1

Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt de Portugese Republiek om nietigverklaring van artikel 1 en de artikelen 4 tot en met 6 van besluit C(2020) 8550 final van de Europese Commissie van 4 december 2020 betreffende steunregeling SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) – Regeling III (hierna: „bestreden besluit”).

2

De ZFM-regeling neemt de vorm aan van verschillende belastingvoordelen die zijn toegekend in het kader van het Centro Internacional de Negócios da Madeira (internationaal handelscentrum Madeira, Portugal), het Registo Internacional de Navios da Madeira (internationaal scheepsregister van Madeira) en de Zona Franca Industrial (industriële vrijhandelszone; hierna: „IVZ”).

3

Die regeling werd aanvankelijk in 1987 als verenigbare regionale steun goedgekeurd (hierna: „regeling I”) bij besluit van de Commissie van 27 mei 1987 in zaak N 204/86 [SG(87) D/6736]. Zij werd vervolgens bij besluit van de Commissie van 27 januari 1992 in zaak E 13/91 [SG(92) D/1118], en daarna bij besluit van de Commissie van 3 februari 1995 in zaak E 19/94 [SG(95) D/1287] verlengd.

4

De opvolger van die regeling (hierna: „regeling II”) werd goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 11 december 2002 in zaak N 222A/01.

5

Op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voor de periode 2007‑2013 (PB 2006, C 54, blz. 13; hierna: „richtsnoeren van 2007”) werd een derde vervolgregeling (hierna: „regeling III”) – voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013 – goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N421/2006 (hierna: „besluit van 2007”). De Commissie heeft deze regeling goedgekeurd als verenigbare exploitatiesteun die gericht is op de bevordering van de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van Madeira (Portugal) als ultraperifeer gebied in de zin van artikel 299, lid 2, EG (thans artikel 349 VWEU).

6

Regeling III verleende steun in de vorm van een verlaagde vennootschapsbelasting op winsten die voortvloeiden uit daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten (3 % van 2007 tot en met 2009, 4 % van 2010 tot en met 2012 en 5 % van 2013 tot 2020), een vrijstelling van de gemeentebelasting en lokale belasting, evenals een vrijstelling van de belasting op de verwerving van onroerende goederen voor de oprichting van een onderneming in de ZFM, van hoogstens de maximale steunbedragen die waren gebaseerd op de plafonds die golden voor de jaarlijkse belastinggrondslag van de begunstigden. Die plafonds werden bepaald op basis van het aantal banen dat de begunstigde elk belastingjaar had behouden. Onder bepaalde voorwaarden zouden ondernemingen die in de IVZ van de ZFM waren geregistreerd, kunnen profiteren van een aanvullende verlaging van de vennootschapsbelasting van 50 %.

7

De toegang tot regeling III bleef beperkt tot activiteiten die waren opgenomen in een in het besluit van 2007 opgenomen lijst. Bovendien kwamen alle activiteiten die betrekking hadden op financiële bemiddeling, verzekeringen en ondersteunende financiële en verzekeringsgerelateerde activiteiten, evenals activiteiten op het gebied van „dienstenverrichtingen binnen groepen” (coördinatie-, financiële en distributiecentra), dat wil zeggen „diensten die hoofdzakelijk aan ondernemingen worden verschaft”, niet in aanmerking voor de toepassing van regeling III.

8

Een gewijzigde versie van regeling III werd voor de periode van 1 januari tot en met 31 december 2013 goedgekeurd bij besluit van de Commissie van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N) (hierna: „besluit van 2013”). Die regeling was gebonden aan dezelfde voorwaarden als die waarin de oorspronkelijke regeling III voorzag, afgezien van een stijging van 36,7 % van de maximale belastinggrondslag waarvoor een verlaging van de vennootschapsbelasting zou gelden.

9

Vervolgens werd de looptijd van de gewijzigde regeling III verlengd tot 30 juni 2014 bij besluit van de Commissie van 26 november 2013 in zaak SA.37668 (2013/N), en tot eind 2014 bij besluit van de Commissie van 8 mei 2014 in zaak SA.38586 (2014/N).

10

Op 12 maart 2015 is de Commissie op grond van artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 1999, L 83, blz. 1) overgegaan tot monitoring van regeling III voor de jaren 2012 en 2013.

11

Bij brief van 6 juli 2018 heeft de Commissie de Portugese Republiek in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van regeling III de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (PB 2019, C 101, blz. 7; hierna: „besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure”).

12

Die procedure werd ingeleid op grond van de twijfels die de Commissie koesterde inzake het toestaan van belastingvrijstellingen op winsten uit daadwerkelijk in de autonome regio Madeira (hierna: „ARM”) uitgeoefende activiteiten en het verband tussen het steunbedrag en het scheppen of behouden van daadwerkelijke banen in Madeira.

13

Na afloop van genoemde procedure heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld, waarvan het dispositief als volgt luidt:

„Artikel 1

De steunregeling ,Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regeling III’ is, voor zover die door Portugal werd uitgevoerd, in strijd met [het besluit van 2007] en met [het besluit van 2013], door Portugal op onrechtmatige wijze ten uitvoer gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] en is onverenigbaar met de interne markt.

Artikel 2

Individuele steun die in het kader van de in artikel 1 bedoelde regeling is verleend, vormt geen steun als op het ogenblik van de verlening ervan werd voldaan aan de voorwaarden van een op grond van artikel 2 van verordening (EU) 2015/1588 vastgestelde verordening die op het ogenblik van de verlening van de steun van toepassing was.

Artikel 3

Individuele steun die op grond van de in artikel 1 bedoelde regeling is toegekend en op het tijdstip van de toekenning voldoet aan de voorwaarden van de in artikel 1 bedoelde besluiten of een op grond van artikel 1 van verordening […] 2015/1588 vastgestelde verordening, is verenigbaar met de interne markt tot de maximaal toegestane steunintensiteit die voor dat soort steun geldt.

Artikel 4

1.   Portugal vordert de onverenigbare steun die onder de in artikel 1 bedoelde steunregeling is verleend, terug van de begunstigden.

[…]

4.   Portugal schaft de onverenigbare steunregeling af in de in artikel 1 bedoelde mate en annuleert alle uitstaande steunbetalingen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.

Artikel 5

1.   De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.

2.   Portugal ziet erop toe dat dit besluit binnen acht maanden na de datum van kennisgeving ervan wordt uitgevoerd.

[…]”

14

De Portugese Republiek verzoekt het Gerecht:

15

De Commissie verzoekt het Gerecht:

16

Ter ondersteuning van haar beroep voert de Portugese Republiek zeven middelen aan.

17

Met haar eerste middel betoogt de Portugese Republiek dat het bestreden besluit inbreuk maakt op artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien regeling III niet selectief is.

18

Met haar tweede middel voert de Portugese Republiek aan dat het bestreden besluit inbreuk maakt op artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien de Commissie niet heeft aangetoond dat regeling III de mededinging verstoort en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

19

Met haar derde, subsidiair aangevoerde middel stelt de Portugese Republiek dat het bestreden besluit inbreuk maakt op artikel 108 VWEU en op de artikelen 21 tot en met 23 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), aangezien regeling III als „bestaande steun” moet worden aangemerkt.

20

Met haar vierde, eveneens subsidiair aangevoerde middel beroept de Portugese Republiek zich op een onjuiste rechtsopvatting, aangezien regeling III in overeenstemming met de besluiten van 2007 en 2013 alsmede met de artikelen 107 en 108 VWEU ten uitvoer is gebracht.

21

Met haar vijfde middel voert de Portugese Republiek aan dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten of haar motiveringsplicht niet is nagekomen, aangezien de vereisten van de fiscale regeling en het toezicht daarop door de nationale autoriteiten geschikt zijn om regeling III te controleren.

22

Met haar zesde middel betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten of haar motiveringsplicht niet is nagekomen, aangezien de Portugese Republiek controles in verband met het scheppen of behouden van banen heeft verricht.

23

Met haar zevende en laatste middel beroept de Portugese Republiek zich op schending van algemene beginselen van het Unierecht, met name de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van behoorlijk bestuur, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het evenredigheidsbeginsel, alsook op schending door de Commissie van haar motiveringsplicht, de onmogelijkheid voor genoemde lidstaat om de bij het bestreden besluit opgelegde terugvordering uit te voeren en schending van artikel 17 van verordening 2015/1589.

24

In het licht van de door de Portugese Republiek aangevoerde en in de punten 16 tot 23 hierboven in herinnering gebrachte middelen, alsook gelet op de door haar geformuleerde opmerkingen over het rapport ter terechtzitting waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van terechtzitting, moet het onderhavige beroep aldus worden opgevat dat het in wezen bestaat uit elf middelen.

25

Het eerste en het tweede middel zijn ontleend aan schending van artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover regeling III, zoals die is uitgevoerd, werd aangemerkt als „staatssteun” in de zin van die bepaling.

26

Het derde middel is ontleend aan schending van artikel 108 VWEU en van de artikelen 21 tot en met 23 van verordening 2015/1589, voor zover regeling III, zoals die is uitgevoerd, werd aangemerkt als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van die verordening, en niet als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), i), van genoemde verordening.

27

Het vierde tot en met het zesde middel zijn ontleend aan een onjuiste opvatting van het recht en van de feiten alsook aan een motiveringsgebrek, aangezien regeling III door de Portugese Republiek ten uitvoer is gebracht in overeenstemming met de besluiten van 2007 en 2013 alsmede met de artikelen 107 en 108 VWEU.

28

Het zevende middel is ontleend aan schending van de rechten van de verdediging en van de beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur, alsook aan een motiveringsgebrek, doordat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de brief die de Portugese Republiek haar op 6 april 2018 had toegezonden.

29

Het achtste middel is ontleend aan schending van de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen en behoorlijk bestuur, aangezien de Portugese Republiek bij het bestreden besluit is gelast de onrechtmatig en onverenigbaar verklaarde steun terug te vorderen.

30

Het negende middel is ontleend aan de onmogelijkheid voor de Portugese Republiek om de onrechtmatig en onverenigbaar verklaarde steun terug te vorderen.

31

Het tiende middel is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, doordat de Commissie een restrictieve invulling heeft gegeven aan de voorwaarden „scheppen/behouden van banen in de regio” en „daadwerkelijk in de [ARM] uitgeoefende activiteiten”.

32

Het elfde middel is ontleend aan schending van artikel 17 van verordening 2015/1589 vanwege het verstrijken van de verjaringstermijn ten aanzien van bepaalde steun die krachtens regeling III is verleend.

33

Met haar eerste en haar tweede middel, die tezamen moeten worden onderzocht, verwijt de Portugese Republiek de Commissie dat zij inbreuk heeft gemaakt op artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover zij regeling III, zoals die is uitgevoerd, heeft aangemerkt als „staatssteun” in de zin van die bepaling. In dit verband betoogt zij dat die regeling niet voldoet aan drie van de voorwaarden voor een dergelijke kwalificatie.

34

In de eerste plaats, en in tegenstelling tot de vaststelling in de overwegingen 135 en 136 van het bestreden besluit, is regeling III niet selectief, aangezien zij moet worden gezien als een algemene maatregel die deel uitmaakt van de algemene opzet van het Portugese belastingstelsel en waarmee de regeling wordt beoogd van situaties die objectief gesproken een eigen autonome behandeling verdienen.

35

In dit verband voert de Portugese Republiek, onder verwijzing naar het arrest van 9 december 1997, Tiercé Ladbroke/Commissie (C‑353/95 P, EU:C:1997:596), allereerst aan dat het bij de aard en de opzet van het stelsel die een gedifferentieerde behandeling kunnen rechtvaardigen ten opzichte van de regeling die algemeen wordt toegepast, niet alleen gaat om formele elementen zoals de mate van autonomie van de betrokken territoriale eenheid, maar ook om het bestaan van een verschillende feitensituatie die een afwijking van de algemene regels rechtvaardigt.

36

De specifieke kenmerken van de ARM, zowel erkend door het Portugese wettelijke en constitutionele kader als door de Commissie in overweging 193 van het bestreden besluit, rechtvaardigen dan ook een gedifferentieerde fiscale behandeling ten opzichte van de overige Portugese regio’s ter compensatie en verlichting van de structurele en permanente handicaps die ondernemingen ondervinden bij de uitoefening van hun activiteiten in die regio.

