—

pentru domnul G., de N. C. Blomjous și de M. Strooij, advocaten;

—

pentru domnul R., de L. M. Weber și de R. M. Seth Paul, advocaten;

—

pentru guvernul olandez, de J. Langer și de M. Bulterman, în calitate de agenți;

—

pentru guvernul polonez, de K. Pawłowska și de M. Arciszewski, în calitate de agenți;

—

pentru Comisia Europeană, de M. Condou‑Durande, precum și de A. Bouquet și R. Troosters, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 348, p. 98) și a articolului 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

2

Această cerere a fost prezentată în cadrul unor litigii între domnii G. și R., pe de o parte, și Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție), pe de altă parte, cu privire la legalitatea deciziilor de prelungire a măsurilor de luare în custodie publică în scopul îndepărtării adoptate împotriva lor.

3

Considerentele (11), (13) și (16) ale Directivei 2008/115 au următorul cuprins:

[…]

[…]

4

Articolul 1 din Directiva 2008/115 prevede:

„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”

5

Articolul 2 din Directiva 2008/115 prevede:

„(1)   Prezenta directivă se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.

[…]”

6

Potrivit articolului 15 din Directiva 2008/115:

„(1)   Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:

Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.

(2)   Autoritățile administrative sau judiciare dispun măsurile de luare în custodie publică.

Luarea în custodie publică se ordonă în scris, menționându‑se motivele de fapt și de drept.

Atunci când luarea în custodie publică a fost dispusă de autoritățile administrative, statele membre:

Resortisantul în cauză al unei țări terțe este eliberat imediat în cazul în care luarea în custodie publică nu este legală.

(3)   În toate cazurile, luarea în custodie publică face obiectul unor revizuiri la intervale rezonabile de timp, fie la cererea resortisantului în cauză al unei țări terțe, fie din oficiu. În cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică, revizuirile fac obiectul controlului judiciar.

(4)   În cazul în care există indicii conform cărora nu mai există posibilitatea rezonabilă a îndepărtării din motive legale sau de altă natură sau există indicii privind încetarea condițiilor stabilite la alineatul (1), luarea în custodie publică nu mai este justificată și persoana în cauză este eliberată imediat.

(5)   Luarea în custodie publică se menține pe toată durata în care se îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (1) și în măsura în care este necesar pentru a asigura punerea în aplicare cu succes a măsurii de îndepărtare. Fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni.

(6)   Statele membre nu pot extinde perioada menționată la alineatul (5) decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația […] națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită:

7

În temeiul articolul 2:1 alineatul 1 din Legea generală în materie administrativă (Algemene wet bestuursrecht), orice persoană poate fi asistată sau reprezentată de un mandatar pentru a‑și apăra interesele în relațiile cu administrația.

8

Potrivit articolului 4:8 alineatul 1 din legea menționată, înainte de a lua o decizie care va cauza, probabil, un prejudiciu unei persoane interesate care nu a solicitat această decizie, administrația îi permite să își expună punctul de vedere în cazul în care, pe de o parte, decizia menționată se întemeiază pe elemente referitoare la fapte și la interese care privesc persoana interesată și, pe de altă parte, aceste elemente nu au fost comunicate de persoana interesată însăși.

9

Articolul 59 alineatul 1 formula introductivă și litera a) din Legea din 2000 privind străinii (Vreemdelingenwet 2000, denumită în continuare „Vw 2000”) prevede că străinul care nu se află în situație de ședere legală poate, dacă interese de ordine publică sau de securitate națională o impun, să fie luat în custodie publică de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie în vederea îndepărtării acestuia sub escortă.

10

Potrivit articolului 59 alineatul 5 din Vw 2000, luarea în custodie prevăzută la alineatul 1 al acestui articol nu poate să depășească șase luni.

11

În temeiul alineatului 6 al articolului 59 menționat, perioada prevăzută la alineatul 5 menționat poate fi prelungită cu o perioadă suplimentară de 12 luni în cazul în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile, este probabil ca îndepărtarea sub escortă să dureze mai mult, întrucât străinul nu cooperează la aceasta sau întrucât documentele necesare în acest scop care provin din țări terțe lipsesc încă.

