–

LB, vertegenwoordigd door A. S. Aslanyan, аdvokat,

–

de Smetna palata na Republika Bulgaria, vertegenwoordigd door T. Tsvetkov en D. A. Dimitrova als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Wils, J. Baquero Cruz, P. Ondrůšek en D. Drambozova als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 58, lid 4, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65), zoals gewijzigd bij gedelegeerde verordening (EU) 2017/2365 van de Commissie van 18 december 2017 (PB 2017, L 337, blz. 19) (hierna: „richtlijn 2014/24”), artikel 8, lid 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1), alsmede het rechtszekerheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen LB en de Smetna palata na Republika Bulgaria (rekenkamer van de Republiek Bulgarije; hierna: „Bulgaarse rekenkamer”) over een administratieve sanctie die de Bulgaarse rekenkamer aan LB heeft opgelegd wegens onregelmatigheden die zijn begaan tijdens een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht.

3

Verordening nr. 2988/95 bestaat uit drie titels, titel I („Algemene beginselen”, artikelen 1‑3), titel II („Administratieve maatregelen en sancties”, artikelen 4‑7), en titel III („Controles”, artikelen 8‑11).

4

Artikel 8, leden 2 en 3, van deze verordening bepaalt:

„2.   De controlemaatregelen zijn aangepast aan het specifieke karakter van elke sector en zijn evenredig aan het nagestreefde doel. Rekening wordt gehouden met de bestaande administratieve praktijken en structuren in de lidstaten en de maatregelen worden zodanig bepaald dat zij geen overmatige economische lasten en administratieve kosten veroorzaken.

De aard, de frequentie en de wijze van uitvoering van de controles en verificaties ter plaatse door de lidstaten worden, waar nodig, vastgesteld in sectoriële regelingen teneinde een eenvormige en doeltreffende toepassing van de betrokken regelingen te verzekeren en met name onregelmatigheden te voorkomen en op te sporen.

3.   De sectoriële regelingen bevatten de nodige bepalingen om door de onderlinge aanpassing van de procedures en de controlemethoden te zorgen voor een gelijkwaardige controle.”

5

In de overwegingen 43 en 122 van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320) staat te lezen:

[...]

6

Artikel 2 („Definities”) van deze verordening bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:

[...]

[...]”

7

Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van richtlijn 2014/24 bepaalt in lid 1:

„Bij deze richtlijn worden regels vastgesteld betreffende procedures voor aanbesteding door aanbestedende diensten met betrekking tot overheidsopdrachten en prijsvragen waarvan de geraamde waarde niet minder bedraagt dan de in artikel 4 vastgestelde drempels.”

8

Artikel 4 („Drempelbedragen”) van deze richtlijn bepaalt:

„Deze richtlijn is van toepassing op opdrachten waarvan de geraamde waarde exclusief belasting over de toegevoegde waarde (btw) gelijk is aan of groter dan de volgende drempelbedragen:

[...]”

9

Artikel 18 („Aanbestedingsbeginselen”) bepaalt in lid 1:

„Aanbestedende diensten behandelen ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze en handelen op een transparante en proportionele wijze.

Overheidsopdrachten worden niet opgesteld met het doel om deze uit te sluiten van het toepassingsgebied van de richtlijn of om de mededinging op kunstmatige wijze te beperken. De mededinging wordt geacht kunstmatig te zijn beperkt indien de aanbesteding is ontworpen met het doel bepaalde ondernemers ten onrechte te bevoordelen of te benadelen.”

10

Artikel 58 („Selectiecriteria”) van richtlijn 2014/24 luidt als volgt:

„1.   Selectiecriteria kunnen betrekking hebben op:

De aanbestedende diensten mogen alleen de criteria bedoeld in de leden 2, 3 en 4 als voorwaarden voor deelname opleggen aan ondernemers. De aanbestedende diensten beperken eventuele voorwaarden tot die welke kunnen garanderen dat een gegadigde of inschrijver over de juridische en financiële middelen en de technische bekwaamheden en beroepsbekwaamheden beschikt om de te gunnen opdracht uit te voeren. Alle voorwaarden houden verband met en staan in verhouding tot het voorwerp van de opdracht.

[...]

4.   Met betrekking tot de technische bekwaamheid en beroepsbekwaamheid kunnen aanbestedende diensten eisen opleggen opdat ondernemers over de noodzakelijke personele en technische middelen en ervaring beschikken om de opdracht volgens een passende kwaliteitsnorm uit te voeren.