37

Voorts is de Portugese Republiek van mening dat de geografische beperking van de maatregel tot de ZFM niet inhoudt dat deze selectief is. Mocht dat anders zijn, dan zouden de ARM en de ZFM ten opzichte van andere regio’s van de Unie in een fiscaal nadeligere positie worden geplaatst, hetgeen zou indruisen tegen de algemene doelstelling van de Verdragen en het beleid van de Unie, die gericht zijn op het ondersteunen van ultraperifere gebieden. Derhalve moet het Gerecht zich ervoor hoeden om een criterium te hanteren dat zou beletten dat die doelstelling wordt bereikt.

38

Tot slot betoogt de Portugese Republiek, onder verwijzing naar de arresten van 11 september 2008, UGT-Rioja e.a. (C‑428/06–C‑434/06, EU:C:2008:488, punt 144), en 18 december 2008, Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk/Commissie (T‑211/04 en T‑215/04, EU:T:2008:595, punt 115), dat het referentiekader voor de beoordeling van de selectiviteit van regeling III moet worden gevormd door het grondgebied van de ARM, en niet door het gehele Portugese grondgebied.

39

Dit volgt uit het feit dat de ARM vanuit grondwettelijk oogpunt een voldoende mate van institutionele, procedurele en economische autonomie bezit ten opzichte van de Portugese centrale autoriteiten. Op grond van die autonomie, die het haar mogelijk maakt om het nationale belastingstelsel aan haar specifieke regionale kenmerken aan te passen zonder dat een door haar genomen beslissing tot verlaging van het belastingtarief wordt gecompenseerd door bijdragen of subsidies van andere regio’s of van de centrale overheid, kan regeling III worden geacht algemeen te gelden binnen deze regionale entiteit.

40

Derhalve heeft de Commissie, door in het bestreden besluit niet vast te stellen of de ARM of de ZFM over een voldoende mate van institutionele, procedurele en economische autonomie beschikte, niet alleen artikel 107, lid 1, VWEU, maar ook haar motiveringsplicht geschonden.

41

In de tweede plaats heeft de Commissie niet aangetoond dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.

42

In dit verband betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie, anders dan zij heeft aangegeven in overweging 215 van het bestreden besluit, de gevolgen van regeling III overeenkomstig de rechtspraak aan een concrete kwantitatieve en geactualiseerde analyse had moeten onderwerpen. Bovendien had zij moeten bewijzen dat er wel degelijk sprake was van merkbare gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer, gelet op het ultraperifere karakter en de beperkte economische schaal van de ARM, waarvan de specifieke kenmerken zijn erkend in artikel 349 VWEU.

43

Voorts voert de Portugese Republiek aan dat de Commissie haar motiveringsplicht heeft geschonden door alleen aan te geven dat de in de ZFM geregistreerde ondernemingen activiteiten verrichtten die openstonden voor internationale mededinging, niettegenstaande de belanghebbenden in de loop van de administratieve procedure een tegenovergesteld standpunt hebben ingenomen, in deze procedure is gebleken dat niet één belanghebbende zijn beklag heeft gedaan over de uitvoering van regeling III en het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) van mening is dat er vanwege de geringe aantrekkingskracht van ultraperifere gebieden geen sprake kan zijn van nadelige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten.

44

De Commissie stelt dat het eerste en het tweede middel ongegrond moeten worden verklaard.

45

Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie regeling III, zoals die is uitgevoerd, in overweging 148 van het bestreden besluit terecht heeft aangemerkt als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

46

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat een nationale maatregel volgens vaste rechtspraak slechts kan worden aangemerkt als een „steunmaatregel van de staat” wanneer aan alle hierna genoemde voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of om een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47

In casu komt de Portugese Republiek alleen op tegen, ten eerste, het selectieve karakter van het voordeel dat is toegekend aan de begunstigden van regeling III, zoals die is uitgevoerd, en, ten tweede, het feit dat die regeling het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden of de mededinging kan vervalsen of dreigen te vervalsen.

48

Wat in de eerste plaats de voorwaarde inzake het selectieve karakter van het voordeel betreft, staat het vast dat nationale maatregelen tot toekenning van een belastingvoordeel die de financiële situatie van de begunstigden ten opzichte van de andere belastingplichtigen verbeteren, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de begunstigden een selectief voordeel kunnen verschaffen (zie arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49

Die voorwaarde vereist dat wordt nagegaan of de betreffende nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde juridische regeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen of productietakken die zich uit het oogpunt van de met die regeling nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, waardoor zij een verschillende behandeling ondergaan die in wezen als discriminerend kan worden aangemerkt (zie arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50

Daartoe moet de Commissie ten eerste het referentiestelsel bepalen, namelijk de „normale” belastingregeling die in de betrokken lidstaat geldt, en ten tweede aantonen dat de betrokken belastingmaatregel afwijkt van dat referentiestelsel doordat hij differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die zich, gelet op het doel van genoemd stelsel, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (zie arrest van 19 december 2018, A-Brauerei,C‑374/17, EU:C:2018:1024, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51

Te dien einde moet het referentiekader niet noodzakelijk met het grondgebied van de betrokken lidstaat samenvallen, zodat een maatregel waarbij slechts in een gedeelte van het nationale grondgebied een voordeel wordt toegekend, niet louter daarom al een selectieve maatregel is. Onder bepaalde strikte voorwaarden kan immers kan niet worden uitgesloten dat een regionale entiteit als gevolg van haar status, rechtens en feitelijk, ten opzichte van het centrale bestuur van een lidstaat dermate autonoom is dat, door de maatregelen die zij vaststelt, zij – en niet de centrale overheid – een fundamentele rol speelt in de vaststelling van de politieke en economische omgeving waarin de ondernemingen opereren, wat inhoudt dat het referentiekader tot het betrokken geografische gebied kan worden beperkt (zie in die zin arresten van 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punten 57-68, en 11 september 2008, UGT-Rioja e.a.,C‑428/06–C‑434/06, EU:C:2008:488, punten 47-52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52

Tot slot kunnen a priori selectieve maatregelen niet worden aangemerkt als „staatssteun” wanneer de betrokken lidstaat kan aantonen dat het ingevoerde verschil in behandeling tussen de begunstigde ondernemingen die zich bevinden in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is uit het oogpunt van het doel van de betreffende juridische regeling, gerechtvaardigd is omdat het voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan die maatregelen deel uitmaken (zie die zin arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53

In casu blijkt uit de overwegingen 130 tot en met 136 van het bestreden besluit, alsook uit de schrifturen van de Portugese Republiek, dat regeling III haar rechtsgrondslag voornamelijk vindt in het Estatuto dos Benefícios Fiscais (regeling inzake belastingvoordelen), zoals ingesteld bij Decreto-lei no 215/89 (wetsbesluit nr. 215/89) van 1 juli 1989 (Diário da República I, 1e serie, nr. 149 van 1 juli 1989), en in Decreto-Lei no 500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (wetsbesluit nr. 500/80 tot machtiging voor de oprichting van een vrijhandelszone in de autonome regio Madeira) van 20 oktober 1980 (Diário da República I, 1e serie, nr. 243/1980 van 20 oktober 1980).

54

Bovendien luidt het in de – niet door de Portugese Republiek aangevochten – overwegingen 10 tot en met 17 van het bestreden besluit dat regeling III een voordeel in de vorm van een verlaging van de vennootschapsbelasting toekent aan in de ZFM geregistreerde ondernemingen, die zich moeten toeleggen op bepaalde economische activiteiten die limitatief zijn opgesomd in een bij het besluit van 2007 gevoegde lijst en waarvan met name alle activiteiten op het gebied van financiële bemiddeling, verzekeringen en ondersteunende financiële en verzekeringsgerelateerde activiteiten, evenals activiteiten op het gebied van „dienstenverrichtingen binnen groepen” (coördinatie-, financiële en distributiecentra) zijn uitgesloten.

55

Hieruit volgt dat niet alle, maar alleen bepaalde ondernemingen zich in de ZFM kunnen registreren en dat alleen deze in de ZFM gevestigde ondernemingen, met uitsluiting van elders in de ARM of op het Portugese grondgebied gevestigde ondernemingen, de krachtens regeling III toegekende belastingverlagingen kunnen genieten.

56

Derhalve heeft de Commissie in de overwegingen 134 en 135 van het bestreden besluit zich terecht op het standpunt gesteld dat de op grond van regeling III toegekende belastingvoordelen selectief zijn, aangezien genoemde regeling volgens de in punt 49 hierboven aangehaalde rechtspraak bepaalde ondernemingen of bepaalde productietakken kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen of productietakken die zich uit het oogpunt van de met die regeling nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, waardoor zij een verschillende behandeling ondergaan die in wezen als discriminerend kan worden aangemerkt.

57

In dit verband kan het door de Portugese Republiek aangevoerde argument dat de Commissie het gehanteerde referentiekader voor de beoordeling van het selectieve karakter van regeling III onjuist heeft afgebakend, niet afdoen aan deze conclusie.

58

Zelfs in de veronderstelling dat het grondgebied van de ARM kan worden gehanteerd als referentiekader voor de beoordeling van het selectieve karakter van genoemde regeling, dan nog volstaat het door de Commissie genoemde feit dat de op het grondgebied van de ARM, maar buiten de ZFM gevestigde ondernemingen niet in aanmerking kunnen komen voor die regeling, om de selectiviteit ervan aan te tonen en het argument van de Portugese Republiek te ontkrachten dat het bestreden besluit op dit punt ontoereikend gemotiveerd is.

59

Evenzo kan de Portugese Republiek zich niet met succes beroepen op het feit dat regeling III haar rechtvaardiging vindt in de aard of de opzet van het Portugese belastingstelsel, aangezien zij compensatie wil bieden voor de structurele handicaps waarmee ondernemingen in de ARM te kampen hebben.

60

In dit verband is het vaste rechtspraak dat de doelstelling die een maatregel van de staat nastreeft, niet volstaat om deze bij voorbaat niet als „staatssteun” te kunnen kwalificeren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien deze bepaling geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar op hun gevolgen ziet (arrest van 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, EU:C:1974:71, punt 27; zie ook arrest van 25 januari 2022, Commissie/European Food e.a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61

Bovendien kan op grond van het enkele feit dat een regionaal belastingstelsel aldus is opgevat dat de nadelen van het insulaire karakter worden weggenomen, niet worden vastgesteld dat elk in dat kader toegekend belastingvoordeel wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het nationale belastingstelsel. De omstandigheid dat op basis van een beleid van regionale ontwikkeling of sociale cohesie wordt gehandeld, volstaat derhalve niet om een in het kader van dit beleid vastgestelde maatregel ipso facto als gerechtvaardigd aan te merken (zie in die zin arrest van 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 82).

62

Zowel in het kader van de administratieve procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid als in het onderhavige beroep bij het Gerecht heeft de Portugese Republiek zich echter beperkt tot algemene beweringen met betrekking tot de handicaps waarmee de ARM kampt en de noodzaak om rekening te houden met haar status van ultraperifeer gebied in de zin van artikel 349 VWEU.

63

Bijgevolg heeft de Portugese Republiek niet aangetoond op welke gronden regeling III, en met name het feit dat op het grondgebied van de ARM, maar buiten de ZFM gevestigde ondernemingen ervan waren uitgesloten, was gerechtvaardigd door de aard of de opzet van het Portugese belastingstelsel.

64

Zelfs indien de Portugese Republiek met haar betoog het Gerecht wil verzoeken om louter om redenen van billijkheid geen acht te slaan op de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, volstaat het bovendien erop te wijzen dat het Gerecht, net zoals de Commissie, bij de toetsing overeenkomstig artikel 263 VWEU niet van de Verdragsregels mag afwijken (zie naar analogie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C‑288/96, EU:C:2000:537, punt 62).

65

Bijgevolg heeft de Commissie in overweging 136 van het bestreden besluit terecht geconcludeerd dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, een selectief voordeel verleent aan de begunstigden ervan.

66

Wat in de tweede plaats de voorwaarden inzake het bestaan van gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten en voor de mededinging betreft, zij eraan herinnerd dat niet hoeft te worden vastgesteld dat de betrokken steun de handel tussen de lidstaten werkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft verstoord, zoals de Portugese Republiek aanvoert, maar alleen dient te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 78). Van de Commissie mag op zijn minst worden verwacht dat zij dit aangeeft in de motivering van haar besluit (zie in die zin arrest van 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 88).

67

In het bijzonder wanneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 79).

68

Wat de voorwaarde inzake distorsie van de mededinging betreft, dient te worden beklemtoond dat steunmaatregelen die bedoeld zijn om een onderneming te bevrijden van de kosten die deze normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, waartoe de krachtens regeling III toegekende exploitatiesteun moet worden gerekend, in beginsel de concurrentievoorwaarden vervalsen (zie in die zin arresten van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 136, en 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 80).

69

Bijgevolg heeft de Commissie voldaan aan haar motiveringsplicht door in wezen te verwijzen naar de hierboven aangehaalde rechtspraak en in overweging 139 van het bestreden besluit vast te stellen dat de in de ZFM geregistreerde ondernemingen activiteiten uitoefenden die openstaan voor internationale mededinging. Bovendien blijkt uit de motivering van het bestreden besluit dat de Commissie rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, in het onderhavige geval het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden en de mededinging kon vervalsen.

70

De door de Portugese Republiek aangevoerde en in punt 43 hierboven in herinnering gebrachte argumenten kunnen niet afdoen aan deze conclusie, en evenmin een zwaardere motiveringsplicht aan de Commissie opleggen.

71

De conclusie waartoe de Commissie is gekomen, moet immers worden gelezen in het licht van met name punt 15 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, de door de Portugese Republiek zelf in haar schrifturen en ter terechtzitting verstrekte preciseringen volgens welke regeling III is ingevoerd met het oog op het aantrekken van buitenlandse investeringen en het ontwikkelen van internationale diensten, en ook het feit dat regeling III het International Business Centre van Madeira en het internationaal scheepsregister van Madeira omvat.

72

Gelet op het voorgaande moeten het eerste en het tweede middel ongegrond worden verklaard.

73

Met haar derde, subsidiair aangevoerde middel verwijt de Portugese Republiek de Commissie dat zij inbreuk heeft gemaakt op artikel 108, lid 1, VWEU en op de artikelen 21 tot en met 23 van verordening 2015/1589, door regeling III, zoals die is uitgevoerd, aan te merken als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van die verordening en door op grond daarvan de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.

74

Volgens de Portugese Republiek had de Commissie regeling III, zoals die is uitgevoerd, daarentegen moeten aanmerken als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589, namelijk een steunmaatregel die vóór haar toetreding ten uitvoer is gebracht en daarna van toepassing is gebleven. Bijgevolg had de Commissie in voorkomend geval de in artikel 108, lid 1, VWEU bedoelde procedure voor voortdurend onderzoek van bestaande steunregelingen moeten inleiden.

75

In dit verband betoogt de Portugese Republiek dat de ZFM is opgericht vóór haar toetreding tot de Europese Economische Gemeenschap (EEG) op 1 januari 1986, dat de ZFM-regeling sinds die datum niet substantieel is gewijzigd en dat de aangebrachte wijzigingen de werkingssfeer ervan hebben beperkt en stroken met de opeenvolgende versies van de richtsnoeren van de Commissie inzake regionale steunmaatregelen. Wat meer in het bijzonder het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen betreft, geeft de Portugese Republiek aan dat dit vereiste onder druk van de Europese Commissie en tegen de wil van haar autoriteiten in is toegevoegd.

76

De Portugese Republiek voegt daaraan toe dat bij de onderhandelingen over haar toetreding een aanbeveling is gedaan aan de instellingen van de Unie om bijzondere aandacht te besteden aan het beleid voor economische en sociale ontwikkeling van de ARM. Bovendien bevat de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23) een uitdrukkelijk voorbehoud met betrekking tot de ZFM en wordt daarin niet voorzien in een concrete wijziging van wetsbesluit nr. 500/80.

77

De Commissie is van mening dat het derde middel ongegrond moet worden verklaard.

78

Vooraf zij eraan herinnerd dat in het kader van het bij de artikelen 107 en 108 VWEU ingestelde stelsel van toezicht op steunmaatregelen van de staten de procedure verschilt naargelang het gaat om bestaande dan wel om nieuwe steun. Terwijl „bestaande steunmaatregelen” overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU regelmatig tot uitvoering kunnen worden gebracht zolang de Commissie ze niet onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard en ze aan de in diezelfde bepaling bedoelde procedure voor voortdurend onderzoek onderworpen zijn, bepaalt artikel 108, lid 3, VWEU dat elk voornemen tot invoering van „nieuwe steunmaatregelen” of tot wijziging van „bestaande steunmaatregelen” tijdig bij de Commissie moet worden aangemeld en niet tot uitvoering kan worden gebracht voordat de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure tot een positieve eindbeslissing heeft geleid (zie in die zin arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

79

Uit artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 volgt dat „nieuwe steun” moet worden verstaan als „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.

80

Artikel 4, lid 1, van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening 2015/1589 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2004, L 140, blz. 1) bepaalt dat een wijziging in bestaande steun voor de toepassing van genoemd artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 wordt verstaan als iedere wijziging, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden.

81

Om te beoordelen of er sprake is van substantiële wijzigingen in een bestaande steunregeling, moet worden onderzocht of die wijzigingen de hoofdbestanddelen van die regeling hebben aangetast, zoals de kring van begunstigden, de doelstelling van de financiële steun alsmede de herkomst van die steun en het bedrag ervan (zie in die zin arresten van 13 december 2018, Rittinger e.a., C‑492/17, EU:C:2018:1019, punten 60-63, en 14 april 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe en CarePool Hannover/Commissie, T‑69/18, EU:T:2021:189, punt 191 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

82

In casu heeft de Commissie in overweging 144 van het bestreden besluit opgemerkt dat de oorspronkelijke ZFM-regeling in het kader van regeling II wijzigingen had ondergaan in verband met het vereiste om banen te scheppen of te behouden, de uitsluiting van bepaalde activiteiten van de werkingssfeer van die regeling, een geleidelijke vermindering van de steun en de toevoeging van een aanvullende belastingverlaging voor in de IVZ gevestigde ondernemingen. Ook heeft de Commissie aangegeven dat regeling III voorzag in een stijging van de maximale belastinggrondslag waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast.

83

Anders dan de Portugese Republiek betoogt, zijn dergelijke wijzigingen substantieel te noemen, aangezien zij betrekking hebben op de hoofdbestanddelen van de oorspronkelijke ZFM-regeling, en met name op de kring van begunstigden en de betrokken steunbedragen (zie in die zin arrest van 26 november 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco en Itelazpi/Commissie, T‑462/13, EU:T:2015:902, punten 149 en 150).

84

Aan die conclusie kan niet worden afgedaan door het argument van de Portugese Republiek dat die wijzigingen alleen tot doel hadden om de werkingssfeer van de oorspronkelijke ZFM-regeling te beperken (zie in die zin arrest van 14 november 2019, Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, punt 59). Afgezien van het feit dat deze bewering wordt weersproken door de opeenvolgende wijzigingen in de oorspronkelijke ZFM-regeling, die met name gepaard gingen met aanvullende belastingverlagingen en een stijging van de maximale belastinggrondslagen, staat de beoordeling of er sprake is van een substantiële wijziging los van de vraag of die wijziging ertoe leidt dat de werkingssfeer van de betrokken steunregeling wordt verruimd dan wel beperkt. Voor die beoordeling is alleen de vraag relevant of de wijziging de kern van de oorspronkelijke steunregeling kan raken (zie in die zin arrest van 14 april 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe en CarePool Hannover/Commissie, T‑69/18, EU:T:2021:189, punt 190 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit is het geval voor de verschillende wijzigingen die door middel van de regelingen II en III in de oorspronkelijke ZFM-regeling zijn aangebracht.

85

Evenzo kan de Portugese Republiek zich niet met succes beroepen op het feit dat genoemde wijzigingen stroken met de opeenvolgende versies van de richtsnoeren van de Commissie inzake regionale steunmaatregelen, of dat bij de beoordeling ervan terdege rekening moet worden gehouden met de aan de instellingen van de Unie gedane aanbeveling om bijzondere aandacht te besteden aan het beleid voor economische en sociale ontwikkeling van de ARM. Dergelijke elementen staan immers los van de juridische kwalificatie van de betrokken steunmaatregelen als „nieuwe steun” of „bestaande steun”.

86

Evenmin relevant is het door de Portugese Republiek aangevoerde feit dat zij het vereiste in verband met het scheppen of behouden van banen onder druk van de Commissie aan de ZFM-regeling heeft toegevoegd. In dit verband blijkt uit het besluit van de Commissie van 11 december 2002 in zaak N222a/2002 (hierna: „besluit van 2002”) dat dit vereiste door de Portugese Republiek zelf is opgenomen in het voorstel voor regeling II dat op 12 maart 2002 bij de Commissie is aangemeld.

87

Bijgevolg moet, zonder dat behoeft te worden nagegaan of de ZFM-regeling daadwerkelijk vóór de toetreding van de Portugese Republiek ten uitvoer is gebracht of het voorwerp heeft uitgemaakt van een uitdrukkelijk voorbehoud in de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen, worden opgemerkt dat de na 1 januari 1986 in genoemde regeling aangebrachte wijzigingen door middel van de regelingen II en III hoe dan ook in de weg staan aan een kwalificatie ervan als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589, zoals de Commissie heeft vastgesteld in overweging 145 van het bestreden besluit.

88

Bijgevolg kan de Portugese Republiek de Commissie niet verwijten dat zij inbreuk heeft gemaakt op artikel 108, lid 1, VWEU en op de artikelen 21 tot en met 23 van verordening 2015/1589, door regeling III, zoals die is uitgevoerd, aan te merken als „nieuwe steun” en niet als „bestaande steun”, en door de procedure voor voortdurend onderzoek van bestaande steunregelingen in voorkomend geval niet in te leiden.

89

Gelet op het voorgaande moet het derde middel ongegrond worden verklaard.

90

Met haar vierde tot en met zesde middel betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van het recht en van de feiten, alsook haar motiveringsplicht niet is nagekomen, aangezien regeling III door de Portugese Republiek ten uitvoer is gebracht in overeenstemming met de besluiten van 2007 en 2013 alsmede met de artikelen 107 en 108 VWEU.

91

Volgens de Portugese Republiek berust deze conclusie van de Commissie op drie onjuiste opvattingen.

92

In de eerste plaats verwijt de Portugese Republiek de Commissie dat zij blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de besluiten van 2007 en 2013 aldus uit te leggen dat de steun waarin in regeling III was voorzien uitsluitend van toepassing was op de winsten die door de in de ZFM geregistreerde ondernemingen waren gegenereerd uit „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”, en niet uit het geheel van hun activiteiten, buiten die regio uitgeoefende activiteiten daaronder begrepen (vierde middel).

93

In de tweede plaats verwijt de Portugese Republiek de Commissie dat zij blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten en haar motiveringsplicht niet is nagekomen door zich op het standpunt te stellen dat de Portugese autoriteiten geen passende en doeltreffende belastingcontroles hadden uitgevoerd teneinde na te gaan of de begunstigden voldeden aan de voorwaarden voor toekenning van de steun waarin in regeling III was voorzien (vijfde middel).

94

In de derde plaats verwijt de Portugese Republiek de Commissie dat zij blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten en haar motiveringsplicht niet is nagekomen door te oordelen dat de Portugese autoriteiten bij de uitvoering van regeling III een onjuiste invulling hadden gegeven aan het vereiste inzake het „scheppen of behouden van banen” en ontoereikende controles in dat verband hadden verricht (zesde middel).

95

Wat de beweerde schending van artikel 107 VWEU betreft, heeft de Portugese Republiek in antwoord op een vraag van het Gerecht om aan te duiden welke punten in haar stukken die bewering onderbouwen, ter terechtzitting aangegeven dat die bepaling was vermeld in punt 121 van het verzoekschrift, waarin artikel 1 van het dispositief van het bestreden besluit is overgenomen, zonder evenwel een dergelijke vermelding te bevatten, alsook in het opschrift van haar vierde middel, en heeft zij niet verwezen naar andere delen van haar stukken waarmee die bewering kan worden ondersteund.

96

Bovendien moet worden opgemerkt dat de Portugese Republiek geen enkel element aandraagt ter weerlegging van de door de Commissie in overweging 206 van het bestreden besluit gedane vaststelling dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU.

97

Bijgevolg voldoet het door de Portugese Republiek aangevoerde argument van schending van artikel 107 VWEU, voor zover het is ontleend aan schending van artikel 107, lid 3, VWEU, niet aan de vereisten van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht en dient het derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.

98

Hieruit volgt dat het vierde tot en met het zesde middel, waarmee in wezen wordt opgekomen tegen de in overweging 180 van het bestreden besluit gedane vaststelling dat „de ZFM-regeling, zoals die door Portugal is uitgevoerd, inbreuk maakt op de besluiten van de Commissie van 2007 en 2013, op grond waarvan [r]egeling III is goedgekeurd, en derhalve onrechtmatig is”, moeten worden begrepen in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU.

99

In dit verband zij opgemerkt dat het begrip „nieuwe steun” overeenkomstig artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 moet worden verstaan als „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.

100

Hieruit volgt dat wanneer een verzoekende partij van mening is dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de wijzen van toekenning van individuele steun op grond van een eerder goedgekeurde steunregeling niet met die eerdere goedkeuring strookten, het betoog van die partij moet worden opgevat als kritiek op de weigering van de Commissie om die steun juridisch aan te merken als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, dat wil zeggen als steunregelingen of als individuele steun die door de Commissie of de Raad van de Europese Unie zijn goedgekeurd.

101

Bijgevolg moet de door de Portugese Republiek in het kader van het vierde tot en met het zesde middel ontwikkelde argumentatie, met behoorlijke inachtneming van de door haar geformuleerde opmerkingen over het rapport ter terechtzitting, worden opgevat als een betwisting van het feit dat de Commissie regeling III, zoals die is uitgevoerd, in de overwegingen 150 tot en met 180 en in overweging 228 van het bestreden besluit niet heeft gelijkgesteld aan „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, waarvan de verenigbaarheid had moeten beoordeeld in het kader van het voortdurend onderzoek van bestaande steunmaatregelen als bedoeld in artikel 108, lid 1, VWEU, maar in overweging 180 van het bestreden besluit heeft aangemerkt als „onrechtmatige steun” en derhalve als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU is verleend.

102

Zoals opgemerkt in punt 91 hierboven, berust de conclusie van de Commissie dat de Portugese Republiek regeling III op een andere wijze heeft uitgevoerd dan door haar was aangemeld en bij de besluiten van 2007 en 2013 was goedgekeurd, volgens deze laatste op drie onjuiste opvattingen.

103

In de eerste plaats betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de in de besluiten van 2007 en 2013 opgenomen voorwaarde dat de bij regeling III toegekende verlagingen van de vennootschapsbelasting uitsluitend gelden voor winsten die voortvloeien uit „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”.

104

In dit verband betwist de Portugese Republiek het door de Commissie ingenomen standpunt dat de door in de ZFM geregistreerde ondernemingen buiten die regio uitgeoefende activiteiten niet in aanmerking kunnen komen voor de verlaging van de vennootschapsbelasting.

105

Allereerst voert de Portugese Republiek aan dat, hoewel zij erkent dat de bij regeling III toegekende belastingvoordelen op grond van de besluiten van 2007 en 2013 gelden voor „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” en dat zij tijdens de onderhandelingen over die regeling inderdaad de verbintenis is aangegaan om ervoor te zorgen dat de verlagingen van de vennootschapsbelasting uitsluitend op die activiteiten van toepassing zijn, zij ten aanzien van de Commissie nooit heeft verheeld dat de belastingplichtige ondernemingen waarvan de zetel of het daadwerkelijke bestuur in de ARM is gevestigd, daar over hun gehele inkomen werden belast. Zij voegt daaraan toe dat de ZFM-regeling vanuit het oogpunt van de Portugese autoriteiten steeds heeft beoogd om buitenlandse investeringen „aan te trekken” en internationale diensten te ontwikkelen, en niet tot doel had om meerkosten in verband met de ligging van de ARM rechtstreeks te compenseren dan wel om banen te creëren. De uitlegging van de besluiten van 2007 en 2013 kan dan ook niet los worden gezien van de standpunten die de Portugese autoriteiten hebben ingenomen tijdens de administratieve procedures die tot die besluiten hebben geleid, in het kader waarvan zij hebben voorgesteld dat de ZFM-regeling verder zou reiken dan een strikt evenredigheidsverband met de meerkosten waarmee de in de ARM actieve ondernemingen te kampen hebben.

106

Zodoende moet bij de uitlegging van de besluiten van 2007 en 2013 worden uitgegaan van de economische substantie van de ZFM-regeling, die hoofdzakelijk tot uiting komt in de bijdrage ervan aan het bruto binnenlands product (bbp) van de ARM en, in mindere mate, in het scheppen of behouden van banen of het innen van belastinginkomsten, iets waarvan de Commissie zich voortdurend bewust is geweest. De Portugese Republiek geeft bovendien aan dat de belastingvoordelen van de ZFM aanzienlijk geringer zijn dan de meerkosten die uit haar ultraperifere ligging voortvloeien.

107

Bijgevolg kan het vereiste dat alleen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” voor de voordelen van regeling III in aanmerking komen, volgens de Portugese Republiek niet inhouden dat de betrokken werkgelegenheid en economische activiteiten noodzakelijkerwijs tot de geografische grenzen van deze regio beperkt moeten blijven.

108

Voorts is de Portugese Republiek van mening dat het begrip „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” moet worden uitgelegd conform de „normen” van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), en meer bepaald overeenkomstig haar actieplan inzake grondslaguitholling en winstverschuiving. Volgens die normen vereist geen enkele regeling het bestaan van een permanente band – rechtens of feitelijk – tussen de daadwerkelijk uitgeoefende economische activiteiten in de betrokken bijzondere economische zone en de winsten waarover een belastingvoordeel wordt verleend.

109

Bijgevolg kan de Portugese Republiek ervan uitgaan dat een activiteit „daadwerkelijk in Madeira wordt uitgeoefend” indien zij daar feitelijk wordt uitgeoefend of indien de onderneming die haar uitoefent, daar over een degelijk kantoor, deskundig personeel en toereikende middelen of over een echt en doeltreffend besluitvormingscentrum beschikt, zonder dat kan worden verlangd dat alle personeelsleden al hun taken daar op permanente basis uitvoeren of dat de activiteit uitsluitend tot het geografische gebied van Madeira is beperkt.

110

Tot slot voert de Portugese Republiek aan dat het vereiste dat de in de ZFM geregistreerde ondernemingen alleen belastingverlagingen kunnen genieten voor de activiteit die zij in de ARM uitoefenen, de Commissie ertoe heeft gebracht om aanvullende voorwaarden zonder toereikende grondslag op te leggen, met name in haar richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en haar mededelingen met betrekking tot de ultraperifere gebieden. Dit vereiste versterkt bovendien de uit de regelingen II en III voortvloeiende negatieve gevolgen en kan zelfs leiden tot de vernietiging van de ZFM, terwijl de tenuitvoerlegging van artikel 349 VWEU juist moet zorgen voor een versterking van de steun voor deze regio.

111

Daarbij komt dat dit vereiste indruist tegen de rechtspraak en de vroegere besluitvormingspraktijk van de Commissie op grond waarvan rekening kan worden gehouden met het multiplicatoreffect van steunregelingen, namelijk het feit dat steun die aan buiten een regio uitgeoefende activiteiten wordt verleend, ook voor die regio aanzienlijke voordelen kan opleveren. Het is overigens tegen die achtergrond dat de Commissie in het besluit van 2007 heeft verklaard dat regeling III zonder onderscheid wordt toegepast op ingezeten en niet-ingezeten ondernemingen in Portugal. Voorts botst genoemd vereiste met de beginselen van het vrije verkeer doordat het de mogelijkheid beperkt voor een werknemer van een onderneming met een vergunning in de ZFM om zijn beroepsactiviteit in een andere lidstaat of in een derde land uit te oefenen, alsook die voor de betrokken onderneming om diensten buiten de ARM te verrichten.

112

In de tweede plaats voert de Portugese Republiek aan dat het bestreden besluit blijk geeft van een onjuiste opvatting van de feiten en ontoereikend is gemotiveerd, voor zover de Commissie heeft geoordeeld dat de Portugese autoriteiten geen passende en doeltreffende belastingcontroles hadden uitgevoerd teneinde na te gaan of de begunstigden voldeden aan de voorwaarden voor toekenning van de steun waarin in regeling III was voorzien.

113

In dit verband verwijt de Portugese Republiek de Commissie dat zij in overweging 178 van het bestreden besluit heeft geoordeeld dat de door de Portugese Republiek uitgevoerde belastingcontroles niet doeltreffend waren, zowel „met betrekking tot een nauwkeurige berekening van het aantal banen van elke begunstigde van [regeling III] [als met betrekking tot] een beoordeling van het verband tussen de geschapen banen en de activiteiten die daadwerkelijk in Madeira [werden] uitgeoefend”.

114

Ter ondersteuning van dit argument voert de Portugese Republiek aan dat het genot van regeling III volgens het Portugese belastingstelsel gepaard gaat met de verplichting tot een gescheiden boekhouding met betrekking tot de inkomsten in de ZFM, bijkomende fiscale verplichtingen en doeltreffende toezicht- en controlemechanismen ten aanzien van de in de besluiten van 2007 en 2013 neergelegde voorwaarden.

115

Wat de in de ZFM geregistreerde ondernemingen betreft, voegt de Portugese Republiek daaraan toe dat de belastingautoriteit van de ARM tal van strikte en systematische controles verricht, waarbij onder meer kruiscontroles worden uitgevoerd met de informatie die op grond van accessoire fiscale verplichtingen is verkregen en fiscale correcties voor aanzienlijke bedragen worden toegepast.

116

In de derde plaats voert de Portugese Republiek aan dat het bestreden besluit blijk geeft van een onjuiste opvatting van de feiten en ontoereikend is gemotiveerd, voor zover de Commissie heeft geoordeeld dat de Portugese autoriteiten bij de uitvoering van regeling III een onjuiste uitlegging hadden gegeven aan het vereiste inzake het „scheppen of behouden van banen” en ontoereikende controles in dat verband hadden verricht.

117

De Portugese Republiek verwijt de Commissie dat zij in overweging 178 van het bestreden besluit in wezen heeft geoordeeld dat de Portugese autoriteiten voor de nauwkeurige berekening van het door elke begunstigde van regeling III aantal gecreëerde of behouden banen gebruik hadden moeten maken van de methode voor het bepalen van de werkgelegenheid in „voltijdequivalenten” (vte’s) en in „jaararbeidseenheden” (JAE’s).

118

In dit verband betoogt de Portugese Republiek dat het bij gebreke van een uniform begrip op Unieniveau elke lidstaat vrijstaat om op grond van zijn wetgeving te bepalen welke draagwijdte moet worden gegeven aan het begrip „baan”. Bijgevolg konden de Portugese autoriteiten rekening houden met arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, werk met tussenpozen, tijdelijk werk, telewerk en deeltijdwerk. Dienaangaande voegt zij daaraan toe dat er tal van passende en strikte controles zijn ingesteld teneinde na te gaan of de door de begunstigden van regeling III gedane aangiften strookten met het begrip „baan” in de zin van het Portugese recht, en dat deze controles hebben geleid tot aanzienlijke fiscale correcties.

119

Tot slot benadrukt de Portugese Republiek dat zelfs indien de Commissie in haar benadering moet worden gevolgd, dit hoe dan ook niet wegneemt dat de Portugese autoriteiten controles hebben verricht waarbij het aantal werknemers volgens de „JAE-methode” is berekend.

120

De Commissie is van mening dat het vierde tot en met het zesde middel ongegrond moeten worden verklaard.

121

Er zij aan herinnerd dat „bestaande steunmaatregelen” overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU regelmatig tot uitvoering kunnen worden gebracht zolang de Commissie ze niet onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard en ze aan de in diezelfde bepaling bedoelde procedure voor voortdurend onderzoek onderworpen zijn. Daarentegen bepaalt artikel 108, lid 3, VWEU dat elk voornemen tot invoering van „nieuwe steunmaatregelen” of tot wijziging van „bestaande steunmaatregelen” tijdig bij de Commissie moet worden aangemeld en niet tot uitvoering kan worden gebracht voordat de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde procedure tot een eindbesluit heeft geleid (zie in die zin arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

122

Uit die rechtspraak, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004, volgt dat goedgekeurde – en dus bestaande – steun niet langer valt onder het besluit waarbij die steun was goedgekeurd en derhalve „nieuwe steun” vormt indien de betrokken lidstaat een – weliswaar door de Commissie goedgekeurde – steunregeling tot uitvoering brengt onder voorwaarden die wezenlijk verschillen van die welke waren aangegeven in de door die lidstaat aangemelde ontwerpsteunregeling en derhalve ook van die welke de Commissie in aanmerking had genomen bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die steunregeling.

123

Bijgevolg kan bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, zoals die welke is goedgekeurd bij de besluiten van 2007 en 2013, die wezenlijk is gewijzigd en in strijd met de vooraf door de Commissie goedgekeurde toekenningsvoorwaarden tot uitvoering is gebracht, niet langer worden beschouwd als goedgekeurd en is die steun hierdoor in zijn geheel geen bestaande steun meer (zie naar analogie, met betrekking tot de schending van een uitdrukkelijk bij een besluit van de Commissie gestelde voorwaarde die de verenigbaarheid van de steun met de interne markt waarborgt, arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Italië, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punten 47 en 54).

124

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld of de Commissie in de overwegingen 180, 211 en 228 alsook in artikel 1 van het bestreden besluit terecht heeft kunnen vaststellen dat de Portugese Republiek regeling III in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 ten uitvoer had gebracht en bijgevolg heeft kunnen oordelen dat genoemde regeling, zoals die is uitgevoerd, wezenlijk verschilde van die welke bij die besluiten was goedgekeurd en hierdoor nieuwe steun vormde die deze lidstaat in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer heeft gebracht.

125

Daartoe moet achtereenvolgens worden nagegaan of de Commissie op goede gronden heeft kunnen aannemen dat, ten eerste, alleen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” recht gaven op de bij de besluiten van 2007 en 2013 goedgekeurde steun (overwegingen 151 tot en met 167 van het bestreden besluit), ten tweede, de door de Portugese autoriteiten gehanteerde methode voor het berekenen van het aantal door elke begunstigde van regeling III gecreëerde of behouden banen niet toereikend was om de correcte uitvoering van die regeling doeltreffend te kunnen controleren (overwegingen 168 tot en met 178 van het bestreden besluit) en, ten derde, de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde belastingcontroles niet toereikend waren om de correcte uitvoering van genoemde regeling doeltreffend te kunnen controleren (overwegingen 165, 176 en 178 van het bestreden besluit).

126

Allereerst moet worden opgemerkt dat de Portugese Republiek in haar schrifturen uitdrukkelijk heeft erkend dat „de besluiten van 2007 en 2013 [bepaalden] dat de belastingvoordelen in de vorm van een verlaging van de [vennootschapsbelasting] van toepassing [waren] op de ‚baten uit daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten’”.

127

Hieruit volgt dat de Portugese Republiek zich enkel beroept op het feit dat zij – in weerwil van de bewoordingen van zowel regeling III als de besluiten van 2007 en 2013 en zonder die besluiten te schenden – regeling III mocht toepassen op ondernemingen die weliswaar in de ZFM waren geregistreerd, maar die hun activiteit buiten de ARM uitoefenden.

128

In dit verband is het vaste rechtspraak dat de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het recht van de Unie geen definitie geeft, moeten worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de door de regeling waarvan zij deel uitmaken beoogde doelstellingen (zie arrest van 27 januari 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

129

Anders dan de Portugese Republiek betoogt, kunnen de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” in de gebruikelijke betekenis daarvan echter niet worden uitgelegd als doelend op buiten de ARM uitgeoefende activiteiten, zelfs niet indien die activiteiten worden uitgeoefend door in de ZFM geregistreerde ondernemingen.

130

Die conclusie vindt steun in de context van het bestreden besluit, alsook in de door de regelgeving van de Unie op het gebied van staatssteun – en met name op dat van regionale steun – beoogde doelstellingen.

131

Allereerst blijkt uit de besluiten tot goedkeuring van de regelingen II en III dat de Commissie en de Portugese autoriteiten tijdens de administratieve procedures die tot die besluiten hebben geleid, het altijd eens zijn geweest over de uitlegging van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”.

132

Uit het besluit van 2002 blijkt immers dat de Portugese autoriteiten tijdens de aan dat besluit voorafgaande administratieve procedure hebben aangegeven dat „de belastingvoordelen beperkt [zouden] blijven tot daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten, waardoor buiten Madeira uitgeoefende activiteiten [zouden] worden uitgesloten”.

133

Evenzo blijkt uit overweging 226 van het bestreden besluit, waartegen de Portugese Republiek niet opkomt, dat de Commissie „had verzocht om de invoeging van een uitdrukkelijke bepaling in het door Portugal op 28 juni 2006 meegedeelde wetsontwerp, waarin wordt vastgesteld dat de belastingverlagingen zouden worden beperkt tot winsten die voortvloeien uit activiteiten die in Madeira worden uitgeoefend” en dat „[de Portugese Republiek] weigerde dit te doen, omdat het een dergelijke bepaling niet noodzakelijk vond, aangezien dit feit werd ontleend aan de rechtsgrondslag van de ZFM”.

134

Voorts moeten de bewoordingen van de besluiten van 2007 en 2013, gesteld dat deze als dubbelzinnig kunnen worden beschouwd, worden uitgelegd in overeenstemming met de rechtsgronden ervan, namelijk artikel 87, lid 3, onder a), EG [thans artikel 107, lid 3, onder a), VWEU] en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, alsook conform de richtsnoeren van 2007.

135

Alle uitzonderingen op het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde algemene beginsel van de onverenigbaarheid van staatssteun met de interne markt moeten immers strikt worden uitgelegd (zie arrest van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, EU:C:2004:238, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

136

Daarbij komt dat, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt in overweging 153 van het bestreden besluit, de richtsnoeren van 2007, en met name de punten 6 en 76 ervan, bepalen dat exploitatiesteun bij uitzondering mag worden toegestaan in die regio’s die onder de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), EG vallen, zoals de ARM waarvan de status van ultraperifeer gebied door de Commissie is erkend, op voorwaarde dat die steun door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is en dat de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps.

137

Dit impliceert dat uitsluitend de activiteiten die worden geraakt door handicaps kampen, en zodoende door de meerkosten die eigen zijn aan deze gebieden, in aanmerking moeten kunnen komen voor dergelijke exploitatiesteun.

138

Bijgevolg kunnen de activiteiten die buiten genoemde gebieden worden uitgeoefend en om die reden niet met die meerkosten worden geconfronteerd, worden uitgesloten van het genot van diezelfde steun, ook wanneer zij worden uitgeoefend door in diezelfde gebieden gevestigde ondernemingen.

139

Tot slot werd, zoals de Commissie terecht heeft aangegeven in overweging 157 van het bestreden besluit, de verenigbaarheid van regeling III in het besluit van 2007 beoordeeld op basis van de meerkosten op het niveau van de ondernemingen die hun activiteit uitoefenen binnen de ARM en niet daarbuiten.

140

Uit de punten 44 tot en met 53 van het besluit van 2007 blijkt immers dat de Commissie zich heeft gebaseerd op een door de Portugese autoriteiten verstrekte studie waarin de „door de particuliere sector in de [ARM] gedragen meerkosten” worden gekwantificeerd. Bovendien komen de in aanmerking genomen meerkosten, namelijk onder meer de vervoers-, opslag-, personeels-, financierings- en verkoopkosten, overeen met die welke worden gedragen door de daadwerkelijk in de ARM uitgeoefende activiteiten, en niet door de activiteiten die daarbuiten worden uitgeoefend door in die regio geregistreerde ondernemingen. Tot slot vindt deze vaststelling steun in het feit dat de Commissie de betrokken meerkosten in punt 48 van het besluit van 2007 alleen heeft uitgedrukt als percentage van de bruto toegevoegde waarde van de particuliere sector of van het bbp van de ARM.

141

Hieruit volgt dat de door de Portugese Republiek voorgestane ruime uitlegging van de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”, naast het feit dat deze geen steun vindt in de bewoordingen en de context van de besluiten van 2007 en 2013, niet alleen strijdig blijkt te zijn met de beoogde doelstellingen van artikel 87, lid 3, onder a), EG en artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, die als rechtsgrondslag hebben gediend voor respectievelijk de besluiten van 2007 en 2013, maar ook met de richtsnoeren van 2007.

142

In dit verband kan het feit dat de door de Commissie gekozen uitlegging, zoals de Portugese Republiek betoogt, mogelijk in strijd is met een toelichting van het Comité fiscale zaken van de OESO, een rapport van de groep Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) van die organisatie, de richtsnoeren van een forum van diezelfde organisatie alsook met de vroegere besluitvormingspraktijk van de Commissie, niet afdoen aan deze conclusie.

143

Hoewel de Commissie rekening kan houden met in het kader van de OESO aangenomen teksten, is zij immers geenszins daaraan gebonden, met name bij de toepassing van de regels van het VWEU en vooral die inzake staatssteun [zie in die zin arrest van 12 mei 2021, Luxemburg en Amazon/Commissie, T‑816/17 en T‑318/18, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2021:252, punt 154, en conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Luxemburgse Staat (Inlichtingen over een groep van belastingplichtigen), C‑437/19, EU:C:2021:450, punt 67].

144

Evenzo moet de rechtmatigheid van een besluit van de Commissie enkel worden beoordeeld op basis van artikel 107 VWEU, en niet in het licht van een vermeende vroegere besluitvormingspraktijk van de Commissie (zie in die zin beschikking van 10 oktober 2017, Greenpeace Energy/Commissie, C‑640/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:752, punt 27, en arrest van 26 maart 2020, Larko/Commissie, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punt 114).

145

Ook het feit dat de Portugese autoriteiten ten aanzien van de Commissie nooit hebben verheeld dat de ondernemingen waarvan de zetel of het daadwerkelijke bestuur in de ZFM is gevestigd, daar over hun gehele inkomen werden belast, is evenmin relevant.

146

Het feit dat die ondernemingen door de belastingautoriteiten van de ARM over hun gehele inkomen worden belast, houdt immers niet in dat de door deze regio aan genoemde ondernemingen verleende exploitatiesteun noodzakelijkerwijs ten goede moet komen aan al hun activiteiten en niet voorbehouden kan blijven aan een welomschreven deel van die activiteiten.

147

In het kader van de in artikel 108 VWEU bedoelde toetsing van de verenigbaarheid van staatssteun en overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU moeten de aanmeldende staat en de Commissie bovendien te goeder trouw samenwerken om laatstgenoemde in staat te stellen de moeilijkheden op te lossen die zij kan ondervinden bij het onderzoek van een in het kader van de procedure van artikel 108, lid 3, VWEU aangemeld steunvoornemen (zie arrest van 15 maart 2001, Prayon-Rupel/Commissie, T‑73/98, EU:T:2001:94, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

148

Voor de betrokken staat houdt dit onder meer de verplichting in om de Commissie alle informatie te verschaffen die nodig is om haar taken te vervullen en in het bijzonder om de verenigbaarheid van de steun met de interne markt te beoordelen, zoals was aangegeven in de overwegingen 6 en 16 van verordening nr. 659/1999 (thans de overwegingen 6 en 16 van verordening 2015/1589).

149

De Portugese Republiek toont evenwel niet aan dat zij tijdens de administratieve procedures die tot de besluiten van 2002, 2007 en 2013 hebben geleid, de Commissie uitdrukkelijk en eenduidig in kennis heeft gesteld van het feit dat regeling II of regeling III, niettegenstaande de bewoordingen van de daarop van toepassing zijnde voorwaarden, bedoeld was om zich uit te strekken tot alle in de ZFM geregistreerde ondernemingen en tot al hun activiteiten, met inbegrip van die welke buiten de ARM worden uitgeoefend.

150

Integendeel, uit de punten 132 en 133 hierboven volgt dat de Portugese autoriteiten ten aanzien van de Commissie herhaaldelijk hebben aangegeven dat de verlagingen van de vennootschapsbelasting beperkt bleven tot „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”, waardoor buiten die regio uitgeoefende activiteiten waren uitgesloten.

151

Bijgevolg heeft de Commissie, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting en zonder aanvullende voorwaarden toe te voegen aan haar besluiten van 2007 en 2013, in overweging 167 van het bestreden besluit terecht kunnen concluderen dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, met betrekking tot het vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast, in strijd was met voornoemde besluiten.

152

Aan die conclusie kan niet worden afgedaan door het betoog van de Portugese Republiek dat de Commissie, door de termen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” aldus uit te leggen dat zij niet zien op buiten die regio door in de ZFM geregistreerde ondernemingen uitgeoefende activiteiten, onvoldoende rekening heeft gehouden met de negatieve gevolgen van de regelingen II en III voor de ARM en met het multiplicatoreffect van regeling III, zoals die is uitgevoerd, alsook inbreuk heeft gemaakt op de beginselen van het vrije verkeer.

153

Wat in de eerste plaats het argument betreft dat onvoldoende rekening is gehouden met de negatieve gevolgen van de regelingen II en III voor de ARM en met het multiplicatoreffect van regeling III, zoals die is uitgevoerd, zij opgemerkt dat de Portugese Republiek daarmee niet beoogt afbreuk te doen aan de vaststelling van de Commissie dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, in strijd is met de besluiten van 2007 en 2013, en derhalve ook niet aan de juridische kwalificatie van deze regeling als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU is toegekend.

154

De Portugese Republiek betwist daarentegen wel de in de besluiten van 2007 en 2013 verrichte beoordeling van de verenigbaarheid van regeling III. Die besluiten zijn echter definitief geworden en kunnen dus niet worden aangevochten in het kader van het onderhavige beroep.

155

In het kader van een procedure die is ingeleid ingevolge nieuwe steun die is verleend in strijd met een eerder besluit tot goedkeuring van een steunregeling, kan een lidstaat zich bovendien niet beroepen op de onrechtmatigheid van het besluit waarbij deze regeling verenigbaar is verklaard met de interne markt. De in artikel 108, lid 1, VWEU bedoelde procedure voor voortdurend onderzoek van bestaande steunregelingen heeft immers juist tot doel de Commissie en de lidstaten in staat te stellen om de wenselijkheid te bespreken van een herbeoordeling van de verenigbaarheid van bestaande steunregelingen. Bovendien staat het overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU de lidstaten steeds vrij om een voorgenomen nieuwe steunmaatregel bij de Commissie aan te melden, ook ter wille van de rechtszekerheid, hetgeen de Portugese Republiek niet heeft gedaan.

156

Wat in de tweede plaats het argument betreft inzake schending van de beginselen van vrijheid van vestiging, vrij verkeer van personen, vrij verrichten van diensten en vrij verkeer van kapitaal, dit beoogt eveneens de rechtmatigheid van de besluiten van 2007 en 2013 ter discussie te stellen en blijkt bovendien uitsluitend te zijn gestoeld op de bewering dat het bestreden besluit de mogelijkheid voor een werknemer van een in de ZFM geregistreerde onderneming om zijn beroepsactiviteit in een andere lidstaat of in een derde land uit te oefenen, alsook die voor de betrokken ondernemingen om diensten buiten de ARM te verrichten, wegneemt dan wel beperkt.

157

Een dergelijke bewering, waarin louter de bepalingen van het VWEU worden geparafraseerd en die niet met aanvullende argumenten is onderbouwd, moet op grond van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk worden verklaard.

158

Gelet op het voorgaande heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het in de besluiten van 2007 en 2013 opgenomen vereiste dat de krachtens regeling III toegekende verlagingen van de vennootschapsbelasting alleen betrekking mochten hebben op de winsten die voortvloeien uit „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten”.

159

In overweging 178 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de tenuitvoerlegging van regeling III door de Portugese Republiek met betrekking tot het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM in strijd was met de besluiten van 2007 en 2013.

160

Ter ondersteuning van die conclusie heeft de Commissie in de overwegingen 168 tot en met 174 van het bestreden besluit in wezen aangegeven dat dit vereiste een voorwaarde was voor toegang tot regeling III en dat het, als parameter voor de berekening van het steunbedrag, moest worden gebaseerd op objectieve en controleerbare methoden zoals de JAE- en vte-methoden, die zowel in de richtsnoeren van 2007 als in de opeenvolgende groepsvrijstellingsverordeningen worden gebruikt.

161

Voorts heeft de Commissie in de overwegingen 175 en 176 van het bestreden besluit opgemerkt dat de Portugese autoriteiten in het kader van regeling III alle werkgelegenheid van welke juridische aard dan ook, ongeacht het aantal uren, dagen en maanden van actieve arbeid per jaar, zoals die door de begunstigden was opgegeven in hun jaarlijkse belastingaangiften, als geldige „banen” had aanvaard, zonder dat die autoriteiten konden nagaan hoeveel tijd de werknemer daadwerkelijk aan zijn baan had besteed en die tijd in vte’s konden omzetten.

162

Met een dergelijke motivering heeft de Commissie haar redenering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de door haar genomen conclusie kunnen kennen en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen.

163

Wat de gegrondheid van die conclusie betreft, verwijt de Portugese Republiek de Commissie in wezen dat zij haar ten onrechte ertoe heeft verplicht om de vte- en JAE-methoden te gebruiken, met uitsluiting van het begrip „baan” in de zin van het Portugese recht, teneinde na te gaan of aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM was voldaan.

164

Dit betoog berust evenwel op een onjuiste lezing van het bestreden besluit.

165

De Commissie heeft in overweging 173 van het bestreden besluit weliswaar kunnen vaststellen dat de vte- en JAE-methoden passend waren voor het berekenen van het aantal banen, maar zij heeft de Portugese autoriteiten geenszins de verplichting opgelegd om die methoden te gebruiken, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, en die autoriteiten in overweging 176 van datzelfde besluit alleen verweten dat zij geen methode hadden gehanteerd met behulp waarvan kon worden geverifieerd of de door de begunstigden van regeling III, zoals die is uitgevoerd, opgegeven banen reëel en permanent waren.

166

Dit verwijt is rechtens genoegzaam onderbouwd door de overwegingen 28 en 175 van het bestreden besluit, volgens welke op grond van de door de Portugese autoriteiten gehanteerde methode alle vormen van werkgelegenheid van welke juridische aard dan ook, ongeacht het door de begunstigden aangegeven aantal uren, dagen en maanden van actieve arbeid per jaar, voor de toepassing van regeling III als geldige banen werden beschouwd, daaronder begrepen de functies van deeltijdwerknemers of van bestuursleden die bij meer dan één door regeling III begunstigde onderneming werkzaam zijn.

167

Gelet op het voorgaande heeft de Commissie zich derhalve niet schuldig gemaakt aan schending van artikel 296, tweede alinea, VWEU en heeft zij geen beoordelingsfout gemaakt door zich in overweging 179 van het bestreden besluit op het standpunt te stellen dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet had voldaan aan het vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

168

In overweging 178 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde belastingcontroles op de begunstigden van regeling III, zoals die is uitgevoerd, alsook de in het kader van die controles verzamelde gegevens niet toereikend waren voor een doeltreffende controle op de naleving van de door die regeling gestelde vereisten inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM.

169

Ter ondersteuning van die conclusie heeft de Commissie in overweging 165 van het bestreden besluit in wezen aangegeven dat de Portugese autoriteiten zich bij het uitvoeren van die belastingcontroles hadden laten leiden door de door hen voorgestane ruime uitlegging van het vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast, een uitlegging die afweek van die welke was voorgesteld in de richtsnoeren van 2007 en in de besluiten van 2007 en 2013.

170

In overweging 176 van het bestreden besluit heeft de Commissie daaraan toegevoegd dat de Portugese autoriteiten, op basis van de verklaringen van de begunstigden van regeling III, niet konden controleren of de opgegeven banen reëel of permanent waren, vanwege het ontbreken van een gemeenschappelijke objectieve berekeningsmethode die werd toegepast op alle gevallen van arbeidsverhoudingen.

171

Met een dergelijke motivering heeft de Commissie haar redenering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de door haar genomen conclusie kunnen kennen en het Gerecht zijn toezicht kan uitoefenen.

172

Wat de gegrondheid van die conclusie betreft, dient te worden opgemerkt dat, zoals in de punten 168 tot en met 170 hierboven in herinnering is gebracht, de Commissie van mening was dat de door de belastingautoriteiten uitgevoerde controles niet toereikend waren om de correcte naleving te verifiëren van de door regeling III gestelde vereisten inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM. Die ontoereikendheid vloeit in wezen voort uit het feit dat de Portugese autoriteiten die vereisten uitleggen of toepassen in strijd met de besluiten van 2007 en 2013.

173

Aangezien het Gerecht in de punten 151 en 167 hierboven heeft geoordeeld dat de door de Commissie geuite kritiek op de uitlegging en toepassing van die beide vereisten gegrond was, volstaat de – overigens niet door de Commissie betwiste – omstandigheid dat de Portugese belastingautoriteiten verplichten tot het voeren van een gescheiden boekhouding voor de door de ZFM gegenereerde inkomsten, dat die autoriteiten beschikken over instrumenten voor zowel a-priori- als a‑posterioricontrole van de belastingplichtigen en met name van de begunstigden van regeling III of dat zij veelvuldige en systematische controles verrichten waarvan sommige tot correcties voor aanzienlijke bedragen hebben geleid, op zich echter niet om aan te tonen dat die belastingcontroles genoemde autoriteiten uiteindelijk in staat stellen om ervoor te zorgen dat die regeling correct wordt uitgevoerd, aangezien die autoriteiten genoemde regeling uitleggen of toepassen in strijd met de besluiten van 2007 en 2013.

174

Dat geldt met name voor de verplichting voor de in de ZFM gevestigde ondernemingen om een gescheiden boekhouding te voeren voor de door de ZFM gegenereerde inkomsten, aangezien, zoals in punt 151 hierboven is vastgesteld, de door de ZFM gegenereerde inkomsten niet werden berekend in overeenstemming met de besluiten van 2007 en 2013.

175

Evenzo kan het feit dat de Portugese Republiek zich beroept op het voorbeeld van een belastingcontrole die bij een in de ZFM geregistreerde onderneming werd uitgevoerd en waarbij de JAE-methode werd gehanteerd, niet volstaan om af te doen aan de conclusie waartoe de Commissie is gekomen, aangezien hieruit geen vaste en gevestigde praktijken van de Portugese autoriteiten kunnen worden opgemaakt die laatstgenoemde in staat stellen om op algemene wijze te verifiëren dat regeling III conform de besluiten van 2007 en 2013 ten uitvoer wordt gelegd.

176

Derhalve heeft de Commissie zich niet schuldig gemaakt aan schending van artikel 296, tweede alinea, VWEU en heeft zij geen beoordelingsfout gemaakt door in overweging 178 van het bestreden besluit vast te stellen dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde belastingcontroles op de begunstigden van regeling III alsook de in het kader van die controles verzamelde gegevens niet toereikend waren om op doeltreffende wijze te controleren of de door regeling III gestelde vereisten inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast en inzake het scheppen of behouden van banen in de ARM, waren nageleefd.

177

Gelet op het voorgaande heeft de Commissie terecht vastgesteld dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet voldeed aan verschillende in de besluiten van 2007 en 2013 gestelde vereisten.

178

Aangezien die regeling is uitgevoerd in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 zodat zij wezenlijk is gewijzigd ten opzichte van de bij genoemde besluiten goedgekeurde regeling, is de Commissie in overweging 180 van het bestreden besluit eveneens terecht tot de conclusie gekomen dat er sprake is van nieuwe onrechtmatige steun (zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Italië, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punt 48).

179

Derhalve moeten het vierde tot en met het zesde middel ongegrond worden verklaard.

180

Met haar zevende middel beroept de Portugese Republiek zich op schending van haar rechten van verdediging en van de beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur, alsook op een motiveringsgebrek. De Commissie is immers formeel en materieel voorbijgegaan aan verschillende argumenten ter betwisting van de noodzaak om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, die de Portugese Republiek had aangevoerd in een brief die zij op 6 april 2018 in het kader van de toezichtprocedure aan de Commissie had gezonden, een brief die overigens niet wordt vermeld in het bestreden besluit. Zonder die onregelmatigheid in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, die – aldus de Portugese Republiek – haar een debat op tegenspraak tijdens die procedure heeft ontzegd, had het bestreden besluit volgens haar een andere inhoud kunnen hebben.

181

De Commissie is van mening dat de Portugese Republiek niet meer het recht heeft zich te beroepen op schending van haar rechten van verdediging en dat het zevende middel hoe dan ook ongegrond moet worden verklaard.

182

Wat de ontvankelijkheid betreft van het argument dat de brief van 6 april 2018 niet in aanmerking is genomen, welk argument door de Commissie wordt betwist op grond dat de Portugese Republiek het tijdens de administratieve procedure niet heeft aangevoerd, zij opgemerkt dat geen bepaling van het recht van de Unie een lidstaat die adressaat is van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure verplicht om de diverse in dat besluit aangevoerde elementen rechtens of feitelijk in de loop van de administratieve procedure te betwisten om het recht dit in de rechterlijke procedure te doen niet te verwerken (zie in die zin en naar analogie arrest van 1 juli 2010, Knauf Gips/Commissie, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, punten 89-92).

183

Niettemin moet erop worden gewezen dat de brief van 6 april 2018 door de Portugese Republiek aan de Commissie is toegezonden. Bijgevolg kan de Portugese Republiek zich niet met succes beroepen op het feit dat de niet-vermelding ervan in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure haar rechten van verdediging en van de beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur heeft geschonden.

184

Zoals immers volgt uit artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589, opent de Commissie bij een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure een procedure die tot doel heeft om de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen binnen een vastgestelde termijn mee te delen.

185

De Portugese Republiek, die de auteur van de desbetreffende brief blijkt te zijn, kan dus niet beweren dat zij niet bekend was met de inhoud ervan en dat zij enkel op grond dat deze brief niet is vermeld in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, niet in de gelegenheid is geweest om haar argumenten naar behoren aan te voeren in het kader van de formele onderzoeksprocedure.

186

De Portugese Republiek kan de Commissie om die reden evenmin verwijten dat zij het bestreden besluit ontoereikend heeft gemotiveerd. De juridische en feitelijke elementen die volgens de Portugese Republiek in genoemde brief zijn aangehaald, zijn immers in de overwegingen 64, 71 tot en met 73, 81 tot en met 88 en 220 van het bestreden besluit vermeld als door de Portugese Republiek aangevoerde argumenten in het kader van de formele onderzoeksprocedure.

187

Derhalve moet het zevende middel ongegrond worden verklaard.

188

Met haar achtste middel betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie inbreuk heeft gemaakt op de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen en behoorlijk bestuur, door haar te gelasten om over te gaan tot de terugvordering van de in strijd met de besluiten van 2007 en 1013 toegekende steun.

189

Die schendingen vloeien voort uit het feit dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, geen staatssteun vormt of, subsidiair, bestaande steun vormt; dat de ZFM-regeling sinds 1987 uitdrukkelijk en achtereenvolgens door de Commissie is onderzocht en goedgekeurd; dat de door regeling III gestelde vereisten voortgekomen zijn uit regeling II; dat die vereisten niet alleen onduidelijk zijn, maar ook door de Commissie worden uitgelegd in strijd met de bewoordingen van de besluiten van 2007 en 2013 alsook met haar vroegere besluitvormingspraktijk; dat de Commissie zich pas zeer laat heeft verzet tegen de uitvoering van regeling III, en dat de Commissie de uitlegging van de vereisten van de regelingen II en III heeft onderschreven toen zij in 2006 niet ter discussie heeft gesteld dat het niet zinvol was de Portugese regelgeving uit te breiden met een precisering met betrekking tot het vereiste inzake de herkomst van de winsten. Ook het feit dat de formele onderzoeksprocedure 29 maanden in beslag heeft genomen, staat volgens de Portugese Republiek in de weg aan enige terugvordering van de betrokken steun.

190

Voorts voert de Portugese Republiek aan dat de rechtspraak volgens welke de begunstigde van „individuele steun” in de zin van artikel 1, onder e), van verordening 2015/1589 bij niet-naleving van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde procedure geen gewettigd vertrouwen kan hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun, niet van toepassing is in de onderhavige zaak, waarin het gaat om een „steunregeling” in de zin van artikel 1, onder d), van diezelfde verordening, die decennia na de instelling ervan ter discussie wordt gesteld.

191

Bovendien wijst de Portugese Republiek erop dat de schending van de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen en behoorlijk bestuur des te meer voor de hand ligt, gezien het feit dat zij zelf en de 102 belanghebbenden bij de formele onderzoeksprocedure voor afsluiting van het dossier hadden gepleit, de Commissie zich bewust was van het economisch, fiscaal en sociaal belang van de ZFM als ultraperifeer gebied dat gunstiger moet worden behandeld en de Portugese autoriteiten niet alleen de controles op de ZFM hadden aangescherpt, maar ook wijzigingen in regeling III hadden voorgesteld met het oog op afsluiting van het dossier.

192

Tot slot voert de Portugese Republiek aan dat de terugvordering van de steun strijdig is met het begrip rechtsstaat.

193

De Commissie is van mening dat het achtste middel ongegrond moet worden verklaard.

194

Met betrekking tot de bij het bestreden besluit aan de Portugese Republiek opgelegde verplichting tot terugvordering van de krachtens regeling III in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 verleende steun, zij eraan herinnerd dat de ongedaanmaking van onrechtmatig toegekende steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling van de onrechtmatigheid van die steun. De op de betrokken lidstaat rustende verplichting om door de Commissie als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt aangemerkte steun ongedaan te maken, beoogt immers de vroegere toestand te herstellen, waardoor de begunstigde het marktvoordeel verliest dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot [zie in die zin arrest van 29 april 2021, Commissie/Spanje (TNT en Castilië-La Mancha), C‑704/19, niet gepubliceerd, EU:C:2021:342, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

195

Bovendien is de Commissie overeenkomstig artikel 16, lid 1, van verordening 2015/1589 altijd verplicht om de terugvordering te gelasten van door haar als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt aangemerkte steun, tenzij die terugvordering in strijd is met een algemeen beginsel van het Unierecht (arrest van 28 juli 2011, Mediaset/Commissie, C‑403/10 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:533, punt 124).

196

Wat het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, kan een lidstaat waarvan de autoriteiten, zoals in het onderhavige geval, steun in strijd met de procedureregels van artikel 108, lid 3, VWEU hebben toegekend, zich in beginsel niet beroepen op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun om zich te onttrekken aan zijn verplichting om de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een besluit waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Zou dit worden toegelaten, dan zouden de artikelen 107 en 108 VWEU elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onrechtmatig gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze bepalingen gegeven besluiten elke werking te ontnemen (zie arrest van 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie, C‑465/09 P–C‑470/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:372, punt 150 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

197

Bovendien kan de steunontvanger, indien steun is toegekend die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld, zodat die steun op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun. Die vaststelling geldt, anders dan de Portugese Republiek betoogt, met name voor steun die is toegekend krachtens een steunregeling (zie in die zin arrest van 15 december 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

198

In het onderhavige geval toont de Portugese Republiek met betrekking tot de in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 – en derhalve in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU – verleende steun echter niet aan dat de Commissie aan haar of aan de begunstigden van die steun nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende, maar ook met de toepasselijke voorschriften strokende, toezeggingen heeft gedaan die bij hen, zoals de rechtspraak vereist, gegronde verwachtingen hebben gewekt (zie in die zin arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

199

Aan die conclusie kan niet worden afgedaan door het feit dat de Portugese Republiek had kunnen aannemen dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, niet kon worden gekwalificeerd als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU of, subsidiair, moest worden gekwalificeerd als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), van verordening 2015/1589.

200

Een dergelijke aanname, zelfs indien aangetoond, kan immers niet betekenen dat er sprake was van nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen door de Commissie.

201

Dat genoemde regeling niet zou worden gekwalificeerd als „staatssteun”, was bovendien hoogst onwaarschijnlijk in het licht van de besluiten van de Commissie met betrekking tot de vroegere ZFM-regelingen. Datzelfde gold voor de kwalificatie als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), i) of ii), van verordening 2015/1589, gelet op de wezenlijke verschillen tussen regeling I en regeling III alsook op de door de Commissie gegeven uitlegging aan het vereiste inzake de herkomst van de winsten waarop de verlaging van de vennootschapsbelasting werd toegepast, die eenduidig was gebleken uit de contacten die tussen haar en de Portugese autoriteiten hadden plaatsgevonden tijdens de procedure die tot de besluiten van 2002 en 2007 had geleid, zoals reeds vermeld in de punten 132 en 133 hierboven.

202

Ook het feit dat, ten eerste, de Portugese Republiek en de zeer talrijke belanghebbenden bij de formele onderzoeksprocedure in het kader daarvan niet dezelfde uitlegging hadden verdedigd als die welke de Commissie uiteindelijk had gegeven in het bestreden besluit of, ten tweede, die instelling geen gevolg had gegeven aan de door de Portugese autoriteiten voorgestelde wijzigingen in regeling III teneinde de afsluiting van de formele onderzoeksprocedure te verkrijgen, kan evenmin betekenen dat er sprake was van nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen door de Commissie.

203

Derhalve kan niet worden vastgesteld dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen is geschonden, vooropgesteld dat de Portugese Republiek zich op dat beginsel zou kunnen beroepen.

204

Wat het rechtzekerheidsbeginsel betreft, zij opgemerkt dat beroepen tegen de terugvorderingsverplichting wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel op het gebied van staatssteun slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden worden toegewezen.

205

Uit de rechtspraak volgt dat een serie elementen moet worden onderzocht om na te gaan of er sprake is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel, met name het gebrek aan duidelijkheid van de toepasselijke rechtsregeling (zie in die zin arrest van 14 oktober 2010, Nuova Agricast en Cofra/Commissie, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punt 77) of het langdurig stilzitten van de Commissie zonder rechtvaardiging (zie in die zin arresten van 24 november 1987, RSV/Commissie, 223/85, EU:C:1987:502, punten 14 en 15, en 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punten 106 en 107).

206

Wat dit laatste element betreft, moet eraan worden herinnerd dat de Commissie in het kader van een procedure tot onderzoek van staatssteun binnen een redelijke termijn moet handelen en tijdens de inleidende onderzoeksfase niet in een passieve houding mag volharden. Hieraan dient te worden toegevoegd dat de redelijkheid van de termijn van de procedure moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak, zoals de complexiteit ervan en het gedrag van de partijen (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punten 81 en 82).

207

In casu kan de tijd die is verstreken tussen de besluiten van 2007 en 2013 enerzijds en het opstarten van het toezicht op regeling III op 12 maart 2015 en zelfs het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure op 6 juli 2018 anderzijds, echter niet als onredelijk worden beschouwd.

208

Allereerst was de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 2, van verordening 2015/1589 immers niet gebonden aan specifieke termijnen, zoals die welke in hoofdstuk II van die verordening zijn gesteld voor de procedure betreffende aangemelde steun (zie in die zin beschikking van 20 januari 2021, KC/Commissie, T‑580/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:14, punt 26).

209

Wat vervolgens het uitgeoefende toezicht op goedgekeurde steun of – zoals in casu – steunregelingen betreft, kan niet worden geoordeeld dat de Commissie met bekwame spoed had moeten handelen, aangezien het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking de lidstaten ertoe verplicht om alle passende maatregelen te nemen teneinde de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen.

210

Op het gebied van staatssteun houdt dit met name in dat die lidstaten ervoor moeten zorgen dat zij geen steun of steunregelingen ten uitvoer leggen die strijdig zijn met voorafgaande goedkeuringsbesluiten, in het bijzonder wanneer de vereisten voor de uitvoering van die steun of steunregelingen aanvankelijk op dezelfde wijze zijn uitgelegd door de Commissie en de betrokken lidstaat, zoals is vastgesteld in de punten 132 en 133 hierboven.

211

Tot slot kan, gelet op de procedure voorafgaand aan het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, zoals omschreven in de overwegingen 1 en 2 van het bestreden besluit, in de onderhavige zaak niet worden vastgesteld dat de Commissie langdurig heeft stilgezeten zonder rechtvaardiging.

212

Wat de duur van de formele onderzoeksprocedure van 29 maanden betreft, kan evenmin worden gesteld dat die onredelijk is, gelet op het feit dat de Commissie, zoals blijkt uit de overwegingen 3 tot en met 9 en 96 van het bestreden besluit, een verzoek van de Portugese autoriteiten in verband met het vertrouwelijke karakter van het besluit tot inleiding van die procedure in behandeling moest nemen, diezelfde autoriteiten herhaaldelijk moest verzoeken om ontbrekende informatie te verstrekken en de opmerkingen van de zeer talrijke belanghebbenden bij genoemde procedure moest verwerken.

213

In dat opzicht is de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid, duidelijk verschillend van die welke aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 24 november 1987, RSV/Commissie (223/85, EU:C:1987:502), waarop de Portugese Republiek zich bijgevolg niet met succes kan beroepen.

214

Bijgevolg kan geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel worden vastgesteld.

215

Op grond van de in punt 212 gedane vaststellingen kan er ook geen sprake zijn van enige schending van het beginsel van behoorlijk bestuur.

216

Met betrekking tot het door de Portugese Republiek aangevoerde argument dat de bij het bestreden besluit aan haar opgelegde verplichting tot terugvordering strijdig is met het rechtsstaatbeginsel, volstaat het bovendien op te merken dat dit argument niet-ontvankelijk is op grond van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, aangezien het niet met aanvullende argumenten is onderbouwd.

217

Gelet op het voorgaande moet het achtste middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.

218

Met haar negende middel beroept de Portugese Republiek zich op de onmogelijkheid om te voldoen aan het besluit waarbij de terugvordering van de betrokken steun wordt gelast, in wezen omdat zij aan de hand van het bestreden besluit de terug te vorderen bedragen niet „zonder buitensporige moeilijkheden” kan vaststellen.

219

Met betrekking tot het afgelopen decennium kunnen de Portugese autoriteiten niet nagaan of de begunstigde ondernemingen van regeling III daadwerkelijk voldeden aan de twee litigieuze vereisten van de besluiten van 2007 en 2013. Die moeilijkheid wordt versterkt doordat tevens moet worden nagegaan of die ondernemingen voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een de-minimisregeling (artikel 2 van het bestreden besluit) of een groepsvrijstelling (artikel 3 van het bestreden besluit). Tegen die achtergrond had de Commissie de fiscale effecten op de terug te vorderen steunbedragen moeten berekenen, of op zijn minst het brutobedrag van de gelaste terugvordering moeten aangeven. Tot slot voegt de Portugese Republiek daaraan toe dat veel terugvorderingsbesluiten uitmonden in insolventieproblemen.

220

De Commissie betoogt dat het negende middel ongegrond moet worden verklaard.

221

Wat betreft de onmogelijkheid voor de Portugese Republiek om te voldoen aan het bestreden besluit, zij erop gewezen dat de Commissie op straffe van ongeldigheid geen terugvorderingsbevel kan geven waarvan de tenuitvoerlegging van meet af aan objectief en absoluut onmogelijk is (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

222

Hieruit volgt dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een besluit van de Commissie waarbij de terugvordering wordt bevolen van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun, de betrokken lidstaat zich kan beroepen op het beginsel dat „niemand rechtens tot het onmogelijke is gehouden”, dat tot de algemene beginselen van het Unierecht behoort (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

223

Aan de voorwaarde dat de uitvoering volstrekt onmogelijk moet zijn, is in dit kader evenwel niet voldaan wanneer de verwerende lidstaat zich alleen beroept op aan hemzelf of aan nalatigheid van de nationale autoriteiten toe te schrijven moeilijkheden van juridische, politieke of praktische aard waarmee hij te kampen kan hebben om het betrokken besluit uit te voeren, zonder de Commissie alternatieven voor de uitvoering van dat besluit voor te stellen waardoor die moeilijkheden kunnen worden overwonnen, met name door een gedeeltelijke terugvordering van die steun (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 91 en 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

224

Bovendien kunnen vermeende interne moeilijkheden die bij de uitvoering van het besluit van de Commissie kunnen worden ondervonden, niet rechtvaardigen dat een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet nakomt. In het bijzonder kan de terugvordering niet als technisch niet-uitvoerbaar worden beschouwd op grond van de administratieve en praktische moeilijkheden die het grote aantal steunontvangers met zich meebrengt [arrest van 12 mei 2021, Commissie/Griekenland (Steun aan landbouwproducenten), C‑11/20, niet gepubliceerd, EU:C:2021:380, punt 44].

225

In het onderhavige geval beroept de Portugese Republiek zich echter alleen op de ingewikkeldheid van de procedure voor de terugvordering van de betrokken steun en op moeilijkheden van juridische, politieke en praktische aard, zonder rechtens genoegzaam aan te tonen dat het na de vaststelling van het bestreden besluit van meet af aan objectief en absoluut onmogelijk was om tot terugvordering over te gaan.

226

In het bijzonder toont de Portugese Republiek niet aan dat de door haar aangevoerde moeilijkheden daadwerkelijk bestonden, en evenmin dat er geen alternatieve terugvorderingsmethoden waren (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 96).

227

Bovendien heeft de Portugese Republiek geen elementen aangevoerd waaruit blijkt dat de Portugese autoriteiten hebben getracht te goeder trouw samen te werken met de Commissie teneinde die voorzienbare moeilijkheden te overwinnen met volledige inachtneming van de bepalingen van het VWEU [zie in die zin arrest van 29 april 2021, Commissie/Spanje (TNT en Castilië-La Mancha), C‑704/19, niet gepubliceerd, EU:C:2021:342, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

228

In dit verband kan de Portugese Republiek zich niet met succes beroepen op het feit dat de Commissie haar niet in de gelegenheid heeft gesteld om de terug te vorderen bedragen „zonder buitensporige moeilijkheden” vast te stellen, bijvoorbeeld door de fiscale effecten op de terug te vorderen steunbedragen te berekenen of door op zijn minst het brutobedrag van de gelaste terugvordering aan te geven.

229

Geen enkele bepaling van het Unierecht vereist immers dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt (zie arresten van 18 oktober 2007, Commissie/Frankrijk, C‑441/06, EU:C:2007:616, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 maart 2013, Rousse Industry/Commissie, T‑489/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:144, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien past de verplichting voor een lidstaat om het precieze bedrag van de terug te vorderen steun te berekenen, in het ruimere kader van de verplichting tot loyale samenwerking die de Commissie en de lidstaten wederzijds bindt bij de uitvoering van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun (zie arrest van 20 maart 2013, Rousse Industry/Commissie, T‑489/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:144, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

230

Bijgevolg is het voldoende dat het besluit van de Commissie de gegevens bevat aan de hand waarvan de adressaat ervan zonder buitensporige moeilijkheden dit bedrag zelf kan vaststellen (zie arrest van 18 oktober 2007, Commissie/Frankrijk, C‑441/06, EU:C:2007:616, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

231

Anders dan de Portugese Republiek betoogt, moet in het onderhavige geval echter worden vastgesteld dat de Commissie in overweging 213 en in de artikelen 1 tot en met 4 van het bestreden besluit niet alleen de nodige, maar ook toereikende gegevens heeft verstrekt aan de hand waarvan de Portugese autoriteiten de terug te geven bedragen zonder buitensporige moeilijkheden konden vaststellen.

232

Bovendien kan de Portugese Republiek de Commissie evenmin verwijten dat zij haar in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure niet heeft verzocht om melding te maken van gegronde verwachtingen die zich zouden kunnen verzetten tegen de terugvordering van de desbetreffende steun. Zelfs bij gebreke van een dergelijk verzoek hadden de Portugese autoriteiten overeenkomstig de op hen rustende verplichting tot loyale samenwerking deze moeilijkheden uit eigen beweging aan de Commissie moeten melden. Van een dergelijke melding hebben zij geen bewijs geleverd.

233

Bijgevolg moet het negende middel ongegrond worden verklaard.

234

Met haar tiende middel betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door een restrictieve en retroactieve invulling te geven aan de begrippen „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” en „scheppen of behouden van banen”, gelet op de vernietigende gevolgen daarvan voor de ARM en het ontbreken van een vroegere besluitvormingspraktijk in die zin. Die schending gaat gepaard met een schending van haar verplichting tot loyale samenwerking, zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU, en van het beginsel van behoorlijk bestuur.

235

De Commissie is van mening dat het tiende middel ongegrond moet worden verklaard.

236

Wat betreft de argumentatie dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden omdat zij de twee vereisten inzake „daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten” en het „scheppen of behouden van banen” restrictief zou hebben uitgelegd, zij opgemerkt dat die argumentatie in wezen identiek is aan die welke is vervat in het vierde tot en met het zesde middel en die in punt 179 hierboven reeds is afgewezen. Derhalve moet deze argumentatie om dezelfde redenen worden afgewezen.

237

In de veronderstelling dat de Portugese Republiek met dit middel opwerpt dat het bestreden besluit inbreuk maakt op het evenredigheidsbeginsel door de terugvordering te bevelen van de steun die is verleend krachtens regeling III, zoals die is uitgevoerd, volstaat het eraan te herinneren dat de ongedaanmaking van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling van de onrechtmatigheid ervan, zodat de terugvordering van deze steun teneinde de vroegere toestand te herstellen in beginsel niet kan worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun (zie arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

238

Geen van de elementen waarop de Portugese Republiek zich beroept, kan echter aantonen dat in de onderhavige zaak moet worden afgeweken van dit beginsel inzake terugvordering van onverenigbaar verklaarde steun.

239

Integendeel, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, heeft de verplichting tot terugvordering geen betrekking op alle individuele steun die krachtens regeling III is verleend, maar uitsluitend op de in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 verleende steun en op voorwaarde dat de begunstigden ervan niet voldeden aan de in een de-minimisregeling of groepsvrijstelling gestelde voorwaarden, zoals blijkt uit de artikelen 1 tot en met 3 van het bestreden besluit.

240

Bovendien is het vaste rechtspraak dat het feit dat de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun kan leiden tot het faillissement van de ondernemingen die deze steun onrechtmatig hebben genoten, niet kan afdoen aan het verplichte karakter van die terugvordering (zie in die zin arrest van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk, C‑37/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:90, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

241

Voorts moeten, aangezien de Portugese Republiek zich met dezelfde argumenten beroept op schending door de Commissie van haar verplichting tot loyale samenwerking, zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU, alsook van het beginsel van behoorlijk bestuur, die argumenten om dezelfde redenen worden afgewezen.

242

Bijgevolg moet het tiende middel ongegrond worden verklaard.

243

Met haar elfde middel voert de Portugese Republiek aan dat, gelet op de datum van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, waarvan zij op 9 juli 2018 in kennis was gesteld, de tot en met 9 juli 2008 verleende steun is verjaard overeenkomstig artikel 17 van verordening 2015/1589.

244

De Commissie is van mening dat het elfde middel ongegrond moet worden verklaard.

245

Wat de verjaring betreft van bepaalde steun die krachtens regeling III is verleend, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 17, leden 1 en 2, van verordening 2015/1589 de verjaringstermijn in het kader van een steunregeling ingaat op de datum waarop de onrechtmatige steun daadwerkelijk is verleend aan de begunstigde ervan, en niet op de datum van goedkeuring van die steunregeling (zie beschikking van 7 december 2017, Ierland/Commissie, C‑369/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:955, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

246

Volgens diezelfde bepaling wordt die verjaringstermijn gestuit door elke maatregel van de Commissie ten aanzien van de onrechtmatige steun. Dit geldt met name voor brieven die de Commissie heeft toegezonden aan de lidstaten waarmee zij laatstgenoemde ervan in kennis stelt dat een maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt (zie in die zin arrest van 26 april 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, punten 83 en 84) of waarmee zij hun verzoekt om een maatregel aan te melden (zie in die zin beschikking van 7 december 2017, Ierland/Commissie, C‑369/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:955, punt 42) of om inlichtingen te verschaffen (zie in die zin arrest van 10 april 2003, Département du Loiret/Commissie, T‑369/00, EU:T:2003:114, punten 81 en 82).

247

In het onderhavige geval blijkt evenwel uit de overwegingen 1 en 3 van het bestreden besluit dat de Commissie de Portugese Republiek bij brief van 12 maart 2015 had verzocht om informatie te verschaffen, teneinde te onderzoeken of regeling III, zoals die was uitgevoerd, voldeed aan de besluiten van 2007 en 2013, alvorens haar op 6 juli 2018 in kennis te stellen van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.

248

Aangezien de individuele steun waarvan de Commissie de terugvordering door de Portugese Republiek heeft gelast, overeenstemt met de steun die is verleend krachtens regeling III, die oorspronkelijk was aangemeld op 28 juni 2006 en vervolgens goedgekeurd op 27 juni 2007 alvorens door deze lidstaat te worden uitgevoerd, kon de in artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589 bedoelde verjaringstermijn niet vóór die data ingaan en werd hij gestuit op 12 maart 2015, dat wil zeggen minder dan tien jaar ná genoemde data.

249

Bijgevolg voert de Portugese Republiek ten onrechte aan dat de tot en met 9 juli 2008 verleende steun is verjaard.

250

Hoe dan ook kan de verjaring van bepaalde individuele steun die krachtens een steunregeling wordt verleend en waarvan de onrechtmatigheid en de onverenigbaarheid bij een besluit van de Commissie zijn vastgesteld, op zich niet leiden tot nietigverklaring van dat besluit. Ten aanzien van steunregelingen staat het immers aan de nationale autoriteiten waarop de verplichting rust tot onmiddellijke en daadwerkelijke terugvordering van die steun om, in het licht van de bijzondere omstandigheden waarin elke begunstigde van een steunregeling zich bevindt, te beoordelen of elke begunstigde genoemde steun daadwerkelijk moet terugbetalen (zie naar analogie arrest van 13 februari 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punt 22).

251

Bijgevolg moet het elfde middel ongegrond worden verklaard.

252

Derhalve dient het onderhavige beroep in zijn geheel te worden verworpen, zonder dat de door de Portugese Republiek ingediende verzoeken om maatregelen tot organisatie van de procesgang – verder dan tot dusver het geval is geweest – hoeven te worden ingewilligd.

253

Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.

254

Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten, daaronder begrepen de kosten van de procedure in kort geding.

HET GERECHT (Achtste kamer),

rechtdoende, verklaart: