1.

Litoralul italian, inclusiv plajele sale, face parte din domeniul public. Astfel, pentru desfășurarea unei activități comerciale pe o plajă italiană este necesară o concesiune.

2.

O normă națională care reglementează asemenea concesiuni prevede că structurile inamovibile construite pe o plajă publică revin în mod automat statului după expirarea perioadei de concesiune, fără nicio despăgubire a concesionarului care le‑a construit.

3.

O asemenea normă constituie o restricție privind libertatea de stabilire, astfel cum este prevăzută la articolul 49 TFUE?

4.

Din anul 1928, Società Italiana Imprese Balneari Srl (SIIB) administrează unitatea balneară „Bagni Ausonia”’ din Comune di Rosignano Marittimo (municipalitatea Rosignano Marittimo, Italia, denumită în continuare „municipalitatea”). Această unitate balneară este situată în mare parte într‑o zonă care face parte din domeniul public maritim, pentru care SIIB a obținut concesiuni consecutive.

5.

De‑a lungul anilor, societatea respectivă a construit diverse clădiri pe acest teren din domeniul public.

6.

Ultimul inventar al structurilor încorporate în acest domeniu a fost realizat de municipalitate în anul 1958.

7.

La 20 noiembrie 2007, în perioada concesiunii nr. 27/2003 a SIIB, care a durat din anul 2003 până la sfârșitul anului 2008, municipalitatea a adoptat o decizie prin care a recalculat redevențele datorate pentru această concesiune. Creșterea redevențelor a fost rezultatul reclasificării unora dintre structurile concesionate ca fiind dificil de înlăturat, ceea ce a însemnat că acestea sunt calificate în prezent ca fiind bunuri aparținând domeniului public. Aceste structuri inamovibile existau deja pe domeniul public respectiv la data expirării concesiunii anterioare nr. 36/2002 care a avut loc în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 1999 și 31 decembrie 2002 și care a fost acordată aceluiași concesionar, SIIB.

8.

Decizia nr. 31787 din 20 noiembrie 2007 se întemeiază pe articolul 49 din Codice della Navigazione (Codul navigației). Acesta din urmă prevede:

„Cu excepția cazului în care în actul de concesiune se prevede altfel, la încetarea concesiunii, lucrările inamovibile construite pe domeniul public rămân în proprietatea statului, fără nicio despăgubire sau rambursare, sub rezerva posibilității autorității concesionare de a dispune demolarea acestora, cu restituirea bunului domenial în starea inițială.”

9.

În 2008, municipalitatea a inițiat o procedură administrativă în vederea includerii bunurilor transferate statului în domeniul maritim după anul 1958. Ca răspuns la întrebările scrise adresate de Curte, instanța de trimitere a precizat că procedura respectivă nu a fost niciodată finalizată. Totuși, instanța de trimitere a arătat în răspunsul său că o constatare administrativă privind transferul proprietății către stat ar avea în orice caz doar un caracter declarativ, întrucât dobândirea proprietății de către stat are loc ex lege la expirarea perioadei de concesiune, în temeiul articolului 49 din Codul navigației.

10.

În mai 2009, municipalitatea a acordat SIIB o nouă concesiune (nr. 181/2009) ( 2 ) pentru același loc. În cursul procedurii de atribuire a acestei concesiuni, SIIB a declarat că toate clădirile de pe domeniul respectiv erau ușor de înlăturat ( 3 ). În urma unei inspecții la fața locului, municipalitatea a respins în cele din urmă această calificare, prin decizia din 26 noiembrie 2014. Ea a considerat că zona din domeniul public concesionată conținea structuri inamovibile care au fost deja dobândite de stat în temeiul articolului 49 din Codul navigației.

11.

Municipalitatea a reiterat această constatare într‑o decizie din 16 aprilie 2015 ( 4 ). În acest temei, ea a majorat de asemenea redevențele datorate de SIIB începând din anul 2009.

12.

SIIB a contestat deciziile din 26 noiembrie 2014 și din 16 aprilie 2015 la Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana, Italia). Ea a susținut că, întrucât concesiunea a fost reînnoită, era imposibil ca proprietatea să fie transferată statului. Această instanță a conexat cauzele menționate și a respins toate cererile în totalitate prin hotărârea din 10 martie 2021.

13.

În ceea ce privește calificarea clădirilor ca bunuri aparținând domeniului public în temeiul articolului 49 din Codul navigației, Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana) a considerat că transferul respectiv a avut loc ca rezultat al unei recunoașteri convenite, încorporată în titlul de concesiune semnat de ambele părți, iar nu al unei decizii unilaterale a municipalității. În opinia acestei instanțe, transferul dreptului de proprietate fără o despăgubire financiară este, potrivit articolului 49 din Codul navigației, rezultatul lipsei unui acord contrar al părților. Întrucât părțile nu prevăzuseră în mod expres un regim juridic diferit pentru bunurile din domeniul public maritim în contractul de concesiune, acestea au acceptat regimul dispozitiv prevăzut la articolul 49 din Codul navigației.

14.

SIIB a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), instanța de trimitere în prezenta cauză.

15.

În apel, SIIB a susținut printre altele că efectul transferului fără despăgubiri pentru structuri care sunt dificil de înlăturat este contrar dreptului Uniunii și în special principiului proporționalității restricțiilor privind libertățile pieței interne consacrate la articolele 49 și 56 TFUE, astfel cum sunt prezentate de Curte în Hotărârea Laezza ( 5 ).

16.

Având îndoieli cu privire la aspectul dacă articolul 49 din Codul navigației este compatibil cu dreptul Uniunii, Consiglio di Stato (Consiliul de stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții de Justiție următoarea întrebare preliminară:

„Articolele 49 și 56 TFUE și principiile care trebuie deduse din Hotărârea Curții din 28 ianuarie 2016, Laezza (C‑375/14), în măsura în care sunt considerate aplicabile, se opun interpretării unei dispoziții naționale precum articolul 49 [din Codul navigației] în sensul că aceasta prevede cesiunea cu titlu gratuit și fără despăgubire de către concesionar, la expirarea concesiunii, în cazul în care aceasta este reînnoită fără întrerupere, chiar în temeiul unei decizii noi, a unor lucrări de construcții efectuate pe domeniul public, care fac parte din ansamblul de bunuri organizate pentru exploatarea activității balneare, acest efect de includere imediată constituind o restricție care depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit efectiv de legiuitorul național și care, prin urmare, este disproporționată în raport cu acest obiectiv?”

17.

SIIB, municipalitatea, guvernul italian și Comisia Europeană au transmis Curții observații scrise.

18.

Curtea a solicitat o serie de clarificări suplimentare din partea instanței de trimitere, iar această instanță a răspuns solicitării sale la 8 septembrie 2023.

19.

În observațiile lor scrise, Comisia și guvernul italian au dezbătut admisibilitatea prezentei cereri de decizie preliminară.

20.

Comisia a subliniat că situația din speță este pur internă. Un concesionar italian contestă normele italiene privind concesiunile unui domeniu public maritim. Totuși, Comisia consideră că întrebarea este admisibilă, citând Hotărârea Ullens de Schooten, potrivit căreia Curtea își poate stabili competența în cauze pur interne dacă normele naționale a căror validitate este în discuție pot afecta cetățenii sau societățile din alte state membre ( 6 ).

21.

Suntem de acord cu această poziție. În primul rând, normele italiene privind concesiunile se aplică în același mod oricărui concesionar, indiferent dacă acesta are cetățenia italiană sau a unui alt stat membru. În al doilea rând, atractivitatea economică a înființării unei activități comerciale în zone maritime (sau lacustre) italiene confirmă existența unui interes transfrontalier cert, după cum a confirmat deja Curtea în Hotărârea Promoimpresa ( 7 ). În plus, existența unui asemenea efect transfrontalier potențial a fost confirmată de răspunsul instanței de trimitere la cererea de clarificări suplimentare a Curții.

22.

Prin urmare, chiar în lipsa unui indiciu clar în acest sens în decizia de trimitere ( 8 ), Curtea poate concluziona în prezenta cauză că norma națională în discuție prezintă un interes transfrontalier ( 9 ).

23.

Argumentul invocat de guvernul italian cu privire la problema admisibilității este de natură diferită. Guvernul respectiv consideră că răspunsul la întrebarea preliminară nu este util pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată instanța de trimitere. În opinia sa, chiar dacă răspunsul dat de Curte ar conduce la inaplicabilitatea articolului 49 din Codul navigației, acest lucru nu ar avea niciun efect asupra cauzei aflate pe rolul instanței de trimitere.

24.

Totuși, în răspunsul său la cererea de clarificări, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a explicat că SIIB are un interes juridic personal, specific și actual în a contesta validitatea transferului în proprietatea statului a structurilor inamovibile pe care le‑a construit. Dacă structurile menționate revin în mod valid statului, acest lucru influențează costul redevențelor datorate pentru ocuparea domeniului public în discuție.

25.

În cadrul unei proceduri preliminare, revine în principiu instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă răspunsul la întrebarea privind interpretarea sau validitatea dreptului Uniunii este necesar pentru soluționarea efectivă a unui litigiu ( 10 ). Având în vedere clarificările aduse de instanța de trimitere, nu există niciun motiv pentru care Curtea să se îndoiască de competența sa în prezenta cauză.

26.

Prin urmare, propunem Curții să constate că cererea de decizie preliminară este admisibilă.

27.

Normele naționale referitoare la concesiunile privind resursele naturale rare intră în domeniul de aplicare al Directivei privind serviciile ( 11 ). Cu toate acestea, termenul de transpunere a acestei directive a expirat la 28 decembrie 2009 ( 12 ), în timp ce faptele relevante din prezenta cauză au avut loc la o dată anterioară ( 13 ).

28.

Întrucât Directiva privind serviciile nu este aplicabilă în cauza principală ratione temporis, întrebarea preliminară necesită o interpretare a dreptului primar ( 14 ).

29.

Instanța de trimitere menționează atât articolul 49, referitor la libertatea de stabilire, cât și articolul 56 TFUE, referitor la libera prestare a serviciilor.

30.

Curtea a precizat deja că concesiuni precum cele din prezenta cauză, care permit exploatări economice în scop turistico‑recreativ, intră sub incidența dreptului de stabilire pe un teren din domeniul public ( 15 ).

31.

Rezultă că este necesar să se răspundă la întrebarea instanței de trimitere în lumina articolului 49 TFUE.

32.

În prezenta cauză, Curtea este chemată să răspundă la întrebarea dacă articolul 49 TFUE se opune unei norme naționale potrivit căreia structurile care nu sunt ușor de înlăturat, construite de concesionar pe domeniul public, intră, la expirarea concesiunii, în proprietatea statului, cu titlu gratuit și fără despăgubire, chiar dacă a fost reînnoită concesiunea.

33.

SIIB consideră că un asemenea transfer automat fără despăgubire este contrar dreptului Uniunii și în special principiului proporționalității restricțiilor privind libertățile pieței interne, consacrat la articolele 49 și 56 TFUE. Ea invocă în această privință hotărârea pronunțată în cauza Laezza.

34.

Analiza pretinselor restricții privind libertățile pieței interne garantate de tratate se desfășoară în două etape. În primul rând, o instanță națională ar trebui să determine dacă norma națională în discuție intră sub incidența interdicției relevante din tratat, în prezenta cauză o interdicție privind o restricție adusă libertății de stabilire. Dacă norma națională intră sub incidența articolului 49 TFUE, a doua etapă constă în aprecierea aspectului dacă ea poate fi justificată. Pentru a ajunge la această din urmă concluzie, instanța națională ar trebui să stabilească interesul public care ar putea justifica în mod legitim norma respectivă și dacă aceasta din urmă este adecvată și necesară pentru realizarea interesului public în cauză.

35.

Prin urmare, vom examina mai întâi dacă o normă națională precum articolul 49 din Codul navigației constituie o restricție privind libertatea de stabilire care este avută în vedere la articolul 49 TFUE. Considerăm că o asemenea normă națională ar putea să nu intre sub incidența interdicției prevăzute la articolul 49 TFUE (1). În subsidiar, vom aprecia dacă o asemenea normă națională poate fi justificată (2).

36.

Articolul 49 TFUE interzice măsurile care restrâng stabilirea resortisanților unui stat membru pe teritoriul unui alt stat membru.

37.

Potrivit unei jurisprudențe constante, orice măsură națională care, chiar dacă se aplică fără distincție în funcție de cetățenie sau de naționalitate, împiedică, îngreunează sau face mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire garantate de tratat de către resortisanții Uniunii constituie o restricție în sensul articolului 49 TFUE ( 16 ).

38.

Există două abordări posibile pentru a răspunde la întrebarea privind felul măsurilor care fac ca libertatea de stabilire să fie mai puțin atractivă pentru resortisanții altor state membre: fie orice reglementare națională ar trebui considerată ca reprezentând cel puțin un obstacol în calea înființării unei activități comerciale, fie anumite tipuri de reglementări ale pieței relevante pot să fie excluse din domeniul de aplicare al articolului 49 TFUE. În opinia noastră, alegerea între aceste două interpretări posibile nu a fost clarificată în jurisprudența Curții.

39.

Pe de o parte, există hotărâri care arată că orice restricție, oricât de minoră ar fi, atrage aplicarea normelor tratatului care impun interdicții privind libertățile pieței interne, inclusiv libertatea de stabilire ( 17 ).

40.

În cazul în care Curtea ar adopta o asemenea abordare în prezenta cauză, o normă precum cea în discuție ar fi calificată în mod automat drept restricție. Aceasta nu înseamnă însă că o astfel de normă este interzisă. Ea poate fi totuși justificată.

41.

Pe de altă parte, o altă jurisprudență exclude de la aplicarea tratatului măsurile naționale care nu constituie un obstacol real în calea accesului pe piață ( 18 ).

42.

În cazul în care Curtea adoptă o asemenea abordare în prezenta cauză, ea ar trebui să aprecieze dacă o măsură națională precum cea în discuție ar descuraja efectiv un întreprinzător să înființeze o activitate comercială pe plajele italiene. În cazul în care Curtea consideră că răspunsul este negativ, o astfel de normă națională nu ar putea fi considerată o restricție privind dreptul de stabilire și, prin urmare, nu ar fi necesar să fie justificată.

43.

Unul dintre criteriile pe care Curtea le‑a aplicat în jurisprudența sa este criteriul „efectului prea aleatoriu și prea indirect”. Dacă s-ar considera „efectul” unei norme naționale privind exercitarea unei libertăți de piață ca fiind „prea aleatoriu și prea indirect”, aceasta ar fi exclusă din domeniul de aplicare al dispoziției relevante din tratat.

44.

Un asemenea criteriu a fost aplicat în jurisprudență în ceea ce privește toate libertățile pieței interne ( 19 ), inclusiv libertatea de stabilire ( 20 ).

45.

Un întreprinzător ar fi descurajat să înființeze o activitate comercială pe o plajă italiană dacă ar cunoaște faptul că, la sfârșitul perioadei de concesiune, nu va fi despăgubit pentru structurile inamovibile pe care le‑a construit, care ar reveni automat statului?

46.

Guvernul italian și Comisia sugerează că articolul 49 din Codul navigației nu constituie în mod necesar o restricție privind libertatea de stabilire. Potrivit Comisiei, transferul către stat al structurilor inamovibile construite pe domeniul public este inerent noțiunii de domeniu public. Utilizarea disponibilă pentru public a unei astfel de zone ar fi considerabil redusă în cazul în care concesionarii ar rămâne proprietarii structurilor inamovibile care sunt construite pe astfel de terenuri.

47.

Suntem de acord cu argumentul menționat. Aceasta este esența caracterului inalienabil al domeniului public ( 21 ).

48.

În dreptul italian, după cum a arătat guvernul italian, drepturile pe care concesionarul le dobândește asupra terenului concesionat sunt comparabile cu drepturile de servitute ( 22 ). Concesionarul este titularul unor astfel de drepturi doar pe durata concesiunii ( 23 ).

49.

Dacă s‑ar permite unui concesionar să păstreze drepturi asupra structurilor inamovibile construite pe domeniul public, caracterul public și disponibilitatea practică a acestui domeniu pentru stat ar fi considerabil reduse.

50.

Prezenta cauză nu ridică nicio problemă legată de posibilitatea Italiei de a‑și menține plajele în domeniul public. O astfel de decizie este, într‑adevăr, de competența statelor membre. Rezultatul unei asemenea politici este faptul că orice operator economic care dorește să exploateze o stațiune balneară pe o plajă italiană trebuie să dobândească o concesiune, a cărei natură constă în faptul că, la expirarea perioadei de concesiune, terenul și tot ceea ce este inamovibil pe acest teren revine statului.

51.

Astfel, singura posibilitate de a exploata o stațiune balneară pe plajele italiene este aceea de a încheia o concesiune cu statul. Norma italiană în discuție se aplică în același mod tuturor potențialilor concesionari ( 24 ). Prin urmare, toți operatorii economici se confruntă cu aceeași preocupare, și anume aceea dacă este viabil din punct de vedere economic să concureze pentru o concesiune, cunoscând faptul că, la expirarea sa, structurile inamovibile construite vor fi transferate în proprietatea statului. Această normă devine astfel pur și simplu unul dintre elementele care trebuie luate în considerare la efectuarea calculelor economice pentru a decide dacă este oportună implicarea în activitatea economică de exploatare a unei stațiuni balneare pe o plajă italiană.

52.

Desigur, dacă statul ar fi obligat să despăgubească concesionarul pentru structurile inamovibile care rămân pe teren după expirarea concesiunii, acest lucru ar putea face ca investiția să fie și mai atractivă. Totuși, dacă investitorul știe dinainte că nu va exista o asemenea despăgubire, acest lucru în sine nu l‑ar descuraja să depună o ofertă pentru atribuirea concesiunii.

53.

Prin urmare, suntem de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia, dacă durata concesiunii este suficient de lungă pentru a permite amortizarea unei investiții și dacă concesionarul cunoaște dinainte faptul că orice structură inamovibilă pe care o construiește pe domeniul maritim va reveni statului la momentul încetării concesiunii, o astfel de normă nu ar descuraja un investitor să își stabilească activitatea comercială pe o plajă italiană.

54.

Două aspecte suplimentare ale articolului 49 din Codul navigației merită să fie menționate. În primul rând, acesta prevede posibilitatea stabilirii unei despăgubiri financiare în contractul de concesiune. În consecință, dacă perioada de concesiune s‑ar putea dovedi insuficientă pentru a obține un randament al investiției, se poate conveni cu statul un anumit cuantum al despăgubirii.

55.

În al doilea rând, lipsa oricărei despăgubiri financiare pentru structurile inamovibile care sunt transferate trebuie apreciată având în vedere posibilitatea municipalității de a obliga concesionarul să readucă domeniul public, pe cheltuiala sa, la starea sa inițială.

56.

Este posibil, așadar, ca o normă precum cea prevăzută la articolul 49 din Codul navigației să fie considerată ca având efecte prea aleatorii și indirecte pentru a putea să descurajeze un operator să stabilească o activitate comercială pe o plajă italiană. Prin urmare, ea nu determină aplicarea interdicției de la articolul 49 TFUE.

57.

Totuși, o astfel de normă trebuie să fie suficient de transparentă pentru a permite operatorilor economici să decidă dacă investesc pentru stabilirea unei activități comerciale pe o plajă italiană. Revine instanței naționale să aprecieze dacă articolul 49 din Codul navigației este suficient de transparent.

58.

Potrivit SIIB, faptul că concesiunea sa a fost reînnoită înseamnă că transferul în proprietatea statului nu poate avea loc.

59.

În opinia noastră, un asemenea element nu schimbă cu nimic concluzia precedentă potrivit căreia norma în discuție nu constituie o restricție privind dreptul de stabilire.

60.

Dimpotrivă, o normă care ar trata în mod diferit operatorii economici care obțin pentru prima dată o concesiune față de cei care își continuă activitatea comercială pe baza concesiunii reînnoite ar fi contrară dreptului Uniunii.

61.

Astfel de norme ar plasa concesionarii existenți într‑o situație mai avantajoasă decât cea a noilor concesionari. Dacă structurile inamovibile nu ar putea fi transferate în proprietatea statului atunci când se acordă aceluiași operator economic o reînnoire a concesiunii pe același teren, acest lucru nu ar influența valoarea concesiunii și, prin urmare, redevențele datorate. Cu toate acestea, un nou participant la o astfel de concesiune ar trebui să plătească redevențe mai mari, întrucât într‑o asemenea situație ar avea loc transferul dreptului de proprietate și ar crește astfel valoarea concesiunii.

62.

Dat fiind că este mai probabil ca concesionarii existenți să aibă cetățenie italiană, o astfel de normă ar constitui o discriminare indirectă pe motiv de cetățenie, interzisă de articolul 49 TFUE. ( 25 )

63.

Prin urmare, o normă potrivit căreia structurile inamovibile construite pe domeniul public revin statului la expirarea unei perioade de concesiune, chiar dacă se atribuie aceluiași operator economic o nouă concesiune pe același teren, nu constituie o restricție privind libertatea de stabilire în sensul articolului 49 TFUE.

64.

SIIB a invocat de asemenea principiul protecției încrederii legitime. Deși instanța de trimitere nu a inclus acest argument în întrebarea preliminară, îl vom analiza pe scurt.

65.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, principiul protecției încrederii legitime presupune că autoritățile competente au furnizat persoanei interesate asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere. Acest drept aparține oricărui particular aflat în situația în care autoritățile, prin furnizarea unor asigurări precise, l‑au determinat să nutrească speranțe întemeiate ( 26 ).

66.

Totuși, operatorii economici nu sunt îndreptățiți să aibă o încredere legitimă în menținerea unei situații existente, care poate fi modificată de autoritățile naționale în cadrul puterii lor de apreciere ( 27 ).

67.

După cum a arătat guvernul italian, se pare că reglementarea italiană, în forma sa de la momentul respectiv, acorda o preferință concesionarilor existenți atunci când se atribuiau noi concesiuni. Această reglementare a fost modificată în 2011, în urma unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie pentru netranspunerea de către Italia a Directivei privind serviciile ( 28 ).

68.

O astfel de reglementare, care ar fi în sine contrară dreptului Uniunii ( 29 ), ar fi putut, probabil, să creeze o prezumție în sensul că concesionarul anterior va avea succes în competiția pentru noua concesiune. Revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia acest aspect atunci când va soluționa cauza cu care este sesizată.

69.

Totuși, acest tip de prezumție nu este în discuție în prezenta cauză. Altfel spus, este puțin important dacă SIIB poate susține că a avut o încredere legitimă în reînnoirea concesiunii sale; ceea ce contează este faptul că ea nu putea invoca o încredere legitimă în faptul că, după o asemenea reînnoire, structurile inamovibile nu vor reveni statului și că nu vor influența, așadar, valoarea concesiunii.

70.

La momentul producerii faptelor din procedura principală, articolul 49 din Codul navigației era deja interpretat și aplicat în practică în sensul că, la expirarea termenului de concesiune, determină transferul fără despăgubire în proprietatea statului a structurilor inamovibile.

71.

Prin urmare, principiul protecției încrederii legitime nu poate afecta concluzia potrivit căreia în prezenta cauză norma națională care prevede transferul structurilor inamovibile în proprietatea statului fără despăgubire, chiar dacă se atribuie aceluiași concesionar o nouă concesiune, nu constituie o restricție privind libertatea de stabilire.

72.

În întrebarea sa, instanța de trimitere ridică problema relevanței hotărârii pronunțate de Curte în cauza Laezza.

73.

Această cauză privea o normă italiană care reglementa licențele de gestionare și de colectare a jocului. Norma respectivă impunea concesionarilor obligația de a ceda cu titlu gratuit, la expirarea duratei concesiunii, folosința bunurilor materiale și imateriale deținute în proprietate și care constituiau rețeaua lor de gestionare și de colectare a jocului.

74.

Curtea a concluzionat mai întâi că norma aflată în discuție în cauza menționată intră sub incidența articolului 49 TFUE ( 30 ), apoi a constatat că este disproporționată în raport cu scopul legitim pe care îl urmărea ( 31 ).

75.

Situația din această cauză diferă în mod semnificativ de cea aflată în prezent în fața Curții, chiar dacă, la prima vedere, norma care a fost în discuție în cauza Laezza ar putea părea similară cu cea în discuție în prezenta cauză. În mod similar cu articolul 49 din Codul navigației, norma din cauza Laezza prevedea ca bunurile create în perioada de valabilitate a concesiunii să fie cedate cu titlu gratuit autorităților publice la expirarea concesiunii. Totuși, este imediat evident că există o diferență importantă între aceste două norme. În timp ce norma din prezenta cauză se referă numai la structurile inamovibile, norma aflată în discuție în cauza Laezza se referea la toate bunurile, materiale și imateriale, create în perioada concesiunii. Acest lucru ar putea fi într‑adevăr suficient pentru diferențierea celor două cauze.

76.

Totuși, ceea ce, în opinia noastră, diferențiază aceste două cauze este mai ales contextul în care se înscriu normele aflate în discuție.

77.

Pe de o parte, cauza Laezza privea situația în care o concesiune a fost necesară pentru a se controla o activitate economică de pe piață care era considerată problematică din punct de vedere social, ceea ce a fost, așadar, chiar motivul pentru care a fost impusă concesiunea. Potrivit jurisprudenței Curții în principiu cerința de a deține o concesiune pentru exercitarea unei activități comerciale constituie o restricție adusă libertăților pieței interne. Într‑adevăr, în Hotărârea Laezza, Curtea a făcut pur și simplu referire la cauzele anterioare referitoare la concesiuni, fără a preciza motivele pentru care cerința privind concesiunea aflată în discuție constituia o restricție ( 32 ).

78.

Pe de altă parte, decizia unui stat de a menține un anumit tip de teren în proprietate publică, care are drept consecință necesitatea unei concesiuni pentru orice activitate economică privată pe acest teren, se înscrie într‑un context diferit față de cel al cauzei Laezza. Decizia politică aflată la baza unei asemenea norme este ideea că anumite terenuri trebuie să fie păstrate pentru uzul public și, prin urmare, ele rămân în proprietatea statului.

79.

Există diferite tipuri de concesiuni, care pot fi, așadar, clasificate în mod diferit în dreptul Uniunii. De exemplu, concesiunea atribuită în prezenta cauză diferă de concesiunile de servicii atribuite unor investitori privați, prin care un stat satisface anumite nevoi publice (precum construirea unui drum sau a unui aeroport) ( 33 ). Natura și scopul unei concesiuni trebuie să determine regimul său juridic.

80.

Concesiunile legate de decizia de menținere a anumitor terenuri în domeniul public prezintă anumite caracteristici intrinseci. O caracteristică este faptul că activitatea economică pentru care se acordă concesiunea este inseparabil legată de natura publică a acestui domeniu. În timp ce pariurile pot fi organizate pe o proprietate privată sau chiar în mediul virtual, în cauza de față concesiunea este direct legată de utilizarea unei anumite parcele de teren aflate în proprietatea statului.

81.

Pentru acest motiv, poziția Curții potrivit căreia o normă care impune transferul bunurilor dobândite în legătură cu pariurile către autoritățile publice ca fiind o restricție privind libertatea de stabilire nu poate fi transpusă, ca atare, într‑o situație în care structurile inamovibile aflate pe domeniu public sunt transferate în mod automat la expirarea concesiunii atribuite.

82.

O astfel de normă nu constituie o restricție privind libertatea de stabilire pentru motive care îi sunt specifice, diferite de cele care permit calificarea concesiunii pentru serviciile de pariuri ca fiind o restricție. Am dezvoltat argumentele pentru care norma în discuție în speță nu constituie o restricție la punctele 45-63 din prezentele concluzii

83.

Pentru motivele de mai sus, considerăm că împrejurările din cauza Laezza sunt prea diferite de cele din procedura principală pentru a fi aplicabile în prezenta cauză mutatis mutandis.

84.

Pe baza considerațiilor precedente, considerăm că o normă națională precum articolul 49 din Codul navigației nu constituie o restricție privind dreptul de stabilire, motiv pentru care nu se aplică interdicția de la articolul 49 TFUE.

85.

În cazul în care Curtea va decide totuși să califice o normă precum articolul 49 din Codul navigației ca fiind o restricție privind libertatea de stabilire, este necesar să se aprecieze dacă o astfel de restricție ar putea fi justificată.

86.

Restricțiile nediscriminatorii privind libertatea de stabilire nu sunt interzise dacă răspund în mod proporțional unui motiv imperativ de interes general. Restricția este proporțională atunci când este în măsură să asigure realizarea obiectivului urmărit în mod coerent și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia ( 34 )

87.

Guvernul italian a invocat mai multe motive de interes general ca justificări pentru articolul 49 din Codul navigației, în cazul în care această dispoziție va fi calificată drept restricție privind dreptul de stabilire: protecția proprietății publice, protecția finanțelor publice, precum și turismul, cultura și mediul. Toate aceste motive pot constitui într‑adevăr obiective legitime din punctul de vedere al dreptului Uniunii ( 35 ).

88.

În cadrul repartizării competențelor între Curtea de Justiție și instanțele naționale în cadrul procedurii de trimitere preliminară, revine acestora din urmă să verifice dacă o măsură națională care restrânge una dintre libertățile pieței interne este într‑adevăr adecvată și necesară pentru realizarea obiectivelor publice declarate.

89.

Chiar dacă nu poate controla ea însăși proporționalitatea măsurilor naționale, Curtea poate oferi orientări referitoare la metodele necesare pentru aprecierea proporționalității unei norme. În această privință, este util să amintim că aprecierea caracterului adecvat și necesar trebuie să fie efectuată în raport cu fiecare motiv justificativ prezentat separat. Instanța națională trebuie să ridice, în primul rând, problema dacă măsura națională în discuție contribuie într‑adevăr la realizarea scopului urmărit și, în al doilea rând, dacă același scop ar putea fi realizat printr‑o măsură diferită, mai puțin restrictivă pentru libertatea de stabilire.

90.

În ceea ce privește protecția proprietății publice ca justificare, guvernul italian susține că norma în discuție nu permite ca o zonă să devină indisponibilă pentru beneficiul publicului larg prin transformarea unei părți din terenul respectiv în proprietate privată. După cum am susținut deja, o asemenea normă este inerentă noțiunii de domeniu public (punctul 47 din prezentele concluzii). Este atât adecvat, cât și necesar ca structurile inamovibile construite pe un teren public să intre în proprietatea statului după expirarea unei concesiuni. Prin urmare, în opinia noastră, articolul 49 din Codul navigației nu constituie o restricție. Totuși, dacă această poziție nu va fi reținută, aceleași argumente ar putea fi utilizate pentru justificarea normei menționate.

91.

Se poate adăuga că norma italiană se referă numai la structurile care nu pot fi îndepărtate cu ușurință. Prin urmare, spre deosebire de norma care a fost în discuție în cauza Laezza, ea nu depășește ceea ce este necesar pentru protejarea proprietății publice.

92.

Protecția proprietății publice nu justifică însă în mod necesar transferul fără despăgubire. Transferul în proprietatea statului ar putea fi realizat și în cazul în care statul ar trebui să despăgubească concesionarul pentru structurile pe care le‑a construit deja, dar care vor rămâne pe domeniul public. În această privință, guvernul italian a invocat ca justificare protecția finanțelor publice.

93.

Norma în discuție este, fără îndoială, adecvată pentru protecția finanțelor publice, întrucât nu va trebui să se efectueze nicio plată din bugetul public. Totuși, există oare o alternativă mai puțin restrictivă care poate atinge același scop?

94.

În opinia noastră, condițiile unei concesiuni trebuie să creeze posibilitatea ca un întreprinzător să realizeze un profit rezonabil din investiția sa pe durata concesiunii. Dacă acest lucru se dovedește a fi imposibil, ar putea exista o justificare pentru despăgubiri. Aceasta ar putea fi situația dacă structurile inamovibile (precum treptele care conduc la mare, depozitele sau clădirile restaurantelor) sunt necesare pentru furnizarea serviciului pe plajă, dar costurile pentru construirea lor depășesc profiturile pe care le generează în perioada de concesiune.

95.

O astfel de preocupare de ordin economic a fost importantă pentru adoptarea de către Curte în cauza Laezza a poziției potrivit căreia măsura în discuție în cauza respectivă constituia o restricție privind dreptul de stabilire. Curtea a considerat că riscul ca o întreprindere să fie obligată să cedeze, fără contraprestație financiară, folosința bunurilor aflate în posesia sa o poate împiedica să își rentabilizeze investiția ( 36 ).

96.

Totuși, articolul 49 din Codul navigației prevede că dreptul de proprietate se transferă fără despăgubire, cu excepția cazului în care statul și concesionarul convin altfel. Această normă ia în considerare preocupările de ordin economic ale potențialilor concesionari, legate de posibilitatea ca activitatea lor comercială să nu genereze profit sau să sufere pierderi în lipsa unei despăgubiri la expirarea concesiunii pentru structurile în care au investit.

97.

Dacă concesionarul cunoaște dinainte normele aplicabile, acesta putea negocia o despăgubire adecvată în cazul în care investiția necesară era prea mare pentru a fi recuperată în perioada concesiunii.

98.

În sfârșit, dacă s‑ar plăti o despăgubire suplimentară concesionarului al cărui contract încetează, acest lucru ar plasa noii concurenți care urmăresc să obțină noua concesiune a aceluiași teren într‑o situație mai puțin avantajoasă. O astfel de opțiune ar fi contrară dreptului Uniunii, care impune ca statele membre să permită o concurență transfrontalieră loială dacă decid să ofere domenii publice pentru activități economice private ( 37 ).

99.

Prin urmare, despăgubirea concesionarului al cărui contract încetează cu o sumă care depășește investiția în bunul care este transferat în proprietatea statului nu este o opțiune în dreptul Uniunii.

100.

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că nu există o alternativă mai puțin restrictivă pentru protecția finanțelor publice decât cea prevăzută de Codul navigației. Norma respectivă permite acordarea de despăgubiri dacă acest lucru este necesar pentru remedierea unui dezechilibru economic, dar, în caz contrar, după cum impune într‑adevăr dreptul Uniunii, împiedică plata din bugetul public, ceea ce ar discrimina noii concurenți pentru același domeniu public.

101.

Desigur, este de competența instanței de trimitere, care deține toate informațiile despre efectul și interacțiunea normelor italiene aplicabile, să aprecieze dacă analiza propusă ar putea fi într‑adevăr aplicată în situația specifică a concesiunilor acordate pe plajele italiene. În cele din urmă, revine acestei instanțe sarcina de a decide dacă articolul 49 din Codul navigației, plasat în contextul său, este adecvat și necesar pentru protecția domeniului public și a finanțelor publice.

102.

În ceea ce privește justificările suplimentare – protecția mediului, a culturii și a turismului –, guvernul italian nu a explicat care este legătura dintre norma specială de la articolul 49 din Codul navigației și protecția necesară în domeniile menționate. Chiar dacă decizia de menținere a plajelor ca parte a domeniului public poate fi justificată prin rațiuni de mediu sau culturale, protecția acestor interese publice poate fi mai bine asigurată prin măsuri care să impună concesionarilor obligația de a realiza sau de a se abține să realizeze acțiuni specifice. De exemplu, ei ar putea fi obligați prin norme să construiască în conformitate cu anumite standarde sau să aibă grijă de bunurile istorice sau culturale din zona concesionată. Totuși, municipalitatea ar putea să detalieze aceste justificări în cadrul procedurii naționale și să stabilească o legătură mai clară în ceea ce privește motivele pentru care aceste rațiuni ar putea justifica articolul 49 din Codul navigației.

103.

SIIB a invocat totodată eventuala încălcare a dreptului de a desfășura o activitate comercială și a dreptului de proprietate. Instanța de trimitere nu a solicitat însă interpretarea articolelor 16 și 17 din cartă, care se referă la aceste drepturi. Totuși, poate fi util să se amintească faptul că, după cum a arătat deja Curtea, examinarea restricției reprezentate de o reglementare națională în temeiul articolului 49 TFUE acoperă și eventualele restrângeri ale exercițiului drepturilor și libertăților prevăzute la articolele 15-17 din cartă, astfel că nu este necesară o examinare separată a dreptului la proprietate consacrat la articolul 17 din cartă ( 38 ).

104.

Dacă norma națională în discuție în prezenta cauză este calificată ca fiind o restricție nediscriminatorie privind dreptul de stabilire, considerăm că, sub rezerva verificărilor care trebuie efectuate de instanța de trimitere, aceasta este proporțională cu obiectivul de protecție a proprietății publice și a finanțelor publice.

105.

Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:

O măsură națională precum articolul 49 din Codice della navigazione (Codul navigației), care, la expirarea concesiunii, are drept consecință transferul în proprietatea statului, fără despăgubiri, al structurilor inamovibile construite pe domeniul maritim, nu constituie o restricție adusă dreptului de stabilire, interzisă de articolul 49 TFUE, în cazul în care durata concesiunii este suficientă pentru amortizarea investiției de către concesionar. Aceasta este situația chiar dacă se atribuie aceluiași concesionar o nouă concesiune pe același teren.

Cu titlu subsidiar, dacă o normă națională precum articolul 49 din Codul navigației este calificată drept restricție nediscriminatorie privind dreptul de stabilire, o astfel de restricție nu este interzisă de articolul 49 TFUE, întrucât este proporțională cu obiectivele legitime de protecție a proprietății publice și a finanțelor publice, aspect a cărui verificare este de competența instanței naționale.