De aanbestedende diensten kunnen met name eisen dat de ondernemers een voldoende mate van ervaring hebben die kan worden aangetoond met geschikte referenties inzake in het verleden uitgevoerde opdrachten. Een aanbestedende dienst kan ervan uitgaan dat een ondernemer niet over de vereiste beroepsbekwaamheid beschikt wanneer hij heeft vastgesteld dat de ondernemer conflicterende belangen heeft die negatief kunnen uitwerken op de uitvoering van de overeenkomst.

In aanbestedingsprocedures voor leveringen waarvoor plaatsings- of installatiewerkzaamheden nodig zijn, dan wel voor diensten of werken, kan de beroepsbekwaamheid van de ondernemers om de dienst te verlenen of de installatie of de werkzaamheden uit te voeren worden beoordeeld op grond van hun vaardigheden, doeltreffendheid, ervaring en betrouwbaarheid.

[...]”

11

Artikel 67 („Gunningscriteria”) van deze richtlijn luidt als volgt:

„1.   Onverminderd de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de prijs van bepaalde leveringen of de vergoeding van bepaalde diensten, baseren de aanbestedende diensten de gunning van overheidsopdrachten op de economisch meest voordelige inschrijving.

2.   De economisch meest voordelige inschrijving uit het oogpunt van de aanbestedende dienst wordt vastgesteld op basis van de prijs of de kosten, op basis van kosteneffectiviteit, zoals de levenscycluskosten, overeenkomstig artikel 68, waarbij onder meer de beste prijs-kwaliteitsverhouding in aanmerking kan worden genomen, te bepalen op basis van criteria, waaronder kwalitatieve, milieu- en/of sociale aspecten, die verband houden met het voorwerp van de betrokken opdracht. Het kan bijvoorbeeld gaan om de volgende criteria:

[...]”

12

Artikel 1, lid 1, van de Zakon za obshtestvenite porachki (wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, DV nr. 13 van 16 februari 2016), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten”), bepaalt:

„Deze wet stelt de voorwaarden en de regels vast voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen of diensten en het verloop van prijsvragen die door aanbestedende diensten worden georganiseerd met het oog op een doeltreffende toewijzing van:

[...]

2. middelen die zijn toegekend uit hoofde van Europese fondsen en programma’s;

[...]”

13

Artikel 2 van die wet bepaalt:

„(1)   Overheidsopdrachten worden gegund overeenkomstig de beginselen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten, de wederzijdse erkenning en de daaruit voortvloeiende beginselen:

(2)   Bij het plaatsen van overheidsopdrachten is het de aanbestedende diensten niet toegestaan de mededinging te beperken door het opleggen van voorwaarden of eisen die een ongerechtvaardigd voordeel opleveren of de toegang van marktdeelnemers tot overheidsopdrachten op ongerechtvaardigde wijze beperken en die niet evenredig zijn aan het voorwerp, de waarde, de moeilijkheidsgraad, de hoeveelheid of de omvang van de overheidsopdracht.

[...]”

14

Artikel 59 van die wet bepaalt het volgende:

„(1)   De aanbestedende dienst kan ten aanzien van gegadigden of inschrijvers selectiecriteria vaststellen in verband met:

[...]

3. de technische en beroepsbekwaamheid.

(2)   De aanbestedende diensten mogen ten aanzien van gegadigden of inschrijvers alleen de in deze wet genoemde selectiecriteria toepassen die nodig zijn om te beoordelen of zij in staat zijn de opdracht uit te voeren. De vastgestelde criteria moeten in overeenstemming zijn met het voorwerp, de waarde, de omvang en de complexiteit van de opdracht. Wanneer de opdracht percelen omvat, moeten de selectiecriteria voor elk van de percelen rekening houden met het voorwerp, de waarde, de omvang en de complexiteit van het betrokken perceel.

[...]”

15

Artikel 247, lid 1, van dezelfde wet bepaalt:

„[...] Een aanbestedende dienst die het verbod van artikel 2, lid 2, artikel 11, lid 5, artikel 16, artikel 21, leden 14, 15 of 17, artikel 149, lid 8, of artikel 150, lid 4, schendt, wordt bestraft met een geldboete ten belope van 2 % van de waarde van de gesloten overeenkomst, inclusief btw, met een maximum van 10000 [Bulgaarse lev (BGN)] [(ongeveer 5100 EUR)].

[...]”

16

Artikel 260, leden 1 en 2, van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten bepaalt:

„(1)   Besluiten houdende vaststelling van door de autoriteiten van de [Bulgaarse] rekenkamer geconstateerde inbreuken, worden uitgevaardigd door gemachtigde auditeurs binnen zes maanden na de dag waarop de dader is ontdekt, zonder dat deze termijn langer mag zijn dan drie jaar te rekenen vanaf de dag waarop de inbreuk is gepleegd.

