Mål T‑209/22

Shahla Makhlouf

mot

Europeiska unionens råd

Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 17 juli 2024

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits på grund av situationen i Syrien – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas eller som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Beslut att sökanden ska föras upp och kvarstå i förteckningen – Arvinge till en person som redan är föremål för restriktiva åtgärder – Rätten till försvar – Oriktig bedömning – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar”

1. Rättsligt förfarande – Beslut eller förordning som i förevarande instans ersätter den angripna rättsakten – Begäran om justering av talan – Villkor

   (Tribunalens rättegångsregler, artikel 86.1)

   (se punkterna 25 och 29)

2. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens räckvidd – Bevis för att åtgärden är välmotiverad – Den behöriga unionsmyndighetens skyldighet att vid ett bestridande fastställa om de skäl som anförts mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027)

   (se punkterna 36–42)

3. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens räckvidd – Uppförande av sökanden i förteckningen i bilagan till det angripna beslutet på grund av hennes tillhörighet till familjerna al-Asad (Assad) eller Makhlouf – Handlingar som är tillgängliga för allmänheten – Bevisvärde

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027)

   (se punkterna 43, 46 och 47)

4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Presumtion om stöd för den syriska regimen riktad mot inflytelserika affärskvinnor och affärsmän som bedriver verksamhet i Syrien samt mot medlemmar av familjerna al-Asad (Assad) eller Makhlouf – Tillåtet – Villkor

   (Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1, 27.2 a och b samt 28.1 och 28.2; rådets förordning nr 36/2012 och förordning 2015/1828, artikel 15.1 a och 15.1a b

   (se punkterna 49–52 och 54)

5. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Presumtion riktad mot medlemmarna av familjerna al-Asad (Assad) eller Makhlouf om stöd för den syriska regimen – Tillåtet – Villkor – Presumtion som kan motbevisas – Motbevisning – Oriktig bedömning

   (Rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2015/1836, artiklarna 27.1–3 och 28.1–3; rådets förordning nr 36/2012 och rådets förordning 2015/1828, artikel 15.1 a och15.1a b och 15.1b

   (se punkterna 53, 55–58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76 och 77)

6. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband – Kumulativa villkor

   (Artikel 340 andra stycket FEUF)

   (se punkt 87)

7. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – En tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – En institutions utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av en rättsakt – Bedömning av om en institutions rättsakt eller handlande är rättsstridigt – Kravet på beaktande av sammanhang och tidsfaktorer – Förekomst av en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Föreligger inte

   (Artikel 340 andra stycket FEUF; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027)

   (se punkterna 90–93 och 99–102)

8. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – En tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Krav i fråga om ett uppenbart och allvarligt åsidosättande från institutionernas sida av gränserna för deras utrymme för skönsmässig bedömning – Åtgärder för frysning av penningmedel – Bedömning av om institutionernas handlande är lagenligt – Bevis – Offentliga informationskällor – En tillräckligt klar överträdelse av de materiella villkoren för uppförande i förteckningarna – Föreligger inte

   (Artikel 340 andra stycket FEUF; rådets beslut 2013/255/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/242 och (Gusp) 2023/1035, bilaga; rådets förordningar nr 36/2012, 2022/237 och 2023/1027)

   (se punkterna 96 och 97)

Resumé

Genom sin dom ogiltigförklarar tribunalen de restriktiva åtgärder som antagits av Europeiska unionens råd mot Shahla Makhlouf och fastställer bland annat räckvidden av det kriterium avseende familjetillhörighet som fastställts genom beslut 2013/255 ( 1 ) om restriktiva åtgärder mot Syrien och vilka regler som gäller för bevisbördan och brytandet av den presumtion som fastställts genom detta beslut.

Shahla Makhlouf är en av döttrarna till Mohammed Makhlouf, en syrisk affärsman som avled den 12 september 2020, vars namn år 2011 uppfördes i förteckningarna över personer och enheter som är föremål för de restriktiva åtgärder som rådet vidtagit mot Syrien. ( 2 )

Sökandens namn uppfördes i de berörda förteckningarna den 21 februari 2022 ( 3 ) med följande motivering: ”Dotter till Mohammed Makhlouf. Medlem av familjen Makhlouf”. Uppförandet i förteckningarna grundade sig på kriteriet tillhörighet till familjerna al-Asad (Assad) och Makhlouf som fastställdes genom artiklarna 27.2 b och 28.2 b i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836, samt artikel 15.1a b i förordning nr 36/2012 ( 4 ), i dess lydelse enligt förordning 2015/1828. Rådet stödde sig härvid på beslutet av den 27 september 2020 som meddelats av en syrisk domstol om att inleda arvsförfarandet efter den avlidne Mohammed Makhlouf, vilket inte bestreds av sökanden, som är arvinge till den avlidne. Sökandens namn kvarstod i de omtvistade förteckningarna den 25 maj 2023. ( 5 )

