1.

Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/94/WE z dnia 22 października 2008 r. w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy ( 2 ).

2.

Wnioski te zostały złożone w ramach sporów między, po pierwsze, IG a Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (urzędem pracy w okręgu Ilfov, Rumunia, zwanym dalej „AJOFM Ilfov”) (sprawa C‑524/21), i po drugie, Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (miejską agencją zatrudnienia w Bukareszcie, Rumunia, zwaną dalej „AMOFM Bukareszt”) a IM (sprawa C‑525/21), dotyczących odzyskania kwot wypłaconych przez instytucję udzielającą gwarancji płac z tytułu niezapłaconych należności z tytułu wynagrodzenia w związku z niewypłacalnością pracodawcy. Otóż powstało pytanie, czy i w jaki sposób można odzyskać te kwoty od pracownika, gdy nie zostały one wypłacone za okres referencyjny przewidziany w dyrektywie 2008/94 lub gdy dochodzi się ich po upływie krajowego ustawowego terminu przedawnienia.

3.

W niniejszej opinii, która zgodnie z wnioskiem Trybunału koncentruje się na trzecim i piątym pytaniu prejudycjalnym, wyjaśnię, dlaczego dyrektywę 2008/94 oraz zasady równoważności, skuteczności i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu i praktyce krajowej przewidującym, bez środków przejściowych, zwrot kwot niesłusznie wypłaconych za okresy przekraczające ramy prawne lub dochodzonych po upływie terminu przedawnienia, gdy zainteresowani byli pracownicy nie mają już możliwości dochodzenia od instytucji gwarancyjnej zapłaty niezapłaconego wynagrodzenia.

4.

W przypadkach, w których w dniu odzyskania wierzytelności lub wydania orzeczenia przez sąd, przed którym zawisł spór, pracownicy nadal mogą dochodzić swoich praw na podstawie dyrektywy 2008/94, sąd odsyłający musi sprawdzić, czy przepisy wykonawcze do tej dyrektywy w zakresie odzyskania pierwszych wypłaconych kwot są zgodne, po pierwsze, z zasadą równoważności, która wymaga, by te przepisy proceduralne nie były mniej korzystne niż przepisy dotyczące postępowania w porównywalnych sytuacjach o charakterze czysto krajowym, i po drugie, z zasadą skuteczności, która wymaga, by te przepisy proceduralne nie czyniły w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych przez prawo Unii.

5.

Motywy 2, 3 i 7 dyrektywy 2008/94 mają następujące brzmienie:

[…]

6.

Rozdział I tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres stosowania i definicje”, obejmuje art. 1 i 2.

7.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 wspomnianej dyrektywy:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do roszczeń pracowników wynikających z umów o pracę lub stosunku pracy i istniejących wobec pracodawców, którzy są niewypłacalni w rozumieniu art. 2 ust. 1”.

8.

Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2008/94 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy pracodawcę uważa się za niewypłacalnego, jeżeli zgłoszony został wniosek o otwarcie postępowania zbiorowego w oparciu o niewypłacalność pracodawcy, przewidzianego w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państwa członkowskiego, obejmującego częściowe lub całkowite zajęcie majątku pracodawcy oraz wyznaczenie syndyka lub osoby wykonującej podobne zadanie, a organ, który jest właściwy na mocy wyżej wymienionych przepisów:

9.

Rozdział II dyrektywy 2008/94, zatytułowany „Przepisy dotyczące instytucji gwarancyjnych”, obejmuje art. 3–5.

10.

Artykuł 3 tej dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne, aby instytucje gwarancyjne zapewniły, z zastrzeżeniem art. 4, wypłatę należności z tytułu niezaspokojonych roszczeń pracowników, wynikających z umowy o pracę lub stosunku pracy, włączając w to, jeśli stanowi tak prawo krajowe, wypłatę odprawy w związku z ustaniem stosunku pracy.

Roszczenia przejmowane przez instytucję gwarancyjną to roszczenia z tytułu niewypłaconego wynagrodzenia za okres poprzedzający określony dzień ustalony przez państwa członkowskie lub, jeśli ma to zastosowanie, następujący po tym dniu”.

11.

Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy ma następujące brzmienie:

„1.   Państwa członkowskie są uprawnione do ograniczania odpowiedzialności instytucji gwarancyjnych określonych w art. 3.

2.   Jeżeli państwa członkowskie korzystają z prawa określonego w ust. 1, wskazują długość okresu, za który niezaspokojone roszczenia są zaspokajane przez instytucję gwarancyjną. Jednakże nie może to być okres krótszy niż okres obejmujący wynagrodzenie za trzy ostatnie miesiące stosunku pracy przed lub po dniu określonym w art. 3 akapit drugi.

Państwa członkowskie mogą włączyć ten minimalny trzymiesięczny okres do okresu referencyjnego trwającego nie mniej niż sześć miesięcy.

