Cauza C‑180/20

Comisia Europeană

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 2 septembrie 2021

„Acțiune în anulare – Deciziile (UE) 2020/245 și 2020/246 – Poziția care urmează să fie adoptată în numele Uniunii Europene în cadrul Consiliului de parteneriat constituit prin Acordul de parteneriat cuprinzător și consolidat dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Armenia, pe de altă parte – Acord în care anumite dispoziții pot intra sub incidența politicii externe și de securitate comune (PESC) – Adoptarea regulamentului de procedură al Consiliului de parteneriat, a celui al Comitetului de parteneriat și a celui al subcomitetelor specializate și al altor organisme – Adoptare a două decizii distincte – Alegerea temeiului juridic – Articolul 37 TUE – Articolul 218 alineatul (9) TFUE – Regula de vot”

1. Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Negociere și încheiere – Articolul 218 TFUE – Repartizarea competențelor – Procedură unificată și cu aplicabilitate generală

   (art. 218 TFUE)

   (a se vedea punctul 27)

2. Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Decizie a Consiliului de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în cadrul unui organism creat printr‑un acord internațional – Procedură prevăzută la articolul 218 alineatul (9) TFUE – Determinarea regulii de vot aplicabile

   [art. 218 alin. (6), (8), (9) și (10) TFUE]

   (a se vedea punctele 28-30)

3. Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Criterii – Act al Uniunii care urmărește o dublă finalitate sau care are o componentă dublă – Referire la finalitatea sau la componenta principală sau preponderentă – Finalități sau componente legate în mod indisociabil – Cumul de temeiuri juridice – Limite – Incompatibilitatea procedurilor

   (a se vedea punctele 31-34 și 40)

4. Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Criterii – Decizia 2020/246 privind poziția care urmează să fie adoptată de Uniune în cadrul Consiliului de parteneriat constituit prin Acordul de parteneriat UE‑Armenia – Contextul adoptării actului

   (Decizia 2020/246 a Consiliului)

   (a se vedea punctele 38, 39, 54 și 55)

5. Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Criterii – Act al Uniunii care urmărește o dublă finalitate sau care are o componentă dublă – Referire la finalitatea sau la componenta principală sau preponderentă – Deciziile 2020/245 și 2020/246 privind poziția care urmează să fie adoptată de Uniune în cadrul Consiliului de parteneriat constituit prin Acordul de parteneriat UE‑Armenia – Adoptarea Deciziei 2020/246 în temeiul articolului 37 TUE coroborat cu articolul 218 alineatul (8) al doilea paragraf TFUE – Inadmisibilitate

   [art. 218 alin. (9) TFUE; Decizia 2020/246 a Consiliului]

   (a se vedea punctele 41-47 și 56-58)

6. Cooperare pentru dezvoltare – Încheierea de către Uniune a unor acorduri internaționale – Deciziile 2020/245 și 2020/246 privind poziția care urmează să fie adoptată în numele UE în cadrul Consiliului de parteneriat constituit prin Acordul de parteneriat UE‑Armenia – Acord care nu cuprinde elemente cu un conținut de natură să constituie punerea în aplicare a unei alte politici – Temei juridic – Articolele 21 TUE și 208 TFUE – Admisibilitate

   [art. 21 alin. (2) lit. (c) TUE; art. 208 TFUE; Deciziile 2020/245 și 2020/246 ale Consiliului]

   (a se vedea punctele 49-53)

7. Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Limitare de către Curte – Menținerea efectelor actului atacat până la înlocuirea acestuia într‑un termen rezonabil – Justificare întemeiată pe motive de securitate juridică

   (art. 264 al doilea paragraf TFUE)

   (a se vedea punctele 61-64)

Rezumat

Curtea anulează deciziile Consiliului privind aplicarea Acordului de parteneriat cu Armenia

Aceasta statuează că, deși acordul de parteneriat prezintă anumite legături cu PESC, elementele sau declarațiile de intenție pe care le include și care pot intra sub incidența acesteia nu sunt totuși suficiente pentru a constitui o componentă autonomă a acordului respectiv susceptibilă să scindeze actul Consiliului în două decizii distincte

Acordul de parteneriat cuprinzător și consolidat dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Armenia, pe de altă parte (denumit în continuare „Acordul de parteneriat cu Armenia”) a fost semnat la 24 noiembrie 2017 ( 1 ). Acest acord prevede înființarea unui Consiliu de parteneriat și a unui Comitet de parteneriat, precum și posibilitatea de a institui subcomitete și alte organisme. De asemenea, potrivit prevederilor acordului, Consiliul de parteneriat adoptă propriul regulament de procedură și stabilește în cadrul acestuia sarcinile și modul de funcționare ale Comitetului de parteneriat.