Tribunalen bedömning

Sökanden anser att det förhållandet att hon tillhör familjen Makhlouf inte i sig bör berättiga ett antagande av restriktiva åtgärder mot henne. Tribunalen framhåller härvid inledningsvis att de särskilda kriterierna i fråga om olika kategorier av personer som avses i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836 ( 6 ), är fristående i förhållande till det allmänna kriteriet samröre med den syriska regimen som fastställs genom detta beslut. ( 7 ) Tillhörighet till en av de berörda personkategorierna är i sig tillräckligt för att de berörda restriktiva åtgärderna ska få vidtas, utan att det måste bevisas att de berörda personerna stöder den befintliga syriska regimen eller gagnas av densamma. Tribunalen finner att kriteriet familjetillhörighet är ett objektivt, fristående och tillräckligt kriterium för att berättiga antagandet av restriktiva åtgärder mot ”medlemmar av familj[en] … Makhlouf”. Dock ska inte berörda personer uppföras i de omtvistade förteckningarna om det finns tillräckliga uppgifter som visar att de inte har samröre med den syriska regimen och inte utövar något inflytande över denna eller att de inte utgör någon reell risk i fråga om kringgående av de restriktiva åtgärderna. ( 8 ) Tribunalen framhåller härvid att det ankommer på sökanden att inom ramen för bestridandet av de angripna rättsakterna lägga fram bevis för att bryta presumtionen, som kan motbevisas, om samröre med den syriska regimen till följd av kriteriet familjetillhörighet.

Sökanden förklarar i detta sammanhang att hon träffat sin far mycket lite eftersom hon är barn ur ett äktenskap mellan hennes mor och Mohammed Makhlouf, vilket endast varade några månader, och aldrig har bott i Syrien utan tillbringat sin barndom med sin mor i Libanon. Hon förklarar också att hon fått amerikanskt medborgarskap efter att ha utvandrat till Förenta staterna år 1990, där hon bedrivit högre studier, samt att hon numera bor där med sin make och sina barn. Hon lägger fram en rad handlingar till stöd för sina uppgifter, vilka enligt tribunalen styrker dessa uppgifter, varvid centrum för hennes intressen numera är förlagt till Förenta staterna. Tribunalen konstaterar också att det i dödsannonsen avseende Mohammed Makhlouf, i vilket namnen på de fem sönerna och två döttrar till den avlidne anges, inte anges, såsom brukligt är, namnet på sökanden och heller inte på hennes mor, såsom tidigare hustru till den avlidne. Tribunalen finner därför att de bevis som framlagts av sökanden är samstämmiga och trovärdiga och att de tillsammans i tillräcklig grad styrker hennes uppgifter i fråga om distansen till familjen Makhlouf. Bevisen utgör sålunda en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier på att hon inte, eller inte längre, har samröre med den syriska regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av de restriktiva åtgärderna. Härav följer att sökanden ska anses ha brutit presumtionen om samröre med den syriska regimen till följd av kriteriet familjetillhörighet.

Tribunalen finner därför att de angripna rättsakterna är behäftade med en oriktig bedömning och slår fast att de ska ogiltigförklaras i de delar som de berör sökanden.

( 1 ) Rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, 2013, s. 14), i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2015/1836 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 75).

( 2 ) Se rådets genomförandebeslut 2011/488/Gusp av den 1 augusti 2011 om genomförande av beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 199, 2011, s. 74) och rådets genomförandeförordning (EU) nr 755/2011 av den 1 augusti 2011 om genomförande av förordning (EU) nr 442/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 199, 2011, s. 33). Namnet Mohammed Makhlouf avfördes från dessa förteckningar genom rådets genomförandebeslut (Gusp) 2022/306 av den 24 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 46, 2022, s. 95) och genom rådets genomförandeförordning (EU) 2022/299 av den 24 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 (EUT L 46, 2022, s. 1).

( 3 ) Rådets genomförandebeslut (Gusp) 2022/242 av den 21 februari 2022 om genomförande av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 40, 2022, s. 26) samt rådets genomförandeförordning (EU) 2022/237 av den 21 februari 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 40, 2022, s. 6).

( 4 ) Rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2015/1828 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 1).

( 5 ) Rådets beslut (Gusp) 2023/1035 av den 25 maj 2023 om ändring av beslut 2013/255/Gusp (EUT L 139, 2023, s. 49) samt rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1027 av den 25 maj 2023 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 139, 2023, s. 1).

( 6 ) Se artikel 27.2 b i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.

( 7 ) Se artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.

( 8 ) Se artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, i dess lydelse enligt beslut 2015/1836.