Państwa członkowskie ustanawiające okres referencyjny trwający nie mniej niż 18 miesięcy mogą ograniczyć okres, za który niezaspokojone roszczenia są zaspokajane przez instytucję gwarancyjną, do ośmiu tygodni. W takim przypadku do wyliczenia minimalnego okresu stosuje się te okresy, które są najbardziej korzystne dla pracownika.

3.   Państwa członkowskie mogą ustalić pułapy wypłat dokonywanych przez instytucje gwarancyjne. Pułapy te nie mogą być ustalane poniżej poziomu zgodnego z celem społecznym niniejszej dyrektywy.

Jeśli państwa członkowskie korzystają z tej możliwości, powiadamiają Komisję [Europejską] o metodach, według których pułap został ustalony”.

12.

Artykuł 12 lit. a) tej dyrektywy stanowi:

„Niniejsza dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich:

13.

Artykuł 2 Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (ustawy nr 200/2006 o utworzeniu i wykorzystaniu funduszu gwarancyjnego na rzecz zaspokojenia roszczeń o zapłatę wynagrodzenia) ( 3 ) z dnia 22 maja 2006 r., stanowi:

„Fondului de garantare [pentru plata creanțelor salariale (fundusz gwarancyjny dla wypłaty roszczeń płacowych, Rumunia, zwany dalej »funduszem gwarancyjnym«)] zapewnia zaspokojenie roszczeń o zapłatę wynagrodzenia wynikających z indywidualnych umów o pracę i układów zbiorowych pracy zawartych przez pracowników z pracodawcami, w stosunku do których zostały wydane prawomocne orzeczenia sądowe o wszczęciu postępowania upadłościowego i wobec których orzeczono środek polegający na całkowitym lub częściowym pozbawieniu uprawnień zarządczych […]”.

14.

Artykuł 13 ust. 1 lit. a) tej ustawy przewiduje:

„W granicach i na warunkach określonych w niniejszym rozdziale ze środków funduszu gwarancyjnego zaspokajane są następujące kategorie roszczeń płacowych:

15.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 wspomnianej ustawy:

„Łączna suma przejętych przez fundusz gwarancyjny roszczeń płacowych nie może przekroczyć kwoty trzech średnich krajowych wynagrodzeń brutto na jednego pracownika”.

16.

Artykuł 15 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy stanowi:

„(1)   Zaspokaja się roszczenia o zapłatę wynagrodzenia, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a), c), d) i e), za okres trzech miesięcy kalendarzowych.

(2)   Okres, o którym mowa w ust. 1, jest okresem poprzedzającym dzień złożenia wniosku o wypłatę należności oraz poprzedzającym dzień wszczęcia postępowania upadłościowego lub następującym po tym dniu”.

17.

Artykuł 5 ust. 1 Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (przepisów wykonawczych do [ustawy nr 200/2006]) ( 4 ) z dnia 21 grudnia 2006 r. stanowi:

„Roszczenia z tytułu wynagrodzenia, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a), c), d) i e) ustawy [nr 200/2006], dotyczą okresu trzech miesięcy kalendarzowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 [tej] ustawy, czyli poprzedzających miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie praw”.

18.

Artykuł 7 przepisów wykonawczych stanowi:

„(1)   W sytuacji gdy roszczenia pracowników zatrudnionych u pracodawcy, który stał się niewypłacalny, powstały przed miesiącem, w którym zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, okres trzech miesięcy kalendarzowych przewidziany w art. 15 ust. 1 ustawy [nr 200/2006] poprzedza dzień wszczęcia postępowania.

(2)   W sytuacji gdy roszczenia pracowników zatrudnionych u pracodawcy, który stał się niewypłacalny, powstały po miesiącu, w którym zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, okres trzech miesięcy kalendarzowych przewidziany w art. 15 ust. 1 [tej] ustawy następuje po dniu wszczęcia postępowania”.

19.

Na mocy art. 47 ust. 1 Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (ustawy nr 76/2002 o systemie ubezpieczeń od bezrobocia i stymulacji zatrudnienia) ( 5 ) z dnia 16 stycznia 2002 r.:

„Sumy nienależnie wypłacone z budżetu ubezpieczenia od bezrobocia oraz wszelkie inne obciążenia budżetu ubezpieczenia od bezrobocia, inne niż ze składki na ubezpieczenie za pracę, podlegają ściągnięciu na podstawie decyzji wydanych przez agencje zatrudnienia […], które stanowią tytuły wykonawcze”.

20.