Comisia Europeană și Înalta Reprezentantă a Uniunii Europene pentru afaceri externe și politica de securitate au adoptat în comun la 29 noiembrie 2018, în conformitate cu articolul 218 alineatul (9) TFUE, o Propunere de decizie a Consiliului Uniunii Europene privind poziția care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în cadrul Consiliului de parteneriat în legătură cu adoptarea deciziilor privind regulamentul de procedură al acestui Consiliu de parteneriat, precum și al Comitetului de parteneriat, al subcomitetelor specializate sau al altor organisme. În propunerea sa modificată din 19 iulie 2019, Comisia a eliminat referirea la articolul 37 TUE, cu privire la încheierea unor acorduri în domeniul politicii externe și de securitate comună (PESC), ca temei juridic material. Consiliul a scindat propunerea de decizie menționată în două decizii distincte. Astfel, acesta a adoptat, pe de o parte, Decizia 2020/245, destinată să asigure aplicarea acordului de parteneriat, cu excepția titlului II din acesta, pe baza unui temei juridic material constituit din articolele 91, 207 și 209 TFUE, în domeniul transporturilor, al comerțului și al dezvoltării. Pe de altă parte, acesta a adoptat Decizia 2020/246, destinată să asigure aplicarea titlului II din acest acord, privind cooperarea în domeniul PESC, pe baza unui temei juridic material constituit doar din articolul 37 TUE. În timp ce Decizia 2020/245 a fost adoptată cu majoritate calificată, Decizia 2020/246 a fost adoptată în unanimitate. Comisia a contestat în fața Curții scindarea actului Consiliului în două decizii, alegerea articolului 37 TUE ca temei juridic al Deciziei 2020/246, precum și a regulii de vot subsecvente și a solicitat, în consecință, anularea celor două decizii ale Consiliului.

Curtea (Marea Cameră) anulează Deciziile 2020/245 și 2020/246 ale Consiliului. Ea statuează că, deși acordul de parteneriat prezintă anumite legături cu PESC, elementele sau declarațiile de intenție pe care le include și care pot intra sub incidența acesteia nu sunt totuși suficiente pentru a constitui o componentă autonomă a acestui acord susceptibilă să justifice adoptarea Deciziei 2020/246 pe baza articolului 37 TUE ca temei juridic material și a articolului 218 alineatul (8) al doilea paragraf TFUE ca temei juridic procedural. Curtea statuează de asemenea că, în aceste împrejurări, nimic nu justifica scindarea în două decizii a actului privind poziția care urma să fie adoptată de Uniune în cadrul Consiliului de parteneriat instituit prin Acordul de parteneriat cu Armenia.

Aprecierea Curții

Cu titlu introductiv, Curtea amintește că, în temeiul articolului 218 alineatul (8) TFUE, Consiliul hotărăște, ca regulă generală, cu majoritate calificată și că numai în cazurile expuse la al doilea paragraf al acestei dispoziții hotărăște în unanimitate. În aceste condiții, regula de vot aplicabilă trebuie să fie determinată în fiecare caz după cum se încadrează sau nu în cazurile prevăzute la al doilea paragraf al articolului 218 alineatul (8) TFUE, alegerea temeiului juridic material al deciziei în cauză trebuind să fie fondată pe elemente obiective care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul acestui act.

Curtea amintește în această privință că, dacă prin examinarea unui act al Uniunii se demonstrează că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are o componentă dublă și dacă una dintre acestea poate fi identificată ca principală sau preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă. În speță, deși deciziile atacate privesc în mod formal titluri diferite din acordul de parteneriat, Curtea observă că domeniul din care fac parte acestea și, prin urmare, temeiul juridic al acțiunii externe a Uniunii în cauză trebuie apreciate în raport cu acordul în ansamblul său, deciziile menționate privind, în mod general, funcționarea organismelor internaționale create în temeiul Acordului de parteneriat cu Armenia. De altfel, adoptarea a două decizii distincte ale Consiliului, pe baza unor temeiuri juridice diferite, dar care urmăresc stabilirea poziției unice care urmează să fie adoptată în numele Uniunii cu privire la funcționarea organismelor înființate prin acest acord nu se poate justifica decât dacă acordul, luat în considerare în ansamblul său, cuprinde componente distincte, care corespund diferitor temeiuri juridice utilizate pentru adoptarea deciziilor menționate.

În această privință, potrivit sublinierii Curții, calificarea unui acord drept acord de cooperare pentru dezvoltare trebuie realizată în considerarea obiectului esențial al acestuia, iar nu în funcție de clauzele sale speciale. Or, deși anumite dispoziții ale titlului II din Acordul de parteneriat cu Armenia privesc subiecte susceptibile să intre sub incidența PESC și reafirmă voința părților de a colabora în domeniu, aceste dispoziții sunt totuși puțin numeroase în acord și se limitează, în esență, la declarații de natură programatică ale părților contractante, care doar descriu relațiile existente între acestea și intențiile lor comune pentru viitor.

Curtea constată în continuare, în ceea ce privește finalitățile acordului, că acesta urmărește în principal stabilirea cadrului cooperării în domeniul transporturilor, al comerțului și al dezvoltării cu Armenia. În acest context, Curtea arată că a impune ca un acord de cooperare pentru dezvoltare să fie întemeiat și pe o altă dispoziție decât cea referitoare la această politică de fiecare dată când ar afecta o materie specifică ar fi de natură să golească de substanță competența și procedura prevăzute la articolul 208 TFUE. În speță, deși unele dintre obiectivele specifice care urmăresc consolidarea dialogului politic pot intra, desigur, sub incidența PESC, Curtea constată că enumerarea acestor obiective specifice nu este însoțită de niciun program de acțiune sau de modalități concrete de cooperare, care ar fi de natură să dovedească faptul că PESC constituie una dintre componentele distincte ale aceluiași acord, pe lângă aspectele legate de comerț și de cooperarea pentru dezvoltare.

În sfârșit, deși un element de context în care se inserează un act, precum în speță conflictul din Nagorno‑Karabah, poate fi de asemenea luat în considerare pentru stabilirea temeiului juridic al actului menționat, Curtea constată că Acordul de parteneriat cu Armenia nu are în vedere nicio măsură concretă sau specifică pentru a face față acestei situații care pune în joc securitatea internațională.

Având în vedere cele de mai sus, Curtea anulează Decizia 2020/246, întrucât aceasta a fost întemeiată în mod eronat pe un temei juridic material reprezentat de articolul 37 TUE. În ceea ce privește Decizia 2020/245, Curtea o anulează de asemenea. Astfel, reiese din considerentul (10) al acestei decizii și din articolul 1 că ea nu se referă la poziția care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în cadrul Consiliului de parteneriat constituit prin Acordul de parteneriat cu Armenia în măsura în care această poziție are legătură cu aplicarea titlului II din acordul menționat. Or, dispozițiile pe care le cuprinde acest titlu nu constituie o componentă distinctă a acordului menționat, care impunea Consiliului să se întemeieze, printre altele, pe articolul 37 TUE și pe articolul 218 alineatul (8) al doilea paragraf TFUE pentru a stabili aceeași poziție. Așadar, nimic nu justifica excluderea de către Consiliu din obiectul Deciziei 2020/245 a poziției în discuție, în măsura în care aceasta se referă la aplicarea titlului II din același acord, și adoptarea unei decizii distincte în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE, având ca obiect stabilirea poziției respective în măsura în care ea are legătură cu aceeași aplicare.

Curtea decide totuși, în scopul securității juridice, menținerea efectelor deciziilor anulate, până la adoptarea de către Consiliu a unei noi decizii conforme cu hotărârea.

( 1 ) Decizia (UE) 2018/104 privind semnarea, în numele Uniunii, și aplicarea provizorie a Acordului de parteneriat cuprinzător și consolidat dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Republica Armenia, pe de altă parte (JO 2018, L 23, p. 1).