(2)   Besluiten tot administratieve bestraffing worden genomen door de president van de [Bulgaarse] rekenkamer of door ambtenaren die door hem zijn gemachtigd.”

17

Onderdeel 3 van de „aanvullende bepalingen” van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten geeft uitvoering aan de vereisten van richtlijn 2014/24.

18

Artikel 49, lid 2, van de Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (wet inzake het beheer van de middelen van de Europese structuurfondsen en investeringen, DV nr. 101 van 22 december 2015), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet inzake de Europese fondsen”), bepaalt:

„Van toepassing op de aanwijzing van een contractant voor werkzaamheden in verband met werken, diensten en/of leveringen van goederen die het voorwerp vormen van een overheidsopdracht in de zin van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, zijn de regels die zijn vastgesteld in:

[...]”

19

Artikel 137, lid 1, van de Zakon za ustroystvo na teritoriata (wet inzake ruimtelijke ordening, DV nr. 1 van 2 januari 2001), in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (hierna: „wet inzake ruimtelijke ordening”), bepaalt:

„[...] Bouwwerken worden op grond van de kenmerken, het belang, de complexiteit en het exploitatierisico als volgt ingedeeld:

1. Eerste categorie:

[...]

[...]”

20

Artikel 163a van deze wet bepaalt:

„(1)   [...] Het bouwbedrijf is verplicht technisch vakbekwame personen aan te werven op grond van arbeidsovereenkomsten en hun de technische leiding van de bouwwerken toe te vertrouwen.

(2)   [...] Onder ‚technisch vakbekwame personen’ worden begrepen, personen die beschikken over een diploma van een erkende hogeschool met als kwalificatie ‚bouwkundig ingenieur’, ‚ingenieur’ of ‚architect’, alsook personen met een middelbaar opleidingsniveau die een vierjarige opleiding hebben voltooid waarmee zij een beroepskwalificatie hebben verkregen in de specialismen ‚architectuur en bouw’ of ‚techniek’.

[...]

(4)   [...] De functie van technisch directeur wordt waargenomen door een bouwkundig ingenieur, architect of bouwkundig technicus die de leiding voert over de bouwwerken en ervoor zorgt dat de verantwoordelijkheden krachtens artikel 163, lid 2, punten 1 tot en met 5, – en voor bouwwerken van de vijfde categorie ook de verantwoordelijkheden krachtens artikel 168, lid 1 en artikel 169 bis, lid 1 – worden uitgevoerd. Andere technisch vakbekwame personen in de zin van lid 2 kunnen, naargelang van hun verworven specialisme en beroepskwalificatie, de gespecialiseerde technische leiding voeren over afzonderlijke bouw- en constructiewerken.”

21

Op grond van een op 21 maart 2018 gesloten beheerscontract tussen de minister van Milieu en Waterbeheer (Bulgarije), in zijn hoedanigheid van directeur van de beheersautoriteit van het operationele programma „Milieu 2014‑2020”, en de gemeente Lukovit (Bulgarije), werd een – mede door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds gefinancierde – subsidie toegekend ten belope van maximaal 649732,14 BGN (ongeveer 331000 EUR). Deze subsidie was bestemd voor de financiering van stabiliseringswerkzaamheden ter voorkoming van grondverschuivingen op de weg die leidt naar een regionale afvalstortplaats die gelegen is op het grondgebied van die gemeente.

22

Bij besluit van 5 april 2018 heeft LB, in zijn hoedanigheid van burgemeester van Lukovit, een „openbare uitnodiging tot het indienen van voorstellen” uitgeschreven voor de gunning van een overheidsopdracht voor de uitvoering van deze werkzaamheden. De geraamde waarde van deze opdracht bedroeg 482668 BGN exclusief btw (ongeveer 247000 EUR).

23

Dit besluit, dat diezelfde dag in het register van overheidsopdrachten van het Bureau voor overheidsopdrachten is bekendgemaakt, keurde de aankondiging van de opdracht en de documenten van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overheidsopdracht goed.

24

De aankondiging van de opdracht vermeldde dat het project tot doel had de kenmerken van het voor het vervoer bestemde weggedeelte te reconstrueren en te verbeteren, en dat „kwaliteit” en „prijs”, elk voor 50 %, de gunningscriteria zouden zijn.

25

Wat de voorwaarden voor deelneming aan deze aanbestedingsprocedure betreft, verduidelijkte de aankondiging van de opdracht allereerst dat elke deelnemer moest zijn ingeschreven in het centrale beroepsregister voor aannemers met het oog op de uitvoering van bouwwerken van groep IV, categorie I, die onder artikel 137, lid 1, punt 1, onder g), van de wet inzake ruimtelijke ordening vallen, of in een gelijkwaardig register voor deelnemers die in een andere lidstaat zijn gevestigd.

26

Wat voorts de vereisten inzake de „technische en beroepsbekwaamheid” betreft, stond in de aankondiging van de opdracht dat de gegadigden onder meer moesten aantonen dat zij gedurende de vijf jaar voor de indiening van de inschrijving bouwwerkzaamheden hadden verricht met een identiek of soortgelijk voorwerp als dat van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht. In dit verband verduidelijkte de aankondiging van de opdracht dat onder „soortgelijke” activiteit diende te worden verstaan stabiliseringswerkzaamheden bij grondverschuivingen en/of van hellingen en/of oevers en/of kuilen of een vergelijkbaar bouwproject,

27

Wat ten slotte de vereisten ten aanzien van het technisch ingenieurspersoneel betreft, vermeldde de aankondiging van de opdracht dat de specifieke kenmerken van de opdracht onder meer de aanwezigheid vereiste van een technisch directeur van het bouwproject met de beroepskwalificatie „bouwtechnicus” of „burgerlijk ingenieur”, of een vergelijkbaar specialisme wanneer de kwalificatie is verworven in een lidstaat waar geen gelijkwaardig specialisme bestaat. Bovendien moest de technisch directeur aantonen dat hij in zijn vakgebied ten minste drie jaar ervaring had opgedaan.

28

Binnen de gestelde termijn werden drie inschrijvingen ingediend. Nadat aan elk van de drie inschrijvers om nadere uitleg was gevraagd, heeft de burgemeester van Lukovit bij besluit van 24 juli 2018 besloten om twee van hen uit te sluiten omdat zij niet aan de selectiecriteria voldeden, en om de opdracht aan de derde inschrijver te gunnen. Vervolgens is op 29 augustus 2018 tussen deze stad en de geselecteerde inschrijver een overeenkomst gesloten ter waarde van 481293,72 BGN exclusief btw (ongeveer 245500 EUR).

29

Bij besluit van 9 november 2018 heeft de beheersautoriteit van het operationele programma „Milieu 2014‑2020” op basis van een controle ex post van de rechtmatigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanbestedingsprocedure een algemene financiële correctie opgelegd van 5 % van de waarde van de betrokken uitgaven die op grond van de overeenkomst van 29 augustus 2018 toelaatbaar waren bevonden. Deze autoriteit heeft de aanbestedende dienst verweten dat hij, ten eerste, een inschrijving had beoordeeld die niet voldeed aan de voorgeschreven technische specificaties en, ten tweede, aan een van de inschrijvers onduidelijke en verwarrende instructies had gegeven, waardoor deze ten onrechte werd uitgesloten en geen inschrijving met een lagere prijs dan die van de geselecteerde inschrijver heeft kunnen indienen.

30

Bij de vaststelling van de correctie die op elk van deze twee onregelmatigheden moest worden toegepast, heeft deze beheersautoriteit als verzachtende omstandigheden in aanmerking genomen dat, ten eerste, drie inschrijvingen waren ingediend, wat duidde op een bevredigend mededingingsniveau, ten tweede, de geraamde waarde van de opdracht lager was dan de drempels voor verplichte bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie, zodat het ontbreken van grensoverschrijdende gevolgen ertoe zou hebben geleid dat de kring van belanghebbenden zou worden beperkt en, ten derde, het gunningscriterium van de „beste verhouding tussen de prijs en de kwaliteit” niet noodzakelijkerwijs zou hebben gegarandeerd dat de inschrijving met de laagste prijs als eerste zou zijn gerangschikt.

31

Gelijktijdig met de controle door die beheersautoriteit heeft de vicepresident van de Bulgaarse rekenkamer bij beschikking van 2 oktober 2019 een audit bevolen van de regelmatigheid van het beheer van de openbare gelden en de activiteiten van de gemeente Lukovit in de periode van 1 januari 2018 tot en met 30 juni 2019.

32

Op 18 juni 2020 heeft een auditeur van de Bulgaarse rekenkamer een besluit houdende vaststelling van een bestuursrechtelijke overtreding uitgevaardigd, waarin werd gesteld dat de burgemeester van Lukovit bij zijn besluit van 5 april 2018 het in artikel 2, lid 2, van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten verankerde beginsel van vrije mededinging had geschonden. Door de aanwezigheid te eisen van een technisch directeur van het bouwproject met een beroepskwalificatie als „bouwtechnicus” en/of „bouwkundig ingenieur” met een ten minste drie jaar ervaring in zijn vakgebied, heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van de opdracht namelijk een strenger kwalificatievereiste gesteld dan dat van artikel 163a, lid 2, van de wet inzake ruimtelijke ordening.

33

De burgemeester van Lukovit heeft tegen dit vaststellingsbesluit bezwaar gemaakt en het in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwalificatievereiste, dat in punt 27 van het onderhavige arrest is genoemd, gerechtvaardigd door zich te beroepen op de specifieke kenmerken van de stabiliseringswerkzaamheden na een grondverschuiving en de bouwtechnische complexiteit ervan. Hij heeft tevens verduidelijkt dat dit vereiste voortvloeide uit het operationele programma waarmee de financiering van het project was verzekerd. De burgemeester van Lukovit heeft daaraan toegevoegd dat bij de controle ex post door de beheersautoriteit van het operationele programma „Milieu 2014‑2020” bovendien geen inbreuk op de regels inzake de vrije mededinging van artikel 2, lid 2, van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten was vastgesteld.

34

Bij besluit van 16 december 2020 heeft de president van de Bulgaarse rekenkamer het bezwaar afgewezen, en op basis van de vaststellingen en conclusies van dat besluit aan de burgemeester van Lukovit een geldboete van 10000 BGN (ongeveer 5100 EUR) opgelegd op grond van artikel 260, lid 2, van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten.

35

De burgemeester van Lukovit is tegen dit besluit opgekomen door beroep in te stellen bij de Rayonen sad Lukovit (rechter in eerste aanleg Lukovit, Bulgarije), de verwijzende rechter.

36

In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 58, lid 4, van richtlijn 2014/24 eraan in de weg stond dat de aanbestedende dienst een strikter kwalificatievereiste vaststelt dan dat van artikel 163a van de wet inzake ruimtelijke ordening, dan wel of deze laatste bepaling daarentegen enkel voorziet in minimumeisen voor alle bouwcategorieën, waardoor deze dienst het in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwalificatievereiste rechtmatig kon vaststellen aangezien stabiliseringswerkzaamheden van een terrein tot de meest ingewikkelde bouwwerkzaamheden behoren.

37

In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af hoe de verschillende nationale autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de naleving van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten of de wet inzake de Europese fondsen, hun controles en hun conclusies met betrekking tot de rechtmatigheid van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten moeten coördineren. In dit verband wordt in verschillende soft law-teksten bepleit om, ten eerste, de beheersautoriteit en de toezichthoudende autoriteiten te verbieden de regels voor de selectie van inschrijvers strikter uit te leggen en, ten tweede, de adviezen van de afzonderlijke toezichthoudende autoriteiten te coördineren teneinde elke tegenstrijdigheid ten aanzien van de rechtmatigheid van de procedures en gedane uitgaven te vermijden.

38

Zoals de Bulgaarse rekenkamer heeft benadrukt, moet echter ook rekening worden gehouden met de onafhankelijkheid en de complementariteit van de verschillende toezichthoudende autoriteiten. Zo legt de beheersautoriteit in geval van een bewezen schending van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, wanneer dit een onregelmatigheid vormt, uitsluitend aan de begunstigde rechtspersonen financiële correcties op, terwijl de Bulgaarse rekenkamer administratieve sancties kan opleggen aan de verantwoordelijke natuurlijke personen. Hierdoor kan de Bulgaarse rekenkamer de administratieve aansprakelijkheid van strafrechtelijke aard van de aanbestedende diensten of de door hen aangewezen bevoegde personen vaststellen.

39

In de derde plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of de in titel II van verordening nr. 2988/95 vastgelegde administratieve maatregelen en sancties moeten verschillen naargelang er al dan niet sprake is van onrechtmatig gedrag en naargelang de mate van sociaal gevaar. Aangezien de aard en de ernst van de inbreuk en de financiële gevolgen ervan voor de begroting van de Unie in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de financiële correcties door de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de naleving van de wet inzake de Europese fondsen, wenst de verwijzende rechter te vernemen of diezelfde omstandigheden ook in aanmerking moeten worden genomen wanneer sancties worden opgelegd wegens schending van de Unieregels inzake de plaatsing van overheidsopdrachten.