Artykuł 73 pkt 1 Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice (ustawy nr 500/2002 o finansach publicznych) ( 6 ) z dnia 11 lipca 2002 r. stanowi:

„Dochodzenie ustalonych przez właściwe organy kontrolne kwot stanowiących nieprawidłową utratę lub wypłatę środków publicznych podlega, odpowiednio, odsetkom i karom za zwłokę lub dopłatom za zwłokę, stosowanym do dochodów budżetowych, obliczonym za okres od zrealizowania utraty lub wypłaty do odzyskania tych kwot”.

21.

Decyzją z dnia 13 marca 2017 r. AJOFM Ilfov przychylił się do wniosku złożonego w dniu 8 lutego 2017 r. przez likwidatora sądowego o ustalenie i wypłatę kwoty wierzytelności z tytułu wynagrodzenia przejętych przez fundusz gwarancyjny, do których IG był uprawniona za miesiące od maja do lipca 2013 r., w związku z upadłością pracodawcy. Kwota tych roszczeń z tytułu wynagrodzenia została ustalona na 1308 lejów rumuńskich (RON) (około 287 EUR) ( 7 ).

22.

Na podstawie interpretacji art. 15 ust. 1 i 2 ustawy nr 200/2006 dokonanej przez Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia) w wyroku z dnia 5 marca 2018 r., nr 16/2018 ( 8 ), Curtea de Conturi (trybunał obrachunkowy, Rumunia), decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r., nakazał Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (krajowej agencji zatrudnienia, Rumunia) zastosowanie środków w celu ustalenia rozmiaru szkody i odzyskania płatności dokonanych przez fundusz gwarancyjny z tytułu zaległych wynagrodzeń należnych od niektórych pracodawców w stanie upadłości, dotyczących okresów przekraczających ramy prawne.

23.

W wyniku tej decyzji dyrektor wykonawczy AJOFM Ilfov nakazał w dniu 31 grudnia 2019 r. odzyskanie kwoty należności z tytułu wynagrodzeń, z których korzystała IG, wraz z odsetkami i karami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji stwierdził on, że wniosek o przejęcie tych wierzytelności przez fundusz gwarancyjny został złożony w dniu 8 lutego 2017 r., podczas gdy datą wszczęcia postępowania upadłościowego wobec byłego pracodawcy IG, a więc datą wyznaczającą okres referencyjny, w którym taki wniosek mógł być złożony, był dzień 19 marca 2010 r. W związku z tym, zdaniem AJOFM Ilfov, wniosek o objęcie ochroną ubezpieczeniową został złożony po upływie ustawowego terminu i dlatego był niedopuszczalny.

24.

IG zaskarżyła decyzję AJOFM Ilfov przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie, Rumunia) odwołaniem złożonym w dniu 17 marca 2020 r. Wyrokiem cywilnym z dnia 25 maja 2020 r. sąd ten oddalił odwołanie IG jako bezzasadne.

25.

Aby dojść do takiego wniosku, Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie) oparł się, po pierwsze, na wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 marca 2018 r., zgodnie z którym w istocie punktem odniesienia dla trzymiesięcznego okresu, w którym fundusz gwarancyjny może przejąć i wypłacić roszczenia płacowe niewypłacalnego pracodawcy, byłaby wyłącznie data otwarcia postępowania upadłościowego. W niniejszej sprawie ponieważ postępowanie zostało formalnie wszczęte przeciwko byłemu pracodawcy w dniu 19 marca 2010 r., IG powinna była otrzymać wypłatę należności z tytułu wynagrodzenia za okresy, odpowiednio, od grudnia 2009 r. do lutego 2010 r. i od kwietnia 2010 r. do czerwca 2010 r.

26.

Ponadto, biorąc pod uwagę, że wniosek złożony przez likwidatora dotyczył roszczeń płacowych odpowiadających miesiącom od maja do lipca 2013 r., a zatem wykraczających poza okres referencyjny ustalony w wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 marca 2018 r., Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie) uznał, że nie było podstawy prawnej dla przejęcia tych roszczeń za okres objęty wnioskiem.

27.

Po drugie, oddalając powództwo IG, sąd odrzucił również argument IG, zgodnie z którym AJOFM Ilfov nie był właściwy do określenia i odzyskania kwoty przedmiotowych roszczeń płacowych. W tym względzie wspomniany sąd wskazał, że rumuński ustawodawca wyraźnie przewidziałby, że kwoty nienależnie przyznane z budżetu ubezpieczenia od bezrobocia, podobnie jak wierzytelności z tytułu wynagrodzenia pobrane przez IG, miałyby być odzyskane od beneficjentów, którymi, jeśli chodzi o fundusz gwarancyjny, byli pracownicy, a nie pracodawcy, którzy to w istocie byli podatnikami.

28.

IG wniosła apelację od wyroku Tribunalul Bucureşti (sądu okręgowego w Bukareszcie) do Curtea de Apel Bucureşti (sądu apelacyjnego w Bukareszcie, Rumunia). Na poparcie apelacji IG podnosi, po pierwsze, że ocena sądu pierwszej instancji opiera się na błędnym zastosowaniu przez Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny) przepisów mających dla niej znaczenie, ponieważ ocena ta podważa prawa do wynagrodzenia, które wnosząca apelację nabyła zgodnie z prawem na podstawie decyzji AJOFM Ilfov z dnia 13 marca 2017 r., albowiem ten akt administracyjny nie może już zostać uchylony, gdyż wszedł już on do obiegu cywilnego.

29.

Po drugie, IG jest zdania, że przepisy art. 15 ust. 2 ustawy nr 200/2006, zgodnie z interpretacją zawartą w wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 marca 2018 r., nie mogą być już uznawane za podstawę prawną decyzji AJOFM Ilfov z dnia 13 marca 2017 r., ponieważ zostały one uznane za niezgodne z Constituția (konstytucją) na mocy orzeczenia Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) ( 9 ).

30.

Po trzecie, IG wskazuje na okoliczność, że Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie) niesłusznie odrzucił argument o braku kompetencji AJOFM Ilfov, ponieważ pomylił beneficjenta przepisów ustawy nr 200/2006. W tym względzie IG twierdzi, że pracownik nie jest beneficjentem tej ustawy, ponieważ uzyskuje prawa do wynagrodzenia w wyniku wykonywanej pracy, natomiast to pracodawca opłaca składkę do funduszu gwarancyjnego.

31.

W decyzji z dnia 14 marca 2018 r. AMOFM Bukareszt uwzględnił złożony przez likwidatora sądowego wniosek o ustalenie i wypłatę kwoty należności z tytułu wynagrodzeń przejętych przez fundusz gwarancyjny, z których miała korzystać IM za miesiące październik i listopad 2017 r. w związku z niewypłacalnością pracodawcy. Kwota tych należności została ustalona na 3143 RON (około 674 EUR) ( 10 ).

32.

Na podstawie decyzji Curtea de Conturi (trybunału obrachunkowego) z dnia 6 sierpnia 2019 r., opisanej w pkt 22 niniejszej opinii, dyrektor wykonawczy AMOFM Bukareszt decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r., uzupełnioną w dniu 6 grudnia 2019 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia6 grudnia 2019 r.”), uchylił decyzję AMOFM Bukareszt z dnia 14 marca 2018 r., uznając, że okres, za który wypłacono należności z tytułu wynagrodzenia, nie odpowiada okresowi referencyjnemu ustalonemu na podstawie wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 marca 2018 r.

33.

Ponadto w decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. stwierdzono, że punktem odniesienia dla okresu, za który fundusz gwarancyjny mógł przejąć i wypłacić roszczenia płacowe IM, była wyłącznie data wszczęcia postępowania upadłościowego wobec pracodawcy IM, to jest dzień 22 stycznia 2015 r., a więc kwota tych roszczeń została nienależnie wypłacona. W związku z tym dyrektor wykonawczy AMOFM Bukareszt nakazał odzyskanie przedmiotowej kwoty.

34.

Odwołaniem złożonym w dniu 21 stycznia 2020 r. IM zaskarżyła do Tribunalul Bucureşti (sądu okręgowego w Bukareszcie) decyzję z dnia 6 grudnia 2019 r., wnosząc o zwolnienie z zapłaty przedmiotowej kwoty i wstrzymanie wykonania tego aktu do czasu wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

35.

Wyrokiem cywilnym z dnia 14 lipca 2020 r. sąd ten uwzględnił wniosek IM i uchylił decyzję z dnia 6 grudnia 2019 r. W tym względzie stwierdził on, po pierwsze, że przepisy art. 15 ust. 2 ustawy nr 200/2006, zgodnie z ich wykładnią zawartą w wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 marca 2018 r., nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie, ponieważ zostały uznane za niezgodne z konstytucją przez Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny) ( 11 ).

36.

Po drugie, Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie) zastosował orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( 12 ), zgodnie z którym roszczenie o zwrot z mocą wsteczną niesłusznie wypłaconych świadczeń socjalnych narusza postanowienia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 13 ). Sąd ten stwierdził, po pierwsze, że wypłata przedmiotowych świadczeń socjalnych mieści się w pojęciach „mienia” i „uzasadnionych oczekiwań” w rozumieniu tej konwencji, i po drugie, że nałożony na IM przez organ administracyjny obowiązek zwrotu tych świadczeń socjalnych stanowi naruszenie zasady proporcjonalności.

37.

Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie) stwierdził, że IM, nie przyczyniając się w żaden sposób do przyznania należności z tytułu wynagrodzenia wypłaconych przez fundusz gwarancyjny, nie może ponosić odpowiedzialności za błąd AMOFM Bukareszt, ponieważ to AMOFM Bukareszt był odpowiedzialny za analizę roszczenia likwidatora sądowego w świetle własnych kompetencji.

