62001J0092

Transport - Flygtransport - Frihet att tillhandahålla tjänster - Restriktioner - Nationell lagstiftning som föreskriver olika flygplatsavgifter för inrikesflygningar och för flygningar inom gemenskapen - Villkor för tillåtlighet

(Rådets förordning nr 2408/92, artikel 3.1)

$$Artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen, som har till syfte att inom luftfartssektorn ange tillämpningsvillkoren för principen om frihet att tillhandahålla tjänster, utgör hinder mot en åtgärd av en medlemsstat, varigenom huvudsakligen flygningar till andra medlemsstater påförs en flygplatsavgift som är högre än den som tillämpas för inrikesflygningar inom denna medlemsstat, såvida det inte visas att dessa avgifter utgör ersättning för flygplatstjänster som är nödvändiga för passagerarhantering och att kostnaden för att tillhandahålla dessa tjänster till passagerare som skall resa till andra medlemsstater är proportionellt lika mycket högre än kostnaden för att tillhandahålla de tjänster som är nödvändiga för passagerarhantering vid inrikesflygningar.

( se punkt 29 samt domslutet )

I mål C-92/01,

angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou (Grekland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

Georgios Stylianakis

och

Elliniko Dimosio,

angående tolkningen av artiklarna 8a och 59 i EG-fördraget (nu artiklarna 18 EG och 49 EG i ändrad lydelse) samt artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 123),

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.P. Puissochet (referent) samt domarna R. Schintgen och V. Skouris, F. Macken och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: S. Alber,

justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Greklands regering, genom M. Apessos och N. Dafniou, båda i egenskap av ombud,

- Italiens regering, genom U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Patakia och M. Huttunen, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 8 oktober 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou (förvaltningsdomstol i första instans med ensamdomare i Heraklion) har, genom beslut av den 31 oktober 2000 som inkom till domstolen den 22 februari 2001, i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 8a och 59 i EG-fördraget (nu artiklarna 18 EG och 49 EG i ändrad lydelse) samt artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 123).

2 Denna fråga har uppkommit i en tvist där Georgios Stylianakis har yrkat fastställelse av att Elliniko Dimosio (grekiska staten) är skyldig att till honom utbetala 3 450 GRD, vilket belopp utgör hälften av den avgift för modernisering och utveckling av flygplatser som han var tvungen att erlägga vid en flygresa från Heraklion till Marseille (Frankrike).

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsrätten

3 I artikel 8 i EG-fördraget (nu artikel 17 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:

"1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed.

Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare.

2. Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag."

4 I artikel 8a.1 i fördraget föreskrivs följande:

"Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget."

5 I artikel 59 första stycket i EG-fördraget föreskrivs följande:

"Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen gradvis avvecklas under övergångstiden för medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten."

6 Artikel 61.1 i EG-fördraget (nu artikel 51.1 EG i ändrad lydelse) har följande lydelse:

"Fri rörlighet för tjänster på transportområdet regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter."

7 Artikel 84.2 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 80.2 första stycket EG i ändrad lydelse) har följande lydelse:

"Rådet får med kvalificerad majoritet besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart och luftfart."

8 Förordning nr 2408/92, som har antagits med stöd av artikel 84.2 i fördraget, ingår i det tredje "paketet" med åtgärder som vidtagits av rådet för att gradvis upprätta en inre marknad på luftfartsområdet under perioden fram till den 31 december 1992. I denna förordning föreskrivs särskilt fritt tillträde för EG-lufttrafikföretag till flyglinjer inom gemenskapen. I artikel 3.1 i förordningen föreskrivs således följande:

"Om inte annat följer av denna förordning skall de berörda medlemsstaterna tillåta EG-flygtrafikföretag att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen."

Den nationella rätten

9 I artikel 40.9 i lag nr 2065/1992 (FEK A' 113), i dess lydelse enligt lag nr 2668/1998 (FEK A' 282, nedan kallad lag nr 2065/1992), föreskrivs följande:

"Varje passagerare över tolv år som reser från grekiska flygplatser (statliga, kommunala eller privata) till en destination i Grekland eller i utlandet skall påföras en avgift för modernisering och utveckling av flygplatser enligt följande:

1. En avgift i drakmer motsvarande 10 ecu skall påföras passagerare vars slutdestination ligger minst 100 kilometer men högst 750 kilometer från avreseflygplatsen.

2. En avgift i drakmer motsvarande 20 ecu skall påföras passagerare vars slutdestination ligger minst 750 kilometer från avreseflygplatsen."

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

10 Sökanden i målet vid den nationella domstolen, Georgios Stylianakis, tog den 10 augusti 1998 flyget från Heraklion till Marseille. För denna resa betalade han, utöver biljettpriset, 6 900 GRD i avgift för modernisering och utveckling av flygplatser. Han väckte senare talan vid Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou och yrkade att rätten skulle fastställa att grekiska staten var skyldig att till honom återbetala hälften av detta belopp, det vill säga 3 450 GRD.

11 Den hänskjutande domstolen har angett att avgiften för modernisering och utveckling av flygplatser, som tas ut av lufttrafikföretagen när passagerarna avreser, inte utgör ersättning för en tillhandahållen tjänst, utan en skatt. Avgiften används för att finansiera anläggningsbyggen och tillhandahållande av utrustning på flygplatserna, i synnerhet för att bygga flygplatsen i Spáta (Grekland).

12 Georgios Stylianakis har gjort gällande att bestämmelserna i artikel 40.9 i lag nr 2065/1992, där det föreskrivs att avgiften skall vara dubbelt så hög enligt ett avståndskriterium, ger upphov till en diskriminering mellan inrikesflygningar i Grekland å ena sidan och internationella flygningar, inbegripet flygningar till andra medlemsstater, å andra sidan. Han anser att denna diskriminering strider mot bland annat artiklarna 8a och 59 i fördraget samt mot artikel 3 i förordning nr 2408/92. Georgios Stylianakis har till stöd för sin talan särskilt gjort gällande domen av den 5 oktober 1994 i mål C-381/93, kommissionen mot Frankrike, REG 1994, s. I-5145; svensk specialutgåva, volym 16, s. I-223).

13 Grekiska staten har till sitt försvar - med hänvisning till sitt svar på ett motiverat yttrande från Europeiska gemenskapernas kommission, där det ifrågasattes huruvida artikel 40 i lag nr 2065/1992 var förenlig med artikel 59 i fördraget och artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 - gjort gällande att flygsträckan mellan Korfu och Rom (Italien) är kortare än 750 kilometer och att den lägsta avgiften tas ut för denna flygning. Grekiska staten har vidare anfört att passagerare på internationella flygningar, inbegripet flygningar till andra medlemsstater, erhåller mer omfattande tjänster än passagerare på inrikesflygningar. Avgiftsskillnaden, som i vart fall rör små belopp, är således motiverad.

14 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att den dubbelt så höga avgift som tillämpas på flygningar till andra medlemsstater än Grekland kan utgöra en begränsning av den fria rörligheten för medborgarna i unionen och strida mot bestämmelserna i förordning nr 2408/92.

15 Under dessa omständigheter har Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfråga till EG-domstolen:

"Skall artiklarna 8a och 59 i EG-fördraget samt artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 tolkas så, att det är förbjudet för en medlemsstat att belägga inrikesflygningar och flygningar inom gemenskapen med olika avgifter, med det direkta resultatet att flygningar inom gemenskapen belastas med en avgift som är dubbelt så hög som den som tillämpas på inrikesflygningar?"

16 Domstolen påpekar att kommissionen följde upp sitt motiverade yttrande (nämnt ovan i punkt 13 i denna dom) med att väcka talan vid domstolen med stöd av artikel 226.2 EG, varvid den yrkade att domstolen skulle fastställa att Republiken Grekland hade gjort sig skyldig till fördragsbrott. Detta mål registrerades vid domstolens kansli under nummer C-272/00.