12

Articolul 94 alineatul 4 din Vw 2000 prevede că Rechtbank declară întemeiată acțiunea împotriva unei măsuri de luare în custodie publică în cazul în care constată că punerea în aplicare a acesteia este contrară Vw 2000 sau că, după o evaluare comparativă a tuturor intereselor în cauză, aceasta nu se dovedește în mod rezonabil justificată. În această situație, Rechtbank dispune retragerea măsurii.

13

Articolul 106 alineatul 1 din Vw 2000 permite Rechtbank să acorde străinului o indemnizație din partea statului în cazul în care dispune retragerea unei măsuri privative de libertate sau dacă privarea de libertate a fost retrasă deja anterior examinării cererii de retragere a acestei măsuri.

14

Alineatul 2 al acestui articol 106 prevede că alineatul 1 al aceluiași articol se aplică mutatis mutandis în cazul în care Secția de contencios administrativ a Raad van State dispune retragerea măsurii privative de libertate.

15

Articolul 5.1a alineatul 1 din Ordinul din 2000 privind străinii (Vreemdelingenbesluit 2000) prevede că străinul care nu se află în situație de ședere legală poate, pentru motivul că interese de ordine publică sau de securitate națională o impun, să fie luat în custodie publică dacă:

sau

16

La 24 octombrie și la 11 noiembrie 2012, domnii G. și, respectiv, R. au fost luați în custodie publică de autoritățile olandeze în cadrul unei proceduri de îndepărtare. Prin deciziile din 19 aprilie 2013, în ceea ce îl privește pe primul, și din 29 aprilie 2013, în ceea ce îl privește pe cel de al doilea, luarea acestora în custodie a fost prelungită cu o perioadă de maximum 12 luni pentru motivul, printre altele, al lipsei de cooperare a persoanelor interesate în cadrul procedurii de îndepărtare.

17

Domnii G. și R. au introdus, fiecare, câte o acțiune judecătorească împotriva deciziei de prelungire luate în privința lor. Prin hotărârile din 22 și din 24 mai 2013, Rechtbank Den Haag, instanță de prim grad, a constatat încălcarea dreptului la apărare, însă a respins aceste acțiuni, apreciind că această neregularitate nu determina anularea deciziilor de prelungire. Împotriva acestor hotărâri, domnii G. și R. au formulat apel la Raad van State.

18

Potrivit acestei instanțe, situația de fapt din litigiile principale intră în domeniul de aplicare al Directivei 2008/115. Este de asemenea cert că dreptul la apărare a fost încălcat, întrucât persoanele interesate nu au fost ascultate în mod legal, în raport cu condițiile prevăzute de legea națională, anterior adoptării deciziilor de prelungire în discuție în litigiul principal.

19

Aceasta precizează că, potrivit dreptului național, instanțele determină consecințele juridice ale unei asemenea încălcări ținând seama de interesele garantate prin prelungirea măsurii de luare în custodie publică și că acestea nu sunt, în consecință, obligate să anuleze o decizie de prelungire adoptată fără ca persoana interesată să fi fost ascultată în prealabil dacă interesul menținerii sale în custodie publică este considerat prioritar.

20

Instanța de trimitere se întreabă însă dacă o astfel de jurisprudență este conformă cu dreptul Uniunii. Aceasta precizează de asemenea că, în dreptul olandez, dacă o instanță națională constată că o decizie de luare în custodie publică trebuie să fie anulată, autoritățile competente nu au posibilitatea de a adopta o nouă decizie și că persoana interesată trebuie, în aceste condiții, să fie pusă imediat în libertate.

21

Acesta este contextul în care Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

22

Raad van State a solicitat, în temeiul dispozițiile ultimului paragraf al articolului 267 TFUE și al articolului 107 din Regulamentul de procedură al Curții, ca prezenta trimitere preliminară să fie judecată potrivit procedurii preliminare de urgență.

23

Instanța de trimitere a motivat această cerere arătând că resortisanții unor țări terțe în cauză în litigiile cu care este sesizată se află în custodie publică, iar situația lor intră sub incidența dispozițiilor titlului V din Tratatul FUE, referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție. În cazul în care s‑ar impune un răspuns afirmativ la prima întrebare, măsurile de luare în custodie publică ar trebui să fie retrase imediat. Dacă răspunsul la prima întrebare ar fi negativ, rezultă că o evaluare comparativă a intereselor ar fi efectiv posibilă, iar Raad van State ar trebui să o efectueze și să examineze cu diligență dacă această evaluare comparativă trebuie sau nu trebuie să determine retragerea măsurilor de luare în custodie publică.

24

În această privință, trebuie arătat, în primul rând, că prezenta trimitere preliminară privește interpretarea Directivei 2008/115, care intră sub incidența părții a treia titlul V din tratat. Aceasta este, așadar, susceptibilă de a fi judecată potrivit procedurii preliminare de urgență, prevăzută la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 107 din Regulamentul de procedură.

25

În al doilea rând, trebuie să se constate, astfel cum subliniază instanța de trimitere, că reclamanții din litigiile principale sunt în prezent lipsiți de libertate și că soluționarea litigiilor principale poate avea ca efect încetarea imediată a acestei privări de libertate.

26

Având în vedere cele ce precedă, Camera a doua a Curții a decis, la 11 iulie 2013, la propunerea judecătorului raportor și după ascultarea avocatului general, să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea prezentei trimiteri preliminare potrivit procedurii de urgență.

27

Prin intermediul întrebărilor adresate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul Uniunii, în special articolul 15 alineatele (2) și (6) din Directiva 2008/115, trebuie interpretat în sensul că, atunci când, în cadrul unei proceduri administrative, prelungirea unei măsuri de luare în custodie publică a fost decisă cu încălcarea dreptului de a fi ascultat, măsura luării în custodie publică trebuie să înceteze imediat sau instanța națională însărcinată să controleze legalitatea acestei decizii de prelungire poate să o mențină în cazul în care, după evaluarea comparativă a intereselor în cauză, apreciază că aceasta este în continuare justificată.

28

Trebuie să se constate că instanța de trimitere consideră stabilit faptul că, în împrejurările litigiilor cu care este sesizată, deciziile de prelungire a măsurilor de luare în custodie publică au fost adoptate cu încălcarea dreptului de a fi ascultat. Prin urmare, în cadrul prezentei proceduri preliminare de urgență, Curtea nu trebuie să se pronunțe cu privire la condițiile de existență a unei încălcări a obligației de a asigura dreptul de a fi ascultat în raport cu dreptul Uniunii, ci numai să indice instanței de trimitere care sunt consecințele pe care o astfel de încălcare le are în temeiul acestui drept.

29

În această privință, trebuie arătat că, în capitolul III, intitulat „Garanții procedurale”, Directiva 2008/115 stabilește condițiile de formă pe care trebuie să le respecte deciziile de îndepărtare, care trebuie în special să fie emise în formă scrisă și să fie motivate, și obligă statele membre să instituie căi efective de atac împotriva acestor decizii. Această directivă, în cadrul capitolului IV consacrat luării în custodie publică în scopul îndepărtării, prevede, printre altele, la articolul 15 alineatul (2), că aceasta este dispusă de autoritățile administrative sau judiciare printr‑un act scris care menționează motivele de fapt și de drept care stau la baza măsurii luării în custodie publică și precizează condițiile controlului jurisdicțional al acestei decizii atunci când ea este dispusă de autoritatea administrativă. Articolul 15 alineatul (2) ultimul paragraf din Directiva 2008/115 prevede, în plus, că resortisantul în cauză al unei țări terțe este eliberat imediat în cazul în care luarea în custodie publică nu este legală.

30

Mai trebuie arătat că, deși articolul 15 alineatul (6) din aceeași directivă prevede că statele membre pot prelungi, în conformitate cu legislația națională, durata măsurii luării în custodie publică în scopul îndepărtării cu o perioadă determinată care să nu depășească 12 luni suplimentare atunci când sunt îndeplinite anumite condiții de fond, această dispoziție nu conține nicio normă de procedură.

31

Trebuie, prin urmare, să se constate că, deși autorii Directivei 2008/115 au înțeles astfel să stabilească în mod detaliat cadrul garanțiilor acordate resortisanților unor țări terțe în cauză în ceea ce privește atât decizia de îndepărtare, cât și pe cea de luare în custodie publică, aceștia nu au precizat în schimb dacă și în ce condiții trebuie asigurată respectarea dreptului acestor resortisanți de a fi ascultați și nici consecințele pe care ar trebui să le aibă încălcarea acestui drept, în afară de cerința, cu caracter general, de eliberare în cazul în care luarea în custodie nu ar fi legală.

32

Potrivit unei jurisprudențe constante, dreptul la apărare, care cuprinde dreptul de a fi ascultat și dreptul de acces la dosar, figurează printre drepturile fundamentale care fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii și sunt consacrate de cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, punctele 98 și 99, precum și jurisprudența citată). Este de asemenea adevărat că respectarea acestui drept se impune chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M., C‑277/11, punctul 86 și jurisprudența citată).

33

Curtea a considerat însă deja că drepturile fundamentale, precum respectarea dreptului la apărare, nu sunt prerogative absolute, ci pot presupune restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite prin măsura în cauză și să nu constituie, în raport cu obiectivul urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere substanței înseși a drepturilor astfel garantate (Hotărârea din 15 iunie 2006, Dokter și alții, C-28/05, Rec., p. I-5431, punctul 75).

34

În plus, existența unei încălcări a dreptului la apărare trebuie apreciată în funcție de împrejurările specifice fiecărei spețe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2011, Solvay/Comisia, C-110/10 P, Rep., p. I-10439, punctul 63), în special de natura actului în cauză, de contextul adoptării sale și de normele juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea Comisia și alții/Kadi, citată anterior, punctul 102 și jurisprudența citată).

35

Obligația de a respecta dreptul la apărare al destinatarilor unor decizii care afectează în mod sensibil interesele acestora revine astfel în principiu administrațiilor statelor membre atunci când acestea adoptă măsuri care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Atunci când, precum în prezenta cauză, nici condițiile în care trebuie asigurată respectarea dreptului la apărare al resortisanților unor țări terțe aflați în situație ilegală, nici consecințele încălcării acestor drepturi nu sunt stabilite de dreptul Uniunii, aceste condiții și aceste consecințe intră în sfera dreptului național, cu condiția ca măsurile luate în acest sens să fie de aceeași natură ca și cele de care beneficiază particularii în situații de drept național comparabile (principiul echivalenței) și să nu facă în practică imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului conferit de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității) (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 18 decembrie 2008, Sopropé, C-349/07, Rep., p. I-10369, punctul 38, precum și Hotărârea din 19 mai 2011, Iaia și alții, C-452/09, Rep., p. I-4043, punctul 16).

36

Cu toate acestea, deși statele membre pot permite exercitarea dreptului la apărare al acestor resortisanți potrivit acelorași modalități precum cele reținute pentru a se aplica situațiilor interne, aceste modalități trebuie să fie conforme dreptului Uniunii și în special să nu repună în discuție efectul util al Directivei 2008/115.

37

Contextul de ansamblu al jurisprudenței referitoare la respectarea dreptului la apărare și al sistemului Directivei 2008/115 este, așadar, cel în care statele membre, în cadrul autonomiei lor procedurale, trebuie, pe de o parte, să determine condițiile în care trebuie asigurată respectarea dreptului resortisanților unor țări terțe aflați în situație ilegală de a fi ascultați și, pe de altă parte, să stabilească consecințelor încălcării acestui drept.

38

În ceea ce privește întrebările adresate de instanța de trimitere, trebuie arătat că, potrivit dreptului Uniunii, o încălcare a dreptului la apărare, în special a dreptului de fi ascultat, nu determină anularea deciziei luate în urma procedurii administrative în cauză decât dacă, în lipsa acestei neregularități, această procedură ar fi putut avea un rezultat diferit (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 14 februarie 1990, Franța/Comisia, C-301/87, Rec., p. I-307, punctul 31, Hotărârea din 5 octombrie 2000, Germania/Comisia, C-288/96, Rec., p. I-8237, punctul 101, Hotărârea din 1 octombrie 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiliul, C-141/08 P, Rep., p. I-9147, punctul 94, și Hotărârea din 6 septembrie 2012, Storck/OAPI, C‑96/11 P, punctul 80).

39

Rezultă că, pe de o parte, nu orice neregularitate în exercitarea dreptului la apărare în cadrul unei proceduri administrative de prelungire a măsurii de luare în custodie publică a unui resortisant al unei țări terțe în scopul îndepărtării sale poate constitui o încălcare a acestui drept. Pe de altă parte, nu orice încălcare, printre altele, a dreptului de a fi ascultat este, prin urmare, de natură să conducă sistematic la nelegalitatea deciziei luate, în sensul articolului 15 alineatul (2) ultimul paragraf din Directiva 2008/115, și să impună, așadar, în mod automat eliberarea resortisantului în cauză.

40

Pentru ca o astfel de nelegalitate să fie constatată, revine astfel instanței naționale sarcina de a verifica, atunci când apreciază că este în prezența unei neregularități care afectează dreptul de a fi ascultat, dacă, în raport cu circumstanțele de fapt și de drept specifice cauzei, procedura administrativă respectivă ar fi putut avea un rezultat diferit datorită faptului că resortisanții unor țări terțe în cauză ar fi putut invoca elemente de natură să justifice încetarea măsurii de luare în custodie publică dispuse împotriva lor.

41

A nu recunoaște o astfel de putere de apreciere instanței naționale și a impune ca orice încălcare a dreptului de a fi ascultat să determine în mod automat anularea deciziei de prelungire a măsurii de luare în custodie publică și retragerea acesteia, chiar și în cazul în care o astfel de neregularitate ar putea, în realitate, să nu aibă incidență asupra acestei decizii de prelungire, iar luarea în custodie publică ar îndeplini condițiile de fond prevăzute la articolul 15 din Directiva 2008/115, riscă să aducă atingere efectului util al acestei directive.

42

Trebuie astfel amintit că, pe de o parte, potrivit considerentului (2) al directivei menționate, aceasta urmărește instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și de returnare, întemeiată pe standarde comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea drepturilor lor fundamentale și a demnității lor. Totodată, potrivit considerentului (13) al aceleiași directive, folosirea măsurilor coercitive trebuie să fie condiționată în mod expres de respectarea nu numai a principiului proporționalității, ci și a principiului eficienței în privința mijloacelor adoptate și a obiectivelor urmărite.

43

Pe de altă parte, îndepărtarea oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală constituie o prioritate a statelor membre, conform sistemului Directivei 2008/115 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 decembrie 2011, Achughbabian, C‑329/11, punctul 38).

44

Controlul instanței naționale cu privire la o pretinsă încălcare a dreptului de a fi ascultat în cadrul unei proceduri administrative de adoptare a unei decizii de prelungire a unei măsuri de luare în custodie publică în sensul articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115 trebuie, așadar, să constea în a verifica, în funcție de circumstanțele de fapt și de drept specifice fiecărei cauze, dacă neregularitățile procedurale i‑au privat efectiv pe cei care le invocă de posibilitatea unei apărări mai bune într‑o asemenea măsură încât această procedură ar fi putut avea un rezultat diferit.

45

Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că dreptul Uniunii, în special articolul 15 alineatele (2) și (6) din Directiva 2008/115, trebuie interpretat în sensul că, atunci când prelungirea unei măsuri de luare în custodie publică a fost decisă în cadrul unei proceduri administrative cu încălcarea dreptului de a fi ascultat, instanța națională însărcinată să aprecieze legalitatea acestei decizii nu poate acorda retragerea măsurii de luare în custodie publică decât dacă consideră, având în vedere ansamblul circumstanțelor de fapt și de drept ale fiecărei cauze, că această încălcare l‑a privat efectiv pe cel care o invocă de posibilitatea unei apărări mai bune într‑o asemenea măsură încât această procedură ar fi putut avea un rezultat diferit.

46

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

Dreptul Uniunii, în special articolul 15 alineatele (2) și (6) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, trebuie interpretat în sensul că, atunci când prelungirea unei măsuri de luare în custodie publică a fost decisă în cadrul unei proceduri administrative cu încălcarea dreptului de a fi ascultat, instanța națională însărcinată să aprecieze legalitatea acestei decizii nu poate acorda retragerea măsurii de luare în custodie publică decât dacă consideră, având în vedere ansamblul circumstanțelor de fapt și de drept ale fiecărei cauze, că această încălcare l‑a privat efectiv pe cel care o invocă de posibilitatea unei apărări mai bune într‑o asemenea măsură încât această procedură ar fi putut avea un rezultat diferit.