EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62022CC0281
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 22 June 2023.#Criminal proceedings against G. K. and Others.#Request for a preliminary ruling from the Oberlandesgericht Wien.#Reference for a preliminary ruling – Judicial cooperation in criminal matters – European Public Prosecutor’s Office – Regulation (EU) 2017/1939 – Article 31 – Cross-border investigations – Judicial authorisation – Scope of the review – Article 32 – Enforcement of assigned measures.#Case C-281/22.
Conclusie van advocaat-generaal T. Ćapeta van 22 juni 2023.
Strafzaak tegen G. K. e.a.
Verzoek van het Oberlandesgericht Wien om een prejudiciële beslissing.
Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Europees Openbaar Ministerie – Verordening (EU) 2017/1939 – Artikel 31 – Grensoverschrijdende onderzoeken – Rechterlijke toestemming – Omvang van de toetsing – Artikel 32 – Tenuitvoerlegging van toegewezen maatregelen.
Zaak C-281/22.
Conclusie van advocaat-generaal T. Ćapeta van 22 juni 2023.
Strafzaak tegen G. K. e.a.
Verzoek van het Oberlandesgericht Wien om een prejudiciële beslissing.
Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Europees Openbaar Ministerie – Verordening (EU) 2017/1939 – Artikel 31 – Grensoverschrijdende onderzoeken – Rechterlijke toestemming – Omvang van de toetsing – Artikel 32 – Tenuitvoerlegging van toegewezen maatregelen.
Zaak C-281/22.
Court reports – general – 'Information on unpublished decisions' section
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2023:510
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 22 juni 2023 (1)
Zaak C‑281/22
G. K. e.a.
B. O. D. GmbH,
S. L.
in tegenwoordigheid van:
Österreichischer Delegierter Europäischer Staatsanwalt
[verzoek van het Oberlandesgericht Wien (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaten Neder-Oostenrijk, Burgenland en Wenen, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Europees Openbaar Ministerie – Verordening (EU) 2017/1939 – Grensoverschrijdende onderzoeken – Onderzoeksmaatregelen die zijn gedelegeerd aan een assisterende gedelegeerd Europese aanklager – Voorafgaande rechterlijke toestemming – Effectieve rechterlijke toetsing – Beginsel van wederzijdse erkenning – Grondrechten”
1. Het Europees Openbaar Ministerie (hierna: „EOM”), dat bevoegd is tot opsporing en vervolging van strafbare feiten die de financiële belangen van de Europese Unie schaden, is op 1 juni 2021 met zijn werkzaamheden begonnen. In de onderhavige zaak wordt het Hof voor het eerst verzocht om uitlegging van het rechtsinstrument waarbij het EOM is ingesteld en waarin de regels voor de werking ervan zijn vastgesteld, te weten verordening (EU) 2017/1939 (hierna: „EOM-verordening”)(2).
2. Bij strafbare feiten die de financiële belangen van de Europese Unie schaden, zijn vaak actoren in verschillende lidstaten betrokken. Voor de vervulling van zijn taak moet het EOM daarom grensoverschrijdende onderzoeken kunnen verrichten. Bij die onderzoeken is een rol weggelegd voor de behandelende gedelegeerd Europese aanklager (hierna: „behandelende GEA”)(3), die het onderzoek in een bepaalde lidstaat verricht, en voor een assisterende gedelegeerd Europese aanklager (hierna: „assisterende GEA”)(4), aan wie de tenuitvoerlegging van de onderzoeksmaatregel in een andere lidstaat wordt toegewezen. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht een aantal aspecten van de EOM-verordening in verband met dergelijke grensoverschrijdende onderzoeken te verduidelijken.
3. De drie vragen die de verwijzende rechter aan de orde stelt, kunnen samen worden beoordeeld. In wezen wenst deze rechter te vernemen welke nationale rechterlijke instantie(s) toestemming moet(en) verlenen voor een onderzoeksmaatregel in een andere lidstaat dan die waar het hoofdonderzoek van het EOM plaatsvindt. Als de rechter in de lidstaat van de assisterende GEA toestemming voor de maatregel moet verlenen, welke omvang moet die rechterlijke toetsing dan hebben, en speelt een eventuele voorafgaande rechterlijke toestemming in een andere lidstaat daarbij een rol?
4. Dat is bepaald geen eenvoudige vraag. De deelnemers in de onderhavige zaak hebben twee – elkaar uitsluitende – uitleggingen van de artikelen 31 en 32 van de EOM-verordening voorgelegd. Zoals ik zal aantonen, berusten deze twee tegenstrijdige oplossingen op de gebruikelijke door het Hof gehanteerde uitleggingsmethoden: uitlegging op basis van de tekst, de context, de doelstellingen en de ontstaansgeschiedenis(5) van de EOM-verordening. Geen van de voorgestelde resultaten is op grond van deze uitleggingstechnieken volkomen gerechtvaardigd. Toch zal het Hof één uitlegging moeten kiezen.
I. Feiten, toepasselijke bepalingen en prejudiciële vragen
5. Het EOM voert via de gedelegeerd Europese aanklager in de Bondsrepubliek Duitsland (München) een vooronderzoek uit ten aanzien van G. K., S. L. en B. O. D. GmbH (hierna: „beklaagden”). Zij worden ervan verdacht bij de invoer van (uit de Verenigde Staten van Amerika afkomstige) biodiesel in de Europese Unie valse douaneaangiften te hebben gedaan om douanevoorschriften te omzeilen en daardoor een inkomstenderving van ongeveer 1 295 000 EUR te hebben veroorzaakt. Deze vermeende schade vormt een financieel belang van de Europese Unie en valt dus onder de bevoegdheid van het EOM.(6)
6. Hoewel het hoofdonderzoek in Duitsland plaatsvindt, moest volgens het EOM ook in andere lidstaten bewijsmateriaal worden vergaard. Daarom moest naar de mening van het EOM grensoverschrijdend onderzoek in andere lidstaten, waaronder Oostenrijk, worden verricht. Meer bepaald heeft de behandelende GEA een bevel uitgevaardigd tot doorzoeking en inbeslagneming van de eigendommen van beklaagden in Oostenrijk.
7. Naar Oostenrijks recht is voor een dergelijke onderzoeksmaatregel voorafgaande rechterlijke toestemming vereist. De assisterende GEA heeft derhalve rechterlijke bevelen tot doorzoeking van de woon- en bedrijfsruimten van beklaagden aangevraagd en verkregen met het oog op de inbeslagneming van mogelijk belastende documenten en apparatuur.
8. Zoals ter terechtzitting is uiteengezet, is er niet om voorafgaande rechterlijke toetsing van de gevraagde huiszoekingsmaatregelen verzocht en is door de Duitse rechters voor die maatregelen ook geen toestemming verleend, hoewel dit in een vergelijkbare situatie volgens het nationale recht wel vereist zou zijn. Dit is het gevolg van de wijze waarop Duitsland artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening ten uitvoer heeft gelegd. Duitsland heeft die bepaling aldus ten uitvoer gelegd dat voor grensoverschrijdende onderzoeken geen rechterlijke toestemming hoeft te worden verleend indien de onderzoeksmaatregel ten uitvoer zal worden gelegd in een lidstaat waarin ook volgens het nationale recht voorafgaande rechterlijke toestemming moet worden verleend.(7) In dat geval is de rechter van die andere lidstaat bevoegd om toestemming voor de onderzoeksmaatregel te verlenen. Daarom heeft de behandelende GEA in Duitsland niet om rechterlijke toestemming verzocht.
9. Op 1 december 2021 hebben beklaagden bij de verwijzende rechter, het Oberlandesgericht Wien (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaten Neder-Oostenrijk, Burgenland en Wenen, Oostenrijk), beroepen ingesteld tegen de bevelen tot doorzoeking waarvoor vier Oostenrijkse rechterlijke instanties toestemming hadden verleend. Volgens beklaagden waren de maatregelen voor doorzoeking en inbeslagneming noodzakelijk noch evenredig.
10. De verwijzende rechter zet uiteen dat de Oostenrijkse assisterende GEA in het hoofdgeding heeft aangevoerd dat de EOM-verordening een nieuw rechtskader voor grensoverschrijdende onderzoeksmaatregelen had geschapen, volgens hetwelk alleen in de lidstaat van de behandelende GEA kan worden getoetst of die maatregelen gerechtvaardigd zijn. De rechter van de lidstaat van de assisterende GEA kan de materiële geldigheid van de onderzoeksmaatregel niet beoordelen. Die rechter kan alleen nagaan of aan de formele en procedurele vereisten voor de tenuitvoerlegging van de maatregel is voldaan. Volgens de assisterende GEA moeten de beroepen dan ook worden afgewezen.
11. Zo ziet de verwijzende rechter zich gesteld voor de vraag of rechterlijke instanties in de lidstaat van de assisterende GEA een volledige toetsing mogen verrichten zoals zij in hun eigen lidstaat zouden doen, dan wel of zij bij grensoverschrijdende onderzoeken van het EOM alleen procedurele kwesties met betrekking tot de tenuitvoerlegging van dergelijke onderzoeksmaatregelen mogen toetsen. De verwijzende rechter is van mening dat het antwoord op deze vraag afhangt van de wijze waarop de artikelen 31 en 32 van de EOM-verordening moeten worden uitgelegd.
12. Artikel 31, leden 1 tot en met 3, van de EOM-verordening, met als opschrift „Grensoverschrijdende onderzoeken”, luidt:
„1. De gedelegeerd Europese aanklagers werken nauw samen door elkaar bij te staan en regelmatig te raadplegen in grensoverschrijdende zaken. Indien een maatregel moet worden uitgevoerd in een andere lidstaat dan de lidstaat van de behandelende [GEA], neemt laatstgenoemde een besluit over de vaststelling van de benodigde maatregel en wijst hij deze toe aan een gedelegeerd Europese aanklager in de lidstaat waar de maatregel moet worden uitgevoerd.
2. De behandelende [GEA] kan alle maatregelen die voor hem overeenkomstig artikel 30 beschikbaar zijn, bepalen. De rechtvaardiging en vaststelling van dergelijke maatregelen wordt beheerst door het recht van de lidstaat van de behandelende [GEA]. Indien de behandelende [GEA] een onderzoeksmaatregel toewijst aan een of meer gedelegeerd Europese aanklagers van een andere lidstaat, stelt hij tegelijkertijd zijn toezichthoudende Europese aanklager daarvan in kennis.
3. Indien voor de maatregel rechterlijke toestemming is vereist krachtens het recht van de lidstaat van de assisterende [GEA], wordt deze toestemming door laatstgenoemde verkregen overeenkomstig het recht van die lidstaat.
Indien de rechterlijke toestemming voor de toegewezen maatregel wordt geweigerd, trekt de behandelende [GEA] de toewijzing in.
Indien evenwel niet het recht van de lidstaat van de assisterende [GEA] een dergelijke rechterlijke toestemming voorschrijft, maar wel het recht van de lidstaat van de behandelende [GEA], moet de toestemming door laatstgenoemde gedelegeerd Europese aanklager worden verkregen en samen met de toewijzing worden ingediend.”
13. Artikel 32 van de EOM-verordening, met als opschrift „Tenuitvoerlegging van toegewezen maatregelen”, bepaalt:
„De toegewezen maatregelen worden ten uitvoer gelegd overeenkomstig deze verordening en het recht van de lidstaat van de assisterende [GEA]. Uitdrukkelijk door de behandelende [GEA] aangegeven vormvoorschriften en procedures worden in acht genomen, tenzij deze strijdig zijn met de fundamentele rechtsbeginselen van de lidstaat van de assisterende [GEA].”
14. Daarop heeft de verwijzende rechter, het Oberlandesgericht Wien, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet het Unierecht, met name artikel 31, lid 3, eerste alinea, en artikel 32 van [de EOM-verordening], aldus worden uitgelegd dat wanneer in het kader van grensoverschrijdende onderzoeken de toestemming van een rechter is vereist voor een maatregel die in de lidstaat van de assisterende [GEA] moet worden uitgevoerd, alle inhoudelijke aspecten, zoals de strafrechtelijke aansprakelijkheid, de verdenking van strafbare feiten en de noodzaak en de evenredigheid, moeten worden onderzocht?
2) Moet bij het onderzoek rekening worden gehouden met het feit dat de ontvankelijkheid van de maatregel reeds door een rechter in de lidstaat van de behandelende [GEA] is getoetst aan het recht van deze lidstaat?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord of de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, in welke mate moet er dan een rechterlijke toetsing in de lidstaat van de assisterende [GEA] plaatsvinden?”
15. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door partijen in het hoofdgeding, de Oostenrijkse, de Duitse, de Franse, de Nederlandse en de Roemeense regering, het EOM alsook de Europese Commissie. Op 27 februari 2023 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waar alle deelnemers, met uitzondering van de Franse Republiek, pleidooi hebben gehouden.
II. Analyse
16. Bij mijn advies aan het Hof over de beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter zal ik als volgt te werk gaan. Eerst zal ik een korte beschrijving geven van het EOM en het proces achter de instelling ervan beschrijven, dat (waarschijnlijk) van invloed is geweest op de keuzen in de definitieve tekst van de EOM-verordening (A). Vervolgens zal ik de twee wijzen van uitlegging uiteenzetten die de deelnemers in het hoofdgeding aan het Hof hebben voorgelegd en zal ik nader ingaan op hun argumenten (B). In het laatste deel zal ik het Hof één uitleggingsoptie in overweging geven, rekening houdend met de voor- en nadelen van beide opties. Daarbij zal ik ook de bescherming van de grondrechten bij de werkzaamheden van het EOM in ogenschouw nemen (C).
A. Korte inleiding tot het EOM en ontstaansgeschiedenis van de regels inzake grensoverschrijdende onderzoeken
17. De instelling van het EOM is een ware noviteit en vormt een belangrijke stap in de Europese integratie. Het is weliswaar decentraal georganiseerd(8), maar vormt één ondeelbaar orgaan van de Europese Unie(9) dat bevoegd is om strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, te onderzoeken en te vervolgen(10).
18. Het EOM is ingesteld krachtens artikel 86 VWEU, dat bij het Verdrag van Lissabon is ingevoerd. Handelingen die kunnen worden geacht de financiële belangen van de Europese Unie te schaden en waarvoor het EOM bevoegd is, zijn in de PIF-richtlijn vastgelegd. Het staat echter nog steeds aan de lidstaten om deze handelingen als strafbare feiten te kwalificeren en de bestanddelen van dergelijke strafbare feiten in hun nationale wetgeving te definiëren.
19. Voorts zijn de procedures van het EOM slechts gedeeltelijk in de EOM-verordening vastgelegd. Voor alle situaties waarin geen Unieregels bestaan, is in die verordening alleen bepaald welk nationaal recht van toepassing is.(11)
20. Het EOM is dus inderdaad één ondeelbaar orgaan, maar functioneert zonder gemeenschappelijk materieel of procedureel strafrecht. Deze aangelegenheden hangen grotendeels af van het recht van de lidstaten, en in elke lidstaat kunnen andere oplossingen worden gekozen. Zowel het feit dat het EOM één orgaan is, als het feit dat het afhankelijk is van het recht in de lidstaten, is van belang bij de uitlegging van de EOM-verordening.
21. Het pad naar de instelling van het EOM was niet gemakkelijk of snel te bewandelen. Na jaren van voorbereiding(12) en een oorspronkelijk voorstel in 2013(13), waarover geen unanieme overeenstemming kon worden bereikt, werd het EOM uiteindelijk ingesteld als een mechanisme voor nauwere samenwerking uit hoofde van artikel 20, lid 2, VEU en artikel 329, lid 1, VWEU. Niet alle lidstaten konden zich echter in het nieuwe project vinden en daarom nemen niet alle lidstaten eraan deel.(14)
22. Bij de totstandkoming van de EOM-verordening zijn vooral de onderhandelingen over grensoverschrijdende onderzoeksmaatregelen zeer stroef verlopen.(15)
23. In artikel 26 van het voorstel van 2013 waren 21 verschillende onderzoeksmaatregelen opgenomen. Voor 10 van die maatregelen, waaronder de in casu aan de orde zijnde doorzoeking, zou toestemming nodig zijn van de bevoegde rechterlijke autoriteit van de lidstaat waar die onderzoeksmaatregelen ten uitvoer worden gelegd.(16)
24. Naar aanleiding van dat voorstel hebben veertien nationale parlementen middels het subsidiariteitscontrolemechanisme van artikel 7, lid 2, van protocol nr. 2(17) gemotiveerde adviezen aan de Commissie voorgelegd. In deze adviezen heeft een aantal nationale parlementen de vrees geuit dat de procedurele normen zouden worden verlaagd indien onderzoeksmaatregelen op een lijst zouden worden opgenomen, en dat het noodzakelijke niveau van bescherming van de grondrechten niet gewaarborgd zou zijn omdat bepaalde onderzoeksmaatregelen niet in de nationale wetgeving van alle lidstaten zijn vastgelegd.(18)
25. Uiteindelijk werd dat voorstel verworpen(19) en werden verschillende tegenvoorstellen ingediend. Het voorstel dat de Oostenrijkse en de Duitse delegatie gezamenlijk hadden ingediend, is van bijzonder belang voor de onderhavige procedure.(20)
26. De Duitse delegatie heeft de volgende schriftelijke opmerkingen ingediend(21): „De huidige ontwerpversie van artikel 26 bis is niet overtuigend en kan enkel na herziening worden aanvaard. Er is een uitvoerbaar en doeltreffend systeem nodig dat ten minste even goed functioneert als grensoverschrijdende samenwerking op basis van wederzijdse rechtshulp en procedures voor wederzijdse erkenning. Zoals wij in het verleden reeds hebben uiteengezet, moet naar onze mening een systeem worden opgezet dat uitgaat van het concept van wederzijdse erkenning (het EOB), en moet dit waar nodig worden aangepast aan de idee van ‚één orgaan’”.
27. Het gemeenschappelijke voorstel van Oostenrijk en Duitsland weerspiegelt dus de oplossingen voor wederzijdse erkenning van de richtlijn betreffende het Europees onderzoeksbevel(22): „Indien een maatregel moet worden uitgevoerd in een andere lidstaat dan de lidstaat van de behandelende [GEA], beveelt laatstgenoemde de maatregel in overeenstemming met het recht van de lidstaat van de behandelende [GEA] en verzoekt hij in voorkomend geval om rechterlijke toestemming of een rechterlijk bevel voor de maatregel.”(23)
28. Ook dit gezamenlijke voorstel is gesneuveld en niet in de definitieve tekst van de EOM-verordening opgenomen.
29. De wettelijke bepalingen die uiteindelijk in het huidige artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening zijn terechtgekomen, hebben precies de problemen opgeleverd waarvoor de Duitse delegatie bij eerdere voorstellen had gewaarschuwd.(24) Er is namelijk niet duidelijk vastgelegd welk nationaal recht bepaalt of een rechter voorafgaande toestemming moet verlenen voor de tenuitvoerlegging van een maatregel, noch welke rechter die toestemming moet verlenen. De onderhavige zaak is dus een perfecte illustratie van die problemen.
30. Eén punt werd tijdens de wetgevingsprocedure echter door alle delegaties onderschreven: de EOM-verordening moest eenvoudiger zijn dan de EOB-richtlijn, die destijds ook een nieuw instrument voor samenwerking in strafzaken was, aangezien het EOM één enkel orgaan is.(25)
B. Uitleggingsvarianten
31. Nergens in de EOM-verordening is bepaald dat een rechter voorafgaande toestemming moet verlenen voor grensoverschrijdende onderzoeksmaatregelen. Dit wordt overgelaten aan het strafrecht van de lidstaten. Het grootste struikelblok vormt de situatie waarin volgens zowel het nationale recht van de lidstaat van de behandelende GEA als dat van de lidstaat van de assisterende GEA voorafgaande rechterlijke toestemming moet worden verleend. In overweging 72 van de EOM-verordening staat te lezen dat daarin duidelijk moet worden vermeld in welke lidstaat de toestemming dient te worden verkregen en dat er in ieder geval slechts één toestemming mag zijn. Is deze verplichting in artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening tot uitdrukking gebracht en zo ja, op welke manier?
32. De deelnemers in deze zaak hebben twee tegengestelde mogelijkheden tot uitlegging van die bepaling aangedragen.
33. Voordat ik nader inga op hun standpunten, dient een visie die ik eerder heb verwoord(26), nogmaals te worden vermeld. Mijns inziens bestaat er namelijk geen letterlijke uitlegging als zodanig, omdat woorden altijd in een bepaalde context worden gebruikt. Woorden in rechtsvoorschriften zijn uiteraard relevant voor rechters, aangezien het recht voornamelijk in woorden wordt uitgedrukt. Voor rechters vormen zij een leidraad, maar tegelijkertijd een beknotting.(27) Woorden hebben echter alleen maar betekenis in de context waarin zij worden gebruikt. Het is dan ook lastig, zo niet onmogelijk, om letterlijke en contextuele uitlegging van elkaar te scheiden.
34. Contextuele uitlegging wordt door het Hof op verschillende manieren opgevat. Doorgaans verwijst het Hof naar de bepalingen rondom de uit te leggen bepaling of naar het document in zijn geheel.(28) Het Hof heeft echter ook geoordeeld dat bij de uitlegging van bepalingen van primair(29) en secundair Unierecht(30) de ontstaansgeschiedenis eveneens relevant is voor de context. Ten slotte wordt ook de maatschappelijke werkelijkheid soms in ogenschouw genomen om rechtsvoorschriften beter te kunnen begrijpen.(31) De keuze van de relevante context en de wijze waarop die context wordt uitgelegd, zijn van invloed op de wijze waarop de bewoordingen van een bepaling worden opgevat. Dit komt heel duidelijk naar voren uit de argumenten van de deelnemers in het hoofdgeding.
1. Eerste optie: volledige toetsing in de lidstaat van de assisterende GEA
35. De Oostenrijkse en de Duitse regering voeren aan dat indien een rechter volgens het recht van de lidstaat van de assisterende GEA voorafgaande toestemming moet verlenen voor de tenuitvoerlegging van een onderzoeksmaatregel, de maatregel daartoe volledig moet worden getoetst. Daarbij moeten niet alleen de procedurele aspecten (tenuitvoerlegging van de maatregel) aan bod komen, maar ook de materiële aspecten die de maatregel rechtvaardigen. Het staat dus aan de rechter van de lidstaat van de assisterende GEA om te beoordelen of er een voldoende sterk vermoeden bestaat dat er een strafbaar feit is gepleegd, of de gewenste onderzoeksmaatregel het voor vervolging benodigde bewijsmateriaal zal opleveren en of dat bewijsmateriaal niet door middel van een minder indringende maatregel kan worden verkregen.
36. De Oostenrijkse en de Duitse regering hebben zich grotendeels gebaseerd op de tekst van artikel 31 van de EOM-verordening, die volgens hen duidelijk is. Beide regeringen hebben benadrukt dat de bewoordingen van een wettelijke bepaling het belangrijkste handvat voor de uitlegging ervan vormen. Is een bepaling duidelijk geformuleerd, dan kunnen rechters er niet van afwijken.
37. In hun ogen zijn er grenzen aan de rechtscheppende uitlegging door het Hof. Indien het Hof niet kiest voor een uitlegging die duidelijk voortvloeit uit de letterlijke bewoordingen van de huidige tekst van artikel 31 van de EOM-verordening, zou het de grenzen van een aanvaardbare rechterlijke uitlegging te buiten gaan. Dit druist ook in tegen het vereiste van rechtszekerheid. In de woorden van de vertegenwoordiger van de Duitse regering is het Hof van Justitie geen werkplaats voor herstel van gebrekkige producten. Producten waaraan iets mankeert, moeten juist ter reparatie worden teruggestuurd naar de fabrikant, in dit geval de wetgever.
2. Tweede optie: duidelijke taakverdeling bij rechterlijke toestemming
38. Het EOM, de Commissie en de Franse, de Roemeense en de Nederlandse regering betogen dat, anders dan bij voornoemde eerste optie, indien het recht van de lidstaat van de assisterende GEA vereist dat een rechter toestemming voor een onderzoeksmaatregel verleent, alleen de formele en procedurele aspecten in verband met de tenuitvoerlegging van de maatregel mogen worden getoetst. Volgens hen bevat de EOM-verordening een duidelijke taakverdeling tussen de rechters in de respectieve lidstaten van de behandelende en de assisterende GEA. Dit ligt voor de hand als artikel 31, lid 3, in de context van artikel 31 in zijn geheel wordt gelezen.
39. Indien volgens zowel het recht van de lidstaat van de behandelende GEA als dat van de lidstaat van de assisterende GEA rechterlijke toestemming moet worden verleend, moet deze tweemaal worden verleend. De rechter in de lidstaat van de behandelende GEA verleent dan toestemming voor de maatregel indien hij deze gerechtvaardigd acht, en de rechter in de lidstaat van de assisterende GEA verleent dan toestemming indien aan de procedurele voorwaarden voor de tenuitvoerlegging ervan is voldaan.
40. De rechter in de lidstaat van de assisterende GEA mag alleen de procedurele aspecten van de tenuitvoerlegging van de maatregel toetsen, zelfs in een scenario waarin de rechter in de lidstaat van de behandelende GEA in een vergelijkbare situatie volgens het nationale recht geen voorafgaande toestemming voor de maatregel hoeft te verlenen. Dit is in lijn met de keuze van het recht in de lidstaat van de behandelende GEA – dat krachtens artikel 31, lid 2, van toepassing is op de rechtvaardiging van de maatregel – om niet te vereisen dat voorafgaand door de rechter wordt getoetst of de maatregel gerechtvaardigd is.
C. Beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter
1. Vergelijking van de twee opties
41. Elk van beide opties heeft een andere uitkomst en de ene uitlegging sluit de andere uit. Ik ben van mening dat de redeneringen die zijn aangevoerd ter ondersteuning van deze beide opties, wanneer zij in hun gekozen uitleggingskader worden bezien, tot twee even aanvaardbare uitleggingen van de EOM-verordening leiden. Niettemin kleven aan beide uitleggingen bepaalde nadelen en tegenstrijdigheden. Hieronder zal ik deze binnen elke van de gebruikte uitleggingsmethoden tegen elkaar afzetten.
a) Bewoordingen
42. Volgens de Oostenrijkse regering, waarvan de argumenten overeenstemmen met die van de Duitse regering, is artikel 31 van de EOM-verordening duidelijk. In lid 2 van dat artikel is bepaald dat de rechtvaardiging en vaststelling van een onderzoeksmaatregel wordt geregeld door het nationale recht van de lidstaat van de behandelende GEA. Volgens lid 3 is er echter ander recht van toepassing wanneer volgens het recht van de lidstaat van de assisterende GEA rechterlijke toestemming voor de maatregel moet worden verleend. In de eerste zin van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening is duidelijk bepaald dat het recht van de lidstaat van de assisterende GEA in dat geval van toepassing is op de bevoegdheden en verplichtingen van de rechter die de toestemming verleent.
43. De enige uitzondering daarop is vastgelegd in artikel 31, lid 3, derde zin, dat van toepassing is wanneer volgens het recht van de lidstaat van de assisterende GEA geen toestemming hoeft te worden verleend, maar volgens het recht van de behandelende GEA wel. Alleen in dat geval moet de rechterlijke toestemming krachtens het nationale recht van de lidstaat van de behandelende GEA worden verleend. Ook het gebruik van het woord „evenwel”, vrij vooraan in de zin, maakt duidelijk dat deze situatie een uitzondering vormt op de duidelijke regel dat het recht van de lidstaat van de assisterende GEA van toepassing is.(32)
44. Volgens de voorstanders van de tweede optie is in de eerste zin van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening daarentegen duidelijk bepaald waarvoor en door welke rechterlijke instanties toestemming moet worden verleend in twee mogelijke scenario’s: wanneer dergelijke toestemming volgens zowel het recht in de lidstaat van de behandelende GEA als dat van de assisterende GEA moet worden verleend, en wanneer volgens het recht in de lidstaat van de behandelende GEA geen voorafgaande rechterlijke toestemming hoeft te worden verleend, maar volgens het recht in de lidstaat van de assisterende GEA wel. In beide scenario’s kan de rechter in de lidstaat van de assisterende GEA alleen kwesties in verband met de tenuitvoerlegging van de maatregel toetsen.
45. In artikel 31, lid 3, derde zin, van de EOM-verordening komt het laatste mogelijke scenario aan bod, waarin volgens het recht van de lidstaat van de assisterende GEA geen rechterlijke toestemming voor een maatregel hoeft te worden verleend, maar volgens het recht in de lidstaat van de behandelende GEA wel. In dat geval moet de rechter in de lidstaat van de behandelende GEA toestemming verlenen, waarbij zowel de rechtvaardiging als de tenuitvoerlegging van de maatregel moet worden getoetst.
46. De Commissie heeft er ook op gewezen dat in artikel 32 van de EOM-verordening wordt verduidelijkt dat de tenuitvoerlegging en procedurele aspecten in verband met de gevraagde maatregel worden beheerst door het recht van de lidstaat van de assisterende GEA.
b) Context
47. Ter onderbouwing van haar stelling dat die bepaling duidelijk is verwoord, richt de Duitse regering zich op de directe context van artikel 31, lid 3, van de EOB-verordening. Volgens de Duitse regering zou de derde zin van artikel 31, lid 3, overbodig zijn indien artikel 31, lid 2, de hoofdregel voor de taakverdeling bij rechterlijke toestemmingen zou zijn, zoals de Commissie stelt. Indien dit het geval zou zijn, zou het altijd duidelijk zijn dat het recht van de lidstaat van de behandelende GEA bepaalt of voor een bepaalde onderzoeksmaatregel rechterlijke toestemming moet worden verleend. Het zou dus zinloos zijn om die regel in artikel 31, lid 3, te herhalen. Deze bepaling houdt slechts steek indien zij een wijziging inhoudt van de regel van artikel 31, lid 2, in situaties waarin ook volgens het recht van de lidstaat van de assisterende GEA rechterlijke toestemming moet worden verleend.
48. Zowel de Oostenrijkse als de Duitse regering heeft ook overweging 72 van de EOM-verordening als relevante context voor uitlegging aangehaald. Volgens beide regeringen kan de beklemtoning in overweging 72 dat „er slechts één toestemming [mag] zijn”, gelezen in samenhang met artikel 31, lid 3, alleen betekenen dat het recht van de lidstaat van de assisterende GEA bepaalt of, en in welke context, rechterlijke toestemming moet worden verleend. Het zou indruisen tegen de keuze voor slechts één rechterlijke toestemming om die toestemming in verschillende taken op te splitsen en tussen de rechters van de lidstaten van de behandelende en de assisterende GEA te verdelen.
49. De Commissie stelt zich op het standpunt, en alle voorstanders van de tweede optie in wezen ook, dat artikel 31 van de EOM-verordening in haar geheel bezien de chronologie van een onderzoek volgt. Daarin worden de verschillende taken van de behandelende en de assisterende GEA en van de nationale rechterlijke instanties in hun lidstaten uiteengezet. In lid 1 wordt de taakverdeling tussen beide GEA’s op algemene wijze uiteengezet.
50. Lid 2 van artikel 31 vormt volgens de Commissie de kern omdat daarin duidelijk is vastgelegd dat het recht van de lidstaat van de behandelende GEA van toepassing is op de rechtvaardiging en vaststelling van een onderzoeksmaatregel. Dat houdt ook in dat wanneer de rechter volgens het recht van de lidstaat van de behandelende GEA vooraf toestemming voor die maatregel moet verlenen, het aan de rechter van die lidstaat staat om tegen de achtergrond van het concrete onderzoek te beoordelen of de maatregel gerechtvaardigd en noodzakelijk is.
51. De Commissie heeft ook benadrukt dat artikel 31, lid 2, niets zegt over de tenuitvoerlegging van de maatregel. Dat aspect komt aan bod in artikel 32 van de EOM-verordening, volgens hetwelk de maatregelen overeenkomstig het recht van de lidstaat van de assisterende GEA ten uitvoer worden gelegd.
52. In lid 3 van artikel 31, de enige bepaling die uitdrukkelijk betrekking heeft op rechterlijke toestemming, wordt het op die toestemming toepasselijke recht volgens de Commissie niet gewijzigd. Daarin verschilt zij van mening met de Oostenrijkse en de Duitse regering. Het moet veeleer ondergeschikt aan lid 2 van artikel 31 worden geacht. Lid 3 van artikel 31 heeft dus geen betrekking op de toetsing van de rechtvaardiging van de onderzoeksmaatregel, aangezien deze onder lid 2 valt.
53. De eerste zin van lid 3 heeft volgens de Commissie betrekking op een situatie waarin volgens het recht van de lidstaat van de assisterende GEA rechterlijke toestemming voor een maatregel moet worden verleend. In dat geval moet de rechter van die lidstaat vóór de tenuitvoerlegging van de maatregel toestemming voor die maatregel verlenen. De rechter moet bij deze beslissing echter alleen toetsen hoe de betrokken onderzoeksmaatregel ten uitvoer wordt gelegd, en niet of deze gerechtvaardigd is.
54. Wat de rol van overweging 72 betreft, heeft de Commissie erkend dat de wens van slechts één toestemming niet op ideale wijze is uitgedrukt in artikel 31. Hoewel in bepaalde scenario’s tweemaal toestemming moet worden verleend, zijn de taken zo duidelijk verdeeld dat er voor elke kwestie nog steeds één keer toestemming wordt verleend. Aldus bezien hebben de voorstanders van de tweede optie de tegenstrijdigheid tussen artikel 31, lid 3, zoals zij die bepaling uitleggen, en overweging 72 van de EOM-verordening vermeden.(33)
c) Doelstellingen
55. Wat de doelstellingen van het EOM betreft, heeft zowel de Oostenrijkse als de Duitse regering erkend dat er problemen kunnen ontstaan wanneer een maatregel volledig moet worden getoetst in de lidstaat van de assisterende GEA. De rechter in de lidstaat van de assisterende GEA zou toegang tot het volledige dossier moeten hebben om te kunnen beslissen of de gewenste maatregel gerechtvaardigd is. Aangezien het hoofdonderzoek in een andere lidstaat wordt verricht met als doel een procedure bij de rechter van die lidstaat in te leiden indien er voldoende bewijs wordt vergaard, kan het dossier in een andere taal zijn opgesteld. Het dossier moet wellicht worden vertaald om de rechter in de lidstaat van de assisterende GEA in staat te stellen over de materiële aspecten in verband met de rechtmatigheid van de onderzoeksmaatregel te beslissen, hetgeen op zijn minst tijd in beslag zal nemen. Dit zou grensoverschrijdende onderzoeken van het EOM inderdaad omslachtiger maken dan onderzoeken krachtens de EOB-richtlijn.(34)
56. Zoals beide regeringen hebben erkend, druist die uitkomst in tegen de doelstelling van het EOM om voor de bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, een kader te scheppen dat nog eenvoudiger is dan het vorige. Zij benadrukken dat hun voorstel in de wetgevingsprocedure helaas is gesneuveld.
57. De voorstanders van de tweede optie hebben benadrukt dat het EOM moest worden ingesteld om strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, doeltreffender te kunnen onderzoeken en vervolgen dan wanneer één lidstaat zich daarop toelegt. Het EOM moet als één orgaan dus over de nodige instrumenten beschikken waarmee de doelstelling kan worden verwezenlijkt om strafbare feiten die de begroting van de Unie schaden, doeltreffend te bestrijden. Bij de uitlegging van artikel 31 van de EOM-verordening moet doeltreffendheid daarom als leidraad dienen. Hoe dan ook kunnen door het EOM verrichte grensoverschrijdende onderzoeken niet aldus worden uitgelegd dat hiervoor strengere voorwaarden gelden dan die waaraan krachtens de EOB-richtlijn moet worden voldaan.
58. Het EOM en de Commissie zijn nader ingegaan op de doeltreffendheid en hebben benadrukt dat het logistiek niet eenvoudig is om grote hoeveelheden dossierstukken over te brengen en te vertalen.(35) Dit pleit voor de uitlegging volgens welke alleen in de lidstaat van de behandelende GEA moet worden getoetst of de maatregel gerechtvaardigd is. Wanneer de rechtvaardiging van de onderzoeksmaatregel door het recht van de lidstaat van de behandelende GEA wordt beheerst en door de rechters in die lidstaat wordt getoetst, is dit in overeenstemming met het feit dat die rechters over al het materiaal beschikken op basis waarvan volledige toetsing kan plaatsvinden. Het onderzoek wordt immers in die lidstaat verricht en de zaak wordt hoogstwaarschijnlijk door de rechters in die lidstaat behandeld.(36)
59. Ten slotte heeft het EOM ook gewezen op de problemen die zouden ontstaan indien de rechters van verschillende lidstaten waar grensoverschrijdende onderzoeken worden verricht, tot tegenstrijdige beslissingen over de rechtvaardiging van de maatregel zouden komen. Met de voorgestelde uitlegging volgens welke het recht van de behandelende GEA altijd van toepassing is op de rechtvaardiging van de maatregel, wordt voorkomen dat er beslissingen worden genomen die met elkaar in tegenspraak zijn, ook wanneer een groot aantal lidstaten bij de bewijsgaring in een bepaalde zaak betrokken is.
d) Verloop van het wetgevingsproces
60. Zowel de Oostenrijkse als de Duitse regering heeft benadrukt dat de ontstaansgeschiedenis van artikel 31 van de EOM-verordening in ogenschouw moet worden genomen. Volgens de Oostenrijkse regering blijkt uit het verloop van het wetgevingsproces dat de meeste lidstaten zich bewust waren van de problemen die zouden ontstaan doordat lid 2 en lid 3 van artikel 31 van de EOM-verordening met elkaar in tegenspraak waren. Het gezamenlijke voorstel van de Oostenrijkse en de Duitse regering, volgens hetwelk dit probleem zou worden opgelost door gebruikmaking van het model van wederzijdse erkenning, heeft de definitieve tekst van de EOM-verordening echter niet gehaald. Het is dus duidelijk dat artikel 31, lid 3, de rechter van de lidstaat van de assisterende GEA er niet toe verplicht, zoals de voorstanders van de tweede optie suggereren, om de beslissing van de behandelende GEA te erkennen dat er een onderzoeksmaatregel noodzakelijk is in de lidstaat van de assisterende GEA. Deze bepaling verplicht de rechter van de lidstaat waar de maatregel ten uitvoer moet worden gelegd, er veeleer toe om de rechtmatigheid van de maatregel, met inbegrip van de rechtvaardiging ervan, te toetsen.
61. Ter terechtzitting is de Commissie ingegaan op een aantal punten waarop met betrekking tot de wetgevingsprocedure van de EOM-verordening verwarring is ontstaan en heeft zij haar huidige standpunt verduidelijkt. Er zij aan herinnerd dat in haar voorstel van 2013 was bepaald dat de rechter van de lidstaat van de assisterende GEA maatregelen als doorzoeking en inbeslagneming volledig moest toetsen. In de onderhavige zaak neemt de Commissie nu een ander standpunt in.
62. Ter rechtvaardiging van haar huidige standpunt heeft de Commissie uitgelegd dat het voorstel van 2013 vóór de inwerkingtreding van de EOB-richtlijn was opgesteld. Die richtlijn bepaalt dat de rechtvaardiging van een grensoverschrijdende onderzoeksmaatregel bij de uitvaardigende lidstaat berust en alleen bij de rechterlijke instanties van die lidstaat kan worden aangevochten.(37) Voor dat instrument inzake wederzijdse erkenning bleek die oplossing goed te werken. De Commissie vond het dan ook een goede zaak dat de wetgevende instellingen niet zijn meegegaan in haar oorspronkelijke voorstel, volgens hetwelk rechterlijke toestemming alleen afhankelijk zou moeten zijn van het recht van de lidstaat assisterende GEA, en dat zij dat voorstel hebben gewijzigd in wat thans artikel 31 van de EOM-verordening is. Dankzij de wetgevingsprocedure is het oorspronkelijke voorstel dus beter geworden en sluit het beter aan bij wat nodig is voor samenwerking bij grensoverschrijdende onderzoeken van het EOM.
2. Mijn voorstel voor uitlegging
63. Concluderend stel ik vast dat elk van beide opties tot een andere uitkomst leidt. Op één punt stemmen die opties echter overeen, namelijk het uitgangspunt dat het EOM-systeem was bedoeld als een doeltreffend mechanisme ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Dat omvat ook het mechanisme van grensoverschrijdende onderzoeken. In de EOM-verordening wordt deze wetgevingsdoelstelling geschraagd.(38)
64. Het Hof hanteert een uitleggingsregel volgens welke „wanneer een [Unierechtelijke] bepaling voor verschillende uitleggingen vatbaar is, de voorkeur moet worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling kan verzekeren”.(39) Die uitleggingsregel pleit voor de tweede optie.
65. De Oostenrijkse en de Duitse regering stellen echter dat de tweede optie normatief weliswaar wenselijk is, maar niet als uitlegging kan dienen omdat artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening duidelijk is geformuleerd.
66. Als de bewoordingen duidelijk zijn, kan het toekennen van een andere betekenis namelijk worden beschouwd als een onrechtmatige ingreep van het Hof, met andere woorden, een uitlegging contra legem. Is artikel 31, lid 3, echter wel zo duidelijk geformuleerd?
67. Het staat buiten kijf dat artikel 31, lid 3 volgens de Oostenrijkse en de Duitse regering aldus moet worden opgevat dat de rechter van de lidstaat van de assisterende GEA voorafgaande toestemming voor doorzoeking en inbeslagneming in die lidstaat moet verlenen en een dergelijke maatregel daartoe volledig moet toetsen. Het is ook niet zo vreemd dat de Oostenrijkse en de Duitse regering bij het Hof voor die uitlegging hebben gepleit, aangezien beide lidstaten hun wetgeving volgens die uitlegging van de EOM-verordening hebben aangepast.(40) Nemen we de andere, maar even plausibele uitlegging van de voorstanders van de tweede optie echter onder de loep, dan wordt duidelijk dat de eerste optie slechts een van de mogelijke uitleggingen vormt. Volgens de Verdragen staat het aan het Hof om die keuze te maken. Indien het Hof de tweede in plaats van de eerste optie kiest, kan dit niet als een uitlegging contra legem worden aangemerkt.
68. Het naar mijn mening meest overtuigende argument van de Oostenrijkse en de Duitse regering is dat artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening in de tweede optie overbodig wordt. Indien in artikel 31, lid 2, is bepaald dat de rechtvaardiging van de onderzoeksmaatregel wordt beheerst door het recht van de lidstaat van de behandelende GEA, en in artikel 32 is vastgelegd dat de tenuitvoerlegging van de maatregel wordt beheerst door het recht van de lidstaat van de assisterende GEA, wat is dan immers het doel van artikel 31, lid 3? In die bepaling wordt slechts herhaald welk recht van toepassing is op voorafgaande rechterlijke toestemming. Met andere woorden, indien artikel 31, lid 3, zou worden geschrapt, dan zouden de twee resterende leden van artikel 31, gelezen in samenhang met artikel 32, tot dezelfde uitlegging van artikel 31, lid 3, leiden als die welke de tweede optie als de juiste beschouwt. De eerste optie geeft dus wel enige inhoud aan artikel 31, lid 3, die verschilt van andere bepalingen in dat artikel en de artikelen eromheen.
69. Volgens een andere uitleggingsregel die het Hof hanteert, mogen de bewoordingen van rechtsregels niet zomaar worden genegeerd, maar moet daaraan enige betekenis worden toegekend.(41) Die regel lijkt in de richting van de eerste optie te wijzen.
70. Mijns inziens kan aan artikel 31, lid 3, echter een betekenis worden toegekend die een aanvulling vormt op artikel 31, lid 2, en artikel 32 van de EOM-verordening. In die bepaling is vastgelegd welke rechtsorde specifiek op rechterlijke toestemming voor een toegewezen maatregel van toepassing is, zelfs indien de toepassing van die twee andere bepalingen dezelfde uitkomst zou opleveren. Vanwege de problemen die tijdens de wetgevingsonderhandelingen juist met betrekking tot rechterlijke toestemming zijn gerezen, kan het noodzakelijk zijn geacht om afzonderlijk vast te leggen welk recht hierop van toepassing is. De overbodigheid van artikel 31, lid 3, kan dus niet worden gebruikt als argument tegen de tweede optie.
71. Kijken we naar de gevolgen van de keuze van het Hof voor de ene dan wel de andere uitlegging, dan vormen grensoverschrijdende onderzoeken van het EOM in de eerste optie duidelijk een minder doeltreffend systeem dan dat van de EOB-richtlijn. Indien de wetgever inderdaad een doeltreffender systeem voor ogen had, zou de EOM-verordening bij de keuze voor de eerste optie dus moeten worden gewijzigd om grensoverschrijdende onderzoeken doeltreffend te laten verlopen. De keuze van het Hof voor de eerste optie kan dan worden gezien als een uitnodiging aan de Uniewetgever om actie te ondernemen. Volgens de Duitse regering strookt alleen die oplossing met de vereisten van rechtszekerheid.
72. Er is echter sprake van rechtsonzekerheid omdat de wetgeving op verschillende wijzen kan worden uitgelegd. Wanneer het Hof de betekenis van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening verduidelijkt door hetzij de eerste hetzij de tweede optie te kiezen, wordt de juridische verwarring weggenomen. Optreden van de wetgever lijkt mij dan ook niet nodig om de rechtszekerheid te herstellen.(42)
73. Het voorgaande leidt mij tot de conclusie dat het Hof de tweede optie moet kiezen. Bijgevolg moet artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening aldus worden uitgelegd dat de rechter van de lidstaat van de assisterende GEA op grond van deze bepaling alleen de aspecten in verband met de tenuitvoerlegging van een onderzoeksmaatregel kan toetsen, en de beoordeling van de behandelende GEA dat de maatregel gerechtvaardigd is, moet aanvaarden ongeacht of door de rechter van de lidstaat van de behandelende GEA voorafgaande toestemming voor die maatregel is verleend. Deze uitlegging is niet in strijd met de bewoording van artikel 31, lid 3, en sluit beter aan bij de doelstelling van de EOM-verordening om een doeltreffend systeem tot stand te brengen voor de bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden.
3. Bescherming van de grondrechten – „meer dan” wederzijdse erkenning?
74. Het lijdt geen twijfel dat het een belangrijke doelstelling van de EOM-verordening is om grensoverschrijdende onderzoeken doeltreffend te laten verlopen. Doeltreffendheid mag echter niet ten koste gaan van de bescherming van de grondrechten. Het Hof kan de tweede optie dus alleen als juiste uitlegging van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening aanwijzen indien de bescherming van de grondrechten daarbij wordt gewaarborgd, zoals vereist is door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
75. Het feit dat de Oostenrijkse en de Duitse regering benadrukken dat de rechters van de lidstaat van de assisterende GEA een volledige toetsing moeten kunnen verrichten, kan worden opgevat als een streven naar bescherming van de grondrechten. De lidstaten van de Unie hebben coherente strafrechtsstelsels ingesteld. De bescherming van de grondrechten is zorgvuldig geïntegreerd in hun wetgeving op het gebied van strafrechtelijke vervolging en bestraffing van delicten, een gebied waarop staten dwang kunnen uitoefenen die het privéleven en de vrijheden van individuen kan aantasten.
76. In de materiële en procedurele regels van nationale strafrechtsstelsels zijn dan ook waarborgen voor de grondrechten verankerd. Die regels zijn onderling afhankelijk en zorgen er in hun geheel voor dat grondrechten worden beschermd.(43) Wordt er echter één regel uit een systeem gehaald en in een ander systeem geplaatst, dan kunnen grondrechten minder goed zijn beschermd. De regel werkte in het oorspronkelijke rechtskader misschien goed, maar in een ander kader is dat mogelijk niet het geval.(44)
77. Wederzijdse erkenning, waarbij slechts bepaalde rechtsregels uit een rechtsstelsel in een ander stelsel worden overgenomen, voedt dan ook de vrees dat grondrechten minder goed worden beschermd. (45) Aangezien het Unierecht in zijn huidige vorm echter geen samenhangend geheel van regels omvat die van toepassing zijn op alle aspecten van strafbare feiten waarvoor het EOM vervolging mag instellen, of op de procedureregels die het EOM bij vervolging in acht dient te nemen(46), is het beginsel van wederzijdse erkenning de op één na beste keuze waarmee belemmeringen voor grensoverschrijdende onderzoeken kunnen worden weggenomen.
78. Daarom moet ik ingaan op de argumenten van de voorstanders van de tweede optie dat het EOM geen stelsel van wederzijdse erkenning, maar „iets meer” is. Ik beweer het tegendeel: zolang de Unie geen gemeenschappelijke regels heeft op het gebied van strafrecht, kan het EOM enkel functioneren op basis van wederzijdse erkenning. Die wederzijdse erkenning kent echter verschillende niveaus, en het EOM kan worden beschouwd als het tot dusver meest vergaande instrument van wederzijdse erkenning op het gebied van samenwerking in strafzaken (onderafdeling a).
79. De vraag rijst dan of bij de in punt 73 van deze conclusie voorgestelde uitlegging van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening, die deels op wederzijdse erkenning stoelt, de grondrechten van verdachten en beschuldigden in grensoverschrijdende onderzoeken wel worden gewaarborgd. Ik zal betogen dat dit inderdaad het geval is, met name wanneer die uitlegging in de wijdere context van de EOM-verordening wordt bezien (onderafdeling b).
a) Aard van wederzijdse erkenning in strafzaken
80. In hun schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting hebben de deelnemers hun standpunten over wederzijdse erkenning uiteengezet. Daarbij is de EOB-richtlijn aangehaald als voorbeeld van een mechanisme van wederzijdse erkenning en is betoogd dat de EOM-verordening „iets meer” is. Toen de deelnemers ter terechtzitting werd gevraagd wat dat „iets meer” volgens hen precies inhoudt, hebben zij voornamelijk gewezen op de aard van het EOM: het is één ondeelbaar orgaan en er dient geen mogelijkheid te zijn om de beslissingen van het EOM niet te erkennen (krachtens de EOB-richtlijn bestaat die mogelijkheid wel).(47)
81. Met de term „wederzijdse erkenning” werd een situatie beschreven waarin een individuele beslissing (zoals een vonnis, aanhoudingsbevel of onderzoeksbevel) die in een lidstaat is uitgevaardigd, in een andere lidstaat wordt erkend. Aangezien een verzoek om een onderzoeksmaatregel volgens het EOM-stelsel niet door de lidstaat van de assisterende GEA hoeft te worden „erkend” om die maatregel ten uitvoer te kunnen leggen, wat de gebruikelijke stap is die moet worden genomen met betrekking tot instrumenten voor grensoverschrijdende strafprocedures, wordt betoogd dat het EOM-mechanisme geen stelsel van wederzijdse erkenning, maar iets meer is.
82. Het EOM is inderdaad één orgaan(48), waarvan de decentrale openbaar aanklagers deel uitmaken. Het zou vreemd zijn als één orgaan werd verzocht zijn eigen beslissingen te erkennen. De assisterende GEA hoeft dus geen onderzoeksbevel te erkennen, maar krijgt een maatregel toegewezen.
83. De erkenning van een uit een andere lidstaat afkomstig document (en de rechtsgevolgen ervan) vormt echter niet de kern, maar slechts de uitdrukking van het beginsel van wederzijdse erkenning. De kerngedachte van het beginsel van wederzijdse erkenning is dat de rechtsregels van de ene lidstaat in een andere lidstaat worden erkend en toegepast, ook al wijken zij af van de in die andere lidstaat gekozen oplossingen. Dat „andere” stelsel kan enkel en alleen worden aanvaard als het groot vertrouwen geniet.
84. Aangezien er thans op het niveau van de Uniewetgeving geen oplossing bestaat voor de kwestie die in de onderhavige zaak is gerezen, moet het EOM in elke grensoverschrijdende zaak gebruikmaken van wetgeving van een van de betrokken lidstaten, waarin de andere lidstaat dan vertrouwen moet stellen.
85. Wederzijdse erkenning in strafzaken is ingegeven door de toepassing van dat beginsel in de interne markt.(49) Er zij aan herinnerd dat wederzijdse erkenning in het arrest Cassis de Dijon van het Hof is ontwikkeld als kernbeginsel van de interne markt die bij de Verdragen tot stand is gebracht.(50) Dat was mogelijk omdat de desbetreffende nationale wetgevingen in grote lijnen vergelijkbaar waren.(51)
86. De wederzijdse erkenning in de interne markt had een deregulerend effect, en de rechten van individuen zijn daarmee uitgebreid ten koste van de vrijheid van de staat om regelgeving op te stellen.(52)
87. Hoewel ook voor wederzijdse erkenning in strafzaken de wetgevingskeuzen van een andere lidstaat moeten worden aanvaard, wordt daarbij niet de precieze logica van dat beginsel gevolgd zoals het in het kader van de interne markt wordt toegepast. Het gaat hier om erkenning van justitiële en andere soevereine individuele beslissingen van lidstaten, waarbij het monopolie van een bepaalde lidstaat op het gebruik van dwang in een andere lidstaat wordt ingezet.(53) Het individu wordt het voorwerp van vrij verkeer tussen lidstaten en is niet langer het rechtssubject dat het recht van vrij verkeer geniet.(54) De deregulering die voortvloeit uit wederzijdse erkenning in de interne markt, krijgt in strafzaken de vorm van een verplichting voor een lidstaat om zijn monopolie op het gebruik van dwang actief in te zetten.(55)
88. Wederzijdse erkenning in strafzaken vergt een hoge mate van wederzijds vertrouwen. Dit vertrouwen houdt verband met de plicht van de andere lidstaat om de grondrechten van de persoon ten aanzien van wie de staat een dwangmaatregel vaststelt, te beschermen.(56)
89. Dit is het uitgangspunt van alle instrumenten inzake wederzijdse erkenning, zoals de EOB-richtlijn. Wederzijds vertrouwen mag dan wel noodzakelijk zijn, het kan echter niet worden opgelegd.(57) Aldus is in de huidige instrumenten die op wederzijds vertrouwen berusten, ook een zekere mate van wantrouwen waar te nemen. Dit komt tot uiting in de regels volgens welke beslissingen in bepaalde omstandigheden niet hoeven te worden erkend(58), in de harmonisatie van aspecten van de strafprocedure op Unieniveau(59) en in de ontwikkeling van de rechtspraak ter zake(60).
90. In de onderhavige zaak hebben partijen naar de EOB-richtlijn verwezen om de verschillen en overeenkomsten tussen dat stelsel van wederzijdse erkenning en de EOM-verordening te bespreken. Ik wil daarom kort ingaan op de EOB-richtlijn.
91. Die richtlijn is vastgesteld op grondslag van artikel 82 VWEU ter bevordering van grensoverschrijdende onderzoeken, en is gebaseerd op wederzijdse erkenning. Volgens dit stelsel kan een autoriteit(61) van een lidstaat een Europees onderzoeksbevel (EOB) uitvaardigen wanneer dit noodzakelijk is om een onderzoek te verrichten als onderdeel van de nationale strafprocedure. Daarvoor hoeft het strafbare feit de financiële belangen van de Europese Unie niet te schaden. Van belang is alleen dat er een onderzoeksmaatregel ten uitvoer moet worden gelegd in een andere lidstaat dan die waar het hoofdonderzoek plaatsvindt, ook wanneer een bewijsstuk reeds in het bezit is van de bevoegde autoriteiten van de uitvoerende lidstaat.(62)
92. De autoriteit van een lidstaat kan onder twee voorwaarden een EOB uitvaardigen. Ten eerste moet het EOB noodzakelijk zijn voor en in verhouding staan tot het doel van de strafprocedure, waarbij rekening wordt gehouden met de rechten van de verdachte of beschuldigde, en ten tweede had het mogelijk moeten zijn om de in het EOB aangegeven maatregel in dezelfde omstandigheden in een vergelijkbare binnenlandse zaak te bevelen.(63)
93. Die materiële gronden voor de uitvaardiging van het EOB kunnen alleen in de uitvaardigende staat worden aangevochten.(64) Intuïtief lijkt dus alleen de uitvaardigende staat een inhoudelijke beoordeling te kunnen verrichten, een oplossing waarmee het EOB veel eenvoudiger kan worden ingezet en waaruit ongetwijfeld een hoge mate van wederzijds vertrouwen blijkt. Maar is dat wel zo?
94. Ten eerste bepaalt artikel 14, lid 2, van de EOB-richtlijn inderdaad dat de gronden voor het uitvaardigen van het EOB alleen in de uitvaardigende staat, maar „onverminderd de in de uitvoerende staat gewaarborgde grondrechten”, kunnen worden aangevochten.(65) Dit wordt verder uitgewerkt in artikel 11, lid 1, onder f), van de EOB-richtlijn. Volgens die bepaling kan [de erkenning of tenuitvoerlegging van] een EOB in de uitvoerende staat worden geweigerd indien „er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de uitvoering van de in het EOB aangegeven onderzoeksmaatregel niet verenigbaar zou zijn met de verplichtingen die overeenkomstig artikel 6 VEU en het Handvest op de uitvoerende staat rusten”.(66) Afhankelijk van de uitlegging van het begrip „gegronde redenen” lijkt die bepaling erop te duiden dat de uitvoerende staat kan nagaan of de grondrechten in de uitvaardigende staat worden geëerbiedigd. Krachtens artikel 10, lid 3, van de EOB-richtlijn mag de uitvoerende autoriteit de onderzoeksmaatregel waar in een EOB om wordt verzocht, bovendien wijzigen indien die andere maatregel met minder indringende middelen tot hetzelfde resultaat zou leiden.
95. Op grond van dit korte overzicht kan moeilijk worden gesteld dat de EOB-richtlijn een hoge mate van wederzijds vertrouwen veronderstelt. De uitvoerende autoriteit heeft nog een betrekkelijk ruime speelruimte waarbinnen zij het niveau van bescherming van de grondrechten of de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de uitvaardigende staat in twijfel kan trekken.
96. In vergelijking met bijvoorbeeld het stelsel van het Europees aanhoudingsbevel (EAB), dat een beperkt aantal verplichte en facultatieve gronden voor weigering van de tenuitvoerlegging bevat, biedt de EOB-richtlijn de uitvoerende autoriteit meer speelruimte. Ten opzichte daarvan kan het EAB-stelsel als een iets sterkere variant van wederzijdse erkenning worden beschouwd. In geen van beide stelsels is er sprake van volledige erkenning, aangezien zij nog steeds gericht zijn op erkenning van individuele beslissingen en de uitvoerende lidstaat de tenuitvoerlegging ervan nog steeds kan weigeren.(67)
97. Wederzijdse erkenning kent dus verschillende gradaties.
98. In dat licht kan het argument dat het EOM-stelsel „iets meer” dan wederzijdse erkenning omvat, worden aanvaard indien het aldus wordt begrepen dat het een andere, hogere mate van wederzijdse erkenning instelt.
99. Toch kan „iets meer” niet „iets anders” betekenen. Met andere woorden, „iets meer” kan niet inhouden dat het EOM-stelsel niet stoelt op het beginsel van wederzijdse erkenning, dat vertrouwen in de rechtsstelsels van andere lidstaten vereist. Precies door dit beginsel, dat in het stelsel is ingebouwd, kunnen regels van andere lidstaten worden aanvaard, ook als die regels anders zijn. Dat beginsel kan alleen worden toegepast indien er, net als bij alle andere instrumenten inzake wederzijdse erkenning, op kan worden vertrouwd dat grondrechten in alle lidstaten worden beschermd.
100. Kortom, wederzijdse erkenning in strafzaken is geen eenvormig begrip, maar heeft in elk mechanisme in de RVVR een andere gradatie.
101. Als we erkennen dat wederzijdse erkenning in strafzaken verschillende gradaties kent, vormt de EOM-verordening op dat punt inderdaad tot nog toe de meest geavanceerde wetgeving, maar is zelfs dat geen volledige wederzijdse erkenning.(68) Het EOM is één orgaan en de toegewezen grensoverschrijdende maatregelen hoeven immers niet te worden „erkend”, maar alleen ten uitvoer te worden gelegd. Bij gebrek aan harmonisatie moeten de grondrechten van verdachten en beschuldigden echter worden gewaarborgd in een context waarin het EOM een verscheidenheid aan nationale materiële en procedurele regels inzake strafrecht „leent”, zoals in het geval van grensoverschrijdende onderzoeken.
b) Waarborgen voor de grondrechten in de EOM-verordening
102. Aangezien de regels van de ene lidstaat van toepassing zijn op rechterlijke toestemming voor onderzoeksmaatregelen die in een andere lidstaat ten uitvoer worden gelegd, is het mogelijk dat de grondrechten minder goed worden beschermd of dat zich hiaten in de bescherming ervan voordoen.
103. Artikel 5, lid 1, van de EOM-verordening bepaalt dat het EOM „[b]ij zijn optreden [...] de rechten [eerbiedigt] die in het Handvest zijn verankerd”.(69) Kan op grond van de EOM-verordening in grensoverschrijdende onderzoeken aan deze verplichting worden voldaan? Mijns inziens is dat het geval.
104. Ik denk hierbij aan een aantal mechanismen in de EOM-verordening die deze bevinding staven. Ten eerste is er het mechanisme voor samenwerking tussen de behandelende en de assisterende GEA (artikel 31, lid 5, van de EOM-verordening)(70), ten tweede artikel 41 van de EOM-verordening betreffende de reikwijdte van de bescherming van de grondrechten, en ten derde het vereiste dat alle lidstaten voorzien in rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen van het EOM (artikel 42, lid 1, van de EOM-verordening). Ik zal elk van deze mechanismen hieronder kort bespreken.
105. Allereerst bevat de EOM-verordening, zoals het EOM en de Commissie hebben benadrukt, geen gronden voor weigering van de erkenning. Teneinde de vereisten van het recht van de assisterende lidstaat in aanmerking te kunnen nemen en eventuele gebreken in het verzoek om een onderzoeksmaatregel te kunnen rechtzetten, is in het EOM-stelsel in plaats daarvan gekozen voor een interne dialoog tussen de behandelende en de assisterende GEA. Krachtens artikel 31, lid 5, van de EOM-verordening werken de twee GEA’s samen om het onderzoek doeltreffend uit te voeren met inachtneming van de bescherming van de grondrechten.(71) Dit stelsel van interne samenwerking vormt een belangrijk onderdeel om de bescherming van grondrechten binnen het EOM-stelsel te waarborgen.
106. Meer bepaald kan de assisterende GEA de toezichthoudende Europese aanklager in kennis stellen van en met de behandelende GEA overleggen over eventuele problemen in verband met de toegewezen maatregel. Situaties als bedoeld in artikel 31, lid 5, onder c) en d), van de EOM-verordening zijn van bijzonder belang, namelijk wanneer een minder indringende maatregel dezelfde resultaten oplevert en wanneer de toegewezen maatregel niet bestaat of niet beschikbaar zou zijn in een soortgelijke nationale zaak.
107. De beoordeling dat een minder indringende maatregel hetzelfde resultaat zou opleveren, komt overeen met artikel 10, lid 3, van de EOB-richtlijn, volgens hetwelk de uitvoerende autoriteit de maatregel waar in een EOB om wordt verzocht, kan wijzigen. Belangrijker nog is dat dit betekent dat de assisterende GEA wordt verzocht om de evenredigheid van de toegewezen maatregel te analyseren, hetgeen een aanvullende toets mogelijk maakt.
108. De situatie waarin die maatregel in een soortgelijke nationale zaak niet beschikbaar is, komt ook aan bod in artikel 10, lid 1, onder b), van de EOB-richtlijn, en vormt op grond van artikel 11, lid 1, onder c), van de EOB-richtlijn in bepaalde gevallen een grond voor weigering van de tenuitvoerlegging van die maatregel. Indien de twee GEA’s niet binnen 7 werkdagen tot overeenstemming komen, wordt de kwestie krachtens artikel 31, lid 7, van de EOM-verordening voor een definitieve beslissing naar de permanente kamer verwezen. Uiteindelijk kan de maatregel dan dus standhouden, ongeacht de bezwaren van de assisterende GEA. Het is echter in het belang van het EOM dat het uit het grensoverschrijdende onderzoek afkomstige bewijsmateriaal in de gerechtelijke fase van de procedure mag worden gebruikt.(72) Daarom is het niet waarschijnlijk dat de permanente kamer een maatregel zou goedkeuren die in een van de deelnemende rechtsstelsels onaanvaardbaar is.
109. Hoewel het stelsel van interne samenwerking tussen de behandelende en de assisterende GEA het gevaar van schending van de grondrechten tot op zekere hoogte kan verkleinen(73), kan niet worden verondersteld dat op het EOM niets valt aan te merken.
110. In dit opzicht bevat de EOM-verordening vervolgens nog aanvullende mechanismen waarmee werkzaamheden van het EOM in grensoverschrijdende onderzoeken kunnen worden getoetst.
111. In de eerste plaats worden in artikel 41 van de EOM-verordening de concrete rechten van verdachten en beschuldigden in EOM-procedures nader uiteengezet. In dat artikel wordt verwezen naar de regels voor bescherming in het Handvest (lid 1); naar de bescherming die wordt gewaarborgd door de verschillende Unierechtelijke mechanismen die strekken tot harmonisering van aspecten van de strafprocedure in de lidstaten (lid 2)(74), en naar alle procedurele rechten die zij op grond van het toepasselijke nationale recht hebben (lid 3)(75).
112. In de tweede plaats moeten onderzoeksmaatregelen volgens artikel 42, lid 1, van de EOM-verordening altijd kunnen worden getoetst. Indien er geen voorafgaande rechterlijke toetsing heeft plaatsgevonden, of indien zich een zekere onoplettendheid bij de bescherming van de grondrechten heeft voorgedaan doordat er twee rechtsstelsels zijn toegepast (het ene voor de rechtvaardiging, en het andere voor de tenuitvoerlegging van de maatregel), zal eventuele schending kunnen worden rechtgezet door de maatregel achteraf door een rechter te laten toetsen.(76)
113. De EOM-verordening waarborgt een hoge mate van bescherming van de grondrechten. Het is juist dat dit er in bepaalde situaties en uit het oogpunt van sommige lidstaten toe kan leiden dat individuele rechten minder goed worden beschermd dan voorheen. Deze rechten worden evenwel ten minste op het niveau van het Handvest en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgd. Harmonisatie leidt immers onvermijdelijk tot een verzwakking van de bescherming van grondrechten in lidstaten waarin dat niveau voorheen hoger was(77), tenzij de hoogste norm als gemeenschappelijke regel wordt aangenomen.
114. Dat is echter de prijs die moet worden betaald om samen een toekomst te bouwen.
115. Kortom, voor grensoverschrijdende onderzoeken stelt de EOM-verordening een zeer geavanceerd stelsel van wederzijdse erkenning in. De beslissing van de behandelende GEA om een onderzoeksmaatregel ten uitvoer te leggen in een andere lidstaat dan die waar het hoofdonderzoek plaatsvindt, mag weliswaar niet terzijde worden geschoven, maar de grondrechten worden middels verschillende waarborgen beschermd. Een uitlegging van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening volgens welke de bevoegdheden voor toetsing van een grensoverschrijdende onderzoeksmaatregel worden verdeeld tussen de rechtsorden waartoe de rechters van de lidstaten van de behandelende en de assisterende GEA behoren, brengt de bescherming van de grondrechten dus niet in gevaar. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de in punt 73 van deze conclusie voorgestelde uitlegging van de artikelen 31 en 32 van de EOM-verordening over te nemen.
III. Conclusie
116. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Oberlandesgericht Wien te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 31, lid 3, en artikel 32 van verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (hierna: ‚EOM-verordening’)
moeten aldus worden uitgelegd dat
bij grensoverschrijdende onderzoeken de rechter die een onderzoeksmaatregel goedkeurt die in de lidstaat van de assisterende gedelegeerd Europese aanklager ten uitvoer moet worden gelegd, enkel de aspecten in verband met de tenuitvoerlegging van die maatregel kan toetsen.
2) Artikel 31, lid 3, en artikel 32 van de EOM-verordening
moeten aldus worden uitgelegd dat
bij grensoverschrijdende onderzoeken de rechter van de lidstaat van de assisterende gedelegeerd Europese aanklager de beoordeling van de behandelende gedelegeerd Europese aanklager dat de maatregel gerechtvaardigd is, dient te aanvaarden ongeacht of de rechter van de lidstaat van de behandelende gedelegeerd Europese aanklager vooraf toestemming voor die maatregel heeft verleend.”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Verordening van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het EOM (PB 2017, L 283, blz. 1).
3 Zie artikel 2, lid 5, van de EOM-verordening.
4 Zie artikel 2, lid 6, van de EOM-verordening.
5 Zie bijvoorbeeld de volgende recente toelichting bij de door het Hof gehanteerde uitleggingsmethode. „[V]olgens vaste rechtspraak van het Hof [dient] bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling [...] niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen van deze bepaling, maar ook met haar context en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt.” Zie bijvoorbeeld arrest van 2 februari 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Misleidende modelverzekeringsovereenkomsten) (C‑208/21, EU:C:2023:64, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 13 oktober 2022, Perfumesco.pl (C‑355/21, EU:C:2022:791, punt 39: „De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook gegevens bevatten die relevant zijn voor de uitlegging van die bepaling [...]”).
6 In richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PB 2017, L 198, blz. 29) (hierna: „PIF-richtlijn”) zijn de elementen van financiële delicten die de belangen van de Unie schaden, tot op zekere hoogte geharmoniseerd.
7 Gesetz zur Ausführung der EU-Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (federale uitvoeringswet betreffende het EOM) van 10 juli 2020 (BGBl. I S., blz. 1648), § 3, lid 2.
8 Het EOM werkt via een netwerk van Europese aanklagers op Unieniveau (in Luxemburg) dat onder leiding staat van de Europese hoofdaanklager. Het EOM bestaat uit Europese aanklagers, permanente kamers (die de onderzoeken monitoren en aansturen en zorgen voor samenhang in de werkzaamheden van het EOM) en het college van Europese aanklagers (met één Europese aanklager per lidstaat). Het decentrale niveau bestaat uit gedelegeerd Europese aanklagers (hierna: „GEA’s”) uit elke deelnemende lidstaat.
9 Artikel 8, lid 1, van de EOM-verordening.
10 Zie artikel 86, lid 2, VWEU en artikel 4 van de EOM-verordening.
11 Zie artikel 5, lid 3, van de EOM-verordening.
12 Zie met name Corpus Juris 2000, Groenboek inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie [COM(2001) 715 definitief] (het zogeheten „voorstel van Florence”). Dat Corpus Juris was een vervolg op het Corpus Juris 1997 („Introducing penal provisions for the purpose of the financial interests of the European Union”, Economica, Parijs, 1997), dat in 1995 is uitgebracht door een groep deskundigen die waren aangewezen tijdens de bijeenkomst van de voorzitters van de Europese verenigingen voor strafrecht aan de universiteit van Urbino (Italië). Het voornaamste voorstel in het Corpus Juris was de totstandbrenging van één ruimte van recht waarbinnen zowel materiële als procedurele regels inzake strafrecht zijn vastgelegd, met het voorstel om een EOM op te richten. Zie voor meer informatie: https://www.eppo.europa.eu/nl/achtergrond.
13 Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het EOM [COM(2013) 534 final; hierna „voorstel van 2013”].
14 Hongarije, Polen en Zweden nemen niet deel aan het EOM. Denemarken en Ierland hebben een niet-deelnemingsclausule in verband met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (hierna: „RVVR”).
15 Herrnfeld, H. H., „Article 31”, in Herrnfeld, H. H., Brodowski, D., and Burchard, C. (red.), European Public Prosecutor’s Office. Article-by-Article Commentary, Bloomsbury Publishing, 2020, blz. 300.
16 Zie in dat verband artikel 26, leden 4 en 5, van het voorstel van 2013: „4. De lidstaten zien erop toe dat voor de in lid 1, onder a) – j), genoemde opsporingsmaatregelen toestemming is vereist van de bevoegde rechter van de lidstaat waarin de maatregelen moeten worden uitgevoerd” en „5. Voor de in lid 1, onder k) – u), genoemde opsporingsmaatregelen is rechterlijke toestemming vereist indien dit zo is geregeld bij het nationale recht van de lidstaat waar de opsporingsmaatregel moet worden uitgevoerd.”
17 Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (PB 2008, C 115, blz. 206).
18 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en de nationale parlementen over de heroverweging van het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het EOM wat betreft het subsidiariteitsbeginsel, overeenkomstig protocol nr. 2 [COM(2013) 851 final], blz. 9.
19 Herrnfeld, H. H., voetnoot 15 hierboven, blz. 291.
20 Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het EOM – schriftelijke opmerkingen van de Oostenrijkse en de Duitse delegatie, interinstitutioneel dossier: 2013/0255 (APP), DS 1237/15, 21 april 2015.
21 Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het EOM – schriftelijke opmerkingen van de Duitse delegatie, interinstitutioneel dossier: 2013/0255 (APP), DS 1234/15, 21 april 2015.
22 Richtlijn 2014/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken (PB 2014, L 130, blz. 1) (hierna: „EOB-richtlijn”).
23 In de schriftelijke opmerkingen van Oostenrijk en Duitsland werd ook het volgende voorgesteld: „Indien de maatregel volgens het recht van de lidstaat van de assisterende [GEA] op grond van rechterlijke toestemming of een rechterlijk bevel moet worden erkend, legt hij het bevel daartoe, en in voorkomend geval de begeleidende rechterlijke toestemming daarvoor, voor aan de bevoegde rechterlijke autoriteit van zijn lidstaat.”
24 In de schriftelijke opmerkingen van Duitsland staat ook nog het volgende te lezen: „De volgende kwesties zijn bijvoorbeeld met name van belang: in de tekst van artikel 26 bis moet duidelijk worden vastgelegd wie beslist een maatregel te gelasten of om een rechterlijk bevel daartoe te verzoeken, en op grond van welk recht dergelijke maatregelen kunnen worden gelast of daarom kan worden verzocht. In de huidige tekst wordt die kwestie opengelaten of wordt er wellicht zelfs een keuze gelaten aan de behandelende [GEA]: uit de term ‚toewijzen’ in lid 1 blijkt niet duidelijk wie beslist om een maatregel te gelasten.” Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het EOM – schriftelijke opmerkingen van de Duitse delegatie, interinstitutioneel dossier: 2013/0255 (APP), DS 1234/15, 21 april 2015. Zie ook richtsnoeren van het college van het EOM over de toepassing van artikel 31 van verordening (EU) 2017/1939, besluit 006/2022 van het college, blz. 4, punt 8 („Bovendien is in artikel 31, lid 3, niets vastgelegd over situaties waarin op grond van zowel het recht van de lidstaat van de behandelende [GEA] als dat van de lidstaat van de assisterende [GEA] rechterlijke toestemming moet worden verleend”).
25 Zie Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het EOM – Andere kwesties. Voorzitterschap van de Raad 12344/16, 20 september 2016, blz. 5.
26 Conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in de zaak Rigall Arteria Management (C‑64/21, EU:C:2022:453, punt 43).
27 Zelfs de meest fervente aanhangers van de critical legal studies zouden toegeven dat rechtsregels, zoals zij zijn opgesteld, de rechterlijke uitlegging beknotten. Zie bijvoorbeeld Kennedy, D., „A Critique of Adjudication (fin de siècle)”, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1997, blz. 13.
28 Bijvoorbeeld in het arrest van 28 januari 2020, Commissie/Italië (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand) (C‑122/18, EU:C:2020:41, punt 43) (uitlegging van een artikel in de context van de daaropvolgende bepaling); 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Vervalste overschrijvingsopdrachten) (C‑584/19, EU:C:2020:1002, punten 56‑69) (uitlegging van een bepaling in de context van de openingsartikelen van een richtlijn en de overwegingen ervan), en 24 februari 2022, Namur-Est Environnement/Waals Gewest (C‑463/20, EU:C:2022:121, punt 46) (uitlegging van een bepaling in verband met de betrokken richtlijn in haar geheel).
29 Bijvoorbeeld in het arrest van 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 47), en 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punt 135).
30 Bijvoorbeeld in het arrest van 10 maart 2021, Ordine Nazionale dei Biologi e.a. (C‑96/20, EU:C:2021:191, punten 26 en 27), en 13 oktober 2022, Rigall Arteria Management (C‑64/21, EU:C:2022:783, punt 31).
31 Zie op dit punt arrest van 17 april 1986, Reed (59/85, EU:C:1986:157, punt 15) (waarin het Hof heeft geoordeeld dat met het woord „echtgenoot” bij gebreke van enige aanwijzing omtrent een algemene maatschappelijke ontwikkeling geen ongehuwde partner kan worden bedoeld). Hetzelfde woord werd 32 jaar later anders opgevat in de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:2, punten 56‑58) (waarin hij aan de hand van een analyse van de ontwikkelingen in verband met de opvatting van het begrip „echtgenoot” aantoont dat het in steeds meer lidstaten ook een partner in een homohuwelijk omvat).
32 Ter terechtzitting heeft ook het EOM erkend dat de uitlegging van artikel 31, lid 3, van de EOM-verordening wordt bemoeilijkt door de term „evenwel”.
33 Het EOM heeft ter terechtzitting toegevoegd dat overweging 72 geen normatieve waarde heeft en artikel 31 niet op grond daarvan mag worden uitgelegd.
34 Het EOM heeft ter terechtzitting verklaard dat sommige dossiers wel duizenden bladzijden tellen, waarvoor het EOM externe vertalers en veel meer financiële middelen nodig zou hebben. De vertaling van die dossiers zou bovendien maanden of zelfs jaren in beslag kunnen nemen.
35 Zie voetnoot 34 hierboven.
36 Krachtens artikel 26, lid 5, van de EOM-verordening kan, totdat een besluit tot strafvervolging (overeenkomstig artikel 36 van de verordening) wordt genomen, worden beslist het onderzoek in een andere lidstaat te verrichten.
37 Overweging 22 en artikel 14, lid 2, van de EOB-richtlijn. Dit is ook benadrukt in het arrest van 11 november 2021, Gavanozov II (C‑852/19, EU:C:2021:902, punt 40).
38 Zie bijvoorbeeld de overwegingen 14, 20 en 54 alsook artikel 12, lid 3, en artikel 34, lid 3, van de EOM-verordening.
39 Zie bijvoorbeeld arrest van 24 februari 2000, Commissie/Frankrijk (C‑434/97, EU:C:2000:98, punt 21).
40 Zie punten 7 en 8 hierboven.
41 Zie bijvoorbeeld arrest van 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C‑263/02, EU:C:2004:210, punten 36‑38).
42 Indien het Hof de tweede optie kiest, worden de Oostenrijkse en de Duitse wetgever echter wel tot handelen gedwongen, omdat de – aan de eerste optie aangepaste – wetgeving in die lidstaten dan in strijd zou zijn met de EOM-verordening. De Oostenrijkse regering heeft ter terechtzitting verklaard dat zij zich daarvan bewust is en dat het Oostenrijkse recht uiteraard in overeenstemming met het Unierecht moet worden gebracht indien het Hof beslist om de EOM-verordening anders uit te leggen. Die regering heeft echter herhaald dat de uitlegging die in het Oostenrijkse recht tot uitdrukking komt, de juiste is.
43 Allegrezza, S., en Mosna, A., „Cross-border Criminal Evidence and the Future European Public Prosecutor: One Step Back on Mutual Recognition?”, in Bachmaier Winter, L. (red.), The European Public Prosecutor’s Office. The Challenges Ahead, Springer, 2018, blz. 141, 146.
44 Zie voor een boeiend stuk over juridische transplantaties en juridische knelpunten, Teubner, G., „Legal irritants: Good Faith in British Law or How Unifying Law Ends up in New Divergences”, deel 61(1), Modern Law Review, 1998, blz. 11.
45 Zie bijvoorbeeld Allegrezza, S., en Mosna, A., aangehaald in voetnoot 43 hierboven, blz. 145 en 158 (waarin zij wijzen op de gevaren voor de grondrechten die voortvloeien uit bijvoorbeeld uiteenlopende niveaus van procedurele waarborgen en procedurele voorschriften inzake de tenuitvoerlegging van onderzoeksmaatregelen of bewijsgaring, en betogen dat er met name in verband met bewijsmateriaal aanvullende waarborgen moeten worden geboden). Zie voor een vroegtijdige waarschuwing over dezelfde kwestie Kaiafa-Gbandi, M., „The Establishment of an EPPO and the Rights of Suspects and Defendants: Reflections upon the Commission’s 2013 Proposal and the Council’s Amendments”, in Asp, P. (red.), The European Public Prosecutor’s Office – Legal and Criminal Policy Perspectives, Stifelsen Skrifter utgivna av Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, 2015, blz. 245 en 246.
46 Voor een vroegtijdig voorstel over de voorwaarden van een toekomstig EOM, waarvan het succes afhangt van de harmonisatie van materieel strafrecht, zie Peers, S., „Mutual recognition and criminal law in the European Union: Has the Council got it wrong?”, deel 41, Common Market Law Review, 2004, blz. 5, op blz. 34.
47 Voor een betoog volgens hetwelk het EOB-stelsel in feite eenvoudiger en doeltreffender is dan de regelgeving van de EOM-verordening, zie Allegrezza, S., en Mosna, A., aangehaald in voetnoot 43 hierboven, blz. 155 en 156.
48 In tegenstelling tot de idee van het Corpus Juris om één enkele juridische ruimte tot stand te brengen, die de EOM-verordening niet heeft gehaald, is de instelling van één enkel orgaan een afgezwakte variant waarover de deelnemende lidstaten het eens konden worden. Zie Mitsilegas, V., en Giuffrida, F., „The European Public Prosecutor’s Office and Human Rights”, in Geelhoed, W., Erkelens, L. H. en Meij, A. W. H. (red.), Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor’s Office, TMC Asser Press, 2018, blz. 89.
49 „Met de methoden die heel goed hebben gewerkt bij de vorming van de interne markt in het achterhoofd, is [...] het idee ontstaan dat wederzijdse erkenning ook bij justitiële samenwerking als uitgangspunt zou kunnen worden gehanteerd [...].” Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. Wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken. COM(2000) 495 definitief, Brussel, 26 juli 2000, blz. 2.
50 Arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42).
51 Schmidt, S. K., „Mutual Recognition as a New Mode of Governance”, Journal of European Public Policy, deel 14(5), 2007 blz. 667, blz. 669; Peers, S., „Mutual Recognition and Criminal Law in the European Union: Has the Council Got It Wrong?”, Common Market Law Review, deel 41(1), 2004, blz. 5, blz. 20.
52 Schmidt, aangehaald in voetnoot 51 hierboven, blz. 672. Perišin, T., Free Movement of Goods and Limits of Regulatory Autonomy in the EU and WTO, T.M.C. Asser Press, 2008, blz. 23.
53 Nicolaïdis, K., „Trusting the Poles? Constructing Europe through Mutual Recognition”, Journal of European Public Policy, deel 14(5), 2007, blz. 685.
54 Peers, aangehaald in voetnoot 51 hierboven, blz. 24.
55 Peers, aangehaald in voetnoot 51 hierboven, blz. 25.
56 Dat is door het Hof erkend. Zie bijvoorbeeld advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 191), waarin het Hof heeft gesteld dat het beginsel van wederzijdse erkenning „met name wat de [RVVR] betreft, [vereist] dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle andere lidstaten het Unierecht en, meer in het bijzonder, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen”.
57 Iglesias Sánchez, S., en González Pascual, M., „Fundamental Rights at the Core of the EU AFSJ”, in Iglesias Sánchez, S., and González Pascual, M. (red.), Fundamental Rights in the EU Area of Freedom, Security and Justice, Cambridge University Press, 2021, blz. 8 en 9 (waarin zij betogen dat de bezorgdheid over de grondrechten ertoe heeft geleid dat het wederzijds vertrouwen steeds verder is beperkt, hetgeen te zien is in de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof en de positieve harmonisatie in de RVVR).
58 Zie bijvoorbeeld de artikelen 3, 4 en 4 bis van het kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 tot wijziging van kaderbesluit 2002/584/JBZ, kaderbesluit 2005/214/JBZ, kaderbesluit 2006/783/JBZ, kaderbesluit 2008/909/JBZ en kaderbesluit 2008/947/JBZ en tot versterking van de procedurele rechten van personen, tot bevordering van de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen gegeven ten aanzien van personen die niet verschenen zijn tijdens het proces (PB 2009, L 81, blz. 24) (hierna: „kaderbesluit betreffende het EAB”), alsook artikel 11 van de EOB-richtlijn.
59 Zie bijvoorbeeld richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB 2012, L 142, blz. 1). Zie ook richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn (PB 2016, L 65, blz. 1).
60 Over de rechtspraak die extra mogelijkheden biedt om een Europees aanhoudingsbevel niet ten uitvoer te leggen, zie arresten van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C‑404/15 en C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punten 93 en 94), en 15 oktober 2019, Dorobantu (C‑128/18, EU:C:2019:857, punten 52 en 55).
61 Volgens artikel 2, onder c), van de EOB-richtlijn kan een uitvaardigende autoriteit „een in de zaak bevoegde rechter, rechtbank, een onderzoeksrechter of officier van justitie” zijn, alsook „iedere andere door de uitvaardigende staat aangeduide bevoegde autoriteit” wanneer het EOB wordt gevalideerd door een rechter, een rechtbank, een onderzoeksrechter of een officier van justitie in de uitvaardigende staat. Dit is een ruimer begrip dan de „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van het Europees aanhoudingsbevel, die geen officier van justitie kan zijn. Zie specifiek over dit verschil arrest van 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Vervalste overschrijvingsopdrachten) (C‑584/19, EU:C:2020:1002, punten 74 en 75).
62 Artikel 1, lid 1, van de EOB-richtlijn.
63 Artikel 6, lid 1, van de EOB-richtlijn.
64 Arrest van 16 december 2021, Spetsializirana prokuratura (Verkeers- en locatiegegevens) (C‑724/19, EU:C:2021:1020, punt 53) (waarin het Hof heeft benadrukt dat de uitvoerende autoriteit niet kan toetsen of een EOB voldoet aan de voorwaarden voor uitvaardiging ervan die in de richtlijn zijn neergelegd, omdat het stelsel van wederzijds vertrouwen dat aan die richtlijn ten grondslag ligt, anders in gevaar zou komen).
65 Zie ook overweging 22 van de EOB-richtlijn.
66 Zie ook overweging 19 van de EOB-richtlijn.
67 Voor een betoog volgens hetwelk wederzijdse erkenning in het Unierecht beperkt is doordat de uitvoerende lidstaat beslissingen niet automatisch aanvaardt, zie Möstl, M., „Preconditions and Limits of Mutual Recognition”, Common Market Law Review, deel 47(2), Kluwer Law International, 2010, blz. 405, op blz. 412, 418 en 420.
68 Zie voor dezelfde conclusie Mitsilegas, V., en Giuffrida, F., aangehaald in voetnoot 48 hierboven, blz. 89.
69 In deze bepaling is uiteraard slechts concreter uitgedrukt dat alle organen van de Europese Unie het Handvest dienen te eerbiedigen, zoals in artikel 51, lid 1, van het Handvest is bepaald.
70 Artikel 31, lid 5, van de EOM-verordening luidt als volgt: „Indien de assisterende [GEA] van oordeel is dat: a) de toewijzing onvolledig is of een kennelijk relevante fout bevat, b) de maatregel om gerechtvaardigde en objectieve redenen niet kan worden uitgevoerd binnen de termijn die is vastgelegd in de toewijzing, c) een alternatieve doch minder indringende maatregel dezelfde resultaten oplevert als de toegewezen maatregel, of d) de toegewezen maatregel niet bestaat of niet beschikbaar zou zijn in een soortgelijke nationale zaak krachtens het recht van zijn lidstaat, stelt hij zijn toezichthoudende Europese aanklager daarvan in kennis en overlegt hij met de behandelende [GEA], teneinde de kwestie bilateraal op te lossen.”
71 Zie in dat verband Herrnfeld, H. H., aangehaald in voetnoot 15 hierboven, blz. 293‑295. Interessant is dat het samenwerkingsmechanisme van de twee GEA’s volgens Allegrezza en Mosna in de weg staat aan de vereenvoudiging en versnelling van grensoverschrijdende onderzoeken, vooral omdat de onderzoeksmaatregel niet binnen een bepaalde termijn ten uitvoer hoeft te worden gelegd. Allegrezza, S., en Mosna, A., aangehaald in voetnoot 43 hierboven, blz. 154 en 155.
72 Met betrekking tot de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal is in artikel 37, lid 1, van de EOM-verordening alleen bepaald dat bewijsmateriaal niet door een nationale rechter ontoelaatbaar kan worden verklaard wegens het enkele feit dat het in een andere lidstaat of overeenkomstig het recht van een andere lidstaat is vergaard.
73 Allegrezza en Mosna concluderen dat de procedure van samenwerking tussen de twee GEA’s er in feite op neerkomt dat het recht van de beide betrokken lidstaten wordt geëerbiedigd. Allegrezza, S., en Mosna, A., aangehaald in voetnoot 43 hierboven, blz. 153.
74 Daaronder begrepen het recht op vertolking en vertaling, het recht op informatie en toegang tot dossierstukken, het recht op toegang tot een advocaat en het recht om met derden te communiceren en om derden op de hoogte te laten brengen in geval van detentie, het zwijgrecht en het recht om voor onschuldig te worden gehouden, alsmede het recht op rechtsbijstand.
75 Daaronder uitdrukkelijk begrepen de mogelijkheid bewijsmateriaal te presenteren, te verzoeken om de aanwijzing van deskundigen of om een onderzoek door deskundigen en om het horen van getuigen, alsmede de mogelijkheid het EOM te verzoeken die maatregelen voor de verdediging te verkrijgen.
76 Zie naar analogie de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour in de zaak MM (C‑414/20 PPU, EU:C:2020:1009, punt 133) (waarin hij heeft uiteengezet dat een effectieve rechterlijke bescherming vereist dat de voorwaarden waaronder een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in de fase van de strafprocedure na de overlevering kunnen worden getoetst, indien in een eerdere fase niet in een rechtsmiddel was voorzien).
77 Een duidelijk voorbeeld hiervan is de harmonisatie van de regels inzake verstekprocedures. De oplossing die in artikel 4 bis van het kaderbesluit betreffende het EAB is gekozen, komt niet overeen met het beschermingsniveau in Spanje, zoals in de zaak Melloni is gebleken. Zoals bekend heeft het Hof echter geoordeeld dat wanneer regels op Unieniveau worden geharmoniseerd, de doeltreffendheid van het systeem van wederzijds vertrouwen niet in het gedrang mag komen door hogere nationale normen. Arrest van 26 februari 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punten 62‑64).