17 Under detta fördragsbrottsförfarande ändrade emellertid Republiken Grekland den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen genom artikel 16 i lag nr 2892/2001 (FEK A' 46, s. 1161). Härigenom upphävdes den avståndsrelaterade skillnaden i storlek på avgiften för modernisering och utveckling av flygplatser, och avgiften fastställdes till 12 euro för inrikesflygningar och flygningar mellan Grekland och andra medlemsstater eller stater som är parter i avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3; SÖ 1994:24). Under dessa förhållanden beslutade kommissionen att återkalla sin talan, och mål C-272/00 avskrevs från domstolens register.

Artikel 8a i fördraget

18 I artikel 8a i fördraget anges i allmänna ordalag att varje unionsmedborgare har rätt att fritt resa och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Denna rätt har uttryckts mer specifikt i bestämmelserna om frihet att tillhandahålla tjänster.

19 Friheten att tillhandahålla tjänster omfattar nämligen såväl de personer som tillhandahåller tjänster som de personer som mottar dem, och en eventuell begränsning av denna frihet kan således skada en tjänstemottagares rättigheter. Denne kan följaktligen åberopa dessa bestämmelser mot den berörda åtgärden (se dom av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone, REG 1984, s. 377, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 7, s. 473, av den 28 april 1998 i mål C-158/96, Kohll, REG 1998, s. I-1931, punkt 35, och av den 26 oktober 1999 i mål C-294/97, Eurowings Luftverkehr, REG 1999, s. I-7447, punkt 34).

20 Mot bakgrund av de särskilda förhållandena i målet vid den nationella domstolen är det således inte nödvändigt att tolka artikel 8a i fördraget (se, beträffande etableringsfriheten, dom av den 29 februari 1996 i mål C-193/94, Skanavi och Chryssanthakopoulos, REG 1996, s. I-929, punkt 22, och, beträffande den fria rörligheten för arbetstagare, dom av den 26 november 2002 i mål C-100/01, Oteiza Olazabal, REG 2002, s. I-0000, punkt 26).

Artikel 59 i fördraget och artikel 3.1 i förordning nr 2408/92

Yttranden som har inkommit till domstolen

21 Den italienska regeringen anser att den avgift som är aktuell i målet vid den nationella domstolen påverkar tillhandahållandet av lufttransporttjänster mellan medlemsstaterna, men har påpekat att denna avgift tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet och enligt ett objektivt kriterium. Härav har den italienska regeringen dragit slutsatsen att avgiften inte strider mot artikel 59 i fördraget, eftersom det endast är diskriminering på grund av nationalitet eller hemvist som är förbjuden enligt denna bestämmelse. Denna regering har även gjort gällande att tillämpningen av avståndskriteriet inte utgör en förtäckt begränsning. Den italienska regeringen har dessutom anfört att den nämnda avgiften inte strider mot förordning nr 2408/92, eftersom erläggandet av avgiften inte utgör ett villkor för att erhålla tillstånd att utöva trafikrättigheter.

22 Kommissionen anser att det avgiftssystem som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen innebär att den högsta avgiften tas ut huvudsakligen vid internationella flygningar, inbegripet flygningar mellan medlemsstater, eftersom de flygningar som är kortare än 750 kilometer, med ett undantag när, är inrikesflygningar inom Grekland. Detta system innebär att det blir svårare att tillhandahålla lufttransporttjänster mellan medlemsstaterna än att tillhandahålla samma tjänster inom Grekland. Systemet utgör följaktligen en begränsning som strider mot artikel 59 i fördraget, eftersom den bestämmelsen är tillämplig på lufttransporter enligt förordning nr 2408/92. En sådan begränsning kan inte motiveras av behovet att finansiera flygplatsen i Spáta, ett argument som grekiska staten har åberopat vid den nationella domstolen. Kommissionen har, på grundval av sin tolkning av en handling från den grekiska luftfartsmyndigheten (YPA) om kapaciteten för passagerarhantering på flygplatserna, bestritt påståendet att passagerare på internationella flygningar erhåller mer omfattande tjänster än passagerare på inrikesflygningar, vilket skulle motivera att det tas ut en högre avgift för de förstnämnda passagerarna. Kommissionen har gjort gällande att den avgift som är aktuell i målet vid den nationella domstolen i vart fall inte syftar till att kompensera kostnaderna för de tjänster som faktiskt tillhandahålls på flygplatserna.

Domstolens svar

23 Även om det följer av artikel 61 i fördraget att artikel 59 i fördraget i sig inte är tillämplig på transporttjänster, eftersom dessa tjänster regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter, är principen om frihet att tillhandahålla tjänster icke desto mindre tillämplig på detta område.

24 Det framgår nämligen av domstolens rättspraxis att förordning nr 2408/92, som har antagits med stöd av artikel 84.2 i fördraget, har till syfte just att inom luftfartssektorn ange tillämpningsvillkoren för principen om frihet att tillhandahålla tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 2001 i mål C-361/98, Italien mot kommissionen, REG 2001, s. I-385, punkt 32).

25 Denna frihet utgör hinder för att tillämpa alla nationella bestämmelser som medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla tjänster enbart internt inom en medlemsstat, oavsett om det föreligger en diskriminering på grund av nationalitet eller bosättning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkterna 17-21).

26 Domstolen konstaterar, när det gäller den avgift som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, att de flygresor som omfattar en sträcka på över 750 kilometer från en grekisk flygplats, för vilka den högsta avgiften tas ut, samtliga är resor mellan medlemsstater eller till tredje länder, medan de flygresor som omfattar en sträcka som är kortare än 750 kilometer, för vilka den lägsta avgiften tas ut, samtliga - med ett undantag när - är inrikesresor inom Grekland. Trots att det kriterium som används för att differentiera avgiftsbeloppet är skenbart neutralt, berör den högsta avgiften således specifikt andra flygningar än inrikesflygningar (se analogt dom av den 26 september 2000 i mål C-205/98, kommissionen mot Österrike, REG 2000, s. I-7367).

27 Dessutom framgår det inte av handlingarna i målet att den aktuella avgiften har en karaktär av ersättning för flygplatstjänster som är nödvändiga för passagerarhantering. Det framgår inte heller att kostnaden för att tillhandahålla dessa tjänster till passagerare på flygningar som är längre än 750 kilometer är dubbelt så hög som kostnaden för de tjänster som tillhandahålls passagerare på flygningar som är kortare än 750 kilometer.

28 Eftersom flygplatsavgifterna direkt och automatiskt påverkar priset för resan, får en differentiering av de avgifter som passagerarna betalar automatiskt återverkningar på transportkostnaden, vilket i det fall som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen gynnar inrikesflygningar i förhållande till andra flygningar (se dom av den 26 juni 2001 i mål C-70/99, kommissionen mot Portugal, REG 2001, s. I-4845, punkt 20).

29 Tolkningsfrågan skall således besvaras så, att artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 utgör hinder mot en sådan åtgärd av en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, varigenom huvudsakligen flygningar till andra medlemsstater påförs en flygplatsavgift som är högre än den som tillämpas för inrikesflygningar inom denna medlemsstat, såvida det inte visas att dessa avgifter utgör ersättning för flygplatstjänster som är nödvändiga för passagerarhantering och att kostnaden för att tillhandahålla dessa tjänster till passagerare som skall resa till andra medlemsstater är proportionellt lika mycket högre än kostnaden för att tillhandahålla de tjänster som är nödvändiga för passagerarhantering vid inrikesflygningar.

Rättegångskostnader

30 De kostnader som har förorsakats den grekiska och den italienska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

- angående den fråga som genom beslut av den 31 oktober 2000 har ställts av Monomeles Dioikitiko Protodikeio Heraklion - följande dom:

Artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen utgör hinder mot en sådan åtgärd av en medlemsstat som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, varigenom huvudsakligen flygningar till andra medlemsstater påförs en flygplatsavgift som är högre än den som tillämpas för inrikesflygningar inom denna medlemsstat, såvida det inte visas att dessa avgifter utgör ersättning för flygplatstjänster som är nödvändiga för passagerarhantering och att kostnaden för att tillhandahålla dessa tjänster till passagerare som skall resa till andra medlemsstater är proportionellt lika mycket högre än kostnaden för att tillhandahålla de tjänster som är nödvändiga för passagerarhantering vid inrikesflygningar.