38.

AMOFM Bukareszt wniósł następnie apelację od wyroku Tribunalul Bucureşti (sądu okręgowego w Bukareszcie) do Curtea de Apel Bucureşti (sądu apelacyjnego w Bukareszcie). Agencja ta twierdzi w istocie, że sąd pierwszej instancji zarówno błędnie zinterpretował, jak i naruszył zakres wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 marca 2018 r., a także kilka przepisów ustawy 200/2006.

39.

W szczególności AMOFM Bukareszt twierdzi, że kwota wypłacona IM z tytułu roszczeń płacowych nie jest jej należna, ponieważ indywidualne prawo, którego dotyczy wniosek, nie mieściło się w ramach prawnych trzech miesięcy przed datą lub trzech miesięcy po dacie wszczęcia postępowania upadłościowego wobec pracodawcy.

40.

W świetle powyższych rozważań sąd odsyłający uważa, że chociaż AJOFM Ilfov (sprawa C‑524/21) i AMOFM Bukareszt (sprawa C‑525/21) wdrożyły ustawę nr 200/2006 transponującą dyrektywę 2008/94, wypłacając IG i IM wynagrodzenia gwarantowane przez fundusz gwarancyjny, to decyzja Curtea de Conturi (trybunału obrachunkowego) z dnia 6 sierpnia 2019 r. doprowadziła do późniejszego przeszacowania wniosków o wypłatę już zaakceptowanych przez ten fundusz. Ponowna ocena stanowi zatem ponowną ocenę indywidualnego prawa każdego pracownika do wypłaty odszkodowania odnoszącego się do okresu wykraczającego poza ramy prawne lub do którego roszczenie zostało zgłoszone poza terminem przedawnienia.

41.

Zgodnie z wykładnią sądu odsyłającego taka praktyka administracyjna stworzyłaby poważną sytuację dla tych pracowników, nie tylko podważając pewność i bezpieczeństwo stosunków prawnych poprzez rewaloryzację wypłaconych już należności z tytułu wynagrodzenia, ale również nakazując odzyskanie otrzymanych kwot, w razie potrzeby wraz z odsetkami podatkowymi i karami za zwłokę, i to przy braku jakiejkolwiek podstawy prawnej w tym względzie.

42.

Ponadto sąd ten uważa, że taka praktyka administracyjna byłaby sprzeczna ze społecznym celem dyrektywy 2008/94, określonym w jej motywach 3 i 7, zaś dokonana przez Trybunał wykładnia odpowiednich przepisów tej dyrektywy pomogłaby rozstrzygnąć dużą liczbę sporów dotyczących podobnych stanów faktycznych, a rozstrzygniętych w różny sposób przez sądy krajowe.

43.

W tych okolicznościach Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

44.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rządy rumuński i hiszpański, a także przez Komisję.

45.

Na wstępie chciałbym wskazać, że kwestia możliwości i trybu odzyskiwania kwot wypłaconych pracownikom niewypłacalnego pracodawcy przez instytucję gwarancyjną na podstawie dyrektywy 2008/94 jest odrębna od kwestii związanych, po pierwsze, z określeniem okresu referencyjnego, w którym zawiera się minimalny trzymiesięczny okres dochodzenia roszczeń z tytułu wynagrodzenia, i po drugie, z definicją pojęcia „nadużyć” w rozumieniu art. 12 lit. a) tej dyrektywy.

46.

Dlatego też, zgodnie z wnioskiem Trybunału, zajmę się jedynie trzecim i piątym pytaniem prejudycjalnym, które zresztą można przeanalizować i na które można odpowiedzieć łącznie dla obu spraw. Przyjmę zatem, zgodnie ze wskazaniami sądu odsyłającego, że wpłaty, których odzyskanie jest rozważane, zostały dokonane za okresy, które nie mieszczą się w ramach prawnych lub których dochodzi się po upływie terminu przedawnienia.

47.

Wobec braku regulacji w dyrektywie 2008/94 tryb dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie wypłaconych wynagrodzeń jest kwestią autonomii proceduralnej państw członkowskich ( 14 ). W ten sposób Trybunał orzekł już, odnosząc się do dyrektywy 80/987/EWG ( 15 ), że to w przepisach krajowych danego państwa członkowskiego należy poszukiwać zasad mających zastosowanie do przedawnienia lub odzyskania kwot wypłaconych, ale nienależnych ( 16 ).

48.

Jednakże nie ulega również wątpliwości, że autonomia ta jest obwarowana koniecznością przestrzegania zasad skuteczności i równoważności ( 17 ), do których w tym przypadku można dodać zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.

49.

Przed zbadaniem procedury zastosowanej w sprawach w świetle każdej z tych zasad chciałbym poczynić trzy uwagi.

50.