40

In de vierde en laatste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 247, lid 1, van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, op grond waarvan een aanbestedende dienst kan worden bestraft met „een geldboete ten belope van 2 % van de waarde van de gesloten overeenkomst, inclusief btw, met een maximum van 10000 BGN”, hetgeen overeenkomt met ongeveer 16 keer het minimumloon, in overeenstemming is met het legaliteitsbeginsel, het doeltreffendheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

41

In deze omstandigheden heeft de Rayonen sad Lukovit de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

42

Vooraf moet worden opgemerkt dat de geraamde waarde van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht, ten bedrage van 482668 BGN exclusief btw (ongeveer 247000 EUR), lager is dan de drempel voor toepassing van richtlijn 2014/24, die in artikel 4, onder a), van die richtlijn is vastgesteld op 5548000 EUR voor overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken, zodat deze opdracht niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt.

43

Niettemin blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een nationale regeling zich voor haar oplossingen voor situaties waarop een handeling van de Unie niet van toepassing is, rechtstreeks en onvoorwaardelijk conformeert aan de in die handeling gekozen oplossingen, de Unie er stellig belang bij heeft dat de overgenomen bepalingen van die handeling op eenvormige wijze worden uitgelegd. Daardoor kunnen immers uiteenlopende uitleggingen in de toekomst worden vermeden en kunnen deze situaties op dezelfde wijze worden behandeld als situaties die wel binnen de werkingssfeer van die bepalingen vallen (zie in die zin arresten van 18 oktober 1990, Dzodzi, C‑297/88 en C‑197/89, EU:C:1990:360, punten 36 en 37; 5 april 2017, Borta, C‑298/15, EU:C:2017:266, punten 33 en 34, en 10 september 2020, Tax-Fin-Lex, C‑367/19, EU:C:2020:685, punt 21).

44

In casu is de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, waarbij richtlijn 2014/24 in de Bulgaarse rechtsorde is omgezet, blijkens zowel artikel 1, lid 1, van deze wet als artikel 49, lid 2, van de wet inzake de Europese fondsen, algemeen van toepassing op alle procedures voor het plaatsen van met Europese middelen gesubsidieerde overheidsopdrachten, ongeacht de waarde van de opdrachten.

45

Aangezien de bepalingen van richtlijn 2014/24 rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing zijn verklaard op situaties die, zoals die van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht, normaliter buiten de werkingssfeer ervan vallen, dient het Hof de eerste prejudiciële vraag dus te beantwoorden.

46

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 58, lid 4, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een aanbestedende dienst in het kader van een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht als selectiecriteria met betrekking tot de technische en beroepsbekwaamheid van de ondernemers strengere eisen mag stellen dan de minimumeisen die de nationale regeling daarvoor stelt.

47

Vastgesteld moet worden dat het antwoord op deze vraag duidelijk voortvloeit uit de bewoordingen van artikel 58 van richtlijn 2014/24.

48

Overeenkomstig artikel 58, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn mag een aanbestedende dienst alleen de criteria bedoeld in artikel 58, leden 2, 3 en 4, als voorwaarden voor deelname opleggen aan ondernemers, die respectievelijk betrekking hebben op de geschiktheid om de beroepsactiviteit uit te oefenen, de economische en financiële draagkracht en de technische en beroepsbekwaamheid. Die voorwaarden moeten voorts beperkt blijven tot die welke kunnen garanderen dat een gegadigde of inschrijver over de juridische en financiële middelen en de technische bekwaamheden en beroepsbekwaamheden beschikt om de te gunnen opdracht uit te voeren. Al deze voorwaarden moeten verder verband houden met en in verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht.

49

Bij de vaststelling van de selectiecriteria dient een aanbestedende dienst zich ook te houden aan de in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2014/24 verankerde fundamentele aanbestedingsbeginselen. De aanbestedende dienst is dan ook gehouden om, ten eerste, ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze te behandelen alsmede op een transparante en proportionele wijze te handelen en, ten tweede, erop toe te zien dat een overheidsopdracht niet wordt opgesteld met het doel om deze uit te sluiten van het toepassingsgebied van deze richtlijn of om de mededinging op kunstmatige wijze te beperken door de aanbesteding op te zetten met het doel bepaalde ondernemers ten onrechte te bevoordelen of te benadelen.

50

Aangezien de aanbestedende dienst het best in staat is om zijn eigen behoeften te beoordelen, heeft de Uniewetgever hem niettemin een ruime beoordelingsmarge gelaten bij de vaststelling van de selectiecriteria, zoals met name blijkt uit het herhaalde gebruik van het werkwoord „kunnen” in artikel 58 van richtlijn 2014/24. De aanbestedende dienst beschikt overeenkomstig lid 1 van dit artikel dus over een zekere vrijheid om de voorwaarden voor deelneming aan de gunningsprocedure vast te stellen die naar zijn oordeel verband houden met en in verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht, en kunnen garanderen dat een gegadigde of een inschrijver over de juridische en financiële middelen en de technische bekwaamheden en beroepsbekwaamheden beschikt om de te gunnen opdracht uit te voeren. Meer in het bijzonder beoordeelt de aanbestedende dienst volgens lid 4 van dit artikel vrijelijk de voorwaarden voor deelname die hij geschikt acht om met name te garanderen dat de opdracht wordt uitgevoerd volgens een kwaliteitsnorm die hij passend acht.

51

Wanneer een kwalificatievereiste wordt gerechtvaardigd door het voorwerp van de opdracht, in verhouding blijft tot dat voorwerp en tevens voldoet aan de andere in de punten 48 en 49 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorwaarden, kan artikel 58 van richtlijn 2014/24 een aanbestedende dienst dus niet beletten om dit vereiste in de aankondiging van de opdracht op te leggen op de enkele grond dat het verder gaat dan het niveau van een door een nationale regeling opgelegde minimumvereiste. Daartoe staat het aan de nationale rechterlijke instanties om hun nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen (zie in die zin arresten van 24 juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punt 57, en 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 70).

52

In casu lijkt het in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwalificatievereiste gerechtvaardigd in het licht van artikel 58 van richtlijn 2014/24, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan. Ten eerste houdt dit vereiste ongetwijfeld verband met het voorwerp van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht. Ten tweede lijkt dit vereiste niet de grenzen te hebben overschreden van de beoordelingsmarge waarover de aanbestedende dienst beschikt bij de vaststelling van de selectiecriteria, temeer daar er drie inschrijvingen zijn ingediend hoewel de geraamde waarde van deze opdracht bescheiden was omdat deze nog geen 5 % van de drempel voor toepassing van richtlijn 2014/24 bedroeg.

53

Gelet op een en ander moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 58, leden 1 en 4, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een aanbestedende dienst in het kader van een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht als selectiecriteria met betrekking tot de technische en beroepsbekwaamheid van de ondernemers strengere eisen kan stellen dan de minimumeisen die de nationale regeling stelt, voor zover dergelijke vereisten kunnen garanderen dat een gegadigde of een inschrijver over de vereiste technische en beroepsbekwaamheid beschikt om de te gunnen opdracht uit te voeren en zij verband houden met en in verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht.

54

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 2988/95 aldus moeten worden uitgelegd dat het opleggen, door een aanbestedende dienst, van selectiecriteria die in strijd zijn met artikel 58 van richtlijn 2014/24, verschillende gevolgen kan hebben naargelang de onregelmatigheid opzettelijk dan wel niet opzettelijk of uit nalatigheid is begaan.

55

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het evenredigheidsbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een aanbestedende dienst die inbreuk maakt op de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, kan worden bestraft met een geldboete ten belope van 2 % van de waarde van de gesloten overeenkomst, inclusief btw, met een maximum van 10000 BGN (of ongeveer 5100 EUR), zonder dat de ernst van de schending en de daadwerkelijke of potentiële financiële weerslag ervan op de belangen van de Unie hoeven te worden aangetoond.

56

Vastgesteld moet worden dat de tweede en de vierde vraag berusten op de premisse dat de aanbestedende dienst het in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwalificatievereiste in strijd met artikel 58 van richtlijn 2014/24 heeft vastgesteld.

57

Aangezien uit het antwoord op de eerste vraag blijkt dat een dergelijk vereiste verenigbaar is met deze bepaling, hoeft het Hof de tweede en de vierde vraag niet te onderzoeken.

58

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2988/95, gelezen in samenhang met de overwegingen 43 en 122 van verordening nr. 1303/2013, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat nationale autoriteiten die de financiële belangen van de Unie beschermen, in een procedure voor de gunning van een overheidsopdracht dezelfde omstandigheden verschillend beoordelen.

59

Volgens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2988/95 bevatten de sectorale regelingen de nodige bepalingen om door de onderlinge aanpassing van de procedures en de controlemethoden te zorgen voor een gelijkwaardige controle.

60

Overweging 43 van de sectorale verordening die van toepassing is op het hoofdgeding, te weten verordening nr. 1303/2013, vermeldt onder meer dat, om in proportionele controleregelingen te voorzien en de meerwaarde van financieringsinstrumenten te handhaven, de beoogde eindontvangers niet mogen worden afgeschrikt door de aanwezigheid van buitensporige administratieve lasten. Overweging 122 van die verordening verduidelijkt dat, om de administratieve lasten voor de begunstigden te beperken, er specifieke regels moeten worden ingevoerd om het risico van overlapping tussen audits van dezelfde concrete acties door verschillende instellingen, namelijk de Europese Rekenkamer, de Commissie en de auditautoriteit, te beperken.

61

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter duidelijk dat de Bulgaarse rekenkamer de audit van het beheer van de gemeente Lukovit heeft uitgevoerd om de naleving van de wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, en niet verordening nr. 1303/2013, te waarborgen, zodat deze audit en de op basis daarvan opgelegde sanctie niet binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen.

62

Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, belet verordening nr. 1303/2013 de lidstaten bovendien niet om organen in te stellen die belast zijn met het toezicht op en de audit van de activiteiten van openbare of particuliere lichamen, en wordt de bevoegdheid van dergelijke organen dus niet door deze verordening geregeld.

63

Bijgevolg zijn de overwegingen 43 en 122 van die verordening niet van invloed op het antwoord op de prejudiciële vraag.

64

Derhalve blijkt dat geen enkele bepaling van de verordeningen nr. 2988/95 en nr. 1303/2013 zich ertegen verzet dat een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht wordt onderworpen aan twee controles, de ene uitgevoerd door de beheersautoriteit, de andere door de auditautoriteit. Zowel de onafhankelijkheid van elk van deze instanties als het feit dat daaraan verschillende doelstellingen zijn gegeven, brengt mee dat zij dezelfde procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht achtereenvolgens kunnen controleren.

65

Bovendien kan de omstandigheid dat de beheersautoriteit van het operationele programma „Milieu 2014‑2020” in casu van mening was dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwalificatievereiste niet in strijd was met de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, bij de aanbestedende dienst geen gewettigd vertrouwen wekken. Een justitiabele kan zich immers alleen op het vertrouwensbeginsel beroepen indien een nationale bestuurlijke autoriteit bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt door precieze, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen te doen die uitgaan van bevoegde en betrouwbare bronnen De unitaire opvatting van de staat, die zowel in het internationaal publiekrecht als in het Unierecht de boventoon voert, sluit voor een nationale autoriteit evenwel principieel de mogelijkheid uit om zich op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel te beroepen in een geding waar zij in conflict is met een ander onderdeel van de staat (arrest van 20 mei 2021, Riigi Tugiteenuste Keskus, C‑6/20, EU:C:2021:402, punten 69 en 70).

66

De omstandigheid dat de beheersautoriteit van het operationele programma „Milieu 2014‑2020” het in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwalificatievereiste reeds heeft goedgekeurd, zij het impliciet, kan dus niet door de aanbestedende dienst worden ingeroepen om te verhinderen dat de Bulgaarse rekenkamer de verenigbaarheid ervan met het Unierecht onderzoekt.

67

Opgemerkt zij echter, ten eerste, dat een gezamenlijk optreden van een beheersautoriteit en een auditautoriteit de rechten en beginselen moet eerbiedigen die worden gewaarborgd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. In dit verband bepaalt artikel 8, lid 2, van verordening nr. 2988/95 overigens dat controlemaatregelen zodanig worden bepaald dat zij geen overmatige economische lasten en administratieve kosten veroorzaken.

68

In casu wijst niets erop, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat de begunstigden van Europese financiële middelen er op het grondgebied van de Republiek Bulgarije van zouden worden weerhouden om dergelijke middelen aan te vragen wegens het bestaan van buitensporige administratieve lasten.

69

Ten tweede kunnen de controles ex post door een beheersautoriteit en een auditautoriteit niet afdoen aan de rechtmatigheid van een gunningsbesluit dat definitief is geworden ten aanzien van de deelnemers aan de opdracht en de aanbestedende dienst, met dien verstande dat de beoordelingen die de aanbestedende dienst ter zake verricht, binnen de werkingssfeer vallen van richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (PB 1989, L 395, blz. 33).

70

Uit het voorgaande volgt dat artikel 8, lid 3, van verordening nr. 2988/95, gelezen in samenhang met verordening nr. 1303/2013, aldus moet worden uitgelegd dat het, onder voorbehoud van het evenredigheidsbeginsel, er niet aan in de weg staat dat nationale autoriteiten die de financiële belangen van de Unie beschermen, in een procedure voor de gunning van een overheidsopdracht dezelfde omstandigheden verschillend beoordelen.

71

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht: