Voorlopige editie

ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)

17 juli 2024 (*)

„ Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen die zijn genomen in het licht van de situatie in Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Beperking inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren of waarvoor beperkingen gelden inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Plaatsing en handhaving van verzoekers naam op de lijst – Erfgenaam van een persoon jegens wie reeds beperkende maatregelen gelden – Rechten van de verdediging – Beoordelingsfout – Evenredigheid – Recht op eigendom – Vrijheid om in de lidstaten te reizen en te verblijven – Recht op eerbiediging van het familie‑ en gezinsleven – Niet-contractuele aansprakelijkheid ”

In zaak T‑208/22,

Kinda Makhlouf, woonachtig te Warschau, Polen, vertegenwoordigd door G. Karouni en E. Assogba, advocaten,

verzoekster,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Limonet en V. Piessevaux als gemachtigden,

verweerder,

wijst

HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: L. Truchot, president, H. Kanninen, R. Frendo (rapporteur), M. Sampol Pucurull en T. Perišin, rechters,

griffier: L. Ramette, administrateur,

gezien de stukken,

na de terechtzitting op 16 juni 2023,

het navolgende

Arrest

1        Met haar beroep vordert verzoekster, Kinda Makhlouf, op grond van artikel 263 VWEU nietigverklaring van, ten eerste, uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/242 van de Raad van 21 februari 2022 tot uitvoering van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2022, L 40, blz. 26) en uitvoeringsverordening (EU) 2022/237 van de Raad van 21 februari 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2022, L 40, blz. 6) (hierna gezamenlijk: „oorspronkelijke handelingen”), en ten tweede van besluit (GBVB) 2023/1035 van de Raad van 25 mei 2023 tot [wijziging] van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 139, blz. 49) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1027 van de Raad van 25 mei 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië (PB 2023, L 139, blz. 1) (hierna gezamenlijk: „handhavingshandelingen”), voor zover deze handelingen haar betreffen (hierna gezamenlijk: „bestreden handelingen”), en voorts, op grond van artikel 268 VWEU vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de vaststelling van de bestreden handelingen.

I.      Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan

2        Verzoekster is een van de dochters van Mohammed Makhlouf, een zakenman met de Syrische nationaliteit.

3        De onderhavige zaak moet worden geplaatst in het kader van de beperkende maatregelen die vanaf 2011 door de Raad van de Europese Unie zijn vastgesteld tegen Syrië en tegen personen die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking in Syrië.

4        Op 9 mei 2011 heeft de Raad besluit 2011/273/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië vastgesteld (PB 2011, L 121, blz. 11), „waarin met kracht de gewelddadige onderdrukking [...] van vreedzame demonstraties op verschillende plaatsen in Syrië [werd veroordeeld]”. Hij heeft met name de binnenkomst op het grondgebied van de Europese Unie beperkt en de tegoeden en economische middelen van bepaalde personen en entiteiten „die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië” bevroren. Aangezien regelgevend optreden op het niveau van de Unie noodzakelijk was voor de tenuitvoerlegging van besluit 2011/273 heeft de Raad tevens verordening (EU) nr. 442/2011 van 9 mei 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2011, L 121, blz. 1) vastgesteld.

5        De namen van degenen die „verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië”, en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen en entiteiten zijn vermeld in de bijlage bij besluit 2011/273 en in bijlage II bij verordening nr. 442/2011.

6        Op 1 augustus 2011 heeft de Raad uitvoeringsbesluit 2011/488/GBVB tot uitvoering van besluit 2011/273 (PB 2011, L 199, blz. 74) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 755/2011 tot uitvoering van verordening nr. 442/2011 (PB 2011, L 199, blz. 33) vastgesteld, teneinde onder andere de naam van Mohammed Makhlouf op te nemen in de respectieve bijlagen waarin de personen en entiteiten waarvoor de beperkende maatregelen gelden, zijn opgesomd (zie punt 5 hierboven).

7        Op 18 januari 2012 heeft de Raad verordening (EU) nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening nr. 442/2011 (PB 2012, L 16, blz. 1) vastgesteld, en op 31 mei 2013 besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14) (hierna gezamenlijk: „basishandelingen”), met name om beperkende maatregelen op te leggen aan personen die baat hebben bij of steun verlenen aan het Syrische regime en aan personen die banden met hen hebben. De namen van die personen zijn thans opgenomen in bijlage II bij verordening nr. 36/2012 en in de bijlage bij besluit 2013/255 (hierna: „litigieuze lijsten”).

8        Op 12 oktober 2015 heeft de Raad besluit (GBVB) 2015/1836 tot wijziging van besluit 2013/255 (PB 2015, L 266, blz. 75) vastgesteld – gelet op de ernst van de situatie in Syrië, zoals volgt uit overweging 5 van dit besluit – alsook verordening (EU) 2015/1828 tot wijziging van verordening nr. 36/2012 (PB 2015, L 266, blz. 1) (hierna gezamenlijk: „handelingen van 2015”).

9        Aangezien de Raad van mening was dat de aanvankelijk bij besluit 2011/273 vastgestelde beperkende maatregelen geen einde hadden kunnen maken aan de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking door het Syrische regime, heeft hij in dit verband besloten, zoals blijkt uit overweging 5 van besluit 2015/1836, dat het „noodzakelijk [was] de doeltreffendheid van de vigerende beperkende maatregelen te bestendigen en te verzekeren door deze verder te ontwikkelen met behoud van zijn gerichte en gedifferentieerde aanpak en rekening houdend met de humanitaire omstandigheden van de Syrische bevolking”, en dat „gezien de specifieke context in Syrië [...] bepaalde categorieën personen en entiteiten van bijzonder belang [waren] voor de doeltreffendheid van deze beperkende maatregelen”.

10      Bijgevolg is de formulering van de artikelen 27 en 28 van besluit 2013/255 gewijzigd bij besluit 2015/1836. Die artikelen beperken thans de binnenkomst op of doorreis via het grondgebied van de lidstaten en bepalen dat de tegoeden en economische middelen van de in bijlage I opgenomen personen die behoren tot de in lid 2, onder a) tot en met g), van die artikelen bedoelde categorieën personen worden bevroren, behalve als er overeenkomstig lid 3 ervan „voldoende informatie is waaruit blijkt [dat die personen] niet of niet meer verbonden zijn met het regime of er geen invloed (meer) over uitoefenen, of geen echt omzeilingsrisico vormen”.

11      Aangezien „de macht, die in Syrië van oudsher wordt uitgeoefend door families, in het huidige Syrische regime bij de invloedrijke leden van de families Assad en Makhlouf geconcentreerd zit”, zoals blijkt uit overweging 7 van besluit 2015/1836, moesten met name beperkende maatregelen tegen bepaalde familieleden worden vastgesteld, met als doel zowel via leden van die families direct invloed uit te oefenen op het Syrische regime zodat het zijn repressieve beleid wijzigt, als te vermijden dat beperkende maatregelen via familieleden worden omzeild.

12      Na de vaststelling van de handelingen van 2015 worden voortaan dus ook de „leden van de families Assad en Makhlouf” onderworpen aan de beperkende maatregelen van artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255 (hierna: „criterium van het behoren tot een familie”). Voorts is artikel 15 van verordening nr. 36/2012 aangevuld met lid 1 bis, onder b), waarin is voorzien in de bevriezing van de tegoeden van de leden van deze families (hierna gezamenlijk met artikel 27, lid 2, onder b), en artikel 28, lid 2, onder b), van besluit 2013/255: „bepalingen waarbij het criterium van het behoren tot een familie is ingesteld”).

13      Op 12 september 2020 is Mohammed Makhlouf overleden (hierna: „overledene”). Op die datum stond zijn naam nog steeds op de litigieuze lijsten.

14      Op 21 februari 2022 heeft de Raad bij de oorspronkelijke handelingen verzoeksters naam op regel 321 van de litigieuze lijsten geplaatst om de volgende reden:

„Dochter van Mohammed Makhlouf. Lid van de familie Makhlouf”.

15      Ter rechtvaardiging van de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten heeft de Raad zich gebaseerd op de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap van de overledene, die afkomstig is van een Syrische rechter de dato 27 september 2020 (hierna: „beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap”).

16      Drie dagen na de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, te weten op 24 februari 2022, heeft de Raad uitvoeringsbesluit (GBVB) 2022/306 tot uitvoering van besluit 2013/255 (PB 2022, L 46, blz. 95) en uitvoeringsverordening (EU) 2022/299 tot uitvoering van verordening nr. 36/2012 (PB 2022, L 46, blz. 1) vastgesteld om de naam van de overledene van de litigieuze lijsten te schrappen.

17      Op 19 april 2022 heeft verzoekster de Raad verzocht om haar naam van de litigieuze lijsten te schrappen (hierna: „verzoek tot heroverweging”).

18      De Raad heeft het verzoek tot heroverweging afgewezen bij brief van 31 mei 2022 (hierna: „antwoord van de Raad”) op grond dat er voldoende redenen waren om verzoeksters naam als lid van de familie Makhlouf en als erfgename van de overledene op de litigieuze lijsten te laten staan. Bij die gelegenheid heeft de Raad verzoekster in kennis gesteld van de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap, die de reden voor plaatsing van haar naam op die lijsten staafde, alsmede van een dossier met aanvullende belastende gegevens (hierna: „aanvullend dossier”). Deze gegevens waren, net als die beslissing, beschikbaar op het tijdstip van de vaststelling van de bestreden handelingen.

19      In zijn antwoord heeft de Raad verzoekster in kennis gesteld van de vaststelling van besluit (GBVB) 2022/849 van de Raad van 30 mei 2022 tot wijziging van besluit 2013/255 (PB 2022, L 148, blz. 52) en van uitvoeringsverordening (EU) 2022/840 van de Raad van 30 mei 2022 tot uitvoering van verordening nr. 36/2012 (PB 2022, L 148, blz. 8), waarbij hij de naam van verzoekster op de litigieuze lijsten heeft gehandhaafd tot en met 1 juni 2023.

20      Op 25 mei 2023 heeft de Raad de handhavingshandelingen vastgesteld waarbij in wezen de toepassing van de basishandelingen en de litigieuze lijsten, onder meer ten aanzien van verzoekster, is verlengd tot en met 1 juni 2024.

II.    Conclusies van partijen

21      Na de aanpassing van het verzoekschrift overeenkomstig artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzoekt verzoekster het Gerecht:

–        de bestreden handelingen nietig te verklaren;

–        de Raad te veroordelen tot betaling van ten eerste een vergoeding van 50 000 EUR uit hoofde van immateriële schade die zij heeft geleden ten gevolge van de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen en ten tweede een vergoeding van 50 000 EUR uit hoofde van immateriële schade die zij heeft geleden ten gevolge van de handhavingshandelingen;

–        de Raad te verwijzen in de kosten.

22      De Raad verzoekt het Gerecht:

–        het beroep in zijn geheel te verwerpen;

–        subsidiair, in geval van nietigverklaring van de oorspronkelijke handelingen voor zover zij verzoekster betreffen, de gevolgen van uitvoeringsbesluit 2022/242 jegens haar te handhaven totdat de nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2022/237 effect sorteert;

–        verzoekster te verwijzen in de kosten.

III. In rechte

A.      Ontvankelijkheid van de aanpassing van het verzoekschrift

23      Met haar memorie tot aanpassing van het verzoekschrift verzoekt verzoekster op grond van artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering om de strekking van haar beroep uit te breiden tot nietigverklaring van de handhavingshandelingen voor zover zij haar betreffen.

24      Ter terechtzitting heeft de Raad de ontvankelijkheid van de aanpassing van het verzoekschrift betwist door te betogen dat verzoekster niet was opgekomen tegen besluit 2022/849 en uitvoeringsverordening 2022/840, waarbij de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten vóór de vaststelling van de handhavingshandelingen van kracht was gebleven.

25      In dit verband zij eraan herinnerd dat in artikel 86, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering is bepaald dat „[w]anneer een handeling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, door een andere handeling met hetzelfde voorwerp wordt vervangen of gewijzigd, [...] de verzoeker vóór de sluiting van de mondelinge behandeling [...], het verzoekschrift [kan] aanpassen om met dit nieuwe gegeven rekening te houden”.

26      In casu dient ten eerste te worden opgemerkt dat zowel de oorspronkelijke handelingen als de handhavingshandelingen, voor zover zij verzoekster betreffen, tot doel hebben aan haar individuele beperkende maatregelen op te leggen die bestaan in beperkingen inzake toegang en in bevriezing van alle tegoeden en economische middelen.

27      Ten tweede bestaan de individuele beperkende maatregelen in het kader van de regeling waarbij beperkende maatregelen tegen Syrië worden ingesteld, erin dat de namen van de personen, entiteiten of lichamen op de litigieuze lijsten in de bijlagen bij besluit 2013/255 en verordening nr. 36/2012 worden geplaatst.

28      In die context hebben de oorspronkelijke handelingen de bijlagen bij besluit 2013/255 en verordening nr. 36/2012 gewijzigd om onder meer verzoeksters naam op de litigieuze lijsten te plaatsen. Wat de handhavingshandelingen betreft, moet ten eerste worden vastgesteld dat bij besluit 2023/1035 de toepasselijkheid van besluit 2013/255, waarvan bijlage I – zoals gewijzigd bij uitvoeringsbesluit 2022/242 – verzoeksters naam vermeldt, is verlengd tot en met 1 juni 2024, en ten tweede dat uitvoeringsverordening 2023/1027 bijlage II bij verordening nr. 36/2012 heeft gewijzigd, waarbij die naam in die laatstgenoemde bijlage is gehandhaafd, althans impliciet. De handhavingshandelingen worden bijgevolg geacht de oorspronkelijke handelingen te hebben vervangen in de zin van artikel 86, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.

29      Hieruit volgt dat, overeenkomstig de aan artikel 86 van dat Reglement ten grondslag liggende doelstelling van proceseconomie (zie in die zin arrest van 13 september 2018, Almaz-Antey/Raad, T‑515/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:545, punten 43 en 44), verzoekster, die in het verzoekschrift nietigverklaring van de oorspronkelijke handelingen had gevorderd, in het kader van de onderhavige procedure het recht had om het verzoekschrift aan te passen teneinde ook nietigverklaring van de handhavingshandelingen te vorderen, ook al had zij het verzoekschrift niet eerder aangepast teneinde nietigverklaring van besluit 2022/849 en uitvoeringsverordening 2022/840 te vorderen.

30      Derhalve moet worden geconcludeerd dat de aanpassing van het verzoekschrift ontvankelijk is.

B.      Vordering tot nietigverklaring

31      Ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring voert verzoekster in wezen vier middelen aan:

–        het eerste middel, schending van de procedurele waarborgen;

–        het tweede middel, een beoordelingsfout;

–        het derde en vierde middel, onrechtmatige beperking op de uitoefening van de grondrechten.

1.      Eerste middel, in wezen ontleend aan schending van de procedurele waarborgen

32      Het onderhavige middel bestaat in wezen uit twee onderdelen. Met het eerste onderdeel voert verzoekster aan dat de Raad haar rechten van verdediging heeft geschonden door haar niet vóór de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen te hebben gehoord. Met het tweede onderdeel verwijt zij de Raad dat hij het verzoek tot heroverweging summier heeft beantwoord, hetgeen aantoont dat hij het verzoek niet zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht, zoals hij had moeten doen.

a)      Ontvankelijkheid van het middel, dat in wezen is ontleend aan schending van de procedurele waarborgen en is aangevoerd in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift

33      In de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift, ter ondersteuning van haar verzoek tot nietigverklaring van de handhavingshandelingen, voert verzoekster ter ondersteuning van haar argument inzake schending van haar recht om door de Raad te worden gehoord, dezelfde argumenten aan als in het stadium van het verzoekschrift. Zij heeft geen enkel nieuw argument aangevoerd met betrekking tot de naleving van de procedurele waarborgen voor de vaststelling van de handhavingshandelingen.

34      Hetzelfde geldt in wezen voor verzoeksters betoog in het kader van het tweede onderdeel van het onderhavige middel, dat is aangevoerd in het stadium van de repliek en dat verband houdt met het verzoek tot heroverweging dat verzoekster na de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen heeft ingediend. Opgemerkt zij dat verzoekster in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift enkel dezelfde argumenten herhaalt die zij met betrekking tot dat verzoek tot heroverweging had aangevoerd, dat verband hield met de oorspronkelijke handelingen.

35      Artikel 86, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering luidt dat wanneer een handeling waarvan om nietigverklaring wordt verzocht door een andere handeling met hetzelfde voorwerp wordt vervangen of gewijzigd, de verzoeker het verzoekschrift vóór de sluiting van de mondelinge behandeling of vóór de beslissing van het Gerecht om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, kan aanpassen om met dit nieuwe gegeven rekening te houden. Daarnaast bepaalt artikel 86, lid 4, onder b), van dat Reglement dat de memorie houdende aanpassing zo nodig de aangepaste middelen en argumenten bevat.

36      Uit de rechtspraak volgt dat wanneer een handeling die later wordt bestreden middels aanpassing van het verzoekschrift, in grote lijnen identiek is aan de aanvankelijk bestreden handeling of slechts louter formeel daarvan verschilt, niet valt uit te sluiten dat de verzoeker, door in zijn aanpassingsverzoek geen aangepaste middelen en argumenten aan te dragen, impliciet maar noodzakelijkerwijs heeft willen verwijzen naar de middelen en argumenten van zijn gedinginleidende verzoekschrift (zie in die zin arrest van 24 januari 2019, Haswani/Raad, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, punt 37).

37      In een dergelijk geval staat het aan het Gerecht om bij het onderzoek of de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift ontvankelijk is, na te gaan of de middels aanpassing van het verzoekschrift bestreden handeling in vergelijking met de middels het gedinginleidende verzoekschrift bestreden handeling in die mate inhoudelijke verschillen vertoont dat een aanpassing van de ter ondersteuning van het gedinginleidende verzoekschrift aangedragen middelen en argumenten noodzakelijk wordt (arrest van 24 januari 2019, Haswani/Raad, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, punt 38).

38      Tot slot moet worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak de middelen en argumenten die zijn aangevoerd met betrekking tot de handeling die de aanpassing van het verzoekschrift rechtvaardigt, zo duidelijk en nauwkeurig uiteengezet moeten zijn in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak kan doen over die aanpassing (zie arrest van 28 april 2021, Sharif/Raad, T‑540/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:220, punt 185 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39      Daarnaast volgt eveneens uit de rechtspraak dat de verzoekende partij in beginsel gehouden is uiteen te zetten op welke wijze de eerder aangevoerde middelen en argumenten kunnen worden toegepast op de handeling waarop de aanpassing betrekking heeft. Bij gebreke van uitleg door de verzoekende partij zijn de middelen die zij in het verzoekschrift heeft aangevoerd enkel ontvankelijk ten aanzien van de handeling waarop de aanpassing betrekking heeft voor zover de toepassing ervan in de specifieke context van die handeling geen enkele toelichting behoeft (zie arrest van 28 april 2021, Sharif/Raad, T‑540/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:220, punt 186 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40      In casu heeft de Raad bij de oorspronkelijke handelingen verzoeksters naam voor het eerst op de litigieuze lijsten geplaatst. In dit verband moet worden opgemerkt dat de betrokken beperkende maatregelen, om het doel van de litigieuze handelingen te bereiken, naar hun aard een verrassingseffect moeten hebben. Om die reden was de Raad met name niet gehouden om verzoekster te horen voordat haar naam voor het eerst op de betrokken lijst werd geplaatst (zie in die zin arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41      Het verrassingseffect dat rechtvaardigt dat wordt afgeweken van het recht om vóór de vaststelling van de beperkende maatregelen te worden gehoord, is daarentegen niet langer noodzakelijk op het moment waarop de handhavingshandelingen worden vastgesteld. Hieruit volgt dat de procedure die uitmondt in de vaststelling van handhavingshandelingen wezenlijk verschilt van de procedure die leidt tot de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, waardoor een aanpassing van de ter ondersteuning van het inleidend verzoekschrift aangevoerde middelen en argumenten, die betrekking hebben op vermeende onregelmatigheden in de procedure tot vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, noodzakelijk is.

42      Zoals in punt 33 hierboven is opgemerkt, stelt verzoekster in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift enkel dat zij „haar verzoek tot nietigverklaring uitbreidt” tot de handhavingshandelingen en dat zij „verwijst naar de in [het] verzoekschrift uiteengezette feiten en verschillende middelen”. De in het verzoekschrift in het kader van het onderhavige middel aangevoerde argumenten inzake procedurele onregelmatigheden die de Raad zou hebben begaan, hielden uitsluitend verband met de oorspronkelijke handelingen en zijn overgenomen in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift zonder enige toelichting waaruit kan worden opgemaakt in welk opzicht zij kunnen worden toegepast op de specifieke context van de procedure tot vaststelling van de handhavingshandelingen.

43      Bij gebreke van enig argument in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift betreffende procedurele onregelmatigheden waardoor de handhavingshandelingen eventueel onrechtmatig zouden zijn, moet het onderhavige middel dat is aangevoerd in die memorie dus niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het is aangevoerd ter ondersteuning van het verzoek tot nietigverklaring van de handhavingshandelingen.

44      Bijgevolg is het onderhavige middel enkel ontvankelijk voor zover het is aangevoerd ter ondersteuning van het verzoek tot nietigverklaring van de oorspronkelijke handelingen.

b)      Eerste onderdeel: de Raad heeft verzoekster niet gehoord vóór de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen

45      Verzoekster betoogt dat de Raad bij de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen haar rechten van verdediging en haar recht op een eerlijk proces, zoals verankerd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), heeft geschonden doordat de Raad haar niet heeft gehoord vóór de vaststelling van die handelingen. Zij betoogt dat dit des te meer het geval is daar beperkende maatregelen een dwingend, zelfs strafrechtelijk karakter hebben en de rechten van individuele personen in grote mate en langdurig aantasten.

46      In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door de Unie vastgestelde beperkende maatregelen niet ertoe leiden dat de tegoeden van de betrokkenen verbeurd worden verklaard als uit misdaad verkregen vermogen, maar ertoe leiden dat de tegoeden worden bevroren bij wijze van bewarende maatregel, zodat zij geen strafrechtelijke sanctie vormen. Zij houden voorts geen enkele beschuldiging van dien aard in (zie arrest van 21 juli 2016, Hassan/Raad, T‑790/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:429, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47      Hieruit volgt dat verzoeksters betoog inzake het vermeende strafrechtelijke karakter van de beperkende maatregelen niet kan slagen.

48      In de tweede plaats, en nog steeds bij wijze van inleidende opmerking, moet worden opgemerkt dat de door het EVRM gewaarborgde grondrechten, zoals artikel 6, lid 3, VEU bevestigt, als algemene beginselen weliswaar deel uitmaken van het Unierecht, maar dat het EVRM, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is (zie arrest van 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49      Bijgevolg moet het onderzoek naar de geldigheid van de oorspronkelijke handelingen in casu worden gebaseerd op de relevante bepalingen van het Handvest.

50      Voor zover verzoekster in casu opkomt tegen het feit dat zij niet is gehoord vóór de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, moet het eerste onderdeel van het onderhavige middel worden geacht te zijn ontleend aan schending van het recht om te worden gehoord op grond van artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest.

51      Artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest, dat integrerend deel uitmaakt van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden (zie arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad, T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die regel beoogt met name de betrokkene in staat te stellen om een vergissing te corrigeren of individuele omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of dat in een bepaalde zin wordt besloten (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52      Zoals de Raad betoogt is het evenwel vaste rechtspraak dat hij met betrekking tot een initiële plaatsing van de naam van een persoon of entiteit op de lijst van personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, niet verplicht is om de betrokkene vooraf in kennis te stellen van de redenen waarop hij die plaatsing wenst te baseren. Een dergelijke maatregel moet, om de doeltreffendheid ervan niet in gevaar te brengen, naar zijn aard immers een verrassingseffect kunnen hebben en moet onmiddellijk van toepassing kunnen zijn. In een dergelijk geval volstaat het dus in beginsel dat de instelling de betrokken persoon of entiteit de redenen meedeelt en hem of haar het recht verleent om bij de vaststelling van het besluit, of onmiddellijk erna, te worden gehoord (zie in die zin arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punten 338‑341, en 1 oktober 2020, Makhlouf/Raad, C‑157/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:777, punt 43).

53      In casu moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Raad bij de oorspronkelijke handelingen de beperkende maatregelen jegens verzoekster voor het eerst heeft vastgesteld, zodat hij overeenkomstig de in punt 52 hierboven aangehaalde rechtspraak niet verplicht was om verzoekster vóór de vaststelling van de beperkende maatregelen te horen.

54      Vervolgens blijkt uit het dossier dat op 22 februari 2022, te weten de dag na die waarop de oorspronkelijke handelingen waren vastgesteld, een kennisgeving aan de personen die zijn onderworpen aan de bij die handelingen opgelegde beperkende maatregelen, is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2022, C 85 I, blz. 10). Bij die kennisgeving is verzoekster er onder andere van in kennis gesteld dat zij bij de Raad een verzoek tot heroverweging van de plaatsing van haar naam op de litigieuze lijsten kon indienen. In die omstandigheden heeft de Raad ook voldaan aan zijn verplichting om verzoekster in kennis te stellen van de redenen voor de plaatsing van haar naam op die lijsten in de zin van de in punt 52 hierboven aangehaalde rechtspraak.

55      Ten slotte heeft verzoekster bij de Raad een verzoek tot heroverweging ingediend, waarbij zij met name heeft verzocht om haar naam van de litigieuze lijsten te schrappen. De Raad heeft dit verzoek afgewezen op grond dat er voldoende redenen waren om de plaatsing van die naam op die lijsten te handhaven.

56      In het licht van het voorgaande moet worden geoordeeld dat de Raad verzoekster in de gelegenheid heeft gesteld om naar behoren haar standpunt kenbaar te maken, zoals vereist door de in de punten 51 en 52 hierboven aangehaalde rechtspraak, en bijgevolg haar recht om te worden gehoord heeft geëerbiedigd bij de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen.

57      Verzoekster voert niettemin aan dat de plaatsing van haar naam op de litigieuze lijsten niet was ingegeven door enig feit dat haar kon worden verweten, maar uitsluitend was gebaseerd op het overlijden van haar vader teneinde de overdracht van de nalatenschap te verhinderen. Volgens haar is de naam van de overledene na zijn overlijden op die lijsten gehandhaafd, zodat zijn tegoeden op het tijdstip waarop de oorspronkelijke handelingen werden vastgesteld, nog steeds waren bevroren. Zij is dan ook van mening dat indien zij haar recht om te worden gehoord voorafgaand aan die vaststelling had kunnen uitoefenen, dit geen afbreuk had kunnen doen aan de doeltreffendheid van die handelingen.

58      In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals in punt 52 hierboven reeds is opgemerkt, volgens vaste rechtspraak met de afwijking van de uitoefening door de belanghebbende van het recht om te worden gehoord vóór de initiële plaatsing van zijn naam op de lijst van personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, wordt beoogd een verrassingseffect te verzekeren, met name ten aanzien van de bevriezing van tegoeden, teneinde de doeltreffendheid van het optreden van de Unie niet te ondermijnen.

59      In casu stond de naam van de overledene, zoals verzoekster betoogt, op de datum waarop de oorspronkelijke handelingen werden vastgesteld nog steeds op de litigieuze lijsten, ondanks dat hij op 12 september 2020 was overleden. Zijn naam is pas geschrapt bij uitvoeringsbesluit 2022/306 en uitvoeringsverordening 2022/299, die in werking zijn getreden op 25 februari 2022, dat wil zeggen vier dagen na de plaatsing van verzoeksters naam op die lijsten.

60      Het is juist dat de uitoefening door verzoekster van haar rechten van verdediging vóór de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen geen afbreuk kon doen aan de doeltreffendheid van het optreden van de Unie ten aanzien van de tegoeden uit de nalatenschap die verzoekster zou ontvangen en die nog steeds waren bevroren omdat de naam van de overledene een aantal maanden na diens overlijden op de litigieuze lijsten was gehandhaafd.

61      Evenwel mag niet buiten beschouwing worden gelaten dat de Raad, door de oorspronkelijke handelingen vast te stellen, niet alleen de tegoeden uit de nalatenschap heeft bevroren die voorheen het vermogen van de overledene vormden, maar ook alle tegoeden en economische middelen van verzoekster, daaronder begrepen de activa die deel uitmaakten van haar eigen vermogen. Wat laatstgenoemde activa betreft, staat vast dat het om een initiële plaatsing van de naam ging, waarvoor in de in punt 52 aangehaalde rechtspraak wordt erkend dat een verrassingseffect moet worden gewaarborgd om de doeltreffendheid ervan te garanderen.

62      In die omstandigheden kan verzoeksters grief dat het in casu niet nodig was om een verrassingseffect te waarborgen, aangezien de tegoeden van de overledene nog steeds waren bevroren op het tijdstip waarop de oorspronkelijke handelingen werden vastgesteld, niet slagen.

63      Hieruit volgt dat het onderhavige onderdeel ongegrond moet worden verklaard.

c)      Tweede onderdeel: summier antwoord van de Raad

64      Verzoekster verwijt de Raad op het verzoek tot heroverweging summier of zelfs „haastig” te hebben geantwoord, zonder „ten minste het door haar overgelegde ontlastende bewijs te hebben beoordeeld”. Volgens haar is de Raad daarmee de verplichting niet nagekomen om dat verzoek zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, en heeft hij haar rechten van verdediging geschonden.

65      In casu heeft verzoekster in het verzoek tot heroverweging in wezen aangevoerd dat zij haar leven nu had ingericht buiten Syrië, waar zij overigens nooit enige politieke of economische rol had vervuld en ook geen band had met het heersende regime. In dit verband heeft zij documenten overgelegd waaruit blijkt dat zij in het huwelijk was getreden met een Pools staatsburger die aandelen bezat in vennootschappen naar Pools recht. Zij heeft tevens een huurovereenkomst en een kopie van twee verblijfsvergunningen overgelegd om aan te tonen dat zij niet langer in Syrië woonde.

66      In het verzoek tot heroverweging wees verzoekster er ook op dat de situatie van de familie Makhlouf „duidelijk was veranderd”, zoals met name in de westerse media uitvoerig ter sprake was gebracht. Dit wordt bevestigd door een artikel dat op een nieuws- en informatiewebsite is gepubliceerd.

67      In dit verband zij eraan herinnerd dat het recht om te worden gehoord in de zin van artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest met name inhoudt dat wanneer de betrokken persoon opmerkingen over de uiteenzetting van de redenen maakt, de bevoegde autoriteit van de Unie zorgvuldig en onpartijdig moet onderzoeken of de aangevoerde redenen gegrond zijn in het licht van die opmerkingen en eventueel daarbij gevoegd bewijs à décharge (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 114).

68      Wat verzoeksters betoog betreft dat de Raad haar argumenten niet heeft onderzocht, zij erop gewezen dat de instellingen van de Unie, om de rechten van de verdediging en het recht om te worden gehoord te eerbiedigen, de persoon tegen wie een bezwarende handeling is gericht weliswaar in staat moeten stellen zijn standpunt naar behoren kenbaar te maken, maar niet kunnen worden verplicht zich achter dat standpunt te scharen (zie in die zin arresten van 7 juli 2017, Arbuzov/Raad, T‑221/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:478, punt 84, en 27 september 2018, Ezz e.a./Raad, T‑288/15, EU:T:2018:619, punt 330).

69      Het feit dat de Raad niet tot de slotsom is gekomen dat de oorspronkelijke handelingen ongegrond waren, kan dus niet inhouden dat hij geen kennis heeft genomen van de gegevens en argumenten die verzoekster in het kader van haar verzoek tot heroverweging heeft overgelegd (zie in die zin het arrest van 27 september 2018, Ezz e.a./Raad, T‑288/15, EU:T:2018:619, punten 330 en 331).

70      Voorts heeft de Raad in zijn antwoord aangegeven dat hij verzoeksters opmerkingen had onderzocht en had geconcludeerd dat deze niet afdeden aan zijn beoordeling, zodat er voldoende redenen waren om de plaatsing van haar naam als lid van de familie Makhlouf en als erfgename van de overledene op de litigieuze lijsten te handhaven. Dit antwoord ging vergezeld van de bewijsstukken waarop de oorspronkelijke handelingen waren gebaseerd.

71      In het licht van voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de Raad, in de procedure die heeft geleid tot vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, zijn verplichtingen wat betreft de eerbiediging van verzoeksters recht om te worden gehoord, is nagekomen.

72      Bijgevolg moet het onderhavige onderdeel en bijgevolg het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen.

2.      Tweede middel: beoordelingsfout

73      In het kader van het onderhavige middel, dat formeel is ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout, betwist verzoekster de rechtmatigheid van de bestreden handelingen en bijgevolg de gegrondheid van de plaatsing van haar naam op de litigieuze lijsten. Volgens haar kan het enkele feit dat zij tot de familie Makhlouf behoort, niet rechtvaardigen dat jegens haar beperkende maatregelen zijn vastgesteld.

74      De Raad betwist verzoeksters argumenten.

a)      Opmerkingen vooraf

75      Meteen moet worden opgemerkt dat het onderhavige middel aldus moet worden opgevat dat het betrekking heeft op een beoordelingsfout, en niet op een kennelijke beoordelingsfout. De Raad beschikt weliswaar namelijk inderdaad over een bepaalde beoordelingsmarge om van geval tot geval te beoordelen of is voldaan aan de juridische criteria waarop de beperkende maatregelen in kwestie zijn gebaseerd, maar dit neemt niet weg dat de rechterlijke instanties van de Unie ervoor moeten zorgen dat de wettigheid van alle Uniehandelingen in beginsel volledig wordt getoetst (zie arrest van 26 oktober 2022, Ovsyannikov/Raad, T‑714/20, niet gepubliceerd, EU:T:2022:674, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

76      De doeltreffendheid van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechterlijke toetsing vereist dat de Unierechter zich ervan vergewist dat het besluit waarbij beperkende maatregelen zijn vastgesteld of gehandhaafd, dat een individuele strekking heeft voor de betrokken persoon of de betrokken entiteit, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dit betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van de redenen waarop dat besluit steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste één daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, zijn gestaafd (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 119).

77      De Unierechter moet voor dat onderzoek in voorkomend geval de bevoegde autoriteit van de Unie verzoeken om overlegging van de voor een dergelijk onderzoek relevante informatie en bewijzen, vertrouwelijk of niet (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 120).

78      Het staat aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn, en niet aan laatstbedoelde om het negatieve bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 121).

79      Daartoe is niet vereist dat die autoriteit voor de Unierechter alle informatie en al het bewijs overlegt dat verband houdt met de redenen die zijn aangevoerd in de handeling waarvan de nietigverklaring wordt gevorderd. Het is evenwel van belang dat de overgelegde informatie en bewijzen de tegen de betrokken persoon of entiteit in aanmerking genomen redenen staven (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 122).

80      Indien de bevoegde autoriteit van de Unie relevante informatie of relevant bewijs verstrekt, moet de Unierechter nagaan of de aangevoerde feiten materieel juist zijn gelet op die informatie en dat bewijs en de bewijswaarde daarvan beoordelen aan de hand van de omstandigheden van het geval en in het licht van de mogelijk daarover ingediende opmerkingen, met name die van de betrokken persoon of entiteit (arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 124).

81      Bij de beoordeling of de plaatsing van een naam op een lijst gegrond is, moeten de bewijzen niet afzonderlijk maar in hun context worden onderzocht (zie arrest van 16 maart 2022, Sabra/Raad, T‑249/20, EU:T:2022:140, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

82      Ten slotte kan in het kader van de beoordeling van de ernst van de zaak, die deel uitmaakt van de toetsing van de evenredigheid van de betrokken beperkende maatregelen, rekening worden gehouden met de context waarin deze maatregelen passen, met het feit dat het dringend was dat zij werden vastgesteld teneinde druk uit te oefenen op het Syrische regime opdat dit stopt met de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking, alsmede met het feit dat het moeilijk is om in een staat met een autoritair bewind, waarin een burgeroorlog woedt, nauwkeuriger bewijs te krijgen (zie arrest van 16 maart 2022, Sabra/Raad, T‑249/20, EU:T:2022:140, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

83      Doordat de Unie in derde landen geen onderzoeksbevoegdheden heeft, dient de beoordeling door de autoriteiten van de Unie zich volgens de rechtspraak de facto te baseren op voor het publiek toegankelijke informatiebronnen, rapporten, krantenartikelen of andere soortgelijke informatiebronnen (zie arrest van 16 december 2020, Haswani/Raad, T‑521/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:608, punt 142 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

84      Het onderhavige middel moet in het licht van deze beginselen worden onderzocht.

b)      Gegrondheid van de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten

85      Verzoeksters naam is op de betwiste lijsten geplaatst op grond dat zij een „[d]ochter van Mohammed Makhlouf [en l]id van de familie Makhlouf” was (zie punt 14 hierboven). De Raad heeft ter rechtvaardiging van de vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van verzoekster in de bestreden handelingen dus het criterium van het behoren tot een familie gehanteerd, waarbij hij zich heeft gebaseerd op de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap (zie punt 17 hierboven) waaruit blijkt dat verzoekster een van de erfgenamen van de overledene was.

86      Opgemerkt zij dat verzoekster noch de authenticiteit, noch de bewijskracht van de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap betwist. Voorts betwist zij evenmin dat zij en de overledene aan elkaar verwant zijn en dat zij dus tot de familie Makhlouf behoort.

87      In die omstandigheden kon de Raad zich op de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap baseren om de reden voor plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten te onderbouwen.

88      Verzoekster betoogt evenwel dat de bepalingen waarbij het criterium van het behoren tot een familie is ingesteld, zich verzetten tegen elke systematische plaatsing op grond van het enkele feit dat zij tot de familie Makhlouf behoort. Zij herinnert eraan dat krachtens besluit 2015/1836 alleen een invloedrijk lid van die familie in het licht van de situatie in Syrië aan beperkende maatregelen kan worden onderworpen.

89      In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat het algemene plaatsingscriterium van het hebben van banden met het Syrische regime – dat is neergelegd in artikel 27, lid 1, en artikel 28, lid 1, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en dat, wat de bevriezing van tegoeden betreft, overeenkomt met artikel 15, lid 1, onder a), van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828 – het mogelijk maakt om een persoon of entiteit die baat heeft bij of steun verleent aan het Syrische regime en personen die daar banden mee hebben, op de litigieuze lijsten te plaatsen.

90      Vervolgens zijn in 2015 specifieke plaatsingscriteria vastgesteld ter aanvulling van het algemene criterium van het hebben van banden met het Syrische regime. Deze criteria zijn thans opgenomen in artikel 27, lid 2, en artikel 28, lid 2, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en in artikel 15, lid 1 bis, onder b), van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828. Volgens de rechtspraak is bij deze bepalingen ten aanzien van zeven categorieën personen die tot bepaalde groepen behoren, sprake van een weerlegbaar vermoeden van het hebben van banden met het Syrische regime. Tot deze categorieën behoren onder andere „leden van de families Assad of Makhlouf” (zie in die zin arrest van 1 oktober 2020, Makhlouf/Raad, C‑157/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:777, punt 98).

91      Ten slotte is geoordeeld dat de specifieke plaatsingscriteria voor de in punt 90 hierboven bedoelde zeven categorieën personen autonoom zijn ten opzichte van het algemene criterium van het hebben van banden met het Syrische regime, zodat het enkele feit dat zij tot een van die zeven categorieën personen behoren, volstaat om de in die artikelen bedoelde beperkende maatregelen te kunnen nemen, zonder dat hoeft te worden bewezen dat de betrokken personen steun verlenen aan of baat hebben bij het heersende Syrische regime (zie in die zin arrest van 1 oktober 2020, Makhlouf/Raad, C‑157/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:777, punt 83).

92      Hieruit moet worden afgeleid dat het criterium van het behoren tot een familie, dat is ingevoerd bij de handelingen van 2015, een objectief, autonoom criterium vormt dat op zich volstaat ter rechtvaardiging van de vaststelling van beperkende maatregelen jegens de „leden van [de] familie [...] Makhlouf” doordat hun namen op grond van het enkele feit dat zij tot die familie behoren op de lijsten van personen worden geplaatst op wie dergelijke maatregelen van toepassing zijn. Anders dan verzoekster betoogt, zoals in punt 88 hierboven is weergegeven, is het criterium niet beperkt tot „invloedrijke” leden van deze familie.

93      Dit neemt niet weg dat artikel 27, lid 3, en artikel 28, lid 3, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en artikel 15, lid 1 ter, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, in wezen bepalen dat de personen op wie de bepalingen inzake de vaststelling van de plaatsingscriteria van toepassing zijn, niet op de litigieuze lijsten worden opgenomen als er voldoende informatie is waaruit blijkt dat zij niet verbonden zijn met het Syrische regime, er geen invloed op uitoefenen of geen echt risico op omzeiling van de beperkende maatregelen vormen.

94      Gelet op de overwegingen in de punten 90 tot en met 92 hierboven kon de Raad dus a priori, rekening houdend met de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap, verzoeksters naam op de litigieuze lijsten plaatsen op basis van het uit het criterium van het behoren tot een familie voortvloeiende weerlegbare vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime.

95      Het stond vervolgens aan verzoekster om, in het kader van een betwisting van de bestreden handelingen, bewijzen aan te dragen ter weerlegging van het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime, waarop de Raad zich heeft gebaseerd.

96      In dit verband is in de rechtspraak, zoals in punt 78 hierboven in herinnering is gebracht, geoordeeld dat aan een verzoekende partij geen buitensporig zware bewijslast mag worden opgelegd om het vermoeden te weerleggen dat zij een band heeft met het Syrische regime, aangezien de bewijslast wat de gegrondheid betreft van de redenen waarop de beperkende maatregelen zijn gebaseerd in beginsel op de Raad rust (zie in die zin arrest van 16 maart 2022, Sabra/Raad, T‑249/20, EU:T:2022:140, punten 132 en 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

97      De verzoekende partij moet dus worden geacht erin te zijn geslaagd het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime – dat met name is ingesteld door de bepalingen waarbij het criterium van het behoren tot een familie is ingesteld – te weerleggen indien zij argumenten of gegevens aanvoert op basis waarvan de betrouwbaarheid van het door de Raad overgelegde bewijsmateriaal of de beoordeling daarvan ernstig in twijfel kan worden getrokken of indien zij aan de Unierechter een reeks concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen verstrekt dat zij geen of niet langer een band heeft met dat regime, daar geen invloed (meer) op uitoefent of geen echt risico van omzeiling van de beperkende maatregelen vormt, overeenkomstig artikel 27, lid 3, en artikel 28, lid 3, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en artikel 15, lid 1 ter van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828 (zie arrest van 16 maart 2022, Sabra/Raad, T‑249/20, EU:T:2022:140, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

98      In casu voert verzoekster ter weerlegging van het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime in wezen twee reeksen argumenten aan, waarvan de eerste verband houdt met haar privéleven en haar familie‑ en gezinsleven en de tweede met de verbreking van de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en dat regime.

99      In de eerste plaats voert verzoekster aan dat zij nooit een rechtstreekse individuele band heeft gehad met het Syrische regime, met de activiteiten van haar vader of met de overheid en dat zij na haar huwelijk met een Pools staatsburger ook het centrum van haar belangen naar het buitenland heeft verplaatst. Volgens haar is haar privéleven en haar familie‑ en gezinsleven thans ver verwijderd van de Syrische context. Bijgevolg is zij van mening dat haar naam niet op de litigieuze lijsten had mogen worden geplaatst, aangezien zij geen enkele band heeft met dat regime.

100    Ter ondersteuning van haar betoog heeft verzoekster de volgende bewijzen overgelegd die verband houden met haar huwelijk met een Unieburger en met haar woonplaats buiten Syrië:

–        een kopie van de akte van haar huwelijk in Damascus (Syrië) met haar tweede echtgenoot, alsmede een kopie van diens paspoort, afgegeven door de Poolse autoriteiten, en twee uittreksels uit het Poolse handelsregister met betrekking tot de aandelen van haar echtgenoot;

–        een kopie van verzoeksters verblijfsvergunning die op 10 februari 2020 door de Poolse autoriteiten is afgegeven en waarvan de geldigheid op 21 januari 2021 is verstreken;

–        een kopie van twee huurovereenkomsten voor een appartement te Warschau (Polen) voor de periode van 17 augustus 2018 tot en met 31 augustus 2021 en van 1 juli 2022 tot en met 31 augustus 2023;

–        een kopie van haar verblijfsvergunning die op 3 maart 2022 door de autoriteiten van de Verenigde Arabische Emiraten is afgegeven en waarvan de geldigheid op 2 maart 2024 is verstreken.

101    In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat volgens de rechtspraak het enkele feit dat een persoon buiten Syrië woont, op zich niet volstaat om vast te stellen dat hij geen of niet langer een band met het Syrische regime heeft, dan wel dat hij geen invloed op dat regime uitoefent, of dat hij geen echt risico van omzeiling van de beperkende maatregelen vormt (arresten van 12 maart 2014, Al Assad/Raad, T‑202/12, EU:T:2014:113, punt 104, en 14 april 2021, Al‑Tarazi/Raad, T‑260/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:187, punt 149).

102    Deze conclusie gaat ook op voor het feit dat verzoekster gehuwd is met een Unieburger en voor het feit dat haar echtgenoot aandelen bezit in twee Poolse vennootschappen.

103    Wat verzoeksters argument betreft dat zij nooit een politieke of economische rol heeft gespeeld in Syrië, zij eraan herinnerd dat volgens overweging 7 van besluit 2015/1836 de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld op grond van het criterium van het behoren tot een familie, niet enkel betrekking hebben op personen die actief zijn in het Syrische politieke leven. Deze maatregelen, zoals de bestreden handelingen, zijn immers gericht op bepaalde leden, met name van de familie Makhlouf, en de Raad is met name van mening dat hij het Syrische regime door middel van die maatregelen rechtstreeks kan beïnvloeden opdat het zijn repressieve beleid wijzigt. Dit geldt des te meer daar de macht in Syrië volgens dezelfde overweging van oudsher op familiale basis wordt uitgeoefend (zie punt 11 hierboven).

104    Hieruit volgt dat verzoeksters argumenten, die verband houden met haar privéleven en haar familie‑ en gezinsleven, op zich het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime niet kunnen weerleggen.

105    In de tweede plaats voert verzoekster aan dat „de situatie van de familie Makhlouf duidelijk is veranderd” sinds 2018, zodat er thans een conflict bestaat tussen die familie en het Syrische regime. Volgens haar zou haar naam niet op de litigieuze lijsten mogen staan, aangezien zij geen enkele band heeft met dat regime.

106    Ter ondersteuning van haar betoog verstrekt verzoekster de volgende documenten:

–        een artikel dat op 20 mei 2020 op de website France 24 is geplaatst (hierna: „artikel van France 24”);

–        een op 12 september 2020 op de website Freethinker gepubliceerd artikel in het Arabisch, met een vrije vertaling naar het Frans, waarin het overlijdensbericht van de overledene wordt geanalyseerd (hierna: „persartikel over het overlijdensbericht”);

–        een artikel dat is gepubliceerd op de website „Arabi21.com” van 2 mei 2020 (hierna: „artikel van Arabi21.com”);

–        een mededeling van 31 december 2022 waaruit blijkt dat Hafez Makhlouf ontslag heeft genomen als brigadegeneraal van het Syrische leger.

107    Volgens verzoekster tonen de gegevens in de in punt 106 hierboven genoemde documenten aan dat de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime zijn verbroken.

108    In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat in het artikel van France 24 enkel melding wordt gemaakt van een conflict tussen een broer van verzoekster, te weten Rami Makhlouf, en de Syrische regering, dat gevolgen heeft voor hem, zijn vrouw, zijn kinderen en zijn medewerkers. In de video bij dit artikel roept Rami Makhlouf zijn neef, de Syrische president Bachar Al‑Assad, op om in te grijpen en een einde te maken aan de economische repressie waaraan hij naar verluidt door de Syrische autoriteiten wordt onderworpen.

109    Ofschoon op grond van het artikel van France 24 kan worden aangenomen dat Rami Makhlouf van mening is dat zijn vermogensrechten door de Syrische autoriteiten worden geschonden, kan op basis van dat artikel dus niet worden vastgesteld dat hij – of enig ander lid van de familie Makhlouf – geen of niet langer een band met dat regime heeft, dan wel dat hij geen invloed op dat regime uitoefent, of dat hij geen echt risico van omzeiling van de beperkende maatregelen vormt, aangezien laatstgenoemde zich nog steeds voldoende dicht bij zijn neef, de Syrische president, acht om zich rechtstreeks en in het openbaar tot hem te wenden en hem te verzoeken op te treden, met name om zijn belangen te behartigen.

110    Ten tweede moet worden opgemerkt dat in het artikel van Arabi21.com wordt vermeld dat verzoekster via een van de sociale media heeft gereageerd op de in punt 108 hierboven bedoelde video die is gepubliceerd door haar broer Rami Makhlouf, waarin hij kritiek had op het Syrische regime en een beroep deed op zijn neef, de Syrische president, om in te grijpen. Met haar eigen reactie bad verzoekster voor de bescherming en de veiligheid van haar broer opdat „[god] de bastaards verre [van hem] houdt”. Dergelijke verklaringen waarmee verzoekster aantoont dat zij haar broer moreel steunt, zonder daadwerkelijk aan te geven welke derden zijn belangen zouden schaden, kunnen haar argument dat de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime zijn verbroken, niet staven.

111    Ten derde wordt in het persartikel over het overlijdensbericht om te beginnen melding gemaakt van de scheiding van verzoekster van haar ex-echtgenoot, een neef van de Syrische president. Daaruit blijkt ook dat deze echtscheiding het gevolg was van het hacken van verzoeksters telefoon en het verspreiden van bepaalde foto’s die op die telefoon stonden. Het feit dat verzoekster van haar vroegere echtgenoot is gescheiden, wordt dus niet als de oorzaak aangedragen van het door verzoekster aangevoerde verbreken van de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime.

112    Voorts blijkt weliswaar uit het persartikel over het overlijdensbericht dat er in dat bericht geen datum is vermeld voor de gelegenheid tot condoleren „zoals dat wel gebruikelijk is” en dat de begrafenisplechtigheid van de overledene niet is doorgegaan, maar daaraan wordt toegevoegd dat „dit besluit volgens bepaalde bronnen is genomen naar aanleiding van rechtstreekse orders van [de Syrische president]”. Deze bewering wordt evenwel door geen enkel bewijsstuk in het dossier gestaafd en blijft dus louter speculatief, temeer daar het algemeen bekend is dat de overledene in september 2020 is overleden en dat zijn overlijden dus plaatsvond in een context van gezondheidsbeperkingen in verband met de COVID‑19-pandemie.

113    Daarnaast vermeldt dit overlijdensbericht volgens het persartikel niet de namen van de zonen van Hafez Al‑Assad, met name die van de Syrische president, terwijl het gebruikelijk is dat „de familie van de overledene de namen van bekende en invloedrijke persoonlijkheden vermeldt”, hetgeen „de omvang aantoont van het familiegeschil tussen de twee partijen”.

114    Opgemerkt zij evenwel dat deze opmerkingen enkel een uitlegging betreffen van de inhoud van het overlijdensbericht die door de auteur van het persartikel hierover is gegeven op basis van gevolgtrekkingen in het licht van bepaalde sociale praktijken die in Syrië gebruikelijk zijn of op basis van beweringen die niet anderszins worden gestaafd. Bijgevolg volstaat deze analyse als zodanig niet om aan te tonen dat de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime zijn verbroken.

115    Ten vierde heeft verzoekster een mededeling van 31 december 2022 overgelegd waaruit blijkt dat Hafez Makhlouf ontslag heeft genomen als brigadegeneraal van het Syrische leger. In dit verband volstaat het op te merken dat in deze mededeling enkel wordt vermeld dat Hafez Makhlouf, brigadegeneraal, vanaf 3 januari 2023 op eigen verzoek met pensioen is gegaan. Verzoekster heeft evenwel niet gepreciseerd wat de relevantie van dit bewijselement is en heeft geen nadere details verstrekt omtrent dat ontslag, maar enkel aangegeven dat „de inaanmerkingneming [door het Gerecht] van dit bewijselement [haar] van belang [lijkt] voor de beslechting van het geding”. In die omstandigheden toont dit bewijselement niet aan dat de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime zijn verbroken.

116    Hieruit volgt dat het bewijsmateriaal dat verzoekster heeft aangevoerd ter ondersteuning van haar reeks argumenten die verband houden met ten eerste, haar privéleven en haar familie‑ en gezinsleven en ten tweede, de verbreking van de betrekkingen tussen de familie Makhlouf en het Syrische regime, niet het vermoeden dat zij een band heeft met dat regime kan weerleggen in het licht van de in punt 97 aangehaalde rechtspraak.

117    Deze conclusie dringt zich des te meer op in het licht van de gegevens in het aanvullende dossier.

118    Het aanvullende dossier bevat, ten eerste, het artikel van Arabi21.com en het persartikel betreffende het overlijdensbericht, waarvan de analyse reeds is opgenomen in de punten 110 tot en met 114 hierboven, voor zover verzoekster zich ook op dezelfde gegevens beroept om de gegrondheid van de bestreden handelingen te betwisten.

119    Ten tweede bevat het aanvullende dossier tevens:

–        een artikel dat op 18 maart 2021 is gepubliceerd op de website „verify-sy.com”;

–        een artikel dat op 11 september 2019 op de website van de Financial Times is gepubliceerd (hierna: „artikel van de Financial Times”).

120    Het artikel dat op de website „verify-sy.com” is gepubliceerd, maakt melding van een nepaccount op Twitter dat wordt beheerd door een persoon met de naam „Amani Makhlouf”, die beweert de zus van Rami Makhlouf te zijn, maar die in werkelijkheid niet tot de familie Makhlouf behoort. In die omstandigheden moet dit bewijselement in de onderhavige zaak als irrelevant worden beschouwd.

121    Wat het artikel van de Financial Times betreft, daarin wordt verwezen naar het feit dat verschillende leden van de familie Makhlouf in de zes jaar voorafgaand aan de publicatie van dat artikel ten minste 20 appartementen in een luxe wooncomplex in Moskou (Rusland) hebben gekocht voor een totale waarde van 40 miljoen Amerikaanse dollar (USD). Deze appartementen zijn verworven met behulp van een reeks leningen en financiële constructies om tegoeden buiten Syrië te verduisteren. In het bijzonder heeft verzoekster in 2015 een appartement verworven ter waarde van meerdere miljoenen USD. Drie broers en een schoonzus van verzoekster hebben eveneens andere appartementen in hetzelfde gebouw verworven.

122    Het artikel van de Financial Times voegt daaraan toe dat sinds het begin van de oorlog in Syrië investeringen in Rusland, een land dat het Syrische regime steunt, voor leden van de families Assad en Makhlouf een middel zijn geworden om hun tegoeden te behouden en te beschermen tegen de beperkende maatregelen die op hen rusten. Uit dat artikel blijkt dat investeringen in onroerend goed in Rusland een financiële manoeuvre vormen om de met name door de Unie opgelegde beperkende maatregelen te omzeilen.

123    Om te beginnen betwist verzoekster de duidelijke, nauwkeurige en gedetailleerde informatie in het artikel van de Financial Times niet. Vervolgens blijkt uit het feit dat de in punt 121 hierboven vermelde investeringen gelijktijdig zijn gedaan, dat er banden bestonden tussen verzoekster en andere leden van de familie Makhlouf, ten aanzien van wie, zoals blijkt uit het dossier, beperkende maatregelen van de Unie gelden. Ten slotte zij erop gewezen dat verzoekster weliswaar heeft verklaard geen beroep uit te oefenen, maar niet heeft aangegeven wat de herkomst is van de middelen op basis waarvan zij het betrokken onroerend goed heeft kunnen verwerven. In die omstandigheden past verzoeksters keuze om in Rusland te investeren in een context die volgens dat artikel aansluit bij de ontwikkeling van strategieën ter omzeiling van de beperkende maatregelen van de Unie.

124    Hieraan moet worden toegevoegd dat het artikel van Arabi21.com, dat ook in het aanvullende dossier is opgenomen, melding maakt van het feit dat verzoekster haar broer Rami Makhlouf publiekelijk heeft gesteund via een bericht op sociale media. Zoals blijkt uit punt 110 hierboven, past de inhoud van dat bericht in een politieke context waaruit blijkt dat er een nauwe band bestaat tussen verzoekster en haar broer, niet alleen op het vlak van familie, maar met name op politiek vlak. Derhalve staaft het artikel van Arabi21.com de gegevens die uit het artikel van de Financial Times blijken.

125    Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de bestreden handelingen berusten op een voldoende solide feitelijke grondslag in de zin van de in punt 76 hierboven aangehaalde rechtspraak, aangezien verzoekster het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime niet met succes heeft weerlegd.

126    Vastgesteld moet dus worden dat het tweede middel moet worden afgewezen, aangezien de bestreden handelingen geen blijk geven van een beoordelingsfout.

3.      Derde en vierde middel, die in wezen zijn gebaseerd op een onrechtmatige beperking op de uitoefening van de grondrechten

127    Ter ondersteuning van de onderhavige middelen voert verzoekster in wezen twee grieven aan:

–        de eerste grief, een onrechtmatige beperking op de uitoefening van haar recht op eigendom;

–        de tweede grief, een onrechtmatige beperking op de uitoefening van haar recht op eerbiediging van haar privéleven en haar familie‑ en gezinsleven.

128    In dit verband merkt verzoekster met name op dat volgens artikel 5, lid 4, VEU „de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verdergaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken”, en dat volgens artikel 28, lid 4, van besluit 2013/255 alle besluiten tot plaatsing van personen op de lijst in bijlage I bij dat besluit „op individuele basis en per geval [worden] genomen, rekening houdend met de evenredigheid van de maatregel”.

a)      Eerste grief: onrechtmatige beperking op de uitoefening van verzoeksters recht op eigendom

129    Verzoekster voert aan dat de bestreden handelingen, waarbij de Raad met name al haar tegoeden en economische middelen heeft bevroren, haar recht op eigendom op ongerechtvaardigde en onevenredige wijze beperken.

130    De Raad betwist verzoeksters argumenten.

131    In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 17, lid 1, van het Handvest bepaalt dat „[e]enieder [...] het recht [heeft] de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”

132    In casu heeft de Raad met de bestreden maatregelen alle tegoeden en economische middelen van verzoekster bevroren, een maatregel die ontegenzeggelijk een beperking van de uitoefening van het in artikel 17, lid 1, van het Handvest verankerde recht op eigendom inhoudt (zie in die zin arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 358, en 13 september 2013, Makhlouf/Raad, T‑383/11, EU:T:2013:431, punt 99).

133    Het recht op eigendom, zoals beschermd door artikel 17, lid 1, van het Handvest, heeft evenwel geen absolute gelding en kan dientengevolge worden onderworpen aan beperkingen onder de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest (zie in die zin arresten van 27 februari 2014, Ezz e.a./Raad, T‑256/11, EU:T:2014:93, punt 195, en 22 september 2021, Al‑Imam/Raad, T‑203/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:605, punt 254 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

134    Artikel 52, lid 1, van het Handvest erkent immers dat de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden kunnen worden beperkt. Volgens deze bepaling moeten „[b]eperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”

135    Om in overeenstemming te zijn met het Unierecht moet een beperking op de uitoefening van de grondrechten dus aan vier voorwaarden voldoen. Ten eerste moet de betrokken beperking „bij wet worden gesteld”, in die zin dat de instelling van de Unie die maatregelen vaststelt waarbij het recht of de vrijheid van een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan worden beperkt, daartoe over een rechtsgrondslag moet beschikken; ten tweede moet de betrokken beperking de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen; ten derde moet die beperking beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang, en ten vierde moet de betrokken beperking evenredig zijn (zie in die zin arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad, T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 145).

1)      Naleving van de eerste voorwaarde: de beperking van het recht moet „bij wet worden gesteld”

136    Om in overeenstemming te zijn met het Unierecht moeten beperkingen van de uitoefening van het grondrecht op eigendom „bij wet worden gesteld”, in die zin dat de instelling van de Unie die een maatregel vaststelt die de uitoefening van dat recht door een persoon kan inperken, daarvoor over een rechtsgrondslag moet beschikken (zie in die zin arrest van 5 oktober 2017, Ben Ali/Raad, T‑149/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:693, punt 161).

137    Beperkende maatregelen zijn bij wet gesteld, aangezien zij zijn vastgesteld in basishandelingen die een algemene strekking hebben, over een duidelijke rechtsgrondslag in het Unierecht beschikken, en in voldoende precieze bewoordingen zijn geformuleerd wat betreft hun strekking en de redenen waarom zij op de verzoekende partij worden toegepast (zie arrest van 5 november 2014, Mayaleh/Raad, T‑307/12 en T‑408/13, EU:T:2014:926, punt 176 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

138    In dit verband moet worden opgemerkt dat in casu de bestreden handelingen in wezen zijn vastgesteld op basis van de in de basishandelingen opgenomen bepalingen waarbij het criterium van het behoren tot een familie is ingesteld. Deze basishandelingen zijn vastgesteld op grond van de bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), met name artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU.

139    Aldus is in casu voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest opdat een beperking van een grondrecht gerechtvaardigd is.

2)      Naleving van de tweede voorwaarde: de beperking van het recht moet de wezenlijke inhoud van dat recht eerbiedigen

140    Om in overeenstemming te zijn met het Unierecht moet de beperking op de uitoefening van het grondrecht op eigendom de wezenlijke inhoud van dat recht eerbiedigen.

141    Uit het oogpunt van het Unierecht is een bevriezing van tegoeden en economische middelen een bewarende maatregel en geen verbeurdverklaring van de tegoeden van de betrokkene (zie in die zin arrest van 21 juli 2016, Hassan/Raad, T‑790/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:429, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De bestreden handelingen vormen dus geen maatregel waarbij verzoekster de wezenlijk inhoud van haar recht op eigendom definitief wordt ontnomen.

142    Vervolgens kan op basis van artikel 28, lid 6, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en op basis van artikel 16 van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, worden toegestaan dat bevroren tegoeden worden gebruikt om in essentiële behoeften te voorzien of bepaalde verplichtingen na te komen, en kunnen op basis van voornoemde artikelen specifieke machtigingen worden verleend om bevroren tegoeden, andere financiële activa of andere economische middelen vrij te geven (zie arrest van 28 april 2021, Sharif/Raad, T‑540/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:220, punt 203 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

143    Ten slotte mag niet uit het oog worden verloren dat de beperkende maatregelen naar hun aard tijdelijk en omkeerbaar zijn, aangezien de Raad die maatregelen periodiek evalueert overeenkomstig artikel 34, tweede en derde volzin, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en artikel 32, lid 4, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828 (zie arrest van 24 november 2021, Foz/Raad, T‑258/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:820, punt 173 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

144    Hieruit volgt dat de bestreden handelingen, gelet op de aard en de omvang van de bevriezing van alle tegoeden en economische middelen van verzoekster, ofschoon zij de uitoefening van haar recht op eigendom beperken, de wezenlijke inhoud van dat recht eerbiedigen.

145    Aldus is in casu voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

3)      Naleving van de derde voorwaarde: de beperking van het recht moet gericht zijn op een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang

146    Om in overeenstemming te zijn met het Unierecht moet de beperking op de uitoefening van het grondrecht op eigendom een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang nastreven. Tot deze doelstellingen behoren de bescherming van de burgerbevolking tegen een gewelddadige onderdrukking en de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, doelstellingen die van fundamenteel belang zijn voor de internationale gemeenschap (zie in die zin arrest van 22 september 2021, Al‑Imam/Raad, T‑203/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:605, punt 258 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

147    Het belang van de door de betrokken beperkende maatregelen nagestreefde doelstellingen rechtvaardigt de – zelfs aanzienlijke – nadelige gevolgen voor de betrokken personen of entiteiten (zie arrest van 22 september 2021, Al‑Imam/Raad, T‑203/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:605, punt 254 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

148    Hieruit volgt dat in casu is voldaan aan de derde voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest, aangezien de bestreden handelingen tot doel hebben de burgerbevolking te beschermen tegen gewelddadige repressie en de internationale vrede en veiligheid te handhaven, hetgeen door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang zijn.

4)      Naleving van de vierde voorwaarde: de beperking van het recht moet evenredig zijn

149    Artikel 52, lid 1, van het Handvest bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in dat Handvest verankerde fundamentele rechten en vrijheden evenredig moeten zijn.

150    Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en dat is opgenomen in artikel 5, lid 4, VEU, vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, en niet verder gaan dan nodig is om die doelstellingen te bereiken. Wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, moet die maatregel worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en de veroorzaakte nadelen mogen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen (zie in die zin arresten van 4 april 2019, Sharif/Raad, T‑5/17 EU:T:2019:216, punt 90, en 24 november 2021, Foz/Raad, T‑258/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:820, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

151    Aangezien verzoekster er in casu niet in is geslaagd het vermoeden dat zij een band heeft met het Syrische regime te weerleggen, moeten de bestreden handelingen, zoals blijkt uit de analyse van het tweede middel, worden geacht te berusten op een voldoende solide feitelijke grondslag in de zin van de in punt 76 hierboven aangehaalde rechtspraak, zodat de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten gegrond is.

152    Bijgevolg kan de vaststelling van beperkende maatregelen jegens verzoekster, als lid van de familie Makhlouf, die een band heeft met het Syrische regime, niet als ongeschikt worden beschouwd, aangezien daarmee een voor de internationale gemeenschap zo fundamenteel doel van algemeen belang als de bescherming van de burgerbevolking wordt nagestreefd (zie in die zin arrest van 22 september 2021, Al‑Imam/Raad, T‑203/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:605, punt 258 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

153    Het is voorts vaste rechtspraak dat de beperkende maatregelen, zoals de betrokken maatregelen, niet verder gaan dan noodzakelijk is om het doel van bescherming van de burgerbevolking te bereiken, aangezien het nagestreefde doel – te weten via leden van de families Assad en Makhlouf direct invloed uitoefenen op het Syrische regime zodat het zijn repressieve beleid wijzigt, en vermijden dat beperkende maatregelen via die familieleden worden omzeild – niet even doeltreffend kan worden bereikt met alternatieve en minder dwingende maatregelen, zoals een verplichting om a posteriori te verantwoorden waarvoor de uitgekeerde tegoeden zijn gebruikt (zie in die zin en naar analogie arrest van 16 januari 2019, Haswani/Raad, T‑477/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:7, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

154    Daarnaast kan, zoals de Raad opmerkt, op basis van artikel 28, lid 6, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en op basis van artikel 16 van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, worden toegestaan dat bevroren tegoeden worden gebruikt om in essentiële behoeften te voorzien of bepaalde verplichtingen na te komen, en kunnen op basis van voornoemde artikelen specifieke machtigingen worden verleend om bevroren tegoeden, andere financiële activa of andere economische middelen vrij te geven (zie arrest van 24 november 2021, Foz/Raad, T‑258/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:820, punt 171 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

155    Hieruit volgt dat de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten niet kan worden geacht verder te gaan dan noodzakelijk is om de doelstellingen van de regeling inzake beperkende maatregelen tegen Syrië te bereiken. Bijgevolg kan de door de bestreden handelingen veroorzaakte beperking op de uitoefening door verzoekster van haar recht op eigendom niet als onevenredig worden beschouwd.

156    Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van verzoekster dat de bevriezing van tegoeden en economische middelen kon worden beperkt tot de goederen die deel uitmaakten van de nalatenschap van de overledene.

157    Zoals blijkt uit de analyse van het tweede middel, kan de beslissing betreffende het openvallen van de nalatenschap immers de reden voor de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten staven, namelijk dat zij tot de familie Makhlouf behoort, waarbij een vermoeden van het hebben van een band met het Syrische regime wordt gehanteerd, dat verzoekster niet heeft kunnen weerleggen.

158    Voorts kan in casu op basis van het bewijsmateriaal in het aanvullende dossier worden geconstateerd dat de bestreden handelingen niet alleen gebaseerd zijn op overwegingen die verband houden met de erfopvolging en op het aan verzoekster toekomende deel van het vermogen van de overledene, maar ook op het bestaan van een bewezen risico dat verzoekster de beperkende maatregelen omzeilt (zie punten 121‑124 hierboven). Het door de Raad aangevoerde bewijs rechtvaardigt dus de bevriezing van de eigen middelen van verzoekster.

159    In die omstandigheden kan verzoekster niet met succes stellen dat de jegens haar vastgestelde beperkende maatregelen geen positief effect konden hebben op het bereiken van de doelstelling van bescherming van de burgerbevolking in Syrië, en evenmin dat deze maatregel onevenredig is.

160    Hieruit volgt dat in casu ook aan de vierde voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest is voldaan, zodat de onderhavige grief ongegrond moet worden verklaard.

b)      Tweede grief: onrechtmatige beperking op de uitoefening van verzoeksters recht op eerbiediging van haar privéleven en haar familie‑ en gezinsleven

161    Verzoekster voert in wezen aan dat, aangezien haar echtgenoot de Poolse nationaliteit heeft en in Polen woont, de bestreden handelingen waarbij haar de toegang tot het grondgebied van de Unie wordt ontzegd, inbreuk maken op haar door het EVRM gewaarborgde „recht op een familie‑ en gezinsleven”.

162    De Raad betwist verzoeksters argumenten.

163    In het licht van de overwegingen in de punten 48 tot en met 49 hierboven moet worden opgemerkt dat het grondrecht ten aanzien waarvan verzoekster zich op een onrechtmatige beperking op de uitoefening beroept, het in artikel 7 van het Handvest vervatte recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven is.

164    Opgemerkt zij dat verzoekster ter ondersteuning van haar stellingen een kopie heeft overgelegd van twee huurovereenkomsten voor een appartement te Warschau voor de periode van 17 augustus 2018 tot en met 31 augustus 2021 en van 1 juli 2022 tot en met 31 augustus 2023, alsmede een verblijfsvergunning die door de Poolse autoriteiten is afgegeven en waarvan de geldigheid op 21 januari 2021 is verstreken.

165    Voorts verklaart verzoekster in het verzoekschrift dat Warschau voor de onderhavige procedure haar woonplaats is en dat haar echtgenoot in Polen woont, „het land waar hij het centrum van zijn vitale, professionele en familiale belangen heeft”, maar zij stelt in haar verzoekschrift dat „[h]et paar onlangs heeft besloten ook in Dubai (Verenigde Arabische Emiraten) te gaan wonen”. Ter ondersteuning van deze stelling heeft zij een door de autoriteiten van de Verenigde Arabische Emiraten afgegeven verblijfsvergunning overgelegd waarvan de geldigheid op 2 maart 2024 is verstreken.

166    Aan de hand van verzoeksters betoog en de bij het dossier gevoegde bewijzen kan aldus niet worden vastgesteld of zij daadwerkelijk in Polen of in een ander land woonde op de datum van vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, te weten 21 februari 2022. Derhalve toont verzoekster niet aan dat het haar opgelegde verbod om het grondgebied van de Unie en bijgevolg Polen binnen te komen, op de dag waarop dat verbod in werking is getreden haar recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie‑ en gezinsleven heeft geschonden.

167    Voorts kan verzoekster niet met succes aanvoeren dat zij wegens het verbod om het grondgebied van de Unie binnen te komen, dat op haar van toepassing is als gevolg van de vaststelling van de bestreden maatregelen, haar leven niet kan leiden in Dubai, waar zij volgens haar verklaringen met haar echtgenoot woonde ten tijde van indiening van het verzoekschrift.

168    Voor zover verzoekster stelt dat de bestreden handelingen de uitoefening van haar recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven beperken, aangezien zij haar beletten om tijdelijk of duurzaam met haar echtgenoot in Polen te verblijven, terwijl hij onderdaan van die lidstaat is, moet het volgende worden opgemerkt.

169    Uit de rechtspraak volgt dat het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven, waarop daadwerkelijk inbreuk kan worden gemaakt door maatregelen die de binnenkomst op het grondgebied van de Unie verbieden, niet absoluut is en kan worden onderworpen aan beperkingen die hun rechtvaardiging vinden in door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang (zie in die zin arrest van 22 september 2021, Al‑Imam/Raad, T‑203/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:605, punt 254 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

170    De Raad kan door beperkende maatregelen in het kader van de GBVB vast te stellen dus in beginsel het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven beperken.

171    Zoals blijkt uit de punten 133 en 134 hierboven, moeten de beperkende maatregelen, voor zover zij beperkingen vormen van de in het Handvest verankerde grondrechten, evenwel voldoen aan de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van dat Handvest.

1)      Naleving van de eerste en de derde voorwaarde: de beperking van het recht moet „bij wet worden gesteld” en moet gericht zijn op een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang

172    Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de overwegingen in de punten 136 tot en met 139 hierboven met betrekking tot de eerste voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest naar analogie van toepassing zijn op de bepalingen inzake beperkingen op het gebied van de toegang tot en het vrije verkeer op het grondgebied van de Unie, en bijgevolg op de beperking op de uitoefening van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven. Hetzelfde geldt voor de overwegingen in de punten 146 en 147 hierboven met betrekking tot de derde in die bepaling geformuleerde voorwaarde betreffende het nastreven van een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang.

173    Aan deze voorwaarden is in casu dus voldaan.

2)      Naleving van de tweede voorwaarde: de beperking van het recht moet de wezenlijke inhoud van dat recht eerbiedigen

174    Vanuit het oogpunt van het Unierecht vormen beperkende maatregelen waarbij de toegang tot het grondgebied van de Unie wordt beperkt, die tot een eventuele beperking op de uitoefening van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven kan leiden, voorlopige maatregelen die de mogelijkheid van de houder van een dergelijk recht om zich in voorkomend geval op het grondgebied van de Unie op dat recht te beroepen, enkel tijdelijk aantasten en de betrokkene dus niet de wezenlijke inhoud van dit recht ontnemen (zie in die zin en naar analogie arrest van 21 juli 2016, Hassan/Raad, T‑790/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:429, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

175    De beperkende maatregelen zijn immers naar hun aard tijdelijk en omkeerbaar, aangezien de Raad die maatregelen periodiek evalueert overeenkomstig artikel 34, tweede en derde volzin, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en artikel 32, lid 4, van verordening nr. 36/2012, zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828 (zie arrest van 24 november 2021, Foz/Raad, T‑258/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:820, punt 173 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

176    Voorts mag niet uit het oog worden verloren dat artikel 27, lid 9, van besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, eveneens bepaalt dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat aan een persoon op wie de beperkende maatregelen van toepassing zijn, de binnenkomst op zijn grondgebied kan toestaan – onder andere om dringende humanitaire redenen –, hetgeen tot gevolg heeft dat elke inbreuk op het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven van die persoon wordt beperkt (zie in die zin arrest van 21 januari 2015, Makhlouf/Raad, T‑509/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:33, punt 113).

177    Gelet op een en ander en rekening houdend met de aard en de omvang van de beperking van de toegang van verzoekster tot het grondgebied van de Unie, eerbiedigen de bestreden handelingen de wezenlijke inhoud van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven, ofschoon zij de uitoefening van dat recht beperken.

178    Aldus is in casu voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

3)      Naleving van de vierde voorwaarde: de beperking van het recht moet evenredig zijn

179    De overwegingen in de punten 149 tot en met 160 hierboven met betrekking tot de vraag of de maatregelen tot bevriezing van verzoeksters tegoeden en economische middelen noodzakelijk en geschikt zijn, gelden naar analogie voor de bepalingen van de bestreden handelingen waarbij de toegang tot het grondgebied van de Unie wordt beperkt. Bijgevolg zijn de door de beperkende maatregelen veroorzaakte beperkingen op de uitoefening door verzoekster van haar recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven niet onevenredig (zie in die zin en naar analogie arrest van 12 februari 2020, Kanyama/Raad, T‑167/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:49, punt 132 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

180    Met name is het vaste rechtspraak dat de beperkingen inzake toegang tot en het vrije verkeer op het grondgebied van de Unie niet verder gaan dan noodzakelijk is om het doel van bescherming van de burgerbevolking te bereiken, aangezien het nagestreefde doel niet even doeltreffend kan worden bereikt met alternatieve en minder dwingende maatregelen, zoals een stelsel van voorafgaande machtiging (zie in die zin arresten van 13 september 2013, Makhlouf/Raad, T‑383/11, EU:T:2013:431, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 januari 2019, Haswani/Raad, T‑477/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:7, punt 76).

181    Gelet op het voorgaande kunnen de door de beperkende maatregelen veroorzaakte beperkingen op de uitoefening door verzoekster van haar recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven niet als onevenredig worden aangemerkt in het licht van de nagestreefde doelstelling van algemeen belang.

182    Hieruit volgt dat in casu ook aan de vierde voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest is voldaan.

183    Gelet op het voorgaande moet de onderhavige grief ongegrond worden verklaard.

184    In het licht van de overwegingen hierboven moeten het derde en het vierde middel, en dus de vordering tot nietigverklaring in haar geheel, worden afgewezen.

C.      Vordering tot schadevergoeding

185    Verzoekster voert aan dat de bestreden handelingen haar reputatie ernstig schaden en vordert dat de Raad wordt veroordeeld tot betaling van een vergoeding voor de geleden immateriële schade, die zij zowel in het verzoekschrift als in de memorie tot aanpassing van het verzoekschrift op 50 000 EUR begroot.

186    De Raad betwist verzoeksters argumenten.

187    In dit verband zij eraan herinnerd dat de in artikel 340, tweede alinea, VWEU bedoelde niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie voor een onrechtmatige gedraging van haar organen afhankelijk is van een aantal voorwaarden, te weten de onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging, het daadwerkelijk bestaan van de schade en het bestaan van een oorzakelijk verband tussen die gedraging en de gestelde schade. Aangezien deze drie voorwaarden voor aansprakelijkstelling cumulatief zijn, volstaat het voor afwijzing van een schadevordering dat aan een van die voorwaarden niet is voldaan, zonder dat de overige voorwaarden hoeven te worden onderzocht (arrest van 22 juni 2022, Haswani/Raad, T‑479/21, niet gepubliceerd, EU:T:2022:383, punt 155).

188    Ter ondersteuning van haar vordering tot schadevergoeding voert verzoekster één enkele onrechtmatigheidsgrond aan, namelijk dat de Raad niet beschikt over informatie of bewijzen die rechtens genoegzaam aantonen dat de jegens haar vastgestelde beperkende maatregelen gegrond zijn.

189    Aangezien verzoekster er blijkens de analyse van het tweede middel (zie punt 125 hierboven) evenwel niet in is geslaagd het vermoeden te weerleggen dat zij een band met het Syrische regime heeft, is de plaatsing van haar naam op de litigieuze lijsten gegrond in het licht van het criterium van het behoren tot een familie.

190    De Raad kan dus niet worden verweten dat de bestreden handelingen onrechtmatig zijn.

191    Hieruit volgt dat niet is voldaan aan de voorwaarde betreffende de onrechtmatigheid van de gedraging in de zin van de in punt 187 hierboven aangehaalde rechtspraak. Voorts zijn alle door verzoekster aangevoerde middelen eveneens afgewezen, zodat niet kan worden geconstateerd dat de Raad onrechtmatig heeft gehandeld.

192    Aangezien de voorwaarden voor aansprakelijkheidstelling van de Unie cumulatief zijn, moet de schadevordering worden afgewezen, zonder dat de andere in punt 187 hierboven genoemde voorwaarden of, a fortiori, de ontvankelijkheid van die vordering hoeven te worden onderzocht.

193    Gelet op een en ander dient het onderhavige beroep in zijn geheel te worden verworpen.

IV.    Kosten

194    Op grond van artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.

195    Aangezien verzoekster in casu in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)

rechtdoende, verklaart:

1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      Kinda Makhlouf wordt verwezen in de kosten.

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 juli 2024.

ondertekeningen

*      Procestaal: Frans.