Przede wszystkim cel społeczny dyrektywy 2008/94 jest wyraźnie określony w jej motywach 3 i 7. Cel ten został zresztą uznany przez Trybunał, który stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem społecznym tej dyrektywy jest zagwarantowanie wszystkim pracownikom najemnym minimalnego poziomu ochrony na szczeblu Unii w razie niewypłacalności ich pracodawcy poprzez wypłatę niezapłaconych należności wynikających z umów o pracę lub stosunków pracy i dotyczących wynagrodzenia za określony okres ( 18 ). W związku z tym cel ten powinien przyświecać państwom członkowskim przy wdrażaniu praw wynikających z tej dyrektywy ( 19 ).

51.

Z kolei Trybunał zauważył, że dyrektywa 2008/94, zezwalając państwom członkowskim na ograniczenie w pewnym zakresie ich gwarancji, uwzględnia możliwości finansowe tych państw członkowskich i ma na celu zachowanie równowagi finansowej ich instytucji gwarancyjnych ( 20 ). Natomiast w sprawach, w których wydano wyroki przywołane w przypisie 18 do niniejszej opinii, spór powstał w momencie podejmowania decyzji o wypłacie żądanego odszkodowania, a nie na etapie dochodzenia zwrotu już wypłaconego odszkodowania.

52.

Wreszcie wydaje mi się, że od chwili gdy o odszkodowanie wnosi profesjonalista, a nie bezpośrednio pracownik, ryzyko nadużycia jest usunięte, chociaż z okoliczności wskazanych we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, by w sprawach rozpatrywanych przed sądami krajowymi zaistniało nadużycie.

53.

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zasady równoważności, należy przypomnieć, że stosowanie tej zasady wymaga porównania zaskarżonego postępowania na podstawie prawa Unii z podobnymi postępowaniami na podstawie prawa krajowego w porównywalnych sytuacjach w celu zapewnienia, że warunki tego pierwszego postępowania nie są mniej korzystne ( 21 ).

54.

Sąd odsyłający wskazuje, że procedura prawa krajowego, na której opiera się procedura odzyskiwania należności zastosowana w niniejszej sprawie w drodze analogii, w braku przepisów, jest procedurą stosowaną do odzyskiwania niezapłaconych należności podatkowych, obejmującą zastosowanie odsetek i kar za zwłokę.

55.

Jak zauważa Komisja, odzyskiwanie niezapłaconych należności podatkowych nie jest w żaden sposób porównywalne z odzyskiwaniem nadpłaconych należności z tytułu wynagrodzenia, w szczególności w przypadku sytuacji takich jak w niniejszych sprawach. Pracownik, będący wierzycielem niewypłacalnego pracodawcy z tytułu niewypłaconego wynagrodzenia, znalazł się w sytuacji, w której na skutek błędu, który nie wydaje się być przez niego zawiniony, niesłusznie otrzymał kwoty gwarantujące wypłatę należnego wynagrodzenia, ale musi je zwrócić wraz z odsetkami i karami za zwłokę. Tym samym nie tylko jego roszczenie o wynagrodzenie pozostaje niezaspokojone, choć powinien mieć zagwarantowane trzymiesięczne wynagrodzenie, ale dodatkowo ma jeszcze zapłacić odsetki i kary za zwłokę za okres, który zaczął biec miesiąc po wydaniu decyzji o wypłacie kwot (sprawa C‑524/21).

56.

Wydaje mi się zatem, że aby ocenić przestrzeganie zasady równoważności, należy dokonać porównania nie z procedurami dotyczącymi odzyskiwania należności podatkowych, ale raczej z procedurami dotyczącymi należności socjalnych związanych z odzyskiwaniem nienależnych świadczeń. Należy również przypomnieć, że Trybunał uznał, że „żądanie pracownika zmierzające do uzyskania z funduszu [gwarancyjnego] zaspokojenia roszczeń dotyczących zapłaty wynagrodzenia oraz żądanie pracownika skierowane do niewypłacalnego pracodawcy nie są tym samym” ( 22 ).

57.

Ponadto w sprawie, w której wydano wyrok Pasquini, dotyczącej powództwa o zwrot nienależnie pobranej emerytury, Trybunał uznał, że kontrola pod kątem zasady równoważności dotyczyła zarówno terminu przedawnienia oraz zwrotu nienależnego świadczenia, a szerzej wszystkich rozwiązań proceduralnych dotyczących postępowania w porównywalnych ( 23 ) sytuacjach, jak i uwzględnienia dobrej wiary ( 24 ).

58.

W każdym razie w postępowaniu głównym, gdyby odsetki były należne, mogłyby one być należne dopiero od dnia powiadomienia pracowników o obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconych kwot, a nie – jak w procedurach odzyskiwania podatku stosowanych w postępowaniu głównym – od dnia „zrealizowania [nieprawidłowej] utraty lub wypłaty” środków publicznych ( 25 ).

59.

Zatem to do sądu odsyłającego należy zweryfikowanie, w świetle zasady równoważności, następujących okoliczności: możliwości zwrotu nienależnego świadczenia, uwzględnienia dobrej wiary oraz, w stosownych przypadkach, początku okresu naliczania odsetek od zaległości.

60.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do zasady skuteczności, Trybunał ustanowił zasadę, zgodnie z którą rozwiązania proceduralne stosowane w prawie krajowym nie mogą w praktyce uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać korzystania z praw przyznanych przez prawo Unii ( 26 ).

61.

W tym przypadku gdyby odzyskanie należności zostało zakończone, pracownicy musieliby zwrócić otrzymane kwoty wraz z odsetkami i karami za zwłokę, mimo że przepisy dyrektywy 2008/94 gwarantują im co najmniej trzymiesięczne wynagrodzenie w przypadku niewypłacalności pracodawcy.

62.

Możliwość ta jest związana z dwoma trudnościami w odniesieniu do zasady skuteczności.

63.

Po pierwsze, okoliczności faktyczne opisane w sprawach przed sądami odsyłającymi zdają się wskazywać, że konsekwencje uchybień w zakresie nadzoru nad likwidatorem, wykwalifikowanym specjalistą odpowiedzialnym za żądanie wypłaty środków gwarantowanych, a także nad agencją zatrudnienia i instytucją gwarancyjną zezwalającą na ich wypłatę i realizującą je, obciążają pracownika, który może być zobowiązany do zwrotu tych kwot kilka lat po ich wypłaceniu. Nie powinno to mieć miejsca, aby zapewnić pracownikowi możliwość korzystania z praw przysługujących mu na mocy dyrektywy 2008/94 bez nadmiernych trudności. W szczególności możliwość wniesienia przez właściwą administrację powództwa o zwrot nienależnie wypłaconych kwot kilka lat po fakcie lub nawet bez terminu przedawnienia oraz zastosowanie procedury zarezerwowanej dla oszustw podatkowych może zniechęcić pracownika do korzystania z tych praw. Ponadto jeżeli odzyskanie należności następuje w chwili, gdy roszczenie pracownika o wypłatę wynagrodzenia jest przedawnione lub musi być zrealizowane za pośrednictwem likwidatora, który może już nie pełnić swojej funkcji, pracownik nie może uzyskać gwarancji wynagrodzenia przewidzianej w tej dyrektywie. Tym samym nie jest przestrzegana zasada skuteczności.

64.

Po drugie, nawet gdyby istniała możliwość wystąpienia z nowym roszczeniem odszkodowawczym, nakaz zapłaty odsetek i kar za zwłokę za pierwszą wpłatę może być oceniany jako naruszający zasadę skuteczności. W zakresie, w jakim art. 4 ust. 2 dyrektywy 2008/94 stanowi, że należy zagwarantować co najmniej kwotę trzech ostatnich wynagrodzeń, przewidzenie zwrotu, w ramach którego pracownik wypłaca kwotę większą niż kwota otrzymana, zwiększyłoby naruszenie tej zasady.

65.

W związku z tym sąd odsyłający powinien zbadać, czy data rozpoczęcia odzyskiwania należności pozostawia pracownikowi możliwość skorzystania z gwarancji dla wierzytelności z tytułu wynagrodzenia przewidzianej w art. 3 akapit drugi dyrektywy 2008/94, a jeśli tak, to czy zastosowanie odsetek i kar za zwłokę od nienależnego świadczenia nie powoduje zmniejszenia kwoty gwarantowanej przez przepisy tej dyrektywy. To właśnie na tych warunkach skuteczność tych praw jest zapewniona przez przepisy i praktykę krajową.

66.

W każdym wypadku wykładnia orzecznictwa dotycząca okresu referencyjnego ( 27 ), po której wydany został nakaz Curtea de Conturi (trybunału obrachunkowego), aby przystąpić do odzyskania odszkodowań wypłaconych wcześniej, poza tym okresem referencyjnym, bez zastosowania środków przejściowych, są same w sobie tego rodzaju, że podważają przestrzeganie zasady skuteczności. Rzeczywiście, przez analogię, w sprawie dotyczącej skrócenia okresu, w którym można ubiegać się o zwrot kwot wypłaconych z naruszeniem prawa Unii, Trybunał orzekł, że „takie […] przepisy przejściowe [udzielające jednostkom wystarczającego terminu celem umożliwienia przedłożenia żądań zwrotu, które miały one prawo przedłożyć pod rządami starej regulacji] są konieczne, gdy natychmiastowe zastosowanie do owych żądań krótszego terminu przedawnienia niż obowiązujący uprzednio skutkowałoby pozbawieniem niektórych jednostek z mocą wsteczną prawa do zwrotu lub pozostawieniem im jedynie zbyt krótkiego terminu na podniesienie owego prawa” ( 28 ). Tym bardziej więc odzyskanie kwot wdrożone bez towarzyszących mu środków przejściowych mających na celu zachowanie nabytych praw pracowników wydaje mi się sprzeczne z zasadą skuteczności.

67.

W trzeciej i ostatniej kolejności chciałbym odnieść się do zgodności przedmiotowych przepisów krajowych i praktyki z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań. Zasada ta chroni jednostki „przed zmianami w państwie prawa, które, nawet jeśli są zgodne z prawem, są tak brutalne, że ich konsekwencje są nieuchronnie szokujące” ( 29 ).

68.

Trybunał uznał, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań należy do podstawowych zasad Unii ( 30 ), i stwierdził, że „nie można oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, można jedynie zakwestionować sposób wprowadzenia takiej zmiany” ( 31 ).

69.

Wyjaśnił on, że „prawo powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, w której instytucja Unii, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudziła u niej uzasadnione nadzieje. Natomiast w braku wspomnianych zapewnień nie można powoływać się na naruszenie owej zasady” ( 32 ). Stwierdził on również, że zasada ta musi być przestrzegana przez państwa członkowskie przy wdrażaniu prawa Unii ( 33 ).

70.

Chociaż zasada ta jest najczęściej stosowana przez Trybunał w sprawach dotyczących odzyskania podatków nienależnie pobranych przez państwo członkowskie z naruszeniem prawa Unii ( 34 ) lub odzyskania pomocy państwa ( 35 ), była ona jednak stosowana w sprawach dotyczących odzyskania nienależnie wypłaconych świadczeń emerytalnych ( 36 ).

71.

Wydaje mi się zatem, że możliwe i pożądane jest zastosowanie jej w rozpatrywanej tu sprawie, ponieważ, obok konkretnych zapewnień, pracownicy otrzymali żądane kwoty za minimalny okres przewidziany w dyrektywie 2008/94, czyli trzymiesięczne wynagrodzenie. Mieli zatem wszelkie powody, by sądzić, że kwoty te są należne, zwłaszcza że zostały one zażądane przez profesjonalistę z zakresu postępowań upadłościowych, likwidatora sądowego, i wypłacone przez właściwą instytucję – instytucję udzielającą gwarancji płac.

72.

Skoro Trybunał, w oparciu o poszanowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, kontroluje środki przejściowe wprowadzone przez państwo członkowskie w przypadku zmiany przepisów na niekorzyść zainteresowanego w celu ochrony praw nabytych na podstawie prawa Unii ( 37 ), to moim zdaniem tak samo powinno być w sytuacji, gdy chodzi o odzyskiwanie kwot pieniężnych pobranych w sytuacjach będących przedmiotem postępowania głównego.

73.

W istocie w następstwie zmiany orzecznictwa bez przewidzenia środków przejściowych mających na celu zachowanie praw nabytych na podstawie dyrektywy 2008/94 odzyskanie kwot wypłaconych przed zmianą orzecznictwa, zainicjowane w chwili, gdy nowe żądanie zapłaty zgodnie z wymogami nowego orzecznictwa nie byłoby już możliwe, czy to ze względu na przedawnienie tego żądania, czy też ze względu na zakończenie zadań likwidatora, jeżeli pracownicy nie mogą sami zażądać zapłaty, narusza zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.

74.

Podsumowując: wydaje mi się, że dyrektywę 2008/94 oraz zasady równoważności, skuteczności i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu i praktyce krajowej przewidującym, bez środków przejściowych, zwrot kwot niesłusznie wypłaconych za okresy przekraczające ramy prawne lub których dochodzi się po upływie terminu przedawnienia, w sytuacji gdy zainteresowani byli pracownicy nie mają już możliwości dochodzenia od instytucji gwarancyjnej zapłaty niezapłaconego wynagrodzenia.

75.

W przypadkach, w których w dniu odzyskania wierzytelności lub wydania orzeczenia przez sąd, przed którym zawisł spór, pracownicy nadal mogą dochodzić swoich praw na podstawie dyrektywy 2008/94, sąd odsyłający musi sprawdzić, czy przepisy wykonawcze do tej dyrektywy w zakresie odzyskania pierwszych wypłaconych kwot są zgodne, po pierwsze, z zasadą równoważności, która wymaga, by te przepisy proceduralne nie były mniej korzystne niż przepisy dotyczące postępowania w porównywalnych sytuacjach o charakterze czysto krajowym, i po drugie, z zasadą skuteczności, która wymaga, by te przepisy proceduralne nie czyniły w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych przez prawo Unii.

76.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na trzecie i piąte pytanie prejudycjalne postawione przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: