Processo T‑761/21

Fabien Courtois e o.

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 17 de julho de 2024

«Acesso aos documentos – Regulamento (CE) n.o 1049/2001 – Documentos relativos à aquisição de vacinas pela Comissão no âmbito da pandemia de COVID‑19 – Recusa parcial de acesso – Exceção relativa à proteção dos dados pessoais – Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de terceiros – Dever de fundamentação – Existência de um risco previsível e não meramente hipotético de prejudicar o interesse invocado – Princípio da proporcionalidade»

1. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Inobservância, pela instituição em causa, dos prazos fixados para responder a um pedido confirmativo de acesso – Decisão tácita de indeferimento – Revogação através da adoção de uma decisão expressa de indeferimento – Possibilidade de interpor recurso da decisão tácita – Inexistência – Pedido de anulação da mesma decisão expressa nas suas duas versões linguísticas – Irrelevância

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 7.° e 8.°)

   (cf. n.os 30, 31 e 32)

2. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Âmbito de aplicação – Pedido de acesso aos contratos assinados para a aquisição de vacinas contra a COVID‑19 – Documentos preparatórios – Exclusão

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)

   (cf. n.os 40, 41, 44)

3. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção da vida privada e da integridade do indivíduo – Aplicabilidade integral das disposições do Regulamento 2018/1725 – Obrigação de o requerente demonstrar a necessidade da transferência dos dados pessoais em causa – Pedido de acesso às declarações de inexistência de conflito de interesses dos membros da equipa de negociação conjunta dos contratos de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 justificado pela necessidade de verificar a sua imparcialidade – Obrigação de a instituição em causa ponderar os interesses afetados pela divulgação desses dados

   [Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 1049/2001, artigo 4.o, n.o 1, alínea b), e 2018/1725, artigos 3.°, n.o 1.° e 9.°, n.o 1, alínea b)]

   (cf. n.os 56, 60, 61, 69, 73, 75‑79, 81, 82, 84‑86)

4. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Conceito – Alcance – Aplicação aos contratos de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 celebrados pela Comissão e por empresas farmacêuticas privadas – Inclusão

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

   (cf. n.os 99, 100, 103, 105‑107)

5. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Recusa de acesso – Dever de fundamentação – Alcance

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

   (cf. n.os 97, 101, 115‑117, 119, 121‑123, 127, 128, 146, 147, 151‑153, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 178, 186, 193)

6. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Alcance – Interesse em evitar ações de indemnização – Exclusão

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

   (cf. n.o 162)

7. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Alcance – Recusa de divulgação das cláusulas relativas à indemnização nos contratos de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 – Inadmissibilidade

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

   (cf. n.os 159‑173)

8. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Alcance – Possível prejuízo para a reputação de uma empresa – Inclusão

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

   (cf. n.o 170)

9. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Âmbito de aplicação – Informações sobre a lista dos parceiros da rede de produção e dos subcontratantes – Inclusão

   (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

   (cf. n.os 179‑183, 185)

10. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais – Interesse público superior que justifica a divulgação de documentos – Invocação do princípio da transparência – Necessidade de invocar considerações especiais relativas ao caso em apreço

    (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2)

    (cf. n.os 195‑198, 201‑203, 211, 212)

11. Instituições da União Europeia – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.o 1049/2001 – Exceções ao direito de acesso aos documentos – Proteção dos interesses comerciais –Âmbito de aplicação – Documentos relativos a contratos de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 – Interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos – Inexistência – Aplicação da exceção limitada no tempo

    (Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 2 e 7)

    (cf. n.o 213)

Resumo

No presente acórdão, o Tribunal Geral julgou parcialmente procedente o recurso de anulação interposto por várias pessoas singulares contra a decisão da Comissão Europeia que só concedeu acesso parcial aos acordos prévios de aquisição e aos contratos de aquisição de vacinas contra a COVID‑19 bem como a outros documentos relativos à compra dessas vacinas ( 1 ).

Em 2021, dois advogados que representam, entre outros, os recorrentes solicitaram o acesso ( 2 ) a determinados documentos relativos à aquisição, pela Comissão e por conta dos Estados‑Membros, de vacinas contra a COVID‑19, incluindo, nomeadamente, os contratos assinados pela Comissão, a identidade dos representantes da União no âmbito das negociações dos contratos e as declarações de inexistência de conflito de interesses (a seguir «pedido inicial»). A Comissão identificou 46 documentos que correspondiam ao pedido. Concedeu acesso parcial a quatro acordos prévios de aquisição e a três contratos de aquisição de vacinas, indicando que as versões expurgadas dos referidos documentos tinham sido tornadas públicas no sítio Internet da Comissão e que as passagens tinham sido ocultadas com fundamento em exceções relativas à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo, à proteção dos interesses comerciais e à proteção do processo decisório das instituições ( 3 ). A Comissão concedeu acesso parcial às declarações de inexistência de conflito de interesses, das quais apenas um exemplar foi enviado aos recorrentes, diferindo estes documentos apenas no apelido do signatário, na assinatura e na data de assinatura. Em contrapartida, a Comissão recusou o acesso a 17 documentos identificados como «projetos de protocolo de acordo».

Na sequência de um pedido confirmativo de divulgação dos documentos cujo acesso tinha sido total ou parcialmente recusado, a Comissão indicou, numa decisão expressa, notificada aos recorrentes primeiro em inglês e em seguida em francês, que, na sequência de um novo exame da resposta ao pedido inicial, a lista dos documentos correspondentes ao pedido de acesso aos documentos tinha sido alterada e passava a contar com 66 documentos. Os 17 «projetos de protocolo de acordo» tinham sido suprimidos, uma vez que a Comissão considerou que haviam sido incluídos por engano. A Comissão concedeu um acesso mais amplo aos quatro acordos prévios de aquisição e aos três contratos de aquisição que já tinham sido objeto de acesso parcial, e acesso parcial a novos acordos prévios de aquisição e a novos contratos de aquisição (a seguir, considerados em conjunto, «contratos em causa»). A Comissão também concedeu acesso parcial a outros novos documentos, entre os quais a correspondência trocada entre a Comissão e os Estados‑Membros. A instituição invocou a exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo e a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais das empresas em causa para justificar o acesso unicamente parcial concedido ( 4 ).

Apreciação do Tribunal Geral

A título preliminar, o Tribunal Geral examina os pedidos de anulação da versão francesa da decisão expressa apresentados pelos recorrentes. Considera que existe apenas uma única decisão expressa, a saber, a decisão recorrida, adotada em duas versões linguísticas.

Em primeiro lugar, o Tribunal Geral rejeita o fundamento relativo ao caráter incompleto da lista dos documentos identificados como correspondendo ao pedido de acesso por a Comissão ter suprimido os 17 «projetos de protocolo de acordo» da referida lista. O Tribunal Geral observa que os recorrentes só tinham solicitado o acesso aos «contratos assinados» pela Comissão. O seu pedido não podia ser entendido no sentido de que também se referia aos documentos preparatórios da assinatura desses contratos, os quais remetem para meros esboços ou para documentos provisórios destinados à elaboração de cláusulas contratuais a acordar posteriormente. Assim, a Comissão podia, a justo título, retirá‑los da lista.

Em segundo lugar, pronunciando‑se sobre a primeira parte do segundo fundamento, relativa à inaplicabilidade da exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo às declarações de inexistência de conflito de interesses, o Tribunal Geral anula a decisão recorrida na parte em que a Comissão recusou um acesso mais amplo às referidas declarações assinadas pelos membros da equipa de negociação conjunta para a aquisição de vacinas.

Por um lado, o Tribunal Geral considera que os recorrentes indicaram de forma suficiente a finalidade específica no interesse público que prosseguiam e a necessidade da transmissão dos dados pessoais em causa. Com efeito, só estando na posse dos apelidos, nomes próprios e funções profissionais ou institucionais dos membros da equipa de negociação conjunta é que os recorrentes poderiam ter verificado se os referidos membros não se encontravam numa situação de conflito de interesses. Por outro lado, o Tribunal Geral salientou que Comissão teve razão quando considerou que existia um risco de prejuízo para a vida privada das pessoas em causa. Assim, cabia à Comissão ponderar os interesses em presença. Ora, a Comissão não tomou suficientemente em consideração as diferentes circunstâncias, para ponderar corretamente os interesses em presença.

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral julga parcialmente procedente a segunda parte do segundo fundamento, que critica a forma como a Comissão aplicou a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais para expurgar certas informações dos contratos em causa.

O Tribunal Geral rejeita a argumentação dos recorrentes segundo a qual essa exceção não podia ser aplicada devido ao contexto em que os contratos em causa foram celebrados. O Tribunal Geral recorda que as empresas farmacêuticas com as quais os referidos contratos foram celebrados são, todas elas, empresas privadas que exercem atividades comerciais em cujo âmbito estão sujeitas à concorrência no mercado interno e nos mercados internacionais. Este contexto leva‑as a terem de preservar os seus interesses nos referidos mercados. A simples circunstância de terem participado, mediante adiantamentos ou pagamentos antecipados provenientes de fundos públicos, na realização de tarefas de interesse público, a saber, o desenvolvimento de vacinas contra a COVID‑19, não permite, enquanto tal, que se considere que os seus interesses comerciais não são suscetíveis de proteção.

No que diz respeito à recusa parcial de acesso às cláusulas relativas às propriedades das vacinas e ao controlo de qualidade, e à responsabilidade contratual, bem como à recusa de acesso à lista dos parceiros da rede de produção e dos subcontratantes das empresas em causa, o Tribunal Geral conclui que são fundadas as explicações prestadas pela Comissão na decisão recorrida quanto à existência de um risco razoavelmente previsível e não meramente hipotético de prejuízo para a proteção dos interesses comerciais das empresas em causa, relacionado com a divulgação integral dessas informações.

Em contrapartida, o Tribunal Geral não subscreve a posição da Comissão no que respeita à recusa de um acesso mais amplo às cláusulas relativas à indemnização. Neste contexto, o Tribunal Geral salienta, por um lado, que o mecanismo de indemnização das empresas em causa pelos Estados‑Membros, previsto nos contratos em causa, em nada afeta o regime de responsabilidade jurídica dessas empresas nos termos da Diretiva 85/374 ( 5 ). Com efeito, nos termos desta diretiva, o produtor é responsável pelo dano causado por um defeito do seu produto e a sua responsabilidade não pode ser reduzida ou excluída em relação ao lesado por uma cláusula limitativa ou exoneratória de responsabilidade. Por outro lado, o Tribunal Geral observa que a informação quanto ao mecanismo de indemnização já era do domínio público quando o pedido inicial de acesso deu entrada e a decisão recorrida foi adotada ( 6 ).

O Tribunal Geral constata que, embora todos os contratos em causa contenham uma disposição relativa à indemnização, o conteúdo detalhado dessas cláusulas não é idêntico.

No entanto, o Tribunal Geral considera que os três fundamentos invocados pela Comissão para recusar um acesso mais amplo às referidas cláusulas não demonstram a existência de um risco previsível e não meramente hipotético para os interesses comerciais das empresas em causa.

Primeiro, no que diz respeito ao fundamento segundo o qual o conhecimento específico dos limites da responsabilidade da empresa em causa permitiria expô‑la a múltiplas ações judiciais, o Tribunal Geral recorda que o direito de terceiros que possam ter sofrido danos em consequência de uma vacina defeituosa de intentarem ações de indemnização assenta na legislação nacional que transpõe a Diretiva 85/374. Por conseguinte, é independente da existência e do conteúdo das cláusulas relativas à indemnização. Além disso, o interesse das empresas em causa em evitar essas ações de indemnização e os custos associados a esses processos não pode ser qualificado de interesse comercial e não constitui um interesse digno de proteção a título do Regulamento n.o 1049/2001. Acresce que a decisão recorrida não contém nenhum elemento que permita concluir que a divulgação mais ampla das referidas cláusulas poderia dar origem a essas ações.

Segundo, no que diz respeito ao fundamento segundo o qual uma divulgação integral revelaria inevitavelmente aos concorrentes da empresa em causa os «pontos fracos» da sua cobertura de responsabilidade, proporcionando‑lhes uma vantagem concorrencial que poderiam explorar, por exemplo, em anúncios publicitários, o Tribunal Geral recorda que a razão pela qual essas cláusulas foram incluídas nos contratos em causa, a saber, compensar os riscos associados à redução do prazo de desenvolvimento das vacinas, já era do domínio público quando a decisão recorrida foi adotada. Além disso, todas as empresas em causa beneficiavam de uma cláusula relativa à indemnização.

Terceiro, o Tribunal Geral rejeita, pelas mesmas razões, o fundamento segundo o qual a divulgação integral teria repercussões na reputação das empresas em causa.

Por último, o Tribunal Geral rejeita o fundamento dos recorrentes segundo o qual a Comissão não tomou em consideração o interesse público superior que justifica a divulgação das informações solicitadas. O Tribunal Geral sublinha que considerações gerais relativas à transparência e à boa governação não permitem demonstrar que o interesse relativo à transparência apresentava uma especial acuidade que pudesse primar sobre as razões justificativas da recusa de divulgação das partes ocultadas dos contratos em causa. O Tribunal Geral recorda igualmente que os contratos em causa se inscrevem no âmbito de uma atividade administrativa, e não legislativa.

( 1 ) Decisão C(2022) 1359 final da Comissão Europeia, de 28 de fevereiro de 2022 (a seguir «decisão recorrida»).

( 2 ) Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

( 3 ) Exceções previstas, respetivamente, no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, e no artigo 4.o, n.o 3, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

( 4 ) Exceções previstas, respetivamente, no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), e no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

( 5 ) Segundo os artigos 1.° e 12.° da Diretiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de julho de 1985, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos (JO 1985, L 210, p. 29).

( 6 ) V., nomeadamente, artigo 6.o, terceiro parágrafo, do Acordo de 16 de junho de 2020 relativo à aquisição de vacinas contra a COVID‑19, celebrado entre a Comissão e os Estados‑Membros e a Comunicação da Comissão, de 17 de junho de 2020, intitulada «Estratégia da União Europeia para as vacinas contra a COVID‑19» [COM(2020) 245 final].