–

za Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S J. Bødtcher-Hansen in R. Holdgaard, advokater,

–

za BibMedia A/S H. Holtse, advokat,

–

za estonsko vlado M. Kriisa, agentka,

–

za špansko vlado I. Herranz Elizalde, agent,

–

za avstrijsko vlado A. Posch in J. Schmoll, agenta,

–

za Evropsko komisijo G. Gattinara, C. Vang in G. Wils, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 18 Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (v nadaljevanju: SKI) in družbo BibMedia A/S glede oddaje javnega naročila za dobavo knjižničnega gradiva in s tem povezanih pripravljalnih storitev.

3

Člen 18 Direktive 2014/24, naslovljen „Načela javnega naročanja“, v odstavku 1 določa:

„Javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.

Javno naročilo ni zasnovano z namenom, da se izključi iz področja uporabe te direktive ali da se umetno omeji konkurenca. Konkurenca se šteje za umetno omejeno, če je javno naročilo zasnovano z namenom, da neupravičeno zagotavlja boljšo oziroma slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov.“

4

Člen 27 te direktive, naslovljen „Odprti postopek“, v odstavku 1 določa:

„V odprtih postopkih lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odda ponudbo na podlagi javnega razpisa.

[…]“

5

Člen 28 navedene direktive, naslovljen „Omejeni postopek“, določa:

„1.   Za sodelovanje v omejenih postopkih se lahko na podlagi javnega razpisa […] prijavi vsak gospodarski subjekt, tako da predloži informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva javni naročnik.

[…]

2.   Ponudbo lahko oddajo le gospodarski subjekti, ki jih javni naročnik k temu povabi na podlagi ocene predloženih informacij. […]

[…]“

6

Člen 46 iste direktive, naslovljen „Razdelitev javnih naročil na sklope“, določa:

„1.   Javni naročniki se lahko odločijo, da javno naročilo oddajo po ločenih sklopih, ter določijo velikost in predmet takšnih sklopov.

[…]

2.   Javni naročniki v obvestilu o javnem naročilu ali povabilu k potrditvi interesa navedejo, ali se lahko ponudbe predložijo za en sklop, za več sklopov ali vse sklope.

Javni naročniki lahko, tudi če se lahko ponudbe oddajo za več ali vse sklope, omejijo število sklopov, ki se lahko oddajo enemu ponudniku, če v obvestilu o javnem naročilu ali povabilu k potrditvi interesa navedejo največje možno število sklopov na ponudnika. Javni naročniki v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila navedejo objektivne in nediskriminatorne kriterije ali pravila, ki jih nameravajo uporabiti pri odločanju, katere sklope bodo oddali, če bi se ob uporabi meril za oddajo javnega naročila enemu ponudniku oddalo več sklopov, kot je največje možno število.

3.   Države članice lahko določijo, da smejo javni naročniki, kadar se lahko enemu ponudniku odda več kot en sklop, oddati javna naročila z združevanjem več ali vseh sklopov, če v obvestilu o javnem naročilu ali povabilu k potrditvi interesa navedejo, da si pridržujejo to možnost, in določijo sklope ali skupine sklopov, ki se lahko združijo.

[…]“

7

Člen 2 Udbudsloven (zakon o javnem naročanju) določa:

„1.   V postopkih oddaje javnih naročil […] naročnik upošteva načela enakega obravnavanja, preglednosti in sorazmernosti.

2.   Javno naročilo ni zasnovano z namenom, da se izključi iz področja uporabe tega zakona ali da se umetno omeji konkurenca. Konkurenca se šteje za umetno omejeno, če je postopek zasnovan z namenom, da neupravičeno zagotavlja boljšo oziroma slabšo obravnavo enega ali več določenih gospodarskih subjektov.“

8

Člen 49(3) tega zakona določa:

„Naročnik v obvestilu o naročilu navede:

9

Člen 56 navedenega zakona določa:

„V odprtem postopku lahko vsak gospodarski subjekt predloži ponudbo na podlagi obvestila o naročilu. […]“

10

SKI je osrednji nabavni organ v lasti danske države in Kommunernes Landsforening (zveza občin v Kraljevini Danski). Ta subjekt je bil ustanovljen za racionalizacijo oddaje javnih naročil, med drugim z oddajo in upravljanjem okvirnih sporazumov za račun države in občin.

11

SKI je 4. februarja 2020 začel postopek javnega razpisa za sklenitev okvirnega sporazuma o dobavi knjižničnega gradiva in pripravljalnih storitev. Merilo za dodelitev naročila je bila najnižja cena.

12

To naročilo je bilo razdeljeno na osem sklopov. Sklopa 1 in 2, na katera se nanaša spor o glavni stvari, sta bila naslovljena „Danske knjige in notni zapisi (vzhod)“ oziroma „Danske knjige in notni zapisi (zahod)“, njuna vrednost pa je bila ocenjena na 253 milijonov danskih kron (DKK) (približno 34 milijonov EUR) oziroma 475 milijonov DKK (približno 63 milijonov EUR).

13

V točki 3.1 razpisne dokumentacije v zvezi s tem javnim razpisom je bilo navedeno:

„Sklopa 1 in 2 sta medsebojno odvisna (glej točko 3.1.1) in če ponudnik predloži ponudbo za enega od navedenih sklopov, je ponudba samodejno vložena za oba sklopa. […]

Razen zgoraj navedene omejitve ni drugih omejitev glede tega, za koliko sklopov lahko ponudnik predloži ponudbo.

SKI namerava oddati naročilo enemu samemu ponudniku na sklop. Istemu ponudniku je mogoče oddati naročilo za več sklopov.

Za trg knjižničnega gradiva velja, da obstaja le nekaj specializiranih dobaviteljev in potencialnih ponudnikov. Danske knjige in notni zapisi z vidika prometa predstavljajo največjo skupino proizvodov in so za potencialne ponudnike gospodarsko pomembni. Zaradi varstva konkurence na trgu v prihodnje je področje danskih knjig in notnih zapisov geografsko razdeljeno na dva sklopa. Sodelujoče stranke so zato razdeljene na področji vzhoda in zahoda. […]“

14

V točki 3.1.1 te razpisne dokumentacije je bilo navedeno:

„Področje danskih knjig in notnih zapisov je bilo v javno naročilo vključeno po modelu ‚vzhod/zahod‘, kar pomeni, da je namen oddati javno naročilo enemu dobavitelju na območju vzhodne Danske in drugemu na območju zahodne Danske, vendar se bodo za vse stranke uporabljale iste predlagane cene, ne glede na to, ali so stranke z vzhodne ali zahodne Danske.

[…]

Ponudniku, ki bo predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, bo oddano naročilo kot dobavitelju za sklop 2 – Danske knjige in notni zapisi (zahod).

Ponudniku, ki bo predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, bo oddano naročilo kot dobavitelju za sklop 1 – Danske knjige in notni zapisi (vzhod). Vendar mora slednji sprejeti, da oddaja naročila kot dobavitelju na območju vzhodne Danske pomeni, da mora strankam na območju vzhodne Danske dobavljati blago in storitve iz okvirnega sporazuma za povsem enako ceno kot ponudnik z ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ki bo postal dobavitelj na območju zahodne Danske.

Če se ponudnik z drugo ekonomsko najugodnejšo ponudbo ne strinja s tem, da postane dobavitelj na območju vzhodne Danske, se priložnost prenese na ponudnika z ekonomsko tretjo najugodnejšo ponudbo, ki mora prav tako sprejeti, da oddaja naročila kot ponudniku na območju vzhodne Danske pomeni, da mora strankam na območju vzhodne Danske dobavljati blago in storitve iz okvirnega sporazuma za povsem enako ceno kot ponudnik z ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ki bo postal dobavitelj na območju zahodne Danske.

Če se tudi ta ponudnik ne strinja s tem, da postane dobavitelj na območju vzhodne Danske, se priložnost prenese na naslednjega ponudnika na seznamu in tako naprej. Če nobeden od ponudnikov s seznama ponudnikov, ki izpolnjujejo pogodbene pogoje, ne želi postati dobavitelj za območje vzhodne Danske, se dobavitelju, ki mu je oddano naročilo za območje zahodne Danske, odda tudi naročilo za območje vzhodne Danske. […]

[…]“

15

SKI je po izteku roka za oddajo ponudb prejel ponudbe družb Audio Visionary Music A/S (v nadaljevanju: AVM) in BibMedia, ki sta obe oddali ponudbo za vse sklope.

16

Ker je SKI menil, da je družba BibMedia predložila ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ji je oddal sklop 2 (zahod) in predlagal, da se družbi AVM odda sklop 1 (vzhod), če se ta strinja z dobavo blaga in izvedbo storitev, predvidenih za ta sklop, po ceni, ki jo je ponudila družba BibMedia in o kateri je bila družba AVM obveščena.

17

Družba AVM je to sprejela, zato je SKI 21. aprila 2020 opravil vročitev sklepa o oddaji naročila.

18

Družba AVM je 30. aprila 2021 vložila pritožbo pri Klagenævnet for Udbud (komisija za pritožbe na področju javnih naročil, Danska; v nadaljevanju: komisija za pritožbe).

19

Komisija za pritožbe je 14. januarja 2021 odločila, da je SKI kršil člen 2(1) zakona o javnih naročilih, ker je pri oddaji sklopov 1 in 2 uporabil postopek, ki je v bistvu pomenil, da lahko ponudnik, ki je oddal ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, spremeni svojo ponudbo po roku za oddajo ponudb, da bi mu bil dodeljen sklop 1 (v nadaljnjem besedilu: odločba z dne 14. januarja 2021).

20

Komisija za pritožbe je to odločbo obrazložila z navedbo, da je ta ponudnik imel možnost spremeniti bistveni element svoje ponudbe, in sicer ceno, na način, ki je koristil javnemu naročniku in ki je navedenemu ponudniku omogočil, da izboljša svojo ponudbo, da bi pridobil sklop naročila. Takšno ravnanje naj bi bilo v nasprotju s prepovedjo pogajanj, ki izhaja iz načel enakega obravnavanja in preglednosti.

21

SKI je 9. julija 2021 pri Retten i Glostrup (mestno sodišče v Glostrupu, Danska) vložil tožbo zoper odločbo z dne 14. januarja 2021.

22

Ta tožba je bila 7. decembra 2021 odstopljena Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo, Danska), ki je predložitveno sodišče, za odločanje na prvi stopnji.

23

Navedeno sodišče meni, da je Sodišče obseg prepovedi pogajanj, ki izhaja iz člena 18 Direktive 2014/24, sicer že pojasnilo z vidika pridržkov, vsebovanih v ponudbi, oddaje naročil podizvajalcem in možnosti upoštevanja dodatnih informacij, vendar še ni pojasnilo, ali v okviru odprtega postopka v zvezi z naročilom, razdeljenim na sklope v skladu s členom 46 te direktive, prepoved pogajanj nasprotuje temu, da se ponudniku, ki ni predložil ekonomsko najugodnejše ponudbe, dodeli sklop pod pogojem, da sprejme, da bo v okviru tega sklopa dobavil blago in opravil storitve, ki so predmet naročila, po isti ceni, kot jo je ponudil ponudnik, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo.

24

V teh okoliščinah je Østre Landsret (višje sodišče za vzhodno regijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali načeli transparentnosti in enakega obravnavanja iz člena 18 Direktive 2014/24 ter iz teh načel izhajajoča prepoved pogajanj preprečujejo, da se ponudniku, ki je v odprtem postopku naročanja za dodelitev ločenih sklopov iz členov 27 in 46 te direktive predložil ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, po izteku roka za oddajo ponudb in v skladu z vnaprej določenimi pogoji iz razpisne dokumentacije ponudi priložnost, da dobavi blago in storitve iz sklopa pod istimi pogoji kot ponudnik, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo in mu je bil zato oddan drug sklop v okviru istega javnega naročila?“

25

Sodišče je že večkrat poudarilo, da je postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev sporov, o katerih odločajo, ter da namen predhodnega odločanja ni oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, temveč dejanska potreba po učinkoviti rešitvi spora (sodba z dne 9. januarja 2024, G. in drugi (Imenovanje sodnikov splošnih sodišč na Poljskem), C‑181/21 in C‑269/21, EU:C:2024:1, točka 62 ter navedena sodna praksa). Sodišče je tudi opozorilo, da iz besedila in sistematike člena 267 PDEU izhaja, da postopek predhodnega odločanja zlasti predpostavlja, da pred nacionalnimi sodišči dejansko poteka spor, v okviru katerega se od teh sodišč zahteva, da izdajo odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, izdano v postopku predhodnega odločanja (sodba z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny, C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 46 ter navedena sodna praksa).

26

V obravnavani zadevi je Sodišče 13. oktobra 2023 predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za informacije, v kateri ga je pozvalo, naj pojasni, ali SKI – kljub dejstvu, navedenemu v pisnih pripombah družbe BibMedia, da se postopek javnega razpisa po izdaji odločbe z dne 14. januarja 2021 ni nadaljeval, ampak je bil nadomeščen z novim postopkom javnega razpisa – na podlagi danskega prava v sporu o glavni stvari ohrani pravni interes.

27

Predložitveno sodišče je 27. novembra 2023 na to zahtevo za informacije odgovorilo pritrdilno, pri čemer se je sklicevalo zlasti na dansko sodno prakso o pravnem interesu na področju upravnega prava.

28

Ker je torej navedeno sodišče pojasnilo, da na podlagi nacionalnega prava še vedno obstaja pravni interes za rešitev spora o glavni stvari, v okviru katerega se od navedenega sodišča zahteva, da izda odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, izdano v postopku predhodnega odločanja, zastavljeno vprašanje ni hipotetične narave in ga je treba šteti za dopustnega.

29

Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(1) Direktive 2014/24 razlagati tako, da načeli enakega obravnavanja in preglednosti iz te določbe nasprotujeta temu, da se v okviru postopka oddaje javnega naročila, razdeljenega na sklope, ponudniku, ki je predložil ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v razpisni dokumentaciji, odda sklop pod pogojem, da se strinja z dobavo blaga in izvedbo storitev v zvezi s tem sklopom po isti ceni, kot jo je ponudil ponudnik, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo in mu je bil zato dodeljen drug, večji sklop tega naročila.

30

Cilj načela enakega obravnavanja, določenega v členu 18(1) Direktive 2014/24, je spodbujati razvoj zdrave in učinkovite konkurence med podjetji, ki sodelujejo pri javnem naročilu, in spada v samo bistvo pravil Unije o postopkih za oddajo javnih naročil. V skladu s tem načelom je treba ponudnike obravnavati enako takrat, ko pripravljajo svoje ponudbe, kot tudi takrat, ko naročnik te ponudbe ocenjuje (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi, C‑210/20, EU:C:2021:445, točka 43 in navedena sodna praksa).

31

Cilj načela preglednosti, ki je prav tako določeno v tem členu 18(1), je preprečiti favoriziranje in samovoljo naročnika. V skladu s tem načelom morajo biti vse določbe in pogoji postopka oddaje javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji jasno, natančno in nedvoumno določeni, da vsi povprečno usposobljeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razlagajo ter da naročnik lahko dejansko preveri, ali so ponudbe izpolnjevale merila, ki veljajo za zadevno naročilo (glej v tem smislu sodbo z dne 14. septembra 2017, Casertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, točka 34 in navedena sodna praksa).

32

Ti načeli enakega obravnavanja in preglednosti nasprotujeta tudi kakršnim koli pogajanjem med naročnikom in ponudnikom v okviru postopka oddaje javnih naročil, kar pomeni, da predložene ponudbe načeloma ni več mogoče spreminjati niti na pobudo naročnika niti na pobudo ponudnika (sodbi z dne 14. septembra 2017, Casertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, točka 35, in z dne 3. junija 2021, Rad Service in drugi, C‑210/20, EU:C:2021:445, točka 43).

33

Način oddaje javnega naročila, kot je določen v dokumentaciji javnega razpisa iz postopka v glavni stvari, po katerem je naročilo razdeljeno na sklope, od katerih bo največji dodeljen ponudniku, ki je oddal ekonomsko najugodnejšo ponudbo, medtem ko bo sklop manjše vrednosti po možnosti dodeljen ponudniku, ki je predložil ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, da bi se ohranila konkurenca v zadevnem gospodarskem sektorju, pod pogojem, da se zadnjenavedeni ponudnik strinja z izvedbo tega sklopa po ceni ponudnika, ki je oddal ekonomsko najugodnejšo ponudbo, pa v smislu zgorajnavedene sodne prakse ne vsebuje nobenega elementa pogajanja.

34

V zvezi s tem je treba poudariti, da tak način oddaje javnega naročila za oddajo vseh sklopov naročila zagotavlja spoštovanje merila najnižje cene, ne da bi imel javni naročnik možnost odstopiti od tega merila ali ponudnika pozvati, naj spremeni svojo ponudbo, saj se mora ta javni naročnik opreti na cene, ki so bile ponujene pred iztekom roka za oddajo ponudb in skozi ves postopek spoštovati vrstni red, ki izhaja iz teh cenovnih ponudb.

35

V takem postopku oddaje naročila so namreč cene, ponujene pred iztekom roka za oddajo ponudb, tiste, ki neposredno in dokončno določajo razvrstitev ponudnikov. V tej razvrstitvi je ponudnik, ki je ponudil najnižjo ceno, na prvem mestu, njegova cena pa je tista, po kateri bo celotno naročilo oddano.

36

Možnost, ki je v razpisni dokumentaciji dana ponudniku, ki predloži ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, da se mu odda sklop naročila, temelji, kot izrecno izhaja iz razpisne dokumentacije, izključno na tem, da je ta ponudnik v razvrstitvi, ki izhaja iz ponujenih cen v ponudbah, na drugem mestu.

37

Ali se ta možnost uporabi ali ne, je odvisno od tega, ali se zadevni ponudnik strinja, da bo zadevni sklop izvedel po ceni ponudnika, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ali ne. Ta pogoj je del podrobnih pravil postopka oddaje naročila, določenih v razpisni dokumentaciji. Če ponudnik, ki je predložil ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, ne pristane na prilagoditev tej ceni, se mora o tem izreči ponudnik, ki je na tretjem mestu v razvrstitvi po cenah, ponujenih v ponudbah, in tako naprej po vrstnem redu razvrstitve ponudb, dokler kateri od ponudnikov ne pristane na prilagoditev na ceno ponudnika, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Če vsi ponudniki, razvrščeni od drugega do zadnjega mesta, zavrnejo izvedbo tega sklopa po tej ceni, se ponudniku, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, dodelijo vsi sklopi naročila.

38

Ponudniki, razvrščeni od drugega do zadnjega mesta, z nobeno od svojih odločitev, ki bi jih lahko sprejeli, ne morejo spremeniti ponudb, ki so jih predložili pred iztekom za to določenega roka, ali se pogajati z javnim naročnikom. Noben ponudnik namreč nima možnosti, da bi s spremembo svoje ponudbe ali s kakršnim koli pogajanjem spremenil svoje mesto v razvrstitvi ali ceno, po kateri bo sklenjena pogodba za kateri koli sklop naročila.

39

Iz teh elementov je razvidno, da način oddaje javnega naročila, kot je ta iz postopka v glavni stvari, spada – brez kršitve načel enakega obravnavanja in preglednosti – pod primer oddaje naročila iz člena 46 Direktive 2014/24, v katerem se javni naročnik odloči oddati naročilo v obliki ločenih sklopov, tako da v razpisni dokumentaciji navede, ali je dovoljeno oddati ponudbo za en sam sklop, za več sklopov ali za vse sklope, in da navede, katera objektivna in nediskriminatorna merila bodo uporabljena za določitev načina oddaje sklopov.

40

V zvezi s tem okoliščina, da je postopek oddaje naročila v obravnavani zadevi odprt v smislu člena 27 te direktive, ni pomembna, saj je preudarke iz točk od 33 do 38 te sodbe mogoče uporabiti tudi v okviru omejenega postopka v smislu člena 28 navedene direktive, potem ko gospodarski subjekti, ki so bili povabljeni k predložitvi ponudbe, predložijo vsak svoje cenovne ponudbe.

41

Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 18(1) Direktive 2014/24 razlagati tako, da načeli enakega obravnavanja in preglednosti iz te določbe ne nasprotujeta temu, da se v okviru postopka oddaje javnega naročila, razdeljenega na sklope, ponudniku, ki je predložil ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v razpisni dokumentaciji, odda sklop pod pogojem, da se strinja z dobavo blaga in izvedbo storitev v zvezi s tem sklopom po isti ceni, kot jo je ponudil ponudnik, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo in kateremu je bil zato dodeljen drug, večji sklop tega naročila.

42

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člen 18(1) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES

je treba razlagati tako, da

načeli enakega obravnavanja in preglednosti iz te določbe ne nasprotujeta temu, da se v okviru postopka oddaje javnega naročila, razdeljenega na sklope, ponudniku, ki je predložil ekonomsko drugo najugodnejšo ponudbo, v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v razpisni dokumentaciji, odda sklop pod pogojem, da se strinja z dobavo blaga in izvedbo storitev v zvezi s tem sklopom po isti ceni, kot jo je ponudil ponudnik, ki je predložil ekonomsko najugodnejšo ponudbo in kateremu je bil zato dodeljen drug, večji sklop tega naročila.