Vec T‑104/22

Maďarsko

proti

Európskej komisii

(deviata rozšírená komora) z 10. júla 2024

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa korešpondencie, ktorú maďarské orgány adresovali Komisii v súvislosti s návrhom výzvy na predkladanie návrhov spolufinancovanej Úniou v rámci európskych štrukturálnych a investičných fondov – Dokumenty pochádzajúce od členského štátu – Námietka členského štátu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu – Pojem ‚dokument vzťahujúci sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol‘ – Povinnosť odôvodnenia – Lojálna spolupráca“

1. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie prístupu – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah – Rozhodnutie o opakovanej žiadosti o prístup, ktoré sa odchyľuje od odpovede na pôvodnú žiadosť o prístup – Porušenie povinnosti odôvodnenia – Neexistencia

   [Článok 296 druhý odsek ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 2 písm. c); nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3]

   (pozri body 24, 27, 30, 35 – 37)

2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce od členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Povinnosť lojálnej spolupráce medzi inštitúciou a členským štátom

   (Článok 4 ods. 3 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3 a článok 4 ods. 5)

   (pozri body 41 – 43)

3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce od členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Procesné dôsledky – Povinnosť odôvodnenia prislúchajúca členskému štátu

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 5)

   (pozri body 44 – 46, 49)

4. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť – Štrukturálna pomoc – Financovanie Úniou – Európske štrukturálne a investičné fondy – Zdieľané riadenie – Prijatie rozhodnutia týkajúceho sa výzvy na predkladanie návrhov – Výlučná zodpovednosť členských štátov

   [Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1306/2006, článok 4 ods. 4, článok 34 ods. 3 písm. d), články 73 – 75, článok 110 ods. 2 písm. a) a článok 125 ods. 3; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1046, článok 63 ods. 1]

   (pozri body 66, 75, 76)

5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Rozsah – Dokumenty týkajúce sa korešpondencie, ktorú vnútroštátne orgány adresovali Európskej komisii v súvislosti s návrhom výzvy na predkladanie návrhov spolufinancovanej z európskych štrukturálnych a investičných fondov – Vylúčenie

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)

   (pozri body 92, 93, 100, 101)

6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Pojem – Rozsah – Rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov – Vylúčenie

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)

   (pozri body 110 – 113, 126, 127)

7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana rozhodovacieho procesu – Podmienky – Konkrétne, skutočné a vážne narušenie uvedeného procesu – Neexistencia v prípade zverejnenia dokumentov týkajúcich sa korešpondencie, ktorú vnútroštátne orgány adresovali Európskej komisii v súvislosti s návrhom výzvy na predkladanie návrhov spolufinancovanej z európskych štrukturálnych a investičných fondov

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 3 prvý pododsek)

   (pozri body 130 – 133, 136, 137, 140)

8. Súdne konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Určenie predmetu konania – Zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený – Abstraktné uvedenie – Neprípustnosť

   [Štatút Súdneho dvora, článok 21; Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 76 písm. d)]

   (pozri bod 145)

Zhrnutie

Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť, ktorú Maďarsko podalo proti rozhodnutiu Európskej komisie, ktorým sa žiadateľovi – tretej osobe povolil prístup ku korešpondencii, ktorú maďarské orgány adresovali tejto inštitúcii v súvislosti s návrhom výzvy na predkladanie návrhov financovanej z fondov Európskej únie (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), a spresnil rozsah výnimky týkajúcej sa ochrany rozhodovacieho procesu, stanovenej v nariadení č. 1049/2001 ( 1 ), a to najmä pokiaľ ide o presnú definíciu pojmu „rozhodovací proces orgánu“. Tento spor, v ktorom členský štát podal námietku proti tomu, aby inštitúcia Únie zverejnila dokumenty pochádzajúce od jeho vlastných orgánov, okrem toho poskytol Všeobecnému súdu príležitosť vyjadriť sa k novej otázke, či sa členský štát môže odvolávať na túto výnimku s cieľom namietať proti zverejneniu dokumentov týkajúcich sa výzvy na predkladanie návrhov, ktorú vypracoval vnútroštátny riadiaci orgán pri riadení európskych štrukturálnych a investičných fondov (ďalej len „EŠIF“) v rámci zdieľaného riadenia v oblasti rozpočtu Únie.

V roku 2021 bola Komisii zaslaná žiadosť o prístup k dokumentom týkajúca sa oficiálnej korešpondencie medzi Komisiou a maďarskými orgánmi v súvislosti s výzvou na predkladanie návrhov v rámci operačného programu financovaného z EŠIF ( 2 ) podľa nariadenia č. 1303/2013. ( 3 ) Počas konzultačného postupu podľa nariadenia č. 1049/2001 ( 4 ) maďarské orgány namietali proti zverejneniu dokumentov pochádzajúcich od nich, a to na základe výnimky vzťahujúcej sa na ochranu rozhodovacieho procesu. Uviedli, že vzhľadom na to, že rozhodovací proces týkajúci sa predmetnej výzvy na predkladanie návrhov stále prebiehal, zverejnenie uvedených dokumentov by mohlo vážne porušiť zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie a transparentnosti.

Komisia najprv poskytla žiadateľovi – tretej osobe prístup k šiestim z jedenástich dokumentov, ktoré boli identifikované ako dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o sprístupnenie, ale odmietla mu poskytnúť prístup k dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov. V nadväznosti na opakovanú žiadosť a ďalšiu konzultáciu s maďarskými orgánmi však Komisia napriek ich zjavnému nesúhlasu poskytla prístup k dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov vrátane ďalších identifikovaných dokumentov.

Posúdenie Všeobecným súdom

Všeobecný súd pri rozhodovaní o žalobnom dôvode, ktorým Maďarsko vytýkalo Komisii, že v prejednávanej veci neuplatnila výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu, v prvom rade konštatoval, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia neprebiehal žiaden rozhodovací proces Komisie.

Všeobecný súd v tejto súvislosti poznamenal, že hoci sa na EŠIF vzťahuje zdieľané riadenie, ustanovenia nariadenia č. 1303/2013 ( 5 ) týkajúce sa kritérií, ktoré sa majú dodržiavať pri výbere operácií, ktoré sa majú financovať z týchto fondov, preukazujú, že výzvy na predkladanie návrhov patria do výlučnej zodpovednosti členských štátov. Nariadenie č. 1303/2013 teda nepriznáva Komisii osobitnú právomoc v procese finalizácie výzvy na predkladanie návrhov upravenej týmto nariadením.

Všeobecný súd navyše na základe doslovného, systematického a teleologického výkladu článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 poznamenal, že uplatnenie výnimky stanovenej v tomto ustanovení je podmienené tým, že bol identifikovaný postup, na konci ktorého je inštitúcia Únie oprávnená prijať určité rozhodnutie. Samotná účasť Komisie na konaní upravenom rozpočtovými pravidlami zdieľaného riadenia však nemôže odôvodniť záver, že toto konanie patrí do rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie. Delegovanie Komisiou na vnútroštátne riadiace orgány, ktorým sa vyznačuje zdieľané riadenie, totiž nemá vplyv na právomoci Komisie a členských štátov, ktoré sú jasne definované ustanoveniami nariadenia č. 1303/2013, čiže rozhodovacie procesy Komisie a členských štátov nemožno zamieňať.

Všeobecný súd preto dospel k záveru, že v prejednávanej veci Komisia nemala prijať rozhodnutie. Dokumenty, ktoré jej boli doručené, tak nemožno považovať za dokumenty súvisiace s prebiehajúcim rozhodovacím procesom inštitúcie Únie. V dôsledku toho ich nemožno považovať za „vzťahujúc[e] sa k veci, v ktorej [inštitúcia Únie] ešte nerozhod[la]“. ( 6 )

V druhom rade Všeobecný súd zamietol argumentáciu Maďarska založenú na uplatniteľnosti výnimky podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 na rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov.

V tejto súvislosti uviedol, že cieľom tohto ustanovenia nie je chrániť rozhodovacie procesy členských štátov ani iných právnických osôb, než sú inštitúcie Únie, keďže samotné znenie tohto ustanovenia sa vzťahuje len na dokumenty, ktoré sa týkajú „veci, v ktorej [inštitúcia] ešte nerozhod[la]“. Vykladať túto výnimku tak, že chráni aj rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov by znamenalo opätovné zavedenie autorského pravidla pre každý dokument ovplyvňujúci prijatie rozhodnutia členského štátu, pričom toto pravidlo normotvorca Únie zrušil. Takýto výklad by nebol zlučiteľný ani s predmetom, ani s účelom článku 15 ZFEÚ a nariadenia č. 1049/2001, ktorým je poskytnúť verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií vo všetkých oblastiach činnosti Únie. Okrem toho by akýkoľvek výklad tohto ustanovenia, ktorý by išiel nad rámec samotného znenia, viedol k extenzívnemu výkladu výnimky stanovenej v tomto ustanovení, ktorý by neumožňoval vymedziť rozsah dotknutého dôvodu zamietnutia.

( 1 ) Článok 4 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

( 2 ) Výzvy na predkladanie návrhov „EFOP 2.2.5“ s názvom „Zlepšenie prechodu z inštitucionálnej na komunitnú starostlivosť – nahradenie inštitucionálneho ubytovania do roku 2023“.

( 3 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320).

( 4 ) Článok 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001.

( 5 ) Článok 110 ods. 2 písm. a) a článok 125 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1303/2013.

( 6 ) Podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.