Cauza C-421/22

„DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA și alții

împotriva

Iepirkumu uzraudzības birojs,

„Autotransporta direkcija” VSIA

[cerere de decizie preliminară formulată de Augstākā tiesa (Senāts)]

Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 21 decembrie 2023

„Trimitere preliminară – Transporturi – Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători – Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 – Articolul 1 alineatul (1) – Articolul 2a alineatul (2) – Articolul 3 alineatul (1) – Articolul 4 alineatul (1) – Articolul 6 alineatul (1) – Contract de servicii de transport public de călători cu autobuzul – Procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii – Cerere de ofertă deschisă, transparentă și nediscriminatorie – Caiet de sarcini – Cuantumul compensației acordate de autoritatea națională competentă – Indexare limitată în timp și la categorii de costuri specifice – Repartizarea riscurilor”

Transporturi – Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători – Regulamentul nr. 1370/2007 – Atribuirea contractelor de servicii publice de transport de călători cu autobuzul – Procedură de cerere de ofertă deschisă, transparentă și nediscriminatorie – Compensare a costurilor întreprinderilor de transport de călători inerente unor obligații de serviciu public – Modalități de alocare a costurilor – Marjă de apreciere a autorităților naționale competente – Posibilitatea ca aceste autorități să prevadă un regim de compensare care nu acoperă în mod automat toate costurile legate de gestionarea și exploatarea acestui serviciu – Admisibilitate – Lipsa unei indexări periodice a costurilor – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă

[Regulamentul nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 1 alin. (1), art. 2a, art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (1) și art. 6 alin. (1)]

(a se vedea punctele 41-44, 46-52, 54-56, 58 și 59 și dispozitivul)

Rezumat

În Letonia, a fost lansată o procedură de cerere de ofertă deschisă în vederea atribuirii dreptului de a presta servicii publice de transport de călători cu autobuzul pe rețeaua de linii de interes regional pentru o perioadă de zece ani.

„Dobeles Autobusu parks SIA” și mai multe alte societăți letone, care își desfășoară activitatea în domeniul transporturilor, au sesizat Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Comisia de examinare a reclamațiilor din cadrul Oficiului de Supraveghere a Achizițiilor Publice, Letonia) cu o cale de atac prin care au contestat dispozițiile caietului de sarcini. Acesta din urmă și proiectul de contract corespunzător instituiau, în opinia lor, un mecanism nelegal de compensare a serviciului în cauză care nu prevedea o procedură completă de revizuire a prețului acestui serviciu în cazul variației costurilor care au un efect asupra acestui preț. Întrucât această comisie le-a respins calea de atac, societățile respective au sesizat Administratīvā rajona tiesa (Tribunalul Administrativ Districtual, Letonia). Această instanță a respins de asemenea acțiunea lor, pentru motivul în esență că statul nu este obligat, în cadrul procedurii de revizuire a prețului contractual al prestației, să acopere toate costurile operatorilor unui serviciu public de transport și că procedura de indexare prevăzută în proiectul de contract de achiziții publice nu este contrară cerințelor impuse de Regulamentul nr. 1370/2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători ( 1 ).

Sesizată cu recurs, Augstākā tiesa (Senāts) (Curtea Supremă, Letonia), instanța de trimitere în prezenta cauză, a decis să se adreseze Curții, cu titlu preliminar, pentru a stabili dacă Regulamentul nr. 1370/2007 autorizează un regim de compensare care nu prevede indexarea periodică a prețului contractual având în vedere creșterile de costuri inerente prestării serviciului care nu pot fi controlate de adjudecatar.

Prin hotărârea sa, Curtea examinează aspectul dacă statele membre pot, în cadrul contractelor de servicii publice încheiate în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii, să instituie un mecanism de compensare care conduce la transferarea către un prestator de servicii de transport de călători a unor riscuri legate de evoluția costurilor și implică un risc de subcompensare ca urmare a creșterii unora dintre acestea. În această privință, Curtea consideră că Regulamentul nr. 1370/2007 nu se opune unui astfel de regim de compensare, care nu impune autorităților naționale competente să acorde prestatorului acestui serviciu public, supus unor obligații de serviciu public, o compensație integrală care acoperă, prin intermediul unei indexări periodice, orice creștere a costurilor legate de gestionarea și de exploatarea acestui serviciu care nu pot fi controlate de el.

Aprecierea Curții

În primul rând, Curtea arată că, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, contractele de servicii publice trebuie, pe de o parte, să stabilească în prealabil, în mod obiectiv și transparent, parametrii pe baza cărora trebuie calculată compensația ( 2 ), atunci când este prevăzută, și, pe de altă parte, să definească modalitățile de alocare a costurilor legate de prestarea de servicii ( 3 ).

Rezultă că autoritățile naționale competente, în măsura în care le revine sarcina de a stabili parametrii de calcul al compensației datorate unui prestator de serviciu public de transport și de a defini modalitățile de alocare a costurilor legate de furnizarea acestuia, beneficiază, în cadrul unui contract de serviciu public, de o marjă de apreciere pentru a concepe mecanismul unei asemenea compensații. În special, Curtea constată că posibilitatea de alocare a costurilor implică în mod necesar că aceste autorități nu sunt obligate să compenseze toate costurile, ci pot transfera prestatorului acestui serviciu public riscurile asociate evoluției unora dintre acestea, indiferent dacă acest prestator poate sau nu să controleze pe deplin evoluția lor, din moment ce aceasta ține de circumstanțe exterioare prestatorului amintit.

Rezultă astfel din însuși modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 că autoritățile naționale competente pot prevedea, în exercitarea marjei lor de apreciere, un regim de compensare care, ca urmare a parametrilor de calcul al acesteia și a modalităților de alocare a costurilor definite de aceste autorități, nu garantează în mod automat prestatorului serviciului public de transport acoperirea integrală a acestora.

În al doilea rând, după ce a amintit că Regulamentul nr. 1370/2007 vizează să definească condițiile de acordare a unei compensații pentru a asigura prestarea unui serviciu de transport public de călători eficient și rentabil din punct de vedere financiar ( 4 ), Curtea deduce că orice regim de compensare trebuie să urmărească nu numai să evite o supracompensare a costurilor, ci și să favorizeze o eficiență mai mare a prestatorului unui serviciu public de transport. Or, un regim de compensare care garantează, în toate împrejurările, acoperirea automată a tuturor costurilor legate de executarea unui contract de servicii publice nu conține un astfel de stimulent pentru o eficacitate mai mare, din moment ce prestatorul în cauză nu este pus în situația de a-și limita costurile.

În schimb, un regim de compensare care, în lipsa unei indexări periodice, nu acoperă în mod automat toate aceste costuri, ci conduce la transferul anumitor riscuri către prestatorul serviciului public, poate contribui la realizarea unui asemenea obiectiv. Astfel, chiar și în privința costurilor care nu pot fi controlate de prestatorul serviciului public în cauză, câștigurile de eficiență pe care le-a dobândit îi vor permite să își consolideze viabilitatea financiară pentru a face față acestor costuri, ceea ce va contribui la asigurarea bunei executări a obligațiilor prevăzute de contractul de serviciu public.

În al treilea rând, Curtea arată că, atunci când contractul de servicii publice este atribuit printr-o procedură competitivă de atribuire, o asemenea procedură are, în sine, ca efect reducerea la minimum a cuantumului compensației datorate prestatorului serviciului public de transport, evitând astfel, printr-o ajustare automată, nu numai o compensare excedentară, ci și o compensație insuficientă.

Astfel, orice prestator de servicii care decide să participe la o procedură de cerere de ofertă în vederea executării unui contract de servicii publice stabilește el însuși termenii ofertei sale, în funcție de toți parametrii relevanți și în special de evoluția probabilă a costurilor susceptibile să afecteze prestarea serviciului, definind astfel nivelul de risc pe care este dispus să și-l asume. În consecință, se poate prezuma că oferta sa îi va asigura, în cazul în care câștigă contractul, o rată de rentabilitate a capitalului angajat corespunzătoare nivelului de risc suportat. Rezultă că un regim de compensare legat de un contract de servicii publice atribuit în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii garantează, în sine, prestatorului acestui serviciu public o acoperire a costurilor sale care îi asigură de asemenea o compensație adecvată, al cărei cuantum va varia în funcție de nivelul de risc pe care acesta din urmă este dispus să și-l asume.

Astfel, autoritățile naționale competente nu sunt obligate, în cadrul unei proceduri competitive de atribuire, să compenseze automat, prin intermediul unei indexări periodice, toate costurile suportate de prestatorul unui serviciu de transport legate de executarea unui contract de serviciu public, indiferent dacă sunt sau nu sunt sub controlul său, pentru ca acest contract să îi ofere o compensație adecvată.

Pe de altă parte, lipsa unui mecanism de indexare periodică a costurilor nu poate, prin ea însăși, să fie considerată ca reprezentând o încălcare a principiului proporționalității. Astfel, un prestator de servicii de transport care participă la o procedură de cerere de ofertă stabilește el însuși termenii ofertei sale și nivelul de risc pe care este dispus să și-l asume având în vedere modalitățile de compensare ce figurează în contractul de serviciu public, în special inexistența unui astfel de mecanism. Prin urmare, dacă o autoritate națională competentă ar preconiza, în cadrul unei proceduri competitive de atribuire, condiții nerezonabile sau excesive având în vedere riscurile care vor trebui să fie asumate de prestatorul serviciului public în cauză, ar fi puțin probabil să îi fie prezentate oferte, așa încât această autoritate ar trebui să modifice condițiile respective pentru a le face compatibile cu principiul proporționalității.

În ceea ce privește eventualitatea ca un prestator de servicii de transport de călători, în speranța de a câștiga contractul, să propună un preț contractual care să nu țină seama suficient de o creștere viitoare a costurilor și să nu poată executa contractul în mod adecvat, aceasta este inerentă fiecărei proceduri de cerere de ofertă. Astfel, această eventualitate nu justifică cerința ca contractele de serviciu public încheiate în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise să cuprindă întotdeauna un mecanism de indexare periodică care să garanteze, în mod automat, o compensare integrală a oricărei creșteri a costurilor legate de executarea lor, indiferent dacă acestea se află sau nu se află sub controlul prestatorului.

( 1 ) Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016 (JO 2016, L 354, p. 22) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1370/2007”).

( 2 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (b) primul paragraf punctul (i) din Regulamentul nr.1370/2007.

( 3 ) Articolul 4 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 1370/2007.

( 4 ) Articolul 1 alineatul (1), articolul 2a alineatul (2) și punctul 7 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007, interpretate în lumina considerentelor (4), (7), (27) și (34) din acesta.