ingen dokumentation for, at der forekommer fuld bionedbrydning på land. Der er derfor en risiko for, at opdelingen af oxo-nedbrydeligt plast forværrer problemerne vedrørende forekomsten af mikroplast i havmiljøet.

Selv om hurtig opdeling kan føre til, at færre dyr vikles ind i plast, øger det samtidig havets dyrs fysiske indtagelse af mikroplast.

Da oxo-nedbrydeligt plast sandsynligvis vil opdeles hurtigere end konventionelt plast, er de negative virkninger, der er forbundet med forekomsten af mikroplast i havmiljøet, koncentreret inden for en kortere periode. Dette kan i sidste ende være værre end at sprede virkningerne over en længere periode på grund af en stigning i den andel af enkelte dyr, arter og levesteder, der påvirkes, samt belastningen for det enkelte dyr.

5.Spørgsmål i forbindelse med genanvendelsesprocessen

5.1Identificering af oxo-nedbrydeligt plast

Den iboende og programmerede opdeling, som de oxiderende tilsætningsstoffer skal fremkalde, er ikke ønskelig for mange produkter, der er fremstillet af genanvendt plast. Oxo-nedbrydeligt plast bør derfor identificeres og adskilles fra anden plast, der indsamles til genanvendelse.

Den teknologi, der findes i dag, kan imidlertid ikke sikre identifikation og særskilt sortering af oxo-nedbrydeligt plast i genanvendelsesanlæg. Derfor blandes genanvendelse af oxo-nedbrydeligt plast med konventionelt plast.

5.2Kvalitetsspørgsmål og salgbarheden af genanvendte materialer

Der er i genanvendelsesindustrien store bekymringer for, at oxo-nedbrydeligt plast påvirker kvaliteten af det genanvendte plast negativt. Test har påvist, at tilstedeværelsen af oxo-nedbrydeligt plast i et genanvendelsessystem til konventionelt plast kan medføre en dårlig kvalitet i de genanvendte materialer. Selv om det også forekommer at være muligt at fremstille genanvendte materialer, er der ikke sikkerhed for, at oxo-nedbrydeligt plast ikke påvirker de genanvendte materialer negativt 13 .

Meget tyder på, at det under visse omstændigheder kan undgås, at oxiderende tilsætningsstoffer påvirker de genanvendte materialer, ved at anvende stabilisatorer. Den rigtige mængde af stabilisatoren og dens kemi vil afhænge af arten og koncentrationen af de oxiderende tilsætningsstoffer i råmaterialet. Da koncentrationen af oxo-nedbrydeligt plast i genanvendt materiale i den virkelige verden imidlertid er ukendt, er det svært at vide, hvad den korrekte dosering af stabilisatorer er.

Et vigtigt spørgsmål er endvidere, at det er umuligt fuldt ud at kontrollere omfanget af aldring, som opleves i oxo-nedbrydeligt plast i løbet af produktets brugsfase, inden produkterne bliver til affald og indgår i genanvendelsesprocesser.

Forekomsten af oxo-nedbrydeligt plast og den generelle karakter af markeder for sekundære materialer indebærer risici for en mere generel anvendelse af genvundet plast i langtidsholdbare produkter. Usikkerheden om, hvorvidt de genanvendte materialer kan indeholde oxo-nedbrydeligt plast, og graden af iltning og nedbrydning, der måtte have fundet sted forud for genanvendelsen, begrænser anvendelsesformålet for det genanvendte materiale, hvilket har en negativ indvirkning på prisen på det genanvendte materiale og på plastgenanvendelsesindustriens konkurrencemæssige stilling.

6.Konklusioner

Under hensyntagen til de vigtigste resultater af den underliggende undersøgelse såvel som andre tilgængelige rapporter 14 er der ikke nogen afgørende dokumentation for en række vigtige spørgsmål vedrørende de gavnlige virkninger af oxo-nedbrydeligt plast for miljøet.

Det er ubestridt, at oxo-nedbrydeligt plast, herunder plastbæreposer, kan nedbrydes hurtigere i åbent miljø end konventionelt plast. Der er imidlertid intet, der tyder på, at oxo-bionedbrydeligt plast derefter bliver fuldt ud bionedbrydeligt inden for en rimelig tidsramme i åbent miljø, i deponeringsanlæg eller i havmiljøet. Der er navnlig ikke påvist tilstrækkelig hurtig bionedbrydning for deponeringsanlæg og havmiljøet.

En bred vifte af forskere, internationale og statslige institutioner, testlaboratorier, erhvervsorganisationer for plastproducenter, genvindingsvirksomheder og andre eksperter er derfor nået frem til den konklusion, at oxo-nedbrydeligt plast ikke er en løsning for miljøet, og at oxo-nedbrydeligt plast ikke er egnet til langvarig brug, genanvendelse eller kompostering.

Der er en betydelig risiko for, at fragmenteret plast ikke bionedbrydes fuldt ud og dermed udgør en risiko for, at der hurtigt vil opstå en akkumuleret mængde mikroplast i miljøet, navnlig havmiljøet. Problemet med mikroplast har længe været anerkendt som et globalt problem, der kræver en hurtig indsats, ikke blot med hensyn til opsamling af henkastet affald, men også med hensyn til forebyggelse af plastforurening.

Anprisninger, der fremlægger oxo-nedbrydeligt plast som en "oxo-bionedbrydelig" løsning på henkastning af affald, som ikke medfører nogen miljøbelastning, navnlig ved at der ikke efterlades fragmenter af plast eller toksiske rester, er ikke underbygget af beviser.

I mangel af afgørende bevis for en gavnlig virkning på miljøet og navnlig tegn på det modsatte, i lyset af de dermed forbundne vildledende anprisninger til forbrugerne og risikoen for henkastningsadfærd, bør der overvejes foranstaltninger for hele EU. I forbindelse med den europæiske strategi for plast indledes der derfor en proces for at begrænse brugen af oxo-plast i EU.

(1)    Direktiv (EU) 2015/720. EUT L 115 af 6.5.2015, s. 11.

(2)    Direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald. EFT L 365 af 31.12.1994, s. 10.

(3)    "The Impact of the Use of "Oxo-degradable" Plastic on the Environment – Final report", findes på Kommissionens websted: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/bb3ec82e-9a9f-11e6-9bca-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-56357670

(4)    Disse omfatter materialer, der stammer fra kunstige synteseprocesser (f.eks. plast) og dem, der skyldes naturlige synteseprocesser ("biopolymerer", såsom cellulose og proteiner), undtagen klipper og metaller.

(5)    Definitionen af en "rimelig" tidsramme kan variere fra produkt til produkt, afhængigt af brugen af produktet og dets miljøbelastning; miljøbelastningen hænger sammen med den tid, det tager for at nedbryde polymeren fuldstændigt.

(6)    Biobaseret plast har samme egenskaber som konventionelt plast, men stammer fra biomasse som defineret i europæisk standard EN 16575.

(7)    Endelig rapport, jf. fodnote 3, tabel 3, s. 21.

(8)    DEFRA: Review of standards for biodegradable plastic carrier bags, december 2015, gennemgang af dokumentation fra Loughborough University, citeret i den endelige rapport, jf. fodnote 3, s. 16.

(9)    Endelig rapport, jf. fodnote 3, resumé, E.1.1, ii.

(10)    Endelig rapport, jf. fodnote 3, 4.1.2.1, s. 31.

(11)    Selv om det ikke er særlig udbredt, har brugen af kobolt været genstand for nogle undersøgelser, og der er fortsat mulighed for, at producenterne kan indarbejde kobolt, eller mangan, eller andre problematiske stoffer i deres tilsætningsstoffer, da der ikke findes regler om økotoksicitet til at forhindre dette.Endelig rapport, jf. fodnote 3, s. 59-60.

(12)    Jf. også vedrørende spørgsmålet om henkastningsadfærd og bionedbrydelighed UNEP: Biodegradable plastics and marine litter: misconceptions, concerns, and impacts on marine environments (2015), s. 29.

(13)    Endelig rapport, jf. fodnote 3, s. 97-101.

(14)

   Jf. UNEP: Biodegradable plastics and marine litter: misconceptions, concerns, and impacts on marine environments (2015) OWS: Benefits and challenges of oxo-biodegradable plastics (2013) European Bioplastics: "Oxo-biodegradable" plastics (2009). European Bioplastics: "Oxo-biodegradable" plastics and other plastics with additives for degradation (2015) Ellen MacArthur Foundation: The new Plastics Economy: rethinking the future of plastics (2016) Ellen MacArthur Foundation: The new Plastics Economy: oxo-degradable plastic packaging is not a solution to plastic pollution, and does not fit in a circular economy (2017 – erklæring underskrevet af over 150 organisationer i hele verden, herunder virksomheder og erhvervssammenslutninger, NGO'er og sammenslutninger, offentlige institutioner, forskningsorganisationer og forskere). EPA Network: Recommendations towards the EU Plastics Strategy (2017 – Oplæg fra interessegruppen for plast under det europæiske netværk af lederne af miljøbeskyttelsesagenturer fra Østrig, Danmark, Tyskland, Finland, Island, Nederlandene, Norge, Portugal, Rumænien, Skotland, Slovenien, Spanien og